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Processo n.º 974/08
Plenário
Relator: Conselheiro Carlos Pamplona de Oliveira
ACORDAM NO TRIBUNAL CONSTITUCIONAL
I. Relatório
1. A Assembleia Legislativa da Região Autónoma da Madeira enviou ao Tribunal
Constitucional, em 9 de Dezembro de 2008, o 'pedido de declaração de
inconstitucionalidade da Lei n.º 62-A/2008 de 11 de Novembro' aprovado pela
Resolução de 2 de Dezembro de 2008, publicada sob o n.º 33/2008/M no Diário da
República, 1.ª série, de 29 de Dezembro de 2008, com o seguinte teor:
«No dia 3 de Novembro de 2008, o Governo da República apresentou na Assembleia
da República a proposta de Lei n.º 230/X – «Nacionaliza todas as acções
representativas do capital social do Banco Português de Negócios, S. A., e
aprova o regime jurídico de apropriação pública por via de nacionalização».
No mesmo dia, o diploma baixou à Comissão de Orçamento e Finanças da Assembleia
da República para emissão do relatório, tendo sido nomeado relator o deputado do
Bloco de Esquerda Francisco Louçã.
Aos 5 dias de Novembro de 2008 procedeu-se à discussão e votação na generalidade
do diploma. Acto contínuo, procedeu-se à discussão e votação na especialidade.
Culminando, ainda no mesmo dia, com a sua aprovação através da votação final
global.
Aprovação que deu origem ao Decreto da Assembleia n.º 251/X – «Nacionaliza todas
as acções representativas do capital social do Banco Português de Negócios, S.
A., e aprova o regime jurídico de apropriação pública por via de
nacionalização».
Tendo sido promulgado pelo Presidente da República no dia 11 de Novembro de 2008
e, no mesmo dia, referendada pelo Primeiro-Ministro.
No Diário da República, 1.ª série, n.º 219, de 11 de Novembro de 2008, é
publicada a Lei n.º 62-A/2008, de 11 de Novembro – «Nacionaliza todas as acções
representativas do capital social do Banco Português de Negócios, S. A., e
aprova o regime jurídico de apropriação pública por via de nacionalização».
O artigo 1.º da lei em apreço estatui que é aprovado em anexo à mesma, da qual
faz parte integrante, o regime jurídico de apropriação pública por via de
nacionalização, em execução do disposto no artigo 83.º da Constituição.
O artigo 229.º, n.º 2, da Constituição estabelece peremptoriamente que «os
órgãos de soberania ouvirão sempre, relativamente a questões da sua competência
respeitantes às regiões autónomas, os órgãos de governo regional». Essa
obrigatoriedade de audição surge também reiterada no artigo 89.º, n.º 1, do
EPARAM, onde se prescreve que «a Assembleia e o Governo da República ouvem os
órgãos de governo próprio da Região Autónoma sempre que exerçam poder
legislativo ou regulamentar em matérias da respectiva competência que à Região
digam respeito».
Este dever de audição dos órgãos próprios das regiões, no que respeita às
matérias que lhes digam respeito, deve ser cumprido de modo a garantir que as
regiões autónomas são efectivamente ouvidas num momento em que as sugestões que
porventura possam ainda ser tidas em conta na discussão das propostas ou
projectos de lei.
No caso vertente, para efeitos dos motivos de consulta obrigatória pelos órgãos
de soberania, nos termos do n.º 2 do artigo 229.º da Constituição, constituem
matérias de interesse específico, designadamente, a «orientação, direcção,
coordenação e fiscalização dos serviços e institutos públicos e das empresas
nacionalizadas ou públicas que exerçam a sua actividade exclusiva ou
predominantemente na Região, e noutros casos em que o interesse regional o
justifique» — artigo 40.º, alínea i), do EPARAM.
A este respeito é particularmente esclarecedor o Acórdão n.º 130/2006, onde se
pode ler:
«O cabal exercício do direito de audição pressupõe, assim, que, além de um prazo
razoável para o efeito, ele se exerça (ou possa exercer) num momento tal que a
sua finalidade (participação e influência na decisão legislativa) se possa
atingir, tendo sempre em conta o objecto possível da pronúncia. O que importa,
como condição infringível da compatibilidade constitucional dos termos em que
foi dado cumprimento ao dever de audição, é que a consulta se faça com a
antecedência suficiente sobre aquela data, por forma a propiciar ao órgão
regional o tempo necessário para um estudo e ponderação das implicações, para os
interesses regionais, dos preceitos em causa.»
Ora, a Assembleia Legislativa da Região Autónoma da Madeira não foi ouvida no
procedimento legislativo que culminou com a aprovação e consequente publicação
da Lei n.º 62-A/2008, de 11 de Novembro.
Assim:
A Assembleia Legislativa da Madeira, no uso do direito consagrado nas alíneas a)
e d) do n.º 1 e g) do n.º 2 do artigo 281.º da Constituição da República, bem
como da alínea b) do n.º 2 do artigo 97.º do Estatuto Político-Administrativo da
Região Autónoma da Madeira, vem requerer ao Tribunal Constitucional que declare,
com força obrigatória geral, a inconstitucionalidade do regime jurídico de
apropriação pública por via de nacionalização, aprovado em anexo à Lei n.º
62-A/2008, de 11 de Novembro, por violação do dever de audição consagrado no
artigo 229.º, n.º 1, da Constituição da República Portuguesa, bem como por
violação do artigo 36.º, n.º 1, alínea i), do artigo 40.º, alínea c), e do
artigo 89.º, n.º 1, todos do Estatuto Político-Administrativo da Região Autónoma
da Madeira, aprovado pela Lei n.º 13/91, de 5 de Junho, alterado pelas Leis n.ºs
130/99, de 21 de Agosto, e 12/2000, de 21 de Junho.»
2. O Presidente do Tribunal Constitucional admitiu o pedido e ordenou a
notificação do órgão de que emanaram as normas impugnadas, nos termos e para os
efeitos do disposto no artigo 54º da Lei do Tribunal Constitucional. Em
resposta, o Presidente da Assembleia da República enviou ao Tribunal cópia da
documentação relativa aos trabalhos preparatórios da Lei n.º 62-A/2008 de 11 de
Novembro, diploma que aprovou o já referido 'regime jurídico de apropriação
pública por via de nacionalização', e ofereceu o merecimento dos autos.
Submetido a debate o memorando a que alude o artigo 63º da Lei do Tribunal
Constitucional, ficou fixada a orientação do Tribunal sobre a matéria a decidir.
Sorteado o processo, cumpre fazer reflectir tal orientação na decisão a
proferir.
II. Fundamentação
3. A Assembleia Legislativa da Região Autónoma da Madeira pede ao
Tribunal Constitucional que 'declare com força obrigatória geral, a
inconstitucionalidade do regime jurídico de apropriação pública por via de
nacionalização, aprovado em anexo à Lei n.º 62-A/2008, de 11 de Novembro'.
Invoca, para tanto, a violação do dever de audição consagrado no artigo 229.º
n.º 1 da Constituição, e a 'violação' dos artigos 36.º n.º 1 alínea i), 40.º
alínea c) e 89.º n.º 1 do Estatuto Político-Administrativo da Região Autónoma da
Madeira. O artigo 36.º n.º 1 alínea i) do aludido Estatuto
Político-Administrativo da Região Autónoma da Madeira estabelece a competência –
política – da Assembleia Legislativa para se pronunciar sobre as questões da
competência dos órgãos de soberania que respeitarem à Região; o artigo 40.º
alínea c) do diploma dispõe que são matérias de interesse específico regional e
motivo de consulta obrigatória pelos órgãos de soberania, a 'orientação,
direcção, coordenação e fiscalização dos serviços e institutos públicos e das
empresas nacionalizadas ou públicas que exerçam a sua actividade exclusiva ou
predominantemente na Região, e noutros casos em que o interesse regional o
justifique'; finalmente, o artigo 89.º n.º 1 dispõe que a Assembleia da
República e o Governo 'ouvem' os órgãos de governo próprio da Região Autónoma
sempre que exerçam poder legislativo ou regulamentar em matérias da respectiva
competência que à Região diga respeito.
Acontece que a singela invocação de preceitos estatutários não pode sustentar um
pedido de declaração de inconstitucionalidade, ainda que formal, pois tal vício
pressupõe a violação directa da Constituição e não a simples desconformidade com
normas infraconstitucionais, como são as dos Estatutos regionais. É certo que
estas disposições estatutárias contêm normas que enunciam o dever de audição em
causa; mas, nesta parte, a sua força vinculativa mostra-se dependente da
coincidência que apresentam com a Constituição, por se tratar de um dever nela
previsto, que não comporta modelação por via de lei. Conforme o Tribunal
acentuou no Acórdão n.º 402/2008 (DR, 1ª série, de 18 de Agosto de 2008), a
inclusão nos estatutos regionais de normas constitucionais, em nada altera, como
é evidente, a valência constitucional do comando normativo, explicando-se este
fenómeno pela 'natureza do Estatuto' que representa 'o momento legislativo
fundamental de afirmação jurídico-política do princípio da autonomia', o que
permite aceitar que haja matérias em que 'o diploma faça eco reprodutivamente do
disposto na Constituição'.
A questão de constitucionalidade que se levanta há-de, por isso, ser
dilucidada com apelo à Constituição, designadamente ao n.º 2 (e não no invocado
n.º 1) do seu artigo 229º, de cujo conteúdo preceptivo – os 'órgãos de soberania
ouvirão sempre, relativamente a questões da sua competência respeitantes às
regiões autónomas, os órgãos de governo regional' – decorre o dever de os órgãos
de soberania ouvirem os órgãos de governo próprio das Regiões, e a estes
confere, conforme o artigo 227º n.º 1 alínea v), o direito de se pronunciarem
sobre tais matérias.
4. A questão não é nova neste Tribunal. Conforme se observou no Acórdão n.º
670/99 (DR, 2ª série, de 28 de Março de 2000), cumprirá começar por determinar a
extensão do direito constitucionalmente reconhecido às Regiões pelos artigos
227º n.º 1 alínea v) e 229º nº 2 da Constituição de serem ouvidas pelos órgãos
de soberania relativamente às questões da sua competência respeitantes às
regiões autónomas. Note-se que este último preceito não sofreu alteração de
redacção ao longo das diversas revisões constitucionais, apenas passando do n.º
2 do artigo 231º originário para a numeração actual, na quarta revisão (Lei
Constitucional n.º 1/97 de 20 de Setembro). Prossegue o Tribunal, no citado
Acórdão:
[...]
Trata-se de uma questão que já foi analisada por diversas vezes, quer pela
Comissão Constitucional, quer por este Tribunal, não se encontrando razão para
afastar a orientação adoptada de forma constante.
Com efeito, desde o Parecer nº 20/77 da Comissão Constitucional (Pareceres da
Comissão Constitucional, 2º vol., pág. 159 e segs.) que se entendeu que 'são
questões da competência dos órgãos de soberania, mas respeitantes às regiões
autónomas, aquelas que, excedendo a competência dos órgãos de governo regional:
– respeitem a interesses predominantemente regionais;
– ou pelo menos mereçam, no plano nacional, um tratamento específico no que toca
à sua incidência nas regiões, em função das particularidades destas e tendo em
vista a relevância de que se revestem para esses territórios'.
Reconhecendo embora não ser fácil a aplicação deste critério geral, a Comissão
Constitucional indicou alguns indícios 'capazes de revelarem, no caso concreto,
a existência de uma questão respeitante às regiões autónomas, no sentido que
ficou proposto.
Será, por exemplo, a circunstância de o órgão de soberania, na disciplina que
propõe editar para determinada questão, circunscrever tal disciplina ao âmbito
regional. Ou ainda a circunstância de o órgão de soberania, na regulamentação de
determinada questão, se propor adoptar uma solução especial no que toca às
regiões autónomas, por referência à regulamentação que nessa matéria prevê para
o restante território nacional'.
Esta orientação foi confirmada em sucessivos pareceres da Comissão
Constitucional e em vários acórdãos do Tribunal Constitucional.
De entre aqueles, cabe referir em particular o Parecer nº 17/78 (Pareceres cit.,
5º vol., pág. 179 e segs.), e o Parecer nº 26/78 (Pareceres cit., 6º vol., pág.
321 e segs.). O primeiro, complementando o critério referido, explicita que 'é
evidente que o dever de audiência (nº 2 do artigo 231º da Constituição) não
existe naqueles casos em que as regiões autónomas são interessadas apenas na
medida em que o é o restante território nacional' e frisa que a resposta a dar,
em cada caso, há-de partir da análise do caso concreto. Quanto ao segundo,
tratou expressamente a questão da existência e de extensão do direito de audição
a propósito do Orçamento de Estado, uma vez que a Assembleia Legislativa
Regional da Madeira solicitara ao Conselho da Revolução que declarasse
inconstitucional a Lei nº 20/78, de 26 de Abril, que aprovara o Orçamento de
Estado para o ano de 1978, nomeadamente por violação do nº 2 do artigo 231º da
Constituição, na sua versão originária. Nele se disse, a dado passo: 'Contudo,
não se vislumbra facilmente como é que diplomas do género de uma lei do
orçamento e de um orçamento geral do Estado possam corresponder ao conceito do
artigo 231º, nº 2.
Muito pelo contrário, tomados no seu conjunto, eles visam o todo nacional, visam
todo o País sem acepção de regiões ou parcelas. Ora, sendo assim, não pode a
assembleia regional, perante diplomas com a função primacial e as
características dessa lei e desse decreto-lei, vir argui-los, na sua
globalidade, de inconstitucionais, por os órgãos da região não terem sido
ouvidos, sem especificar as ‘medidas concretas’ ‘que se aplicam na região
autónoma da Madeira’.
De resto, compulsando um e outro diploma, não se encontra nenhuma norma especial
ou para a região ou para as duas regiões autónomas portuguesas. Somente um
artigo se lhes refere (...); mas nem sequer este preceito representa uma decisão
ou opção inovadora e autónoma...'.
Esta orientação – a de que só pode considerar-se 'questão respeitante às Regiões
Autónomas' para o efeito previsto no (actual) nº 2 do artigo 229º da
Constituição, a que, embora englobada na competência dos órgãos de soberania,
revele alguma 'especificidade ou pecularidade relevante no que concerne a essas
regiões' (Parecer nº 2/82, Pareceres cit., 18º vol. , pág. 103 e segs.) – foi
seguida posteriormente pelo Tribunal Constitucional, nomeadamente, nos seus
acórdãos nºs 42/85, 284/86 e 403/89 (Acórdãos do Tribunal Constitucional, 5º
vol., pág. 181 e segs., 8º vol., pág. 169 e segs. e 13º vol., I, pág. 465 e
segs., respectivamente).
Esta doutrina continuou a ser acolhida em Acórdãos posteriores (por exemplo,
n.ºs 684/99, 529/2001 e 243/2002). Já depois da sexta revisão constitucional
(Lei Constitucional n.º 1/2004 de 24 de Julho), o Tribunal decidiu, no Acórdão
n.º 551/2007, que 'a expressão respeitantes às regiões autónomas constante do nº
2, do artigo 229º, da Constituição deve (continuar a) ser interpretada no
sentido de se tratar de matérias que, apesar de serem da competência dos órgãos
de soberania, nelas os interesses regionais apresentam particularidades por
comparação com os interesses nacionais, quer devido às características
geográficas, económicas, sociais e culturais das regiões, quer devido às
históricas aspirações autonomistas das populações insulares, que justificam a
audição dos órgãos de governo regional.'
A obrigação que, neste domínio, a Constituição faz impender sobre os órgãos de
soberania decorre do dever de cooperação a que o actual artigo 229º da
Constituição submete conjuntamente a actividade dos órgãos de soberania e de
governo regional para concretização do 'desenvolvimento económico e social' das
regiões e para 'correcção das desigualdades derivadas da insularidade'. O
Tribunal sempre avaliou caso a caso a existência do falado dever, relacionando-o
com as circunstâncias que, em concreto, podem revelar um especial interesse das
Regiões na disciplina da matéria em causa. Este critério continua a extrair-se
do citado n.º 2 do artigo 229º da Constituição, norma que, como já se fez notar,
se manteve inalterada desde a versão inicial da Constituição (artigo 231º n.º
2). E é de continuar a admitir, como fez o aludido Acórdão 670/99, e o já citado
Acórdão n.º 551/2007, que 'o direito de audição constitucionalmente garantido às
Regiões Autónomas pelo nº 2 do artigo 229º da Constituição se refere a actos
que, sendo da competência dos órgãos de soberania, incidam de forma particular –
diferente daquela em que afectam o resto do País – sobre uma ou ambas as
Regiões, ou versem sobre interesses predominantemente regionais.'
5. Ora, não se levantando qualquer dúvida de que a matéria relativa à aprovação
do regime jurídico da apropriação pública por via de nacionalização se inclui na
competência dos órgãos de soberania, restará apurar se a Lei n.º 62-A/2008, na
parte em que aprova o referido regime, constitui um acto respeitante à Região
Autónoma da Madeira. Também aqui – à semelhança do caso tratado no citado
Acórdão 670/99 – a Assembleia requerente solicita a apreciação, na sua
globalidade, do regime jurídico da apropriação pública por via de
nacionalização, aprovado em anexo à Lei n.º 62-A/2008, de 11 de Novembro; mas é
igualmente seguro que a matéria, assim globalmente considerada, não é uma
questão respeitante à Madeira, por se tratar de uma lei que, pela sua natureza e
pelo seu objecto, respeita a todo o País.
Justificar-se-ia, portanto, que a Assembleia Legislativa da Região
Autónoma da Madeira, ao invocar a omissão do dever de audição, identificasse o
motivo ou as circunstâncias de onde em concreto sobressai um interesse especial
da Região quanto ao tratamento legislativo desta matéria. Todavia, o pedido não
apresenta qualquer razão que demonstre que o regime jurídico de apropriação
pública por via de nacionalização, 'respeite a interesses predominantemente
regionais ou, pelo menos, mereça, no plano nacional, um tratamento específico no
que toca à sua incidência nas regiões, em função das particularidades destas',
sendo indubitavelmente certo que a simples invocação das normas estatutárias
atrás referidas não revela, dada a sua generalidade, qualquer motivo concreto de
interesse particular. Nestas circunstâncias, o Tribunal continua a entender (tal
como deixou expresso no aludido Acórdão 670/99) que não lhe cabe substituir-se à
Assembleia requerente nessa indicação, procurando determinar quais as normas do
diploma sobre as quais a Constituição confere à Região o direito de se
pronunciar.
Além disso, as normas invocadas em abono do pedido não permitem sustentar a
verificação do referido direito de audição. O requerente fundamenta o seu pedido
unicamente na circunstância de o artigo 40.º alínea i) do EPARAM, estabelecer
que constituem matérias de interesse específico a “orientação, direcção,
coordenação e fiscalização dos serviços e institutos públicos e das empresas
nacionalizadas ou públicas que exerçam a sua actividade exclusiva ou
predominantemente na Região, e noutros casos em que o interesse regional o
justifique'. Contudo, o regime jurídico de apropriação pública por via
de nacionalização não visa a 'orientação, direcção, coordenação e fiscalização
de serviços e institutos públicos e das empresas nacionalizadas ou públicas que
exerçam a sua actividade exclusiva ou predominantemente na Região', sendo, por
essa razão, totalmente irrelevante a invocação, no caso, da doutrina perfilhada
no Acórdão n.º 130/2006; na verdade, só se coloca a questão do cabal exercício
do direito de audição, depois de se concluir pela sua existência, o que aqui não
acontece.
Não houve, portanto, qualquer violação do dever de audição dos
órgãos de governo regional, consagrado no artigo 229.º n.º 2 da Constituição.
III - Decisão
6. Pelos fundamentos expostos, o Tribunal decide não declarar a
inconstitucionalidade do Regime Jurídico de Apropriação Pública por via de
Nacionalização aprovado em anexo à Lei n.º 62-A/2008 de 11 de Novembro.
Lisboa, 2 de Abril de 2009
Carlos Pamplona de Oliveira
Mário José de Araújo Torres
Joaquim de Sousa Ribeiro
Maria Lúcia Amaral
Gil Galvão
José Borges Soeiro
João Cura Mariano
Vítor Gomes
Maria João Antunes
Benjamim Rodrigues
Carlos Fernandes Cadilha
Ana Maria Guerra Martins
Rui Manuel Moura Ramos