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Processo n.º 1006/2008
Plenário
Relator: Conselheiro Carlos Pamplona de Oliveira
ACORDAM NO TRIBUNAL CONSTITUCIONAL
1. Na sua sessão de 16 de Dezembro de 2008, a Comissão Nacional de Eleições
(CNE) deliberou, com um voto contra e uma abstenção, aprovar o parecer que lhe
foi apresentado sob a forma de 'nota informativa' do seu gabinete jurídico, com
o seguinte teor:
«Assunto:
Direito de antena no referendo local de 25 de Janeiro – Viana do Castelo
(RL-Viana do Castelo-2009)
1. A Lei Orgânica n.º 4/2000, de 24 de Agosto rege os casos e os termos da
realização do referendo de âmbito local previsto no artigo 240.º da Constituição
da República Portuguesa (cf. artigo 1.º da Lei Orgânica n.º 4/2000, de 24 de
Agosto).
2. De acordo com o disposto no n.º 2 do artigo 44.º daquele diploma legal “É
gratuita para os partidos e para os grupos de cidadãos intervenientes a
utilização, nos termos estabelecidos na presente lei (...), das emissões das
estações públicas e privadas de televisão e rádio de âmbito local (...)”.
3. Salvo melhor entendimento, afigura-se como clara a intenção do legislador no
sentido de prever a possibilidade de existência de tempos de antena nas estações
públicas e privadas de televisão e rádio de âmbito local.
4. Não existindo, actualmente, televisões de âmbito local, os tempos de antena
ficarão limitados às estações de rádio de âmbito local.
5. Não existe no actual regime do referendo local norma específica relativa à
duração dos tempos de antena reservados ou aos critérios de distribuição desses
mesmos tempos, pelo que, face à remissão expressa constante do artigo 226.º do
supra citado diploma legal para a lei eleitoral da Assembleia da República, a
matéria relacionada com o direito de antena deverá obedecer ao disposto na LEAR,
com as devidas adaptações.
6. Nesse sentido, estabelece o artigo 226.º que “São aplicáveis ao regime do
referendo local, supletivamente e com as devidas adaptações, em tudo o que não
se encontre expressam ente estabelecido na presente lei, as disposições da lei
eleitoral para a Assembleia da República”.
7. Assim, afigura-se que devem ser ponderadas as seguintes questões:
a) O artigo 62.º da LEAR, aplicável por força do disposto no artigo 226.º da Lei
Orgânica n.º 4/2000, de 24 de Agosto, que se encontra acima transcrito,
determina quais as estações de rádio obrigadas a transmitir tempos de antena na
eleições dos deputados para a Assembleia da República, in casu, a Radiodifusão
Portuguesa, S.A., as estações privadas de radiodifusão de âmbito nacional e as
estações de rádio de âmbito regional, estabelecendo, para cada uma das estações,
os intervalos horários em que deverão ser transmitidos os respectivos tempos de
antena, assim como o tempo reservado em cada um dos operadores.
Face a tudo quanto acima exposto e tendo presente que, neste referendo, os
tempos de antena se encontram limitados às estações de rádio de âmbito local,
afigura-se adequado atribuir a estas estações de rádio, o tempo e o horário de
transmissão determinado pela LEAR para as estações privadas de radiodifusão de
âmbito regional, atenta a maior similaridade destes operadores relativamente às
estações de rádio de âmbito local.
b) O n.º 3 do normativo legal acima citado estabelece que, até dez dias antes da
abertura da campanha (3 de Janeiro de 2009), as estações devem indicar à
Comissão Nacional de Eleições o horário previsto para as emissões. Face a esta
exigência legal e à dificuldade em se apurar quais as rádios obrigadas no âmbito
deste referendo a emitir tempos de antena, propõe-se que seja solicitado à ERC e
à ANACOM um registo das estações de rádio de âmbito local com sede no município
de Viana do Castelo ou que emitam para na Região deste município.
