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Processo n.º 668/11
2ª Secção
Relator: Conselheiro Joaquim de Sousa Ribeiro
Acordam, em conferência, na 2.ª Secção do Tribunal Constitucional
I - Relatório
1. Nos presentes autos de fiscalização concreta da constitucionalidade, vindos do Tribunal Judicial de Condeixa-A-Nova, em que é recorrente o Ministério Público e recorrido A., Lda., o relator proferiu, ao abrigo do disposto no n.º 1 do artigo 78.º-A da LTC, a Decisão Sumária n.º 518/2011 que julgou não inconstitucional a norma do artigo 9.º, n.º 3, do Decreto-Lei n.º 156/2005, de 15 de Setembro, na medida em que sanciona, com a coima mínima de € 15.000,00, as pessoas colectivas fornecedoras de bens e prestações de serviços, que recusem facultar, imediata e gratuitamente, o livro de reclamações aos utentes, sempre que por estes tal lhe seja solicitado, quando tal recusa se mantém mesmo após intervenção da autoridade policial; e, consequentemente, concedeu provimento ao recurso de constitucionalidade.
A decisão sumária assentou nos seguintes fundamentos:
«(…)1. Nos presentes autos, vindos do Tribunal da Comarca de Condeixa-a-Nova, em que é recorrente o Ministério Público e recorrida A., Lda., foi interposto recurso obrigatório, ao abrigo da alínea a) do n.º 1 do artigo 70.º da Lei do Tribunal Constitucional (Lei n.º 28/82, de 15 de Novembro, com as alterações posteriores, adiante designada LTC), da sentença daquele tribunal na parte em que recusou a aplicação, com fundamento em inconstitucionalidade, da norma do artigo 9.º, n.º 3, do Decreto-Lei n.º 156/2005, de 15 de Setembro, na medida em que sanciona, com a coima mínima de € 15.000,00, as pessoas colectivas fornecedoras de bens e prestações de serviços, que recusem facultar, imediata e gratuitamente, o livro de reclamações aos utentes, sempre que por estes tal lhe seja solicitado, quando tal recusa se mantém mesmo após intervenção da autoridade policial.
2. Questão em tudo idêntica aquela que aqui se coloca foi objecto do Acórdão n.º 132/2011, votado por unanimidade por esta 2.ª Secção, que não julgou inconstitucional a norma extraída da conjugação dos artigos 2.º, n.° 1, 3.°, n.° 1, alínea b), n.° 4 e 9.°, n.º 1, alínea a) e n.° 3, todos do Decreto-Lei n.° 156/2005, de 15 de Setembro, no sentido de sancionar, com a coima mínima de € 15.000,00, as pessoas colectivas fornecedoras de bens e prestações de serviços, que recusam facultar, imediata e gratuitamente, o livro de reclamações aos utentes, sempre que por estes tal lhe seja solicitado, quando tal recusa se mantém mesmo após intervenção da autoridade policial.
Lê-se neste aresto:
«Na verdade, deve ter-se em conta que a persistência da recusa inviabiliza, definitivamente, a possibilidade de o consumidor reclamar, no próprio estabelecimento onde o conflito com o agente económico ocorreu, frustrando o objectivo de tornar mais acessível e expedito o exercício do direito de queixa – que esteve na base da criação do livro de reclamações, de acordo com a exposição de motivos do Decreto-Lei n.º 156/2005, de 15 de Setembro.
Este objectivo não visa apenas garantir o interesse do consumidor mas também o interesse da regulação económica.
Mais ainda, é de notar que a obrigação que impende sobre o agente económico, e de cujo desrespeito poderá resultar a aplicação de coima definida dentro da moldura contra-ordenacional mencionada, é uma obrigação cujo cumprimento não se reveste de qualquer complexidade ou de especial onerosidade. Pelo que, ao manter, mesmo após intervenção policial, requerida pelo utente, a recusa de facultar o livro de reclamações, o fornecedor ou prestador de serviços desrespeita uma obrigação cujo cumprimento não era complicado, nem particularmente oneroso, assim frustrando a intenção do legislador ao conceber um sistema de queixa baseado na utilização do livro de reclamações enquanto instrumento facilitador do seu exercício, pelo consumidor,
Por estas razões, não se vislumbra que a fixação do montante mínimo da coima em € 15.000,00, relativamente às pessoas colectivas, viole o princípio da proporcionalidade.»
Também no sentido da não inconstitucionalidade da dimensão normativa aqui em causa já se tinham pronunciado os Acórdãos n.ºs 62/2011, da 1.ª Secção, e 67/2011, da 3.ª Secção. No primeiro destes arestos, salientou-se, além do mais, que a coima não é «inadequada, desnecessária ou manifesta e claramente excessiva», tendo em vista «o reforço dos procedimentos de defesa dos direitos dos consumidores e utentes no âmbito do fornecimento de bens e prestação de serviços, instituindo a obrigatoriedade de existência e disponibilização imediata do livro de reclamações.» E acrescentou-se que a diferença na moldura legal prevista para os casos em que a pessoa colectiva não faculta imediatamente ao utente o livro de reclamações - coima entre € 3500 e € 30 000 - com a moldura sancionatória para as situações em que a pessoa colectiva não faculta imediatamente o livro de reclamações, sendo requerida pelo utente a presença da autoridade policial a fim de remover essa recusa - coima entre € 15 000 e € 30 000, «ocorre somente no limite mínimo da moldura sancionatória, havendo, por isso, uma zona ampla de sobreposição daquelas molduras legais, o que afasta um qualquer juízo de desproporcionalidade quando se considere o que coincide em ambas as situações».
Não apresentando o presente caso qualquer elemento novo que obrigasse a reponderar o problema, deve ser mantida a jurisprudência fixada nestes arestos, inteiramente aplicável ao caso em apreço.
3. Pelo exposto, ao abrigo do disposto no n.º 1 do artigo 78.º-A, da LTC, decide-se:
a) Não julgar inconstitucional a norma do do artigo 9.º, n.º 3, do Decreto-Lei n.º 156/2005, de 15 de Setembro, na medida em que sanciona, com a coima mínima de € 15.000,00, as pessoas colectivas fornecedoras de bens e prestações de serviços, que recusem facultar, imediata e gratuitamente, o livro de reclamações aos utentes, sempre que por estes tal lhe seja solicitado, quando tal recusa se mantém mesmo após intervenção da autoridade policial;
b) Consequentemente, conceder provimento ao recurso, devendo a sentença recorrida ser reformulada em conformidade com o presente juízo de não inconstitucionalidade.
(…)»
2. Notificado da decisão, o recorrido veio reclamar para a conferência, ao abrigo do artigo 78.º-A, n.º 3, da LTC, nos seguintes termos:
«A., Ld.ª”, recorrida e já melhor identificada nos autos, notificada da Douta Decisão sumária n.º 518/2011 vem, nos termos do disposto no art.° 78.°- A, n.°3, da Lei 28/82, de 15 de Novembro, expor e requerer a Vs. Ex.ªs o seguinte:
A recorrida pretende que seja declarada a inconstitucionalidade do n.º 3, do art.° 9.°, do Decreto-Lei n.°156/2005, de 15 de Setembro.
Da douta decisão sumária prolaccionada pelo Mm.º Juiz Conselheiro Relator, a questão da inconstitucionalidade da norma em causa não merece acolhimento, defendendo-se tal com base em dois Acórdãos proferidos por esse Tribunal e por não existir um novo facto que permitisse uma nova reflexão sobre essa problemática.
Como resulta da leitura dos autos, a questão levantada pela recorrida já tem vindo a ser debatida em diversos Tribunais superiores sendo que todos têm vindo a pronunciar-se pela inconstitucionalidade do n.º 3, do art.° 9, do Decreto-Lei n.° 156/2005, de 15 de Setembro, por considerarem que o mesmo viola o princípio da proporcionalidade consagrado no art.°18.°, da Constituição da República Portuguesa (Neste sentido Acs. da Rel. de Coimbra e do Porto, de 09/12/2009 e 23/06/20010, respectivamente, como, aliás, referido na Douta Sentença do Tribunal Judicial de Condeixa-a-Nova).
Na perspectiva da recorrida - e assinalou-se logo na motivação e nas conclusões do recurso judicial que interpôs no Tribunal Judicial de Condeixa-a-Nova - manter-se uma tal concepção(da não inconstitucionalidade do n.°3, do art.º 9.º) viola o disposto no art.°18.°, da Constituição da República Portuguesa, fazendo-se “tábua rasa” desse normativo legal.
É que esse normativo impõe que a lei só pode restringir os direitos, liberdades e garantias nos casos expressamente previstos na Constituição, devendo as restrições limitarem-se ao necessário para salvaguardar outros direitos ou interesses constitucionalmente protegidos.
Dizendo melhor, não se pode sensibilizar, educar, prevenir, mesmo punir, impondo um tal regime (como o previsto no n.°3, do art.° 9.°, do Decreto-Lei n.º 156/2005), conquanto se colocam em causa direitos fundamentais dos cidadãos (entenda-se pessoas singulares/colectivas) perante a violação do direito fundamental decorrente do art.º18.º, da Constituição da República.
Como é consabido, as normas do Direito Constitucional são normas de normas — “norma normarum”.
A Constituição, como Lei Fundamental, dum Estado de Direito Democrático, reflecte, decerto, as representações colectivas, os sistemas de valores, as mentalidades, as crenças e os hábitos da sociedade e do País.
A Constituição é a “Lex Fundamentalis”.
A evolução histórica da Constituição até aos nossos dias foi no sentido de integrar um conjunto de normas sistemáticas e racionalmente elaboradas para se atingir uma exigência da “Segurança Jurídica” para todos os cidadãos e de forma a assegurar uma equitativa aplicação da Justiça.
Neste sentido, não se pode deixar de reflectir, também, sobre o que se encontra escrito na “Declaração dos Direitos do Homem e do Cidadão”, de 1789, onde já se exigia, expressamente, que se observasse a proporcionalidade entre a gravidade do crime praticado e a sanção a ser aplicada. “A lei só deve cominar penas estritamente necessárias e proporcionais ao delito”(art.°15.°).
Por tudo isto, é necessário respeitar o princípio constitucional da proporcionalidade.
Mas o que legislador faz é “potenciar” a aplicação de uma sanção sem ter em consideração a quem se destina, ou seja, está desfasado da realidade, quando é certo que se impõe que se tenha um conhecimento prático da vida, que compete no fundo ao julgador.
O legislador, ao actuar dessa forma, não pode sensibilizar, educar, prevenir, mesmo punir, impondo um tal regime sancionatório.
Como se refere no preâmbulo do DL 156/05, o Livro de Reclamações constitui um dos instrumentos que tornam mais acessível o exercício do direito de queixa ao proporcionar ao consumidor a possibilidade de reclamar no local onde o conflito ocorreu.
Apesar de se considerar esta medida de primordial importância para a defesa dos direitos do consumidor, não se podendo escamotear tal realidade, já não se pode aceitar que, com coimas do montante de €15 000,00, se possa “incentivar e encorajar a sua utilização” (preâmbulo do diploma).
De que forma é que sancionando uma pessoa colectiva com uma coima no montante, para mais mínimo, de €15 000,00 se está a fazer Justiça e que a mesma seja adequada e proporcional à infracção?
Mas com quantas situações não somos confrontados diariamente - basta para tanto pensar nas enumeras infracções rodoviárias, mesmo de pessoas reincidentes, as quais colocam em risco vidas humanas - e nunca as sanções pecuniárias atingem valores dessa grandeza(!...).
Será que a recusa na apresentação de um livro de reclamação terá uma maior gravidade e portanto sancionado com valores, mínimos, de €15 000,00 por contraponto a uma condução com álcool, em pessoa reincidente, sancionada com valores muito inferiores?
Na segunda (condução sob os efeitos do álcool), estão em causa valores humanos, como a vida do próprio infractor e de terceiros, enquanto na primeira qual é o valor primordial que justifica tal sanção?
Ao legislador são cometidos limites que deverão ser observados, ao mesmo tempo que outros limites decorrem da própria Constituição e do Direito em geral.
Por conseguinte, o poder discricionário nunca poderá ser entendido como uma carta em branco, mas como uma ordem para a realização da justiça na situação concreta.
A lei só pode restringir os direitos, liberdades e garantias nos casos expressamente previstos na Constituição, devendo as restrições limitarem-se ao necessário para salvaguardar outros direitos ou interesses constitucionalmente protegidos (Cf.ª art.° 18.°, n.º. 2, da CRP).
…sendo de atentar que “Admitido que um meio seja ajustado e necessário para alcançar determinado fim, mesmo neste caso deve perguntar-se se o resultado obtido com a intervenção é proporcional à “carga coactiva” da mesma. Meios e fim são colocados em equação mediante um juízo de ponderação, a fim de se avaliar se o meio utilizado é ou não desproporcionado em relação ao fim. Trata-se, pois, de uma questão de “medida” ou “desmedida” para se alcançar um fim: pesar as desvantagens dos meios em relação às vantagens do fim. “(Cf.ª. Gomes Canotilho, “Direito Constitucional”, 4.ª Ed., pág.316)
…Pelo que “A primeira das “entidades públicas” subordinadas aos direitos, liberdades e garantias é o Estado (em sentido estrito), quer enquanto legislador, quer enquanto administração, quer enquanto juiz. O primeiro não pode emitir normas incompatíveis com os direitos fundamentais, sob pena de inconstitucionalidade. O terceiro está obrigado a decidir o direito para o caso em conformidade com as normas garantidoras de direitos, liberdades e garantias e a contribuir para o desenvolvimento judicial do direito privado através da aplicação directa dessas mesmas normas.”(Cf.ª Gomes Canotilho e Vital Moreira, “Constituição da República Portuguesa Anotada”, pág. 383).
Mas como é que se consegue respeitar a proporcionalidade se a norma sobre a qual se pede a inconstitucionalidade omite essa realidade aplicando-se tanto ao sujeito colectivo que apresente uma facturação de tostões como àquele que apresenta uma de milhões?
Como é que a norma em causa respeita a proporcionalidade se a mesma não distingue, positivamente, se se trata de uma pessoa colectiva que representa o pequeno comércio de bairro ou uma grande superfície comercial inserida num grande grupo económico?
Como é que é possível ser sancionado da mesma forma o sujeito colectivo que apresenta um pequeno IRC e o que apresenta um grande IRC?
Qual a razão para que nas pessoas singulares, por exemplo, em sede de IRS, estejam estruturadas por escalões, de acordo com o seus rendimentos, e o normativo em questão não tenha tido isso em consideração?
Correcto seria, como é óbvio e da mais elementar Justiça, que o normativo sobre o qual se pede a sua inconstitucionalidade tivesse adoptado escalões de acordo com as declarações fiscais das pessoas colectivas e sobre os mesmos fazer corresponder a respectiva sanção pecuniária.
São sobre todos estes factos que a recorrida pretende que seja, feita uma reflexão ponderada e balizada pela Justiça que ao caso merece ser aplicada tendo em conta a infracção praticada, a sanção que impende e, sobretudo, a quem (pessoa colectiva) se destina…
…De forma a que se possa concluir que o normativo citado (quanto à determinação da moldura aplicada à recorrida) ofende, para além de tudo o mais, o princípio da proporcionalidade e é, portanto, inconstitucional, o que não se pode escamotear.
CONCLUSÕES
1.- A Constituição Portuguesa integra um extenso conjunto de normas ordenadas sistemática e racionalmente.
2.- A Doutrina e a Jurisprudência são auxiliares relevantes para a interpretação do Direito Constitucional, dando-o a conhecer ao cidadão (Neste sentido Acs. da Rel, de Coimbra e do Porto, de 0911212009 e 23106/20010, respectivamente; Gomes Canotilho, “Direito Constitucional”, 4.ª Ed., pág 316; Gomes Canotilho e Vital Moreira, “Constituição da República Portuguesa Anotada”, pág. 383).
3.- A correcta solução da questão em apreço, de uma perspectiva de amizade constitucional, até nem postula grandes retóricas argumentativas, por decorrer carrément da lei, como decorre do art.º 18.º, da Constituição da República, a proporcionalidade na aplicação das normas jurídicas constitui um direito fundamental e, como tal, directamente aplicável.
4.- Consequentemente, o disposto no art.º 9.º, n.º 3, do Decreto-Lei n.º 156/2005, de 15 de Setembro, encontra-se desfasado da realidade, quando é certo que se impõe que a lei deve obedecer a princípios constitucionais, nomeadamente, o princípio da proporcionalidade, sendo que só pode restringir os direitos, liberdades e garantias nos casos expressamente previstos na Constituição, devendo as restrições limitar-se ao necessário para salvaguardar outros direitos ou interesses constitucionalmente protegidos (cf.ª. art.° 18.°, n.° 2, da CRP).
5.- O normativo supra referido omite e viola a Constituição desde logo por se aplicar tanto ao sujeito colectivo que apresente uma facturação de tostões como àquele que apresenta uma de milhões; ao não distinguir, positivamente, se se trata de uma pessoa colectiva que representa o pequeno comércio de bairro ou uma grande superfície comercial inserida num grande grupo económico; Ao sancionar da mesma forma o sujeito colectivo que apresenta um pequeno IRC e o que apresenta um grande IRC.
6.- Não se pode aceitar que a norma seja considerada constitucional quando coloca em causa a Lei Suprema da República, atingindo Direitos Constitucionalmente consagrados, entrando em oposição; até, com outros normativos que, por exemplo, em sede de IRS, permitem a existência de escalões os quais são balizados pelos rendimentos.
7.- A tudo isto o art.º 9, n.º 3, do Decreto-Lei n.º 156/2005, de 15 de Setembro, responde com a antítese, negando-se e fazendo negar, a equidade, igualdade e, sobretudo, a proporcionalidade, não só de normas como de situações e pessoas(singulares/colectivas).
8.- A decisão sumária de que se reclama obliterou toda a ordem de razões acima referida, esquecendo que a questão releva, no fundamental, da necessidade de um enfoque “conforme à Constituição” mas, também, a a quem se destina e aplica a norma de que se pede a inconstitucionalidade.
9.- Para que o Diploma Fundamental, sub specie, não seja remetido para papel secundário, a única interpretação conforme a Constituição - prevalecendo uma norma contrária à Constituição...
10.- … Tanto mais que a solução a não ser outra coenvolveria uma desproporcionada restrição do Direito assegurado pelo art.º 18.º, n.º 2, da Constituição da República - deve ser o de declarar a inconstitucionalidade do art.º 9.º, n.° 3, do Decreto-Lei n.º 156/2005, de 15 de Setembro.
Nestes termos e nos mais de direito, requer a Vs. Exas. se dignem dar provimento à presente reclamação,
Fazendo, assim,...
…serena, sã e objectiva
JUSTIÇA»
3. O recorrente pronunciou-se no sentido da improcedência da reclamação.
Cumpre apreciar e decidir.
II – Fundamentação
4. A decisão sumária ora reclamada apreciou o mérito do recurso de constitucionalidade ao abrigo do disposto na 2.ª parte do n.º 1 do artigo 78.º-A da LTC. Para o efeito, considerou-se que a questão a decidir era uma “questão simples”, designadamente por ter sido objecto de decisão anterior do Tribunal.
A presente reclamação não questiona a verificação destes requisitos, estabelecidos no artigo 78.º A, n.º 1, da LTC, para a emissão da decisão sumária reclamada.
O que o reclamante ataca é a apreciação do mérito do recurso feita na decisão reclamada, ou seja, o juízo de não inconstitucionalidade nela formulado e fundamentado, por remissão, nos anteriores acórdãos do Tribunal Constitucional aí citados.
Mas apesar de contestar esse juízo, o reclamante não invoca qualquer elemento ou fundamento novo, susceptível de modificar os dados do problema ou que justifique a reanálise do mesmo.
Por outro lado, como salientado na decisão reclamada, a jurisprudência do Tribunal Constitucional, quer a emitida nesta 2.ª Secção, quer a proferida nas 1.ª e 3.ª Secções, tem reiterada e unanimemente sustentado a não inconstitucionalidade da dimensão normativa em causa, nada havendo a acrescentar à respectiva fundamentação.
Por tudo isto deve manter-se, na íntegra, a decisão sumária reclamada.
III. Decisão
Pelo exposto, acordam em indeferir a presente reclamação.
Custas pelo reclamante, fixando-se a taxa de justiça em 20 (vinte) unidades de conta.
Lisboa, 30 de Novembro de 2011.- Joaquim de Sousa Ribeiro – J. Cunha Barbosa – Rui Manuel Moura Ramos.