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Processo 207/09
3ª Secção
Relatora: Conselheira Ana Guerra Martins
Acordam, na 3ª Secção, do Tribunal Constitucional
I – RELATÓRIO
1. Nos presentes autos em que são recorrentes A. (e outros) e recorrido o
Secretário Regional da Educação da Região Autónoma da Madeira, foi interposto
recurso de acórdão proferido, em conferência, pelo Pleno da Secção de
Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo Norte, em 05 de
Junho de 2008 (fls. 628 a 647), posteriormente complementado por acórdão
proferido pela mesma formação daquele Tribunal, em 22 de Janeiro de 2009 (fls.
696 a 702), nos termos do qual foi indeferido pedido de reforma apresentado
pelos recorrentes.
O recurso vem interposto para que seja apreciada a constitucionalidade da:
i) “norma da al. a) do nº 1 do artº 152º do C.P.T.A.
(…) quando interpretada no sentido de que, se o acórdão impugnado estiver de
acordo com a jurisprudência mais recente consolidada do STA sobre a mesma
questão fundamental de direito e sem existência de contradição recente com essa
mesma jurisprudência, o pedido de admissão de recurso para uniformização de
jurisprudência é admitido e a sentença impugnada anulada e substituída por outra
decidindo a questão controvertida com base num elemento fundamental de direito
completamente novo baseado em norma jurídica nunca antes discutida nos autos
desde a primeira instância nem apreciada em qualquer acórdão jurisdicional
anterior proferido no âmbito do mesmo processo” (fls. 723);
ii) “norma do nº 3 do artº 40º do D.L. 155/92, na
redacção dada pela norma interpretativa do artº 77º da Lei 55-B/2004, de 31 de
Dezembro, «Lei do Orçamento de Estado para 2005», é material e formalmente
inconstitucional por violar as normas do nº 2 e 4 do artº 105º, nº 1 do artº
106º e artº 2º, todos da Constituição da República Portuguesa” (fls. 725).
2. Verificando que havia fundamentos que obstavam ao conhecimento do objecto do
recurso quanto à primeira interpretação normativa, a Relatora proferiu o
seguinte despacho:
“1. Quanto à alegada inconstitucionalidade da “norma da al. a) do nº 1 do artº
152º do C.P.T.A. (…) quando interpretada no sentido de que, se o acórdão
impugnado estiver de acordo com a jurisprudência mais recente consolidada do STA
sobre a mesma questão fundamental de direito e sem existência de contradição
recente com essa mesma jurisprudência, o pedido de admissão de recurso para
uniformização de jurisprudência é admitido e a sentença impugnada anulada e
substituída por outra decidindo a questão controvertida com base num elemento
fundamental de direito completamente novo baseado em norma jurídica nunca antes
discutida nos autos desde a primeira instância nem apreciada em qualquer acórdão
jurisdicional anterior proferido no âmbito do mesmo processo” (fls. 723),
importa apenas notar que a referida norma não constitui “ratio decidendi” do
acórdão ora alvo de recurso.
Como é bom de ver, o preceito legal do qual os recorrentes extraem uma
interpretação normativa alegadamente inconstitucional limita-se a regular as
condições de apresentação de recurso para uniformização de jurisprudência, mas
já não regula o regime de admissão daquele recurso ou sequer de decisão do
objecto do mesmo. Tais questões encontram-se vertidas no n.º 3 do artigo 152º do
CPTA e não na alínea a) do n.º 1 do mesmo preceito legal, pelo que é evidente
que a decisão recorrida não aplicou a interpretação normativa reputada de
inconstitucional pelos recorrentes. Assim, visto que este Tribunal só pode
conhecer de questões que tenham efectivamente sido objecto de aplicação por
parte da decisão recorrida (artigo 79º-C, da LTC), não é possível conhecer do
objecto do recurso, quanto a esta parte.
2. Já quanto à alegada inconstitucionalidade da “norma do nº 3 do artº 40º do
D.L. 155/92, na redacção dada pela norma interpretativa do artº 77º da Lei
55-B/2004, de 31 de Dezembro, «Lei do Orçamento de Estado para 2005», é material
e formalmente inconstitucional por violar as normas do nº 2 e 4 do artº 105º, nº
1 do artº 106º e artº 2º, todos da Constituição da República Portuguesa” (fls.
725), ordena-se que sejam notificados os recorrentes para, querendo, produzir
alegações perante este Tribunal, no prazo de 20 (vinte) dias, por se tratar de
processo urgente, nos termos do n.º 2 do artigo 79º da LTC, e do n.º 5 do artigo
43º da LTC, restrita à questão de inconstitucionalidade identificada no § 2.
deste despacho.”
3. Na sequência de tal despacho, os recorrentes produziram alegações, das quais
constam as seguintes conclusões:
«I- A norma do n°3 do artigo 40° do D.L. 155/92, de 28.07, na redacção
dada pela norma interpretativa do artigo 77° da Lei 55-B/2004, de 31 de
Dezembro, “Lei do Orçamento de Estado para 2005”, é material e formalmente
inconstitucional.
II- A norma em questão ofende vários princípios que são corolário do
Estado de Direito Democrático in casu o princípio da confiança, o da boa-fé, o
da justiça, o da autodelimitação dos poderes do Estado e da separação de
poderes, por fim, o da igualdade, pelo que, viola de modo substantivo o quadro
axiológico-constitucional constante da disposição do artigo 2° da C.R.P.
III- É uma norma que excede o âmbito material da Lei do Orçamento, por
impor uma interpretação ao julgador e ao interprete e não uma regulação de uma
situação concreta da vida e, em simultâneo, ter efeitos ablativos sobre normas
de procedimento quanto à revogabilidade dos actos administrativos inutilizando
de modo arbitrário e caprichoso o normal funcionamento das disposições
constantes do artigo 141° do Código de Procedimento Administrativo aprovado pelo
D.L. 442/91, de 15.11.
IV- É uma norma que, viola o princípio da anualidade orçamental por causa
da intemporalidade dos seus efeitos jurídicos, hermenêuticos, vigência
indeterminada não transitória e não vinculação a planeamento plurianual e
capacidade de conformação e absorção de factos ocorridos antes da sua entrada em
vigência, portanto, com efeitos ex tunc ilegítimos e contrários à boa-fé
legislativa.
V- Conclui-se, também, por isso que, a norma do n°3 do artigo 40° do D.L.
155/92, de 28.07, na redacção dada pela norma interpretativa do artigo 77º da
Lei 55-B/2004, de 31 de Dezembro, “Lei do Orçamento de Estado para 2005”, é
material e formalmente inconstitucional por violar as normas do n°2 e 4 do
artigo 105°, n°1 do artigo 106° e artigo 2°, todos da Constituição da República
Portuguesa.» (fls. 814 a 816)
4. O recorrido apresentou as suas contra-alegações, das quais se podem extrair
os seguintes excertos:
«Com efeito, quer o art. 282º, nº1, al. b) da CRP, quer o art. 70º, nº1, al. b)
da LOFTC são claros no sentido de o recurso para o Tribunal Constitucional
apenas ser admissível quando a inconstitucionalidade haja sido suscitada durante
o processo.
Durante o processo significa, naturalmente, que a questão de constitucionalidade
deve ser suscitada em momento que permita ao Tribunal ad quem conhecer dela,
pois só assim se tratará verdadeiramente de um recurso.
Ou seja, deve ser invocada e alegada nas peças processuais anteriores à sua
prolacção.
Só assim não será, permitindo-se, excepcionalmente, o recurso sem que a parte
tenha suscitado previamente a inconstitucionalidade no processo, quando o
Tribunal ad quem aplique uma norma legal, oficiosamente, que nenhuma das partes
invocou ao longo dos autos, nem poderia prever que fosse aplicada.
No caso dos autos, os recorridos, ora recorrentes, suscitam a
inconstitucionalidade da interpretação do art. 152º do CPTA, respeitante à
admissibilidade do recurso para uniformização de jurisprudência e ainda do nº 3
do art. 40º do D.L. nº 155/92 introduzido pelo art. 77º da Lei nº 55-B/2004, de
31 de Dezembro.
Inconstitucionalidades que, segundo afirmam, só teriam tido oportunidade de
invocar no requerimento de reforma do Acórdão que dirigiram ao Supremo Tribunal
Administrativo, que veio a ser indeferido, e bem.
Mas tal não corresponde à verdade, como os ora recorrentes bem sabem.
Na verdade, nas alegações de recurso para uniformização de Jurisprudência, a
recorrente, ora recorrida Secretaria Regional da Educação, fez referência a
ambas as questões, de modo que os recorridos, ora recorrentes, poderiam
perfeitamente ter suscitado atempadamente as inconstitucionalidades nas suas
contra-alegações, o que não fizeram.
(…)
É evidente, desde logo, que o art. 2º da CRP não tem este alcance tão vasto,
onde os recorrentes querem enxertar à força princípios que nele não têm qualquer
cabimento, até porque têm a sua sede própria no seio da Constituição.
Mas começando pelos princípios da confiança e da boa fé, sempre se dirá, que o
primeiro será mero corolário do segundo.
E a verdade é que não se vislumbra qualquer violação de tais princípios no teor
da norma referida.
Dizem os recorrentes que a aprovação da norma em questão veio extinguir um
alegado direito adquirido dos recorrentes à não reposição das verbas
indevidamente recebidas da Administração Pública Regional Autónoma.
Ora, salvo o devido respeito, os recorrentes parecem esquecer, ou ignorar, a
natureza jurídica da norma em questão, que, como resulta claramente da sua
própria letra, é de lei interpretativa.
(…)
Sendo assim, ao contrário do que, erroneamente, afirmam os recorrentes, a norma
nº3 do art. 40º do D.L. nº 155/92, de 28 de Julho, introduzida pelo art. 77º da
Lei nº 55/2004, de 31 de Dezembro não lhes retira qualquer direito.
Nada inova, não atribui, nem retira direitos.
(…)
Não há, pois, na norma interpretativa cuja inconstitucionalidade é suscitada nos
autos qualquer efeito jurídico extintivo de direitos adquiridos que possa
contrariar o princípio da Boa Fé, ou o princípio da confiança.
De modo que, ao contrário do que referem os recorrentes, a referida norma não
contraria o art. 2º da CRP.
No que se refere ao princípio da separação de poderes, sinceramente, e salvo o
devido respeito, não se compreende o alcance da alegação dos recorrentes.
(…)
Não vemos como possa haver dúvidas de que a aprovação da norma em questão
consubstancia o exercício perfeitamente legítimo do poder legislativo.
De modo que não está, evidentemente, em causa qualquer violação do princípio da
separação de poderes.
(…)
Por último, quanto ao princípio da igualdade, a verdade é que o mesmo tem sede,
não no art. 2º da CRP, mas sim no art. 13º.
Como resulta do douto despacho de fls., o presente recurso está circunscrito à
apreciação da violação dos arts. 106º, 105º e 2º da CRP.
De modo que a questão não pode sequer ser apreciada, até porque, na verdade, os
recorrentes não referem nas suas alegações em que medida é que a norma do nº3 do
art. 40º do D.L. nº 155/92, viola o princípio da igualdade.
O que bem se compreende, pois bastará atentar no seu conteúdo para concluir, sem
margem para dúvidas, que a mesma não introduz qualquer tratamento desigual, ou
mesmo diferenciado, para situações idênticas que pudesse violar o referido
princípio da igualdade.
(…)
Avançando para os restantes fundamentos do recurso, consubstanciados na alegada
violação dos nºs 2 e 4 do art. 105º e no nº1 do art. 106º da CRP, vale a pena
referir que a norma em causa nos autos, apesar de ter sido aprovada com a Lei do
Orçamento de Estado para 2005, não se inclui materialmente no Orçamento.
Recordando a lição de Teixeira Ribeiro, «Podemos, pois, definir o orçamento do
Estado como documento onde se prevêem as receitas e despesas autorizadas para o
período financeiro»[1]
Sendo certo que os preceitos constitucionais invocados só são aplicáveis ao
orçamento propriamente dito e não já, como é evidente, a normas que são
aprovadas com a Lei do Orçamento mas que não fazem parte do mesmo.
Ou seja, a norma cuja inconstitucionalidade é invocada nos autos não está
sujeita à disciplina dos arts. 105º, nºs 2 e 4 e 106º, nº1 da CRP.
(…)
Embora de forma pouco clara, os recorrentes parecem querer reconduzir à violação
deste preceito uma alegada inconstitucionalidade resultante do facto da norma
sub judice ter sido incluída e aprovada com a Lei do Orçamento de Estado sem se
integrar materialmente no mesmo.
Ora, nesta matéria, reconheça-se, a recorrida tem a tarefa facilitada, pois são
os próprios recorrentes quem cita um Acórdão deste Alto Tribunal (Acórdão nº
481/87), aliás douto, em que se refere, sem margem para dúvidas ou hesitações,
que
«XX- Não é atentatório da Constituição – embora possa ser discutível, e até
censurável, do ponto de vista doutrinário e da técnica legislativa – o
inserimento no articulado do Orçamento de disposições estranhas à administração
orçamental (os chamados cavaliers budgétaires ou riders)…»
Aliás, este é apenas um exemplo da Jurisprudência uniforme e inequívoca deste
Venerando Tribunal Constitucional no mesmo sentido.
Da qual nos permitimos destacar, por exemplo, o Acórdão nº 141/2002, de 9 de
Abril de 2002».
5. Tendo o recorrido alegado o não conhecimento do objecto do
recurso quanto à segunda questão de inconstitucionalidade normativa, a Relatora
proferiu despacho (fls. 838), em 02 de Junho de 2009, nos termos do qual
convidou os recorrentes a pronunciarem-se, nos termos do artigo 704º, n.ºs 1 e
2, do CPC, aplicável “ex vi” artigo 69º, da LTC.
Notificados para o efeito, os recorrentes deixaram esgotar o prazo
de resposta, sem que viessem aos autos pronunciar-se sobre a referida questão.
Assim sendo, cumpre apreciar e decidir.
II – FUNDAMENTAÇÃO
6. Importa começar por apreciar a questão da eventual impossibilidade de
conhecimento do objecto do recurso, por falta de suscitação tempestiva da
questão de inconstitucionalidade normativa ora em apreço.
Com efeito, os recorrentes suscitaram a questão da inconstitucionalidade da
“norma do nº 3 do artº 40º do D.L. 155/92, na redacção dada pela norma
interpretativa do artº 77º da Lei 55-B/2004, de 31 de Dezembro, «Lei do
Orçamento de Estado para 2005» somente no requerimento de reforma do acórdão ora
recorrido, afirmando que este “sustenta-se num elemento novo constituído por uma
norma inserta na Lei do Orçamento de Estado, Lei n.º 55-B/2004, de 30 de
Dezembro, artº 77º, que, quanto a nós, é inconstitucional” (cfr. artigo 17º do
requerimento de reforma, a fls. 665).
Porém – e conforme bem notado pelo recorrido –, a questão de constitucionalidade
em apreço deveria ter sido antecipada pelo recorrente, uma vez que a aplicação
de norma (ou interpretação normativa) reputada inconstitucional não constituiu
surpresa. Assim, o recorrente deveria ter invocado a inconstitucionalidade da
norma, até ao momento em que é confrontado com a decisão final, já insusceptível
de recurso.
Assim, já se pronunciou por diversas vezes este Tribunal, citando-se, a mero
título de exemplo, o Acórdão n.º 364/2000:
“O recurso para o Tribunal Constitucional pressupõe, obviamente, uma anterior
decisão do tribunal recorrido sobre a questão de constitucionalidade objecto do
recurso. O que implica que, em princípio, ressalvados os casos de inviabilidade
de suscitação anterior ou da irrazoabilidade dessa exigência, seja necessário
equacionar a questão antes de ser proferida a decisão, após o que imediatamente
se esgota o poder jurisdicional do tribunal quanto à matéria em causa. É este,
de resto, o sentido da exigência da suscitação durante o processo, tomada esta
expressão no sentido já assinalado: evitar que esgotado aquele poder se depare
ao Tribunal a necessidade de apreciar uma questão nova. O que tem lugar não só
no caso de aclaração ou de arguição de nulidades, mas também no de reforma da
decisão por um dos fundamentos enunciados no nº 2 do artigo 669º do Código de
Processo Civil”.
Se atentarmos na concreta tramitação processual verificada nos
presentes autos, verifica-se que os recorrentes não poderiam deixar de antecipar
a possibilidade de aplicação da interpretação normativa reputada de
inconstitucional. Isto porque o recorrido defende a sua aplicação, em sede de
alegações para o Supremo Tribunal Administrativo. Para além de o ter
expressamente alegado (cfr. fls. 552, 564 a 567), o recorrido levou tal
entendimento às próprias conclusões do recurso então interposto, nos seguintes
termos:
“13. Tal questão veio, aliás, a ser resolvida por norma interpretativa (Lei
55-B/2004, de 30 de Dezembro – artº 77º) e, portanto, retroactiva, que
introduziu um novo número 3 no artº 40º do Dec-Lei nº 155/92, de 28/7, do
seguinte teor:
«3 – O disposto no n.º 1 não é prejudicado pelo estatuído pelo artigo 141º do
diploma aprovado pelo Decreto-Lei n.º 442/1991, de 15 de Novembro.»”.
Notificados de tais alegações, os ora recorrentes não puderam deixar
de ficar cientes da invocação de tal norma jurídica por parte do recorrido, não
lhes sendo lícito afirmar, posteriormente, à decisão final proferida pelo
Supremo Tribunal Administrativo, que o acolhimento daquela interpretação
normativa constituía questão nova dos autos recorridos. Aliás, analisadas as
respectivas contra-alegações (fls. 608 a 615), comprova-se que os recorrentes
nunca colocaram em crise a constitucionalidade da referida interpretação
normativa.
Não o tendo feito em sede de contra-alegações, não podem agora os
recorrentes vir recorrer de tal decisão, com fundamento na suscitação de
inconstitucionalidade normativa apenas ocorrida por intermédio de requerimento
de reforma da decisão recorrida. Tal suscitação não pode ser tida como
processualmente adequada, para os efeitos previstos no n.º 2 do artigo 72º, da
LTC, na medida em que os recorrentes deveriam ter colocado o tribunal recorrido
perante tal questão de inconstitucionalidade normativa, em momento anterior à
tomada de decisão final, para que este pudesse sobre ela decidir, e não apenas
em sede de requerimento pós-decisório.
III – DECISÃO
Pelos fundamentos expostos, decide-se não conhecer do objecto do presente
recurso.
Custas devidas pelos recorrentes, fixando-se a taxa de justiça em 12 UC´s, nos
termos do artigo 7º do Decreto-Lei n.º 303/98, de 07 de Outubro.
Lisboa, 8 de Julho de 2009
Ana Maria Guerra Martins
Maria Lúcia Amaral
Vítor Gomes
Carlos Fernandes Cadilha
Gil Galvão
[1] RIBEIRO, J. Teixeira – Finanças, Coimbra, 1971, p. 44