c) Nos termos do disposto no artigo 63.º da LEAR, “os tempos de emissão
reservados pelas estações privadas de âmbito regional são repartidos em
igualdade entre os partidos políticos e as coligações que tiverem apresentado
candidatos no círculo ou num dos círculos eleitorais cobertos, no todo ou na sua
maior parte, pelas respectivas emissões”. Tendo presente o âmbito municipal do
referendo em causa e adaptando o disposto neste normativo legal ao acto
referendário em causa, afigura-se que a distribuição dos tempos reservados nas
estações de rádio locais deve ser realizada em igualdade entre todos os
intervenientes que declarem pretender tomar posição sobre as questões submetidas
ao eleitorado, sejam eles partidos políticos legalmente constituídos, coligações
de partidos políticos ou grupos de cidadãos constituídos nos termos do disposto
no artigo 39.º da Lei Orgânica n.º 4/2000.
8. Alerta-se, ainda, para o facto de ser da competência da CNE a organização e
sorteio entre os intervenientes dos tempos de antena, de acordo com os critérios
supra referidos. Nos termos do disposto no n.º 3 do artigo 63.º da LEAR o
sorteio dos tempos de antena tem lugar até três dias antes da abertura da
campanha eleitoral (até ao da 10 de Janeiro de 2009).»
2. A deliberação foi notificada em 18 de Dezembro de 2008 ao Ministro dos
Assuntos Parlamentares, o qual, em 19 seguinte, apresentou na CNE o seguinte
requerimento, dirigido ao Presidente do Tribunal Constitucional:
«[...]
Excelência,
1- No dia 18 de Dezembro, foi o Ministro dos Assuntos Parlamentares, notificado
por fax, recebido às 19:54, de deliberação da CNE expressa em “nota informativa”
referente ao regime de tempos de antena em seu entender aplicável ao referendo
local de 25 de Janeiro, a ter lugar no município de Viana de Castelo (anexo 1).
2- Nos termos e para os efeitos do disposto no artigo l02.º-B da Lei n.º 28/82,
de 15 de Novembro, na redacção vigente (Lei de organização, funcionamento e
processo do Tribunal Constitucional), vem o Ministro dos Assuntos Parlamentares
interpor recurso de tal decisão por a mesma não se conformar com as normas
legais aplicáveis, como seguidamente se passa a demonstrar:
A)
Nos seus art°s 52.º a 54.° (sistematicamente inseridos na Secção III – Meios
específicos de campanha, Subsecção 1 – Publicações periódicas), a Lei Orgânica
n.º 4/2000, de 24 de Agosto, consagrou a inserção pelas Publicações Periódicas
de matéria respeitante à campanha para referendo local.
Conforme tudo se pode verificar pela confrontação com a Lei n.º 15-A/98, de 3 de
Abril – Lei Orgânica do Regime do Referendo, o regime jurídico do Referendo
Local segue de muito perto, com as adaptações necessárias, o regime jurídico do
Referendo Nacional.
Daí que, os art°s 52.º a 54.° da Lei Orgânica n.º 4/2000, de 24 de Agosto,
correspondam integralmente ao constante dos art.°s 54.° a 56.° da Lei n.º
15-A/98, de 3 de Abril.
B)
Sucede porém, que contrariamente ao previsto para o Referendo Nacional, em sede
de Meios específicos de campanha, apenas estão contempladas as Publicações
periódicas, aqui se compreendendo as publicações informativas de carácter
jornalístico pertencentes a entidades públicas ou delas dependentes e as
publicações informativas pertencentes a entidades privadas ou cooperativas,
quando comuniquem à Comissão Nacional de Eleições o seu interesse em inserir
matéria respeitante à campanha para o Referendo Local.
C)
Diferentemente, nos seus art.° 57.º a 64.° (Divisão II – Rádio e Televisão) Lei
n.° 15-A/98, de 3 de Abril, previu também, nesta matéria a intervenção da Rádio
e da Televisão.
