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Processo n.º 866/08
2.ª Secção
Relator: Conselheiro Mário Torres
Acordam na 2.ª Secção do Tribunal Constitucional,
1. Relatório
1.1. A. interpôs recurso para o Tribunal
Constitucional, ao abrigo da alínea b) do n.º 1 do artigo 70.º da Lei de
Organização, Funcionamento e Processo do Tribunal Constitucional,
aprovada pela Lei n.º 28/82, de 15 de Novembro, e alterada, por último, pela
Lei n.º 13‑A/98, de 26 de Fevereiro (LTC), contra o acórdão da 1.ª Secção do
Supremo Tribunal Administrativo (STA), de 11 de Setembro de 2008, que indeferiu
reclamação por ela apresentada contra o despacho do Conselheiro Relator do STA,
de 21 de Maio de 2008, que não admitiu recurso para o Plenário do STA interposto
do acórdão da “Formação de apreciação preliminar”, de 23 de Janeiro de 2008,
que não considerara preenchidos os pressupostos de admissibilidade do recurso
excepcional de revista, previsto no artigo 150.º do Código de Processo nos
Tribunais Administrativos, aprovado pela Lei n.º 15/2002, de 22 de Fevereiro
(CPTA) [por “Formação de apreciação preliminar” entende‑se “a formação
constituída por três juízes de entre os mais antigos da Secção de Contencioso
Administrativo” à qual compete a apreciação preliminar sumária da verificação
dos pressupostos de admissibilidade do recurso excepcional de revista previsto
no artigo 150.º e, bem assim, a verificação dos pressupostos do “reenvio
prejudicial” previsto no artigo 93.º, ambos do CPTA].
De acordo com o requerimento de interposição de recurso,
a recorrente pretende a apreciação da inconstitucionalidade das normas dos
artigos 150.º, n.º 5, do CPTA e 29.º do Estatuto dos Tribunais Administrativos e
Fiscais, aprovado pela Lei n.º 13/2002, de 19 de Fevereiro (ETAF), “por vedarem
a possibilidade de recurso de decisão liminar que não admitiu o recurso de
revista por si interposto, ou seja, a impossibilidade legal de sindicância de
decisão liminar que não admite o recurso em causa”, referindo que suscitou a
questão da inconstitucionalidade dessas normas na aludida reclamação do despacho
do relator, designadamente nos n.ºs 12 a 24 das conclusões desse articulado,
“por colidirem com o direito à tutela jurisdicional, designadamente o direito ao
recurso, os quais vão previstos na Constituição da República nos artigos 20.º,
n.ºs 1, 4 e 5, e 280.º, e ainda insertos no artigo 6.º da Convenção Europeia dos
Direitos do Homem e no artigo 14.º do Pacto Internacional dos Direitos Civis e
Políticos”.
1.2. No presente caso, por acórdão de 23 de Janeiro de
2008, da “Formação de apreciação preliminar” da 1.ª Secção do STA fora decidido
não admitir o recurso excepcional de revista, interposto pela ora recorrente, ao
abrigo do n.º 1 do artigo 150.º do CPTA, contra o acórdão do Tribunal Central
Administrativo Sul (TCAS), de 11 de Outubro de 2007, que negara provimento ao
recurso jurisdicional por si interposto da decisão do Tribunal Administrativo e
Fiscal (TAF) de Loulé, de 25 de Julho de 2007, que declarou extinta a instância
por desistência da autora (aqui recorrente), assim absolvendo a entidade
demandada (a agora recorrida Câmara Municipal de Tavira), recurso excepcional de
revista esse que tinha “por objecto a melhor aplicação do direito, no que tange
à norma ínsita no Decreto‑Lei n.º 555/99, de 16 de Dezembro, na versão do
Decreto‑Lei n.º 177/2001, de 4 de Julho (artigo 104.º, n.º 2), estando tal
pedido fundamentado na questão social e na dificuldade no plano exegético da
referida norma”.
O aludido acórdão assentou a sua decisão de não admissão
do recurso nas seguintes considerações:
“2.1. O recurso de revista a que alude o n.º 1 do artigo 150.º do
CPTA, que se consubstancia na consagração de um duplo grau de recurso
jurisdicional, ainda que apenas em casos excepcionais, tem por objectivo
possibilitar a intervenção do STA naquelas situações em que a questão a apreciar
assim o imponha, devido à sua relevância jurídica ou social ou quando a admissão
do recurso seja claramente necessária para uma melhor aplicação do direito.
Temos assim que, de acordo com o já exposto, a intervenção do STA só
se justificará em matérias de maior importância, sob pena de se generalizar este
recurso de revista, o que, se acontecesse, não deixaria de se mostrar
desconforme com os fins tidos em vista pelo legislador (cf. a «Exposição de
Motivos» do CPTA).
Vejamos, então.
2.2. Tal como resulta dos autos, a agora recorrente intentou junto
do TAF de Loulé uma acção administrativa especial contra a Câmara Municipal de
Tavira para «impugnação do acto administrativo que conduziu ao embargo de obras
de edificação e de trabalhos de remodelação de terrenos, que originou o referido
Auto de Embargo datado de 14 de Novembro de 2005 (…)» – cf. fls. 2.
Na sequência do requerimento apresentado pela recorrente, em 13 de
Junho de 2006, a fls. 61, o TAF de Loulé, por decisão de 25 de Julho de 2006,
julgou extinta a instância «por desistência da sua autora», tendo interpretado o
dito requerimento no sentido de este veicular a vontade, por parte da autora
(aqui recorrente), de desistir da instância – cf. fls. 67‑68.
Para assim decidir o TAF invocou, expressamente, o disposto nos
artigos 287.º, alínea d), n.º 1 do artigo 296.º e os n.ºs 1 e 3 do artigo 300.º
do CPC, por força do artigo 1.º do CPTA, sendo estes os únicos preceitos
aplicados na mencionada decisão, que apenas se debruçou sobre o questionado
requerimento de fls. 61.
Sucede que tal decisão foi coonestada pelo acórdão recorrido, aresto
este que, para além de ter apreciado prioritariamente a questão da invocada
nulidade da decisão do TAF de Loulé, com base no preceituado nas alíneas e) e c)
do n.º 1 do artigo 668.º do CPC, acabou por se pronunciar sobre a única questão
que foi conhecida e decidida no TAF, a qual, como já se sabe, se centrou na
aludida questão da extinção da instância, concluindo o TCA pelo acerto da
decisão do TAF, considerando não se estar perante uma situação passível de se
reconduzir à figura da inutilidade ou impossibilidade superveniente da lide.
Ora, em fase do quadro jurídico em que se moveram as instâncias (o
TAF e o TCA), é patente que o presente de recurso de revista se não pode
centrar, como pretende a recorrente, em questões novas não decididas na decisão
sob recurso (ver, nesta linha, o acórdão deste STA, de 27 de Abril de 2006, Rec.
n.º 377/06), como é o caso das que enuncia, designadamente, a fls. 183, não se
podendo aqui falar, propriamente, de uma qualquer melhor aplicação do direito em
relação a questões que nunca foram objecto de apreciação nas instâncias e de
normas que estas não aplicaram nem tinham de aplicar, por se terem centrado na
decisão de questão meramente processual, não tendo entrado na apreciação da
questão de fundo, sendo que, com atinência à questão efectivamente apreciada no
TCA, se não detecta a existência de erro clamoroso ao nível da pronúncia nele
contida, tanto mais que ela assenta, fundamentalmente, na interpretação que se
fez do alcance e sentido do já aludido requerimento de fls. 61, pelo que a
apreciação de eventual erro de direito de que enferme o dito aresto não preenche
os requisitos do artigo 150.º, n.º 1, do CPTA, uma vez que não seria apta para
melhorar a aplicação do direito nos moldes pretendidos pela recorrente, limitada
que se encontra a questão à especificidade daquela aludida interpretação (vide,
neste sentido, o acórdão deste STA, de 20 de Dezembro de 2006, Rec. n.º
1192/06).
Por outro lado, em face das questões apreciadas no TCA (nulidade da
decisão do TAF e a questão da extinção da instância), é patente que as mesmas
não se revestem de especial relevo jurídico, não envolvendo a sua resolução
operações exegéticas de grande dificuldade.
Finalmente, também se não depara com questões de especial relevo
social, na medida em que, atendendo ao já descrito âmbito da pronúncia contida
no acórdão recorrido, o dito relevo não vai além do caso concreto, ou seja, do
interesse particular das partes.
Em suma, não se verificam os pressupostos de admissão do recurso de
revista.”
1.3. A recorrente veio interpor recurso deste acórdão
para o Plenário do STA, o qual, porém, não foi admitido, por despacho do
Conselheiro Relator do STA, de 21 de Maio de 2008, por entender que o dito
acórdão “não é passível de recurso jurisdicional fora dos casos de recurso para
o Tribunal Constitucional, mas, aqui, apenas, no tocante a questões de
constitucionalidade”, acrescentando:
“Com efeito, o CPTA não prevê recurso dos acórdãos proferidos no
modo do n.º 5 do artigo 150.º. Ver, neste sentido, entre outros, o acórdão deste
STA, de 11 de Janeiro de 2007, rec. n.º 890/06, e a anotação ao dito preceito
por parte de Carlos Cadilha e Mário Aroso de Almeida.
Temos, assim, que não cabe recurso do acórdão que não admitiu o
recurso de revista, dele não cabendo, designadamente, recurso para o Plenário do
STA, por a situação em análise se não enquadrar na previsão do artigo 29.º do
ETAF.”
1.4. Notificada deste despacho, a recorrente apresentou
reclamação do mesmo para o Presidente do STA, o qual, por despacho de 30 de
Junho de 2008, convolou, ao abrigo do artigo 144.º, n.º 4, do CPTA, tal
reclamação em reclamação para a conferência, in casu para a formação específica
a que alude o artigo 150.º, n.º 5, do CPTA.
Os fundamentos dessa reclamação foram sintetizados nas
seguintes conclusões:
“1. [O despacho reclamado] Ao não admitir o recurso ao Plenário
deste STA admite como inexorável a sua decisão de não admissão do recurso de
revista.
2. O despacho do qual se recorreu foi uma decisão preliminar de não
admissão de recurso de revista, não tendo havido apreciação da matéria em
discussão e, por isso, tal pronúncia não pode ser havida como inexpugnável.
3. A admitir‑se que assim fosse, tal decisão seria discricionária,
cabível na previsão do artigo 679.º do CPC, segundo a qual somente os despachos
de mero expediente e outros aí contidos não são recorríveis.
4. No caso presente, não estamos em presença de um despacho de mero
expediente e por isso a decisão é impugnável.
5. O n.º 5 do artigo 150.º do CPTA confere poderes aos senhores
Juízes de, em sede colegial, admitirem ou não o recurso de revista, em sede de
apreciação liminar, não prevendo, todavia, que a mesma não seja sindicável.
6. Para que assim fosse, a lei adjectiva administrativa teria que
conter normativo que previsse ser tal decisão inatacável, o que não ocorre.
7. Silenciando a lei sobre tal aspecto, nada obsta que da mesma se
recorra para diferente órgão do mesmo Tribunal.
8. Apesar de o artigo 29.º do ETAF não consignar que o Plenário
deste STA deva ou não conhecer de tais matérias, deve entender‑se que é o órgão
próprio para dela conhecer, já que não vai previsto na referida norma (artigo
29.º) tal proibição.
9. Subsidiariamente aplicando‑se ao processo administrativo a normas
do processo civil, deve entender‑se que a impugnação de despacho ou acórdão de
não admissão de recurso deve ser dirigida ao Presidente do Tribunal para onde se
recorreu (artigo 688.º do CPC).
10. Os argumentos expendidos pela ora reclamante no seu recurso
anterior respeitam a questões do conhecimento deste STA (questão social
relevante e exegese).
11. O recurso atravessado ao Tribunal Constitucional só é de admitir
quando o impugnante ataque, desde logo, qualquer inconstitucionalidade, o que
não foi o caso em apreço.
12. Ao estribar a sua decisão no artigo 150.º, n.º 5, do CPTA,
combinado com o artigo 29.º do ETAF, está o Sr. Relator a negar o direito ao
recurso, o qual vai previsto nos artigos 20.º, n.ºs 1, 4 e 5, e 280.º da
Constituição, que dispõem da tutela jurisdicional.
13. Tal decisão é inconstitucional na sua interpretação, o que
conduz à inconstitucionalidade na aplicação do direito.
14. Deveria o Sr. Relator ter considerado a possibilidade de recurso
ao Plenário, assim cumprindo os preceitos constitucionais.
15. Devendo V. Ex.ª conhecer e declarar tal inconstitucionalidade
com as legais consequências.
16. Se a não considerar inconstitucional na sua interpretação e por
via disso na sua aplicação, a reclamante invoca a inconstitucionalidade da
própria norma, a qual afronta os referidos artigos contidos nas conclusões n.ºs
12, 19 e 20.
17. Porquanto, nenhuma norma, diploma ou disposição legal pode estar
em contradição ao texto constitucional.
18. Tal norma está, pois, em arrepio directo à Constituição.
19. Outrossim, afronta ainda diplomas europeus e internacionais,
violando o artigo 6.º da Convenção Europeia dos Direitos do Homem, na parte em
que garante a todo o indivíduo o direito a ver a sua causa discutida em
Tribunal, o que, aliás, tem sido coarctado à ora recorrente, apesar de todas as
alegações e recursos e demais requerimentos.
20. Violando ainda o artigo 14.º do Pacto Internacional dos Direitos
Civis e Políticos, na parte cm que a todos garante o direito a estar em Juízo
para que a sua causa seja apreciada, o que, e com a devida permissão de Vossas
Excelências, vem sendo coarctado à ora recorrente, ao longo de tantos recursos,
os quais representam, com a Vossa devida permissão, (e ao jeito de desabafo)
tantos sacrifícios intelectuais para poder ver a sua causa apreciada e julgada
como é de justiça.
21. Tais diplomas internacionais e europeus constituem direito
interno português e, por isso, a nossa legislação deve estar em harmonia aos
mesmos.
22. E tanto assim é que o artigo 7.º do CPTA impõe aos senhores
magistrados judiciais o dever de, na apreciação das causas, interpretarem as
normas por forma a produzirem decisões que apreciem a pretensão dos
peticionantes.
23. Deveria o despacho reclamado ter tido em conta tais preceitos,
admitindo e fazendo subir o recurso ao Plenário do qual sois Presidente.
24. Se assim houvesse sido, estaria o despacho reclamado a cumprir
as normas que acima se deixaram ditas como violadas.
25. Sendo mister ainda afirmar que, em sede de direito
administrativo e porque estão em causa actos da Administração Pública, deve a
norma ser interpretada no sentido de não coarctarem direitos ao cidadão,
tornando‑lhe inacessível a Justiça, ou os meios de atacar os actos públicos,
porquanto, sendo o Estado um pessoa de bem, ao serviço dos seus cidadãos, não
pode socorrer‑se de preceitos legais que tornem defeso ao individuo discutir as
decisões das quais é destinatário e que com as mesmas se não conforma.
26. Cumprindo dizer que, no caso sub judice, a ora reclamante apenas
teve o direito a um recurso, o qual dirigiu ao TCAS.
27. Entendendo V. Ex.a que a presente peça processual deve ir
atravessada ao Tribunal Constitucional, requer a devida convolação em recurso
ao mesmo, porque a tal nada obsta, tendo em conta a vontade da mesma em
recorrer.
28. Sempre requerendo que a decisão anterior seja revogada,
substituída por outra que atenda a pretensão da reclamante, com as legais
consequências, e como é de Justiça.”
1.5. Por acórdão de 11 de Setembro de 2008 – ora
recorrido –, a “Formação de apreciação preliminar” da 1.ª Secção do STA
indeferiu a reclamação da recorrente, com a seguinte fundamentação:
“2 – Ora, é patente não assistir razão à recorrente, sendo que a
tese sustentada na sua reclamação não tem qualquer apoio legal, destarte se
devendo confirmar na íntegra o despacho do relator, de fls. 294, como se verá,
de seguida.
Com efeito, tal como se assinala no despacho reclamado, o acórdão
proferido pela «formação» deste STA a que alude o n.º 5 do artigo 150.º do CPTA
e que se pronuncie pela verificação ou não verificação dos pressupostos que
condicionam a admissão do recurso de revista não é passível de recurso
jurisdicional, fora dos casos de recurso para o Tribunal Constitucional, mas,
aqui, apenas no tocante a questões de constitucionalidade.
Esta tem sido a posição afirmada por este STA – cf. o acórdão de 11
de Janeiro de 2007, Rec. n.º 890/06.
Ver, também, quanto a esta questão, Mário Aroso de Almeida e Carlos
Cadilha, in Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos, a
fls. 755.
Ou seja, como se referiu no despacho reclamado, do acórdão, de 23 de
Janeiro de 2008, que não admitiu a revista interposta pela recorrente, não cabe
recurso para qualquer das «formações» deste STA, designadamente, para o
«Plenário», por a situação em análise manifestamente se não enquadrar na
previsão do artigo 29.º do ETAF, não estando aqui em causa, obviamente, um
conflito de jurisdição, sendo que, neste particular aspecto, a recorrente dá à
norma em causa um sentido e alcance que ela não comporta, já que ela tem o seu
conteúdo devidamente tipificado no corpo do dito artigo 29.º, na sequência da
pertinente opção do Poder Legislativo, não relevando, a este nível, o sentido e
alcance que a recorrente lhe pretende dar, atribuindo ao Plenário competências
que o legislador lhe não fixou.
Finalmente, contra o que defende a recorrente na sua reclamação, o
despacho do relator, de 21 de Maio de 2008, a fls. 294, não aplicou ou
interpretou inconstitucionalmente nenhuma norma legal, designadamente, as
contidas nos referidos artigos 29.º do ETAF e 150.º, n.º 5, do CPTA, não
procedendo a invocação que a recorrente faz do preceituado nos artigos 20.º,
n.ºs 1, 4 e 5, e 280.º da CRP, preceitos que não tutelam, nem consagram, o
direito ao recurso para o Plenário ou para o Pleno deste STA do acórdão
proferido em sede no n.º 5 do artigo 150.º do CPTA, acórdão este, de resto,
proferido, de alguma maneira, já em 2.º grau de recurso jurisdicional, depois de
a 2.ª instância (o TCA) se ter pronunciado quanto ao recurso jurisdicional
interposto pela recorrente da decisão do TAF de Loulé, de 25 de Julho de 2007.
Por outro lado, a posição sustentada pela recorrente também se não
pode relevantemente ancorar nas demais fontes normativas invocadas na sua
reclamação, em especial, a Convenção Europeia dos Direitos do Homem e do Pacto
Internacional dos Direitos Civis e Políticos.
Improcedem, assim, todas as conclusões da reclamação da recorrente,
não tendo o despacho reclamado violado qualquer dos preceitos nelas mencionado,
sendo, por isso, de manter, na íntegra, o despacho do relator, de 21 de Maio de
2008, a fls. 294.”
1.6. É deste acórdão que vem interposto o presente
recurso, tendo a recorrente, no termo das alegações apresentadas neste Tribunal,
formulado as seguintes conclusões:
“1. A norma do artigo 150.º, n.º 5, do CPTA é inconstitucional por
omissão, porquanto não prevê, na sua redacção, mecanismo processual de
impugnação ao acórdão que indefira, liminarmente, o recurso de revista
interposto.
2. Tal mecanismo haverá de ser a figura da reclamação, dirigida ao
Presidente do STA, a exemplo do que vai previsto na lei processual civil
(artigo 688.º) e na lei processual penal (artigo 405.º).
3. Tal norma obsta a que a parte recorrente reaja contra decisão que
lhe é desfavorável, em contradição ao que vai previsto e garantido na CRP,
mormente o artigo 20.º, n.º 4, que dispõe de processo equitativo, devendo
entender‑se que tal equidade só existe se houver possibilidade de exame da
matéria que foi proposta avaliar‑se.
4. A decisão preliminar de rejeição do recurso de revista não toma
conhecimento do objecto do recurso e por isso a questão não é examinada,
devendo entender‑se que opera a falta de julgamento, já que a questão não é
examinada.
5. Garantindo a CRP, aos cidadãos, a tutela jurisdicional efectiva,
corporizada esta no artigo 20.º, deve entender‑se que a mesma só se efectiva
com o julgamento da questão que lhe é posta.
6. Para que tal opere, deve tal norma, do artigo 150.º, n.º 5, do
CPTA, conter um segmento redaccional que consigne que tal despacho de
indeferimento é passível de impugnação, através da peça processual reclamação
dirigida ao Presidente do STA.
7. A não consagração de tal possibilidade gera o tratamento mais
favorável do Estado contra o cidadão mais desfavorável e subtrai a este, do
campo dos seus direitos, o direito de recurso a ver julgada questão sua, não
examinada anteriormente, tendo em conta que o recurso de revista
administrativo, pela sua especificidade, traz à discussão um tema novo, ainda
não submetido às instâncias anteriormente.
8. Tais temas, que só podem ser a questão social com relevância e/ou
a exegese, são os únicos assuntos que podem ser submetidos ao STA cm revista e,
pela sua própria natureza, hão‑de interessar a todos, porque interesses de
dimensão colectiva, tanto para o social como para a comunidade jurídica em
particular.
9. Por isso, tanto mais grave a circunstância de tais questões
deverem ser sujeitas a julgamento, que não liminar, que este não conhece do
objecto e por isso não julga.
10. Não esquecendo que, em se tratando de acto administrativo, actos
dos agentes públicos ao serviço do Estado, deve a lei ser ainda mais perfeita,
ou pelo menos quase perfeita, por forma a esgotar todas as vias de discussão da
conduta do Estado, não se conformando o sistema administrativo apenas com duas
decisões, uma de primeira instância e outra, a segunda, de recurso (citando
Abraham Lincoln, «leis imperfeitas são a pior espécie de tirania»).
11. Sem que contudo aqui apliquemos tal citação, sempre se dirá que
a inconstitucionalidade que aqui se discute vai na omissão da norma, ou na
feitura da mesma, no seu momento redaccional, por lapso do legislador, o qual,
na sua previsão, cerceou a impugnação de decisão liminar.
12. O legislador não teve presente, na feitura da lei, as previsões
constitucionais, mormente o artigo 268.º da CRP, que garante aos administrados
o direito a impugnar decisões que os prejudiquem, no âmbito administrativo,
devendo entender‑se que a falta de impugnação do referido acórdão de rejeição de
recurso opera a sonegação de justiça.
13. A rejeição liminar de tal recurso não pode ser lida como
transitada por falta de meio de impugnação, apenas o podendo ser se a parte
assim se conformar e não usar tal mecanismo.
14. A ser como é, impeditivo é o acesso ao STA por via do recurso de
revista, devendo entender‑se que o direito, como uma ciência especulativa,
presta‑se ao subjectivismo da análise, ocasionando que, para uma mesma questão,
pode haver várias opiniões, sendo certo que um raciocínio pode conduzir à
admissão do recurso e outro não.
15. E porque assim é, deve existir, na previsão legal e como
segmento do n.º 5 do artigo 150.º do CPTA, a figura da reclamação ao Presidente
do STA, no sentido de cumprir com a CRP e operando a tal tutela efectiva dos
tribunais.
16. Só assim também será possível dar acolhimento, porque direito
interno português, às previsões universais e europeias que consagram estas
mesmas garantias, designadamente o artigo 14.º do PIDCP e o artigo 6.º da
Convenção Europeia dos Direitos do Homem, na vertente redaccional em que
garantem a todos o direito a ver o seu caso discutido nas instâncias e a vê‑lo
renovado em recurso, se disso for caso.
17. O direito interno dos países subscritores de tais diplomas há‑de
estar harmonizado aos mesmos, porque a tal se compromissaram, sob pena de
sanção o não fazendo.
18. O direito a recurso ao STA está cerceado pela falta de previsão
legal que permita ao recorrente impugnar o tal acórdão liminar de rejeição, o
qual, sem que conheça do objecto do recurso, impede que aquele (o recorrente)
ataque tal acto de rejeição e possa defender o seu ponto de vista, não sendo
admissível contemplar constitucionalmente garantias de defesa ao cidadão e
subtrair tais garantias na lei reguladora desses direitos.
19. Porque e como se argumenta, o artigo 268.º da CRP garante a
cidadão a faculdade de questionar o acto administrativo, pondo em crise a
conduta do Estado, o que só pode significar a tutela completa da lei, traduzida
em mecanismos processuais que permitam contrariar decisões desfavoráveis.
20. A norma do n.º 5 do artigo 150.º do CPTA está em arrepio a esta
prescrição; daí a sua inconstitucionalidade. Tal norma, como se argumentou,
impede, na rejeição liminar do recurso não admitido, que se questione a
decisão, a qual fica sendo de mero expediente quando decide questão abrangendo
que discute direitos e não meros actos de tramitação processual.
21. A decisão que retire ou conceda direitos, ainda que liminar,
há‑de ser sempre atacável, pelo menos por uma vez. Ao não sê‑lo, como no caso
sub judice, resulta inconstitucional porque arbitrária. Julga sem julgamento, no
sentido pleonástico de julgar sem conhecer da matéria.
22. Tanto basta para que afirme a ilegalidade por
inconstitucionalidade.
23. Nenhum julgamento pode ser proferido sem que os factos estejam
todos assentes. A sê‑lo, é a completa ausência de julgamento.
24. Se a norma não for inconstitucional por omissão de redacção,
como acima dito, sempre haverá de sê‑lo por erro no seu sentido literal,
porquanto permite e impõe que se faça um julgamento sem factos.
25. E por isso tal deve ser conhecido e declarado.
26. Do que acima se aduziu deve ser dado provimento ao presente
recurso, conhecendo V. Ex.as da inconstitucionalidade material da norma do n.º 5
do artigo 150.º do CPTA, por falta de previsão legal, na sua redacção, de
mecanismo que permita ao recorrente impugnar a decisão liminar de rejeição do
recurso de revista, por colidir com os preceitos constitucionais que garantem o
direito à tutela jurisdicional efectiva, mormente em sede administrativa,
porque tal regime, como o é, cerceia o conhecimento do objecto do recurso e, ao
permiti‑lo, não permite por isso o próprio recurso, não se podendo admitir que
em sede administrativa o direito ao recurso esteja limitado como o está.”
1.7. A recorrida Câmara Municipal de Tavira não
apresentou contra‑alegações.
Tudo visto, cumpre apreciar de decidir.
2. Fundamentação
2.1. A introdução da figura do “recurso excepcional de
revista” para o STA, no âmbito da reforma da justiça administrativa empreendida
pelas Leis n.ºs 13/2002, de 19 de Fevereiro (que aprovou o novo Estatuto dos
Tribunais Administrativos e Fiscais – ETAF), e 15/2002, de 22 de Fevereiro (que
aprovou o CPTA), ambas com início de vigência em 1 de Janeiro de 2004, prende‑se
directamente com a reorganização das competências dos tribunais administrativos
no âmbito da respectiva jurisdição.
No sistema precedente, o STA, apesar de ser um “tribunal
supremo”, decidia em 1.ª instância um conjunto relevante de questões através
sobretudo dos numerosos recursos contenciosos directamente interpostos para as
suas Secções (cf. artigo 26.º, n.º 1, do anterior ETAF – Decreto‑Lei n.º 129/84,
de 27 de Abril), conhecendo de matéria de direito e de matéria de facto (artigo
21.º do anterior ETAF), amplitude de cognição que valia igualmente quando
intervinha como tribunal de recurso das decisões dos tribunais administrativos
inferiores (tribunais administrativos de círculo e, desde 1996, o Tribunal
Central Administrativo). A inexistência de alçada nos tribunais administrativos
(artigo 10.º do anterior ETAF), associada à regra tradicional da existência de
um duplo grau de jurisdição [sendo admitido um terceiro grau apenas com
fundamento em oposição de julgados – cf. artigo 103.º da Lei de Processo nos
Tribunais Administrativos (Decreto‑Lei n.º 267/85, de 16 de Julho)], e ao
número considerável de casos em que o TCA intervinha como tribunal de 1.ª
instância, determinava que o STA funcionasse essencialmente como um tribunal de
1.ª instância e como um tribunal de apelação, afastando‑se dos modelos típicos
de funcionamento e competência dos tribunais supremos (cf. Ministério da
Justiça, Reforma do Contencioso Administrativo, vol. II, Coimbra, 2003, onde
foram publicados o “Estudo de organização e funcionamento dos tribunais
administrativos”, elaborado por Accenture, SA, e o “Relatório sobre a justiça
administrativa em Portugal (1974‑1999)”, realizado, no âmbito do Observatório
Permanente da Justiça Portuguesa, por Vital Moreira e Catarina Sarmento e
Castro, e, desta última autora, “Organização e competência dos tribunais
administrativos”, em A Reforma da Justiça Administrativa, Boletim da Faculdade
de Direito, Stvdia Ivridica, n.º 86, Coimbra, 2005, pp. 29‑78).
Com a opção fundamental, tomada no âmbito da reforma, da
consagração da regra de atribuição aos tribunais administrativos de 1.ª
instância da competência para o conhecimento da generalidade das acções afectas
à jurisdição administrativa (incluindo a “acção administrativa especial”, em que
foi convertido o anterior “recurso contencioso de anulação”), assumindo agora
carácter excepcionalíssimo os casos em que os tribunais superiores julgam em
1.ª instância (cf. artigos 24.º e 37.º do novo ETAF), mas com a persistência da
regra da existência de um duplo grau de jurisdição, colocou‑se naturalmente a
questão de assegurar uma intervenção significativa do STA, que não se confinasse
à função de uniformização de jurisprudência, fundada em oposição de julgados.
Para atingir esta finalidade, consagraram‑se três mecanismos: (i) a
interposição de recurso de revista per saltum para o STA de decisões de
tribunais administrativos de círculo quando o valor da causa for superior a 3
milhões de euros ou seja indeterminado e as partes, nas suas alegações, suscitem
apenas questões de direito, e desde que não se trate de processos respeitantes a
questões de funcionalismo público ou relacionadas com formas públicas ou
privadas de protecção social (artigo 151.º do CPTA); (ii) o reenvio prejudicial
para o STA, decidido pelo presidente de um tribunal administrativo de círculo,
para emissão de pronúncia sobre questão de direito nova que suscite dificuldades
sérias e possa vir a ser suscitada noutros domínios (artigo 93.º do CPTA); e
(iii) o recurso excepcional de revista, interposto de decisão proferida em 2.ª
instância pelos TCAs, quando esteja em causa a apreciação de uma questão que,
pela sua relevância jurídica ou social, se revista de importância fundamental ou
quando a admissão do recurso seja claramente necessária para uma melhor
aplicação do direito (artigo 150.º do CPTA).
Estas opções foram justificadas na “Exposição de
motivos” da Proposta de Lei n.º 93/VII (Diário da Assembleia da República, II
Série‑A, Suplemento ao n.º 76, de 18 de Julho de 2001, pp. 2434‑(47) a
2434‑(66)), nos seguintes termos:
“4 – (…)
No que se refere aos tribunais administrativos de círculo e à secção
de contencioso administrativo do Tribunal Central Administrativo e do
Supremo Tribunal Administrativo, a mais significativa inovação prende‑se com
a redistribuição das suas competências. Indo ao encontro de diversas
propostas que vinham sendo formuladas na jurisprudência e na doutrina e
foram reafirmadas no âmbito da discussão pública, mas também à revelia de
algumas reticências desde sempre manifestadas, optou‑se por adoptar um modelo
no qual o Supremo Tribunal Administrativo e o Tribunal Central Administrativo
deixam, no essencial, de funcionar como tribunais de primeira instância, para
exercerem as competências que são próprias dos tribunais superiores.
Sem prejuízo de algumas ressalvas de limitada expressão
estatística, os tribunais administrativos de círculo passam, assim, a
conhecer, em primeira instância, da generalidade dos processos e os tribunais
superiores a funcionar, essencialmente, como tribunais de recurso. O Tribunal
Central Administrativo passa a ser o tribunal de segunda instância, para o qual
são interpostos os recursos de apelação das sentenças proferidas pelos
tribunais de círculo.
Ao Supremo Tribunal Administrativo fica reservada a tarefa de
funcionar como regulador do sistema, função adequada a uma instância
suprema. Neste sentido, cabe‑lhe apreciar os recursos para uniformização de
jurisprudência, fundados em oposição de acórdãos. Também lhe podem ser,
entretanto, dirigidos recursos de revista, interpostos per saltum, com
exclusivo fundamento em questões de direito, de decisões de mérito proferidas
pelos tribunais administrativos de círculo em processos de valor mais elevado,
ou interpostos de decisões de mérito proferidas pelo Tribunal Central
Administrativo, relativamente a matérias que, pela sua relevância jurídica ou
social, se revelem de importância fundamental, ou em que a admissão do
recurso seja necessária para uma melhor aplicação do direito. O Supremo
Tribunal Administrativo pode ser, enfim, chamado, por um tribunal
administrativo de círculo, a pronunciar‑se, a título prejudicial, relativamente
ao sentido em que deve ser resolvida uma questão de direito nova, que suscite
dificuldades sérias e se possa vir a colocar noutros litígios.
Repare‑se que a referida admissão de um recurso de revista para o
Supremo Tribunal Administrativo vem introduzir no contencioso
administrativo português a possibilidade de uma segunda instância de recurso
e, portanto, de um triplo grau de jurisdição. Considerou‑se adequada a
introdução desta via pelo facto de, no novo quadro de distribuição de
competências, ser ao Tribunal Central Administrativo que incumbe funcionar
como instância normal de recurso e se afigurar útil que, em matérias de maior
importância, o Supremo Tribunal Administrativo possa ter uma intervenção que,
mais do que decidir directamente um grande número de casos, possa servir para
orientar os tribunais inferiores, definindo o sentido que deve presidir à
respectiva jurisprudência em sectores que devam ser considerados mais
importantes. Não há, assim, a intenção de generalizar o recurso de revista,
institucionalizando o terceiro grau de jurisdição, com o óbvio inconveniente
de dar causa a uma acrescida morosidade na resolução final dos litígios. Ao
Supremo Tribunal Administrativo caberá dosear a sua intervenção, por forma
a permitir que esta via funcione, como se pretende, como uma válvula de
segurança do sistema.
(…).”
Este “doseamento” da intervenção do STA, quando
intervenha em terceiro grau de jurisdição, através da instituição de um
procedimento prévio de admissão, já havia sido preconizado por Sérvulo Correia
(“Linhas de aperfeiçoamento da jurisdição administrativa”, Revista da Ordem dos
Advogados, ano 51, 1991, pp. 181‑190, em especial p. 183), invocando o
precedente instituído pela lei francesa de 31 de Dezembro de 1987 para os
recursos de cassação interpostos para o Conseil d’État das decisões das Cours
administratives d’appel então criadas.
Pronunciando‑se sobre o regime agora vigente, refere
este Autor (Sérvulo Correia, Direito do Contencioso Administrativo, I vol.,
Lisboa, 2005, pp. 696‑697):
“Em suma, a revista per saltum e a revista excepcional asseguram
que, não obstante o princípio geral da dupla jurisdição e a existência de duas
instâncias abaixo do STA, não fiquem necessariamente subtraídas à cognição
deste os processos de maior relevância social e económica que tramitem pela
ordem jurisdicional administrativa. Mas, a par do propósito de não excluir o STA
do julgamento de uma parte das questões mais salientes em termos de impacte
social metajurídico, importava igualmente assegurar o acesso ao STA daquelas
causas que, pelo tipo de problemas de direito que a sua apreciação suscite, se
prestem ao desempenho de uma função de estabelecimento de novos marcos de
jurisprudência, de apoio indicativo ao exercício da jurisdição pelos tribunais
inferiores e de consolidação de soluções. É esta a finalidade considerada no n.º
1 do artigo 150.º do CPTA, quando se condiciona a admissibilidade da revista
excepcional à importância da questão à luz da sua relevância jurídica ou à clara
necessidade da apreciação do recurso para uma melhor aplicação do direito.
Tais pressupostos são expressos através de conceitos claramente
indeterminados, cujo preenchimento valorativo através de apreciação preliminar
sumária estará a cargo de uma formação constituída por três juízes de entre os
mais antigos da Secção de Contencioso Administrativo (artigo 150.º, n.º 5, do
CPTA). A sujeição da admissão do recurso a um livre juízo do tribunal sobre a
suficiência do interesse da causa por modo a justificar que dela se ocupe o
tribunal supremo é uma solução que tende hoje em dia a vulgarizar‑se no Direito
Processual comparado. Representa, simultaneamente, um modo de aliviar o tribunal
de cúpula de uma chusma de casos irrelevantes e nocivos para o cabal desempenho
da função de renovação jurisprudencial do Direito e de lhe reservar a escolha
dos processos que se prestem à prossecução desse objectivo pela natureza das
questões neles versadas.”
São, no entanto, diversos os sistemas conhecidos, em
direito processual comparado, de filtragem de recursos para os supremos
tribunais, assinalando Armindo Ribeiro Mendes (Os recursos jurisdicionais no
novo contencioso administrativo, comunicação apresentada no Curso de
Pós‑Graduação em Contencioso Administrativo da Faculdade de Direito da
Universidade Católica Portuguesa, 2002/2003, policopiado, pp. 46‑47) que algumas
das soluções têm deparado “com resistência da prática forense e com acusações de
inconstitucionalidade, por violação dos princípios da igualdade e do acesso ao
direito”.
Eles revestem‑se de carácter assumidamente
discricionário nos países anglo‑saxónicos, dependendo, no sistema inglês, a
application for judicial review (AJR) de uma autorização discricionária do juiz
(leave), que só será concedida se o requerente convencer que se justifica a
discussão do seu caso (if an arguable case is shown) (Sérvulo Correia, obra
citada, p. 155). Como refere Armindo Ribeiro Mendes (local citado, p. 47), é
“tradicional no direito processual inglês a distinção entre recursos de direito
(as of right) e recursos at the discretion of the higher court, em que é
necessário, nestes últimos, obter uma permissão do tribunal a quo ou do superior
(leave to appeal)”.
Nos sistemas continentais, após a reforma do contencioso
administrativo francês de 1987, os recursos de cassação para o Conselho de
Estado foram sujeitos a um procedimento prévio de admissão, sendo esta
recusada, por uma formação restrita de juízes, se o recurso não se fundar em
razões sérias, ou seja, se lhe faltar um mínimo razoável de fumus boni iuris,
enquanto o sistema alemão condiciona a admissibilidade de recurso de revista
(Revision) para o Bundesverwaltungsgericht à verificação dos pressupostos do
interesse substancial do recurso à luz dos fins da uniformidade da interpretação
e aplicação ou do desenvolvimento do Direito, da oposição com decisões de
tribunais superiores ou da violação de uma norma processual que possa ter
influenciado o sentido da decisão (Sérvulo Correia, obra citada, pp. 48, 93‑94 e
697, nota 414; e Miguel Ângelo Oliveira Crespo, O Recurso de Revista no
Contencioso Administrativo, Coimbra, 2007, pp. 69‑77, para o sistema alemão, e
pp. 77‑100, para o sistema francês).
O sistema instituído pelo artigo 150.º do CPTA não deve
ser caracterizado como permitindo uma escolha discricionária, pelo STA, dos
casos em que conhecerá do recurso excepcional de revista, mas antes a
consagração de regras de selecção assentes em conceitos indeterminados. Como se
referiu no acórdão do STA, de 29 de Setembro de 2005, P. 938/05
(www.dgsi.pt/jsta), o n.º 1 do artigo 150.º do CPTA “não atribui um poder
discricionário à referida «formação» do STA, não podendo esta, por isso, eleger
uma entre várias soluções, igualmente válidas e legais, antes tendo de proceder
casuisticamente à concretização da definição normativa”, tratando‑se, no fundo,
“de subsumir os factos a uma determinada categoria legal contida no conceito
indeterminado”, pois, “se se interpretasse o mencionado n.º 1 do artigo 150.º do
CPTA vendo nele a consagração de um poder discricionário, então, poder‑se‑ia
questionar a constitucionalidade de tal interpretação, desde logo, com base na
exigibilidade, à luz do princípio do Estado de Direito Democrático, de um grau
mínimo de previsibilidade de que se devem revestir as normas processuais
atinentes com a definição dos casos em que seja de admitir um recurso para um
tribunal superior”. Na opinião de José Carlos Vieira de Andrade (A Justiça
Administrativa (Lições), 9.ª edição, Coimbra, 2007, p. 443), “a exigir‑se uma
fundamentação qualificada da rejeição, a solução não será inconstitucional”
(para uma desenvolvida defesa da constitucionalidade desta utilização de
conceitos indeterminados, quer face ao princípio da igualdade, quer face ao
princípio da proporcionalidade, cf. Miguel Ângelo Oliveira Crespo, obra citada,
pp. 227‑237; para a análise dos critérios que têm sido seguidos pela aludida
“Formação de apreciação preliminar”, cf. a mesma obra, pp. 249‑289; Mário Aroso
de Almeida e Carlos Alberto Fernandes Cadilha, Comentário ao Código de Processo
nos Tribunais Administrativos, 2.ª edição, Coimbra, 2007, pp. 860‑872; Rosendo
Dias José, “Os meios do CPTA próprios para a tutela de direitos fundamentais e o
recurso do artigo 150.º”, em Centro de Estudos Judiciários, A Nova Justiça
Administrativa, Coimbra, 2006, pp. 207‑235, em especial pp. 219‑232; Elizabeth
Fernandez, “Notas sobre a excepcionalidade da revista no processo
administrativo”, em Cadernos de Justiça Administrativa, n.º 60,
Novembro/Dezembro 2006, pp. 18‑31; e Teresa Violante, “Os recursos
jurisdicionais no novo contencioso administrativo”, em O Direito, ano 139.º
(2007), IV, pp. 841‑877).
Não é, porém, a globalidade do regime instituído para o
recurso excepcional de revista, nem designadamente a utilização de conceitos
indeterminados, que está em causa no presente recurso, já que a recorrente
apenas questiona a constitucionalidade da interpretação normativa, seguida no
acórdão recorrido, de que é inimpugnável a decisão da “Formação de apreciação
preliminar” que não admita o recurso por considerar não preenchidos os
respectivos pressupostos. Esta interpretação tem sido constantemente assumida
na jurisprudência do STA, com apoio na doutrina (Mário Aroso de Almeida e Carlos
Alberto Fernandes Cadilha, obra citada, p. 869; em sentido divergente, cf.
Elizabeth Fernandez, estudo citado, pp. 19‑20), embora sem explícita consagração
na letra do preceito [diversamente do que ocorre no artigo 93.º, n.º 3, do CPTA,
que refere que a apreciação da questão objecto de reenvio prejudicial pode ser
liminarmente recusada, “a título definitivo”, pela “Formação de apreciação
preliminar”, e do que viria a ser expressamente consagrado no artigo 721.º‑A do
Código de Processo Civil, aditado pelo Decreto‑Lei n.º 303/2007, de 24 de
Agosto, que, assumidamente inspirado no artigo 150.º do CPTA (cf. Ministério da
Justiça / Gabinete de Política Legislativa e Planeamento, O Sistema de Recursos
em Processo Civil e em Processo Penal, Coimbra, 2006, pp. 149‑156, 168‑170 e
232; e Armindo Ribeiro Mendes, “A reforma de 2007 dos recursos cíveis e o
Supremo Tribunal de Justiça”, em Estudos Comemorativos dos 10 Anos da Faculdade
de Direito da Universidade Nova de Lisboa, vol. II, Coimbra, 2008, pp. 545‑573,
em especial pp. 563‑565), instituiu, na reforma dos recursos cíveis, a revista
excepcional, dispondo o seu n.º 4 que a decisão da “Formação de apreciação
preliminar” do Supremo Tribunal de Justiça quanto à verificação dos
pressupostos de admissibilidade desse recurso “é definitiva”].
Como é sabido, não compete ao Tribunal Constitucional
pronunciar‑se sobre a correcção, ao nível da interpretação do direito ordinário,
do critério normativo adoptado no acórdão recorrido, mas apenas apreciar se tal
critério, que é recebido como um dado da questão, se mostra constitucionalmente
conforme. Advirta‑se, desde já, que, estando perante um recurso de
constitucionalidade, interposto ao abrigo da alínea b) do n.º 1 do artigo 70.º
da LTC, o parâmetro a considerar há‑de consistir em norma ou princípio da CRP, e
já não em normas ou princípios de convenções internacionais, designadamente os
artigos 6.º da Convenção Europeia dos Direitos do Homem e 14.º do Pacto
Internacional dos Direitos Civis e Políticos, invocados pela recorrente, que,
aliás, para o que ora importa, não se afigura que confiram mais intensa
protecção que a assegurada pelo artigo 20.º da CRP.
2.2. Como se recordou no Acórdão n.º 40/2008 desta 2.ª
Secção, relativamente ao direito de acesso aos tribunais, constitui reiterado
entendimento deste Tribunal o de que do artigo 20.º, n.º 1, da CRP não decorre
um direito geral a um duplo grau de jurisdição. Como se referiu no Acórdão n.º
638/98 (na senda do já exposto, entre outros, nos Acórdãos n.ºs 210/92, 346/92,
403/94, 475/94, 95/95, 270/95, 336/95, 489/95, 715/96, 1124/96, 328/97, 234/98 e
276/98, e explicitando orientação posteriormente reiterada em numerosos arestos,
designadamente nos Acórdãos n.ºs 202/99, 373/99, 415/2001, 261/2002, 302/2005,
689/2005, 399/2007 e 500/2007):
“7. O artigo 20.º, n.º 1, da Constituição assegura a todos «o acesso
ao direito e aos tribunais para defesa dos seus direitos e interesses legalmente
protegidos, não podendo a justiça ser denegada por insuficiência de meios
económicos».
Tal direito consiste no direito a ver solucionados os conflitos,
segundo a lei aplicável, por um órgão que ofereça garantias de imparcialidade e
independência, e face ao qual as partes se encontrem em condições de plena
igualdade no que diz respeito à defesa dos respectivos pontos de vista
(designadamente sem que a insuficiência de meios económicos possa prejudicar tal
possibilidade). Ao fim e ao cabo, este direito é ele próprio uma garantia geral
de todos os restantes direitos e interesses legalmente protegidos.
Mas terá de ser assegurado em mais de um grau de jurisdição,
incluindo‑se nele também a garantia de recurso? Ou bastará um grau de
jurisdição?
A Constituição não contém preceito expresso que consagre o direito
ao recurso para um outro tribunal, nem em processo administrativo, nem em
processo civil; e, em processo penal, só após a última revisão constitucional
(constante da Lei Constitucional n.º 1/97, de 20 de Setembro), passou a incluir,
no artigo 32.º, a menção expressa ao recurso, incluído nas garantias de defesa,
assim consagrando, aliás, a jurisprudência constitucional anterior a esta
revisão, e segundo a qual a Constituição consagra o duplo grau de jurisdição em
matéria penal, na medida (mas só na medida) em que o direito ao recurso integra
esse núcleo essencial das garantias de defesa previstas naquele artigo 32.º
Para além disso, algumas vozes têm considerado como
constitucionalmente incluído no princípio do Estado de direito democrático o
direito ao recurso de decisões que afectem direitos, liberdades e garantias
constitucionalmente garantidos, mesmo fora do âmbito penal (ver, a este
respeito, as declarações de voto dos Conselheiros Vital Moreira e António
Vitorino, respectivamente no Acórdão n.º 65/88, Acórdãos do Tribunal
Constitucional, vol. 11.º, p. 653, e no Acórdão n.º 202/90, id., vol. 16.º, p.
505).
Em relação aos restantes casos, todavia, o legislador apenas não
poderá suprimir ou inviabilizar globalmente a faculdade de recorrer.
Na verdade, este Tribunal tem entendido, e continua a entender, com
A. Ribeiro Mendes (Direito Processual Civil, III – Recursos, AAFDL, Lisboa,
1982, p. 126), que, impondo a Constituição uma hierarquia dos tribunais
judiciais (com o Supremo Tribunal de Justiça no topo, sem prejuízo da
competência própria do Tribunal Constitucional – artigo 210.º), terá de
admitir‑se que «o legislador ordinário não poderá suprimir em bloco os tribunais
de recurso e os próprios recursos» (cf., a este propósito, Acórdãos n.º 31/87,
Acórdãos do Tribunal Constitucional, vol. 9.º, p. 463, e n.º 340/90, id., vol.
17.º, p. 349).
Como a Lei Fundamental prevê expressamente os tribunais de recurso,
pode concluir‑se que o legislador está impedido de eliminar pura e simplesmente
a faculdade de recorrer em todo e qualquer caso, ou de a inviabilizar na
prática. Já não está, porém, impedido de regular, com larga margem de
liberdade, a existência dos recursos e a recorribilidade das decisões (cf. os
citados Acórdãos n.ºs 31/87 e 65/88, e ainda n.º 178/88 (Acórdãos do Tribunal
Constitucional, vol.. 12.º, p. 569); sobre o direito à tutela jurisdicional,
ainda Acórdãos n.º 359/86 (Acórdãos do Tribunal Constitucional, vol. 8.º, p.
605), n.º 24/88 (Acórdãos do Tribunal Constitucional, vol. 11.º, p. 525) e n.º
450/89 (Acórdãos do Tribunal Constitucional, vol. 13.º, p. 1307).
O legislador ordinário terá, pois, de assegurar o recurso das
decisões penais condenatórias e ainda, segundo certo entendimento, de quaisquer
decisões que tenham como efeito afectar direitos, liberdades e garantias
constitucionalmente reconhecidos. Quanto aos restantes casos, goza de ampla
margem de manobra na conformação concreta do direito ao recurso, desde que não
suprima em globo a faculdade de recorrer.”
No aludido Acórdão n.º 40/2008 admitiu‑se que – para
além dos casos em que este Tribunal tem tradicionalmente afirmado a imposição
constitucional de um direito ao recurso jurisdicional (ou direito a um duplo
grau de jurisdição), a saber: as decisões condenatórias em processo penal ou
que impliquem a adopção de medidas restritivas da liberdade ou de outros
direitos fundamentais do arguido – seria sustentável que, sendo
constitucionalmente assegurado o acesso aos tribunais contra quaisquer actos
lesivos dos direitos dos cidadãos (maxime dos direitos, liberdades e
garantias), sejam esses actos provenientes de particulares ou de órgãos do
Estado, se garantisse o direito à impugnação judicial de actos dos tribunais
(sejam eles decisões judiciais ou actuações materiais) que constituíssem a causa
primeira e directa da afectação de tais direitos. Considerou‑se, então, que
quando uma actuação de um tribunal, por si mesma, afecta, de forma directa, um
direito fundamental de um cidadão, mesmo fora da área penal, a este deveria ser
reconhecido o direito à apreciação judicial dessa situação, mas que quando a
afectação do direito fundamental do cidadão tivesse tido origem numa actuação
da Administração ou de particulares e esta actuação já tivesse sido objecto de
controlo jurisdicional, não era sempre constitucionalmente imposta uma
reapreciação judicial dessa decisão.
O presente caso não cabe nem no entendimento tradicional
deste Tribunal quanto à garantia do direito ao recurso, nem sequer no
alargamento admitido pelo Acórdão n.º 40/2008, já que o direito da recorrente
afectado pela decisão da “Formação de apreciação preliminar” cuja
impugnabilidade se discute – a saber: o direito a um terceiro grau de
jurisdição, pois nisso se traduziria a admissão do recurso excepcional de
revista – não pode ser qualificado como direito fundamental, para o apontado
efeito.
Conclui‑se, assim, não violar o direito de acesso aos
tribunais, na dimensão de direito ao recurso, nos termos em que ele deve ser
considerado como constitucionalmente consagrado, o entendimento de que é
inimpugnável a decisão da “Formação de apreciação preliminar” que, nos termos do
n.º 5 do artigo 150.º do CPTA, não admita o recurso excepcional de revista.
É certo que do facto de não ser constitucionalmente
imposto que o legislador ordinário consagre um terceiro grau de jurisdição no
contencioso administrativo, não se segue que o mesmo legislador, se decidir
prever esse terceiro grau em determinadas situações, tenha irrestrita liberdade
na regulação desse recurso. O Tribunal Constitucional sempre tem entendido que
se o legislador, apesar de a tal não estar constitucionalmente obrigado, prevê,
em certas situações, um duplo ou triplo grau de jurisdição, na respectiva
regulamentação não lhe é consentido adoptar soluções desrazoáveis,
desproporcionadas ou discriminatórias, devendo considerar‑se vinculado ao
respeito do direito a um processo equitativo e aos princípios da igualdade e da
proporcionalidade. Como se referiu no Acórdão n.º 628/2005, a garantia
constitucional do direito ao recurso não se esgota na dimensão que impõe a
previsão pelo legislador ordinário de um grau de recurso, pois “tal garantia,
conjugada com outros parâmetros constitucionais, pressupõe, igualmente, que na
sua regulação o legislador não adopte soluções arbitrárias e desproporcionadas,
limitativas das possibilidades de recorrer – mesmo quando se trate de recursos
apenas legalmente previstos e não constitucionalmente obrigatórios (assim,
vejam‑se os Acórdãos do Tribunal Constitucional n.ºs 1229/96 e 462/2003 (…))”.
Acontece que, no caso, nenhuma destas violações vem
alegada nem se descortina a sua existência. Na verdade, a decisão de admissão,
ou não, do recurso excepcional de revista: (i) tem de ser adequadamente
fundamentada; (ii) está sujeita à verificação de requisitos legalmente
predeterminados, que, apesar de definidos através de conceitos indeterminados,
não se deve qualificar como puramente discricionária ou arbitrária; e (iii) está
confiada a uma formação colegial dos juízes mais experientes do STA (tendo a
Lei n.º 4‑A/2003, de 19 de Fevereiro, alterado a redacção originária do n.º 5
do artigo 150.º do CPTA no sentido de a decisão de admissão do recurso
excepcional de revista deixar de competir à “formação de três juízes à qual
caiba o julgamento da revista” para passar a competir a uma “formação
constituída por três juízes de entre os mais antigos da Secção de Contencioso
Administrativo”, alteração aplaudida pela doutrina, que apontava à opção
primitiva três defeitos: ser claro o risco de desincentivo à admissão por parte
de quem teria o trabalho suplementar de julgar; dificultar‑se a estabilidade
na tarefa de densificação jurisprudencial dos pressupostos de admissibilidade;
e haver contradição, desprovida de justificação material, com a solução acolhida
no n.º 3 do artigo 93.º do CPTA para a determinação preliminar dos pressupostos
do reenvio prejudicial – cf. Sérvulo Correia, obra citada, p. 697, nota 413).
Neste contexto, a não previsão de qualquer forma de
impugnação da decisão de não admissão do recurso excepcional de revista, além de
não ser constitucionalmente imposta, não se mostra desconforme com os aludidos
princípios que devem nortear a regulação dos recursos apenas legalmente
previstos.
3. Decisão
Em face do exposto, acordam em:
a) Não julgar inconstitucional a norma do n.º 5 do
artigo 150.º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos, aprovado pela
Lei n.º 15/2002, de 22 de Fevereiro, alterada pela Lei n.º 4‑A/2003, de 19 de
Fevereiro, interpretado no sentido de ser inimpugnável a decisão da “Formação
de apreciação preliminar” que não admita recurso excepcional de revista, por
entender não estarem preenchidos os pressupostos referidos no n.º 1 do mesmo
preceito; e, consequentemente,
b) Negar provimento ao recurso, confirmando a decisão
recorrida, na parte impugnada.
Custas pela recorrente, fixando‑se a taxa de justiça em
25 (vinte e cinco) unidades de conta.
Lisboa, 28 de Abril de 2009.
Mário José de Araújo Torres
Joaquim de Sousa Ribeiro
João Cura Mariano
Benjamim Silva Rodrigues
Rui Manuel de Moura Ramos