Em sede de Dever de Indemnização o art.° 165.° da Lei Orgânica n.º 4/2000, de 24
de Agosto, previu apenas e naturalmente que «... 1- O Estado indemniza as
publicações informativas, nos termos do disposto no artigo 60.° do regime do
direito de antena nas eleições presidenciais e legislativas, na redacção da Lei
n.º 35/95, de 18 de Agosto. ...».
D)
Por consequência, a redacção constante do n.º 2 do art° 44.º do Regime do
Referendo Local, na parte em que se refere às «… emissões das estações públicas
e privadas de televisão e rádio de âmbito local ...» encerra um lapso manifesto,
uma vez que, como já se demonstrou, apenas as Publicações periódicas foram
contempladas em sede de Meios específicos de campanha e de Dever de Indemnização
o que é corroborado pelo facto de LRlocal não reproduzir os nada menos que oito
artigos que na LRNacional regulam o acesso à rádio e à TV(artigos 57.º a 64.º)
A competente comissão arbitral (art.º 165.°, n.º 2) terá, pois, como função
unicamente fixar os montantes das indemnizações do Estado às publicações
informativas que vierem a declarar interesse à Comissão Nacional de Eleições em
inserir matéria respeitante à campanha para o referendo local
Termos em que a deliberação da CNE em causa deve ser anulada, para todos os
efeitos legais.»
3. A CNE remeteu o requerimento do Ministro dos Assuntos Parlamentares acima
transcrito ao Tribunal Constitucional, onde deu entrada em 22 de Dezembro, tendo
sido imediatamente distribuído.
4. Em 27 de Novembro de 2008 o presidente da Câmara Municipal de Viana do
Castelo comunicou ao Presidente do Tribunal Constitucional a realização, em 25
de Janeiro de 2009, do referendo local nos termos do edital que seguidamente se
transcreve:
EDITAL
DEFENSOR OLIVEIRA MOURA, PRESIDENTE DA CÂMARA MUNICIPAL DE VIANA DO CASTELO:
Faz público em cumprimento do disposto no número 1 do artigo 34.º da Lei
Orgânica nº 4/2000, de 24 de Agosto, que foi designado o dia 25 de Janeiro de
2009 para a realização do Referendo Local relativo à integração do Município de
Viana do Castelo na Comunidade Intermunicipal do Minho Lima, aprovado por
deliberação da Assembleia Municipal tomada em sua sessão ordinária de 6 de
Outubro último e cuja pergunta foi aprovada na sessão extraordinária de 5 de
Novembro corrente e que a seguir se indica:
“CONCORDA QUE O MUNICÍPIO DE VIANA DO CASTELO INTEGRE A COMUNIDADE
INTERMUNICIPAL MINHO-LIMA?”
SIM
NÃO
Para constar se lavrou o presente edital e outros de igual teor que vão ser
afixados nos lugares públicos do estilo e publicado em dois jornais diários.
[...]
5. Cumpre apreciar.
Impugna o recorrente, nos termos dos n.ºs 1 e 2 do artigo 102º-B da Lei do
Tribunal Constitucional (Lei n.º 28/82 de 15 de Novembro), a deliberação da CNE
pela qual se decidiu, em suma, aplicar ao referendo local em causa o regime
previsto no artigo 62º da Lei Eleitoral da Assembleia da República, em matéria
de direito de antena, quanto ao acesso às estações de rádio locais, públicas e
privadas, e impulsionar o processo de selecção das estações de rádio obrigadas
a transmitir tempos de antena, fixando 'o tempo e o horário de transmissão' da
propaganda, em similitude com o que se passa na campanha eleitoral para a
Assembleia da República.
Entende o recorrente, conforme resulta do seu articulado, que no âmbito dos
referendos locais é inaplicável tal regime, por caber apenas aos partidos
políticos, coligações e grupos de cidadãos que pretendam expressar opinião sobre
as questões submetidas ao eleitorado, o acesso às publicações periódicas
referidas nos artigos 52º a 54º do RJRL. Invoca, essencialmente, que em sua
opinião o n.º 2 do artigo 44º do RJRL enferma de 'lapso manifesto' ao prever, em
sede de actividade de campanha, o acesso às estações públicas e privadas de
televisão e rádio de âmbito local uma vez que 'apenas as publicações periódicas
foram contempladas em sede de meios específicos de campanha'.
6. Nos termos do n.º 5 do já citado artigo 102º-B da LTC, o Tribunal deve
decidir o recurso em plenário, 'em prazo que assegure utilidade à decisão, mas
nunca superior a 3 dias'.
É o que passa a fazer-se..
7. Haverá que reconhecer que, se no n.º 2 do artigo 44º do RJRL, o legislador
não tivesse feito qualquer referência ao acesso às estações públicas e privadas
de televisão e rádio de âmbito local, se tornava claro que não pretendia incluir
o acesso a estes meios de comunicação social na campanha relativa a referendos
locais, pois em mais nenhum preceito legal do referido RJRL se refere a esta
matéria.
O referido preceito diz, no entanto, o seguinte:
Artigo 44º
Acesso a meios específicos
1 - O livre prosseguimento de actividades de campanha implica o acesso a meios
específicos.
2 - É gratuita para os partidos e para os grupos de cidadãos intervenientes a
utilização, nos termos estabelecidos na presente lei, das publicações
informativas, das emissões das estações públicas e privadas de televisão e rádio
de âmbito local e dos edifícios ou recintos públicos.
3 - Os partidos e os grupos de cidadãos que não hajam declarado pretender
participar no esclarecimento das questões submetidas a referendo não têm o
direito de acesso aos meios específicos de campanha.
Resulta, assim, da letra da lei que esta confere não só aos partidos
intervenientes, mas também aos grupos de cidadãos que pretendam participar no
referendo, o direito de prosseguirem as actividades de campanha com acesso às
estações públicas e privadas de televisão e de rádio de âmbito local.
É certo que, mais à frente, a lei enumera meios específicos de campanha e que,
ao fazê-lo, não só não refere os relativos às estações de rádio ou de televisão,
como, na verdade, aponta outros meios que o referido artigo 44º não prevê, como
é o caso do uso de prédios urbanos arrendados para a campanha ou até a
instalação gratuita de telefones (artigos 59º e 60º).
Todavia, esta circunstância é insuficiente para permitir desconsiderar a norma
constante do referido n.º 2 do artigo 44º do RJRL como pretende o Ministro
recorrente.
É que, muito embora a interpretação da lei não deva cingir-se unicamente à sua
letra, mas reconstituir o pensamento legislativo tendo em conta as
circunstâncias em que em que a lei foi elaborada, o certo é que está vedado ao
intérprete extrair um sentido que não tenha na letra da lei um mínimo de
correspondência verbal, ainda que imperfeitamente expresso – n.ºs 1 e 2 do
artigo 9º do Código Civil, o que equivale a dizer que o intérprete não pode
extrair da norma um sentido que manifestamente contraria a sua letra. Ora, a
expressão literal é perfeitamente clara na parte em que confere o aludido
direito de acesso às estações públicas e privadas de televisão e de rádio de
âmbito local aos partidos e aos grupos de cidadãos, quando intervenham no
referendo.
Aliás, a referência expressa, no preceito, ao âmbito local das estações de
rádio, leva a rejeitar a ocorrência de lapso, como erro involuntariamente
cometido pelo legislador, e indicia, pelo contrário, a sua intenção de estender
aos referendos locais a aludida disciplina.
8. Mas outras razões conduzem a não desqualificar o sentido óbvio da norma em
nome de um pretenso lapso do legislador.
Em primeiro lugar, a estatuição legal não constitui uma solução absurda. Na
verdade, bem se compatibiliza com a solução adoptada em todas as situações
semelhantes, quanto a campanhas eleitorais ou referendárias (quanto às campanhas
eleitorais dos órgãos das autarquias locais – Lei Orgânica n.º 1/2001 de 14 de
Agosto – vejam-se os artigos 53º e 56º e seguintes; e quanto à Lei Orgânica do
Regime do Referendo – Lei n.º 15-A/98 de 3 de Abril – artigos 57º e seguintes),
certamente em consonância com o que dispõe a Constituição no n.º 3 do artigo 40º
que prevê 'nos períodos eleitorais' um genérico direito de acesso a tempos de
antena nas estações de rádio e de televisão 'de âmbito nacional e regional', a
conferir pela lei aos partidos políticos e organizações concorrentes.
Em segundo lugar, a norma do referido n.º 2 do artigo 44º do RJRL não constitui
uma solução que conflitue com o sistema, quer por acarretar um tratamento
desigual ou injusto, como, aliás, acabou de se ver, quer por depender de medidas
legislativas inexistentes ou impossíveis de concretizar. Na verdade, a completa
regulamentação jurídica deste direito faz-se com apelo às normas supletivas
especificamente indicadas no artigo 226º do RJRL, preceito que, sob a epígrafe
'direito supletivo' diz o seguinte:
São aplicáveis ao regime do referendo local, supletivamente e com as devidas
adaptações, em tudo o que não se encontre expressamente estabelecido na presente
lei, as disposições da lei eleitoral para a Assembleia da República.
Assim, a circunstância de apenas haver menção às publicações periódicas, em sede
de meios específicos de campanha, reconduz-se à disciplina que a concitada lei
eleitoral para a Assembleia da República consagra quanto a esta matéria, diploma
que também dá resposta à questão da regulação do dever de indemnizar as estações
que participem na campanha.
Tanto basta para poder concluir pela sem razão do pedido.
9. Nestes termos, o Tribunal Constitucional julga improcedente o recurso.
Lisboa, 23 de Dezembro de 2008
Carlos Pamplona de Oliveira
João Cura Mariano
Vítor Gomes
José Borges Soeiro
Mário José de Araújo Torres
Benjamim Rodrigues
Maria Lúcia Amaral
Maria João Antunes
Gil Galvão (votei a decisão uma vez que, em face do teor literal do artigo 44.º,
n.º 2, em causa – e não obstante a história do mesmo – não se me afigura
possível concluir inequivocamente pela inexistência de um direito de acesso às
“emissões das estações públicas e privadas de televisão e rádio de âmbito
local”.)
Joaquim de Sousa Ribeiro (vencido, nos termos da declaração anexa)
Rui Manuel Moura Ramos
DECLARAÇÃO DE VOTO
Não acompanhei a decisão, basicamente por entender que o elemento
histórico de interpretação fornece indicações suficientemente claras para
sustentar a tese do pedido.
Na verdade, da proposta de Lei de que resultou a Lei Orgânica n.º
4/2000, de 24 de Agosto, constava, na secção em que se regulam os “meios
específicos de campanha”, os tempos de antena gratuitos nas rádios locais (art.
57.º). Isso explica o facto, salientado na fundamentação do acórdão, em abono da
tese que fez vencimento, da referência expressa ao âmbito local, no art. 44.º,
n.º 2.
O ter-se omitido, na redacção final, aquela referência normativa, no
âmbito dos meios específicos de campanha, indicava objectivamente o propósito
legislativo de não incluir as estações privadas de rádio local.
Nem se diga que tal se ficou a dever a ter-se entendido que tal era
desnecessário, em face da remissão genérica do art. 226.º, pois mantiveram-se as
previsões atinentes aos outros meios, designadamente as referentes às
publicações informativas.
Neste contexto, e tendo em conta o desenrolar do processo
legislativo, a incongruência que, com justeza, se detecta na lei, é
verosimilmente de atribuir à inadvertência do legislador, em não ter
reformulado, em face da opção final quanto aos meios de campanha um enunciado
normativo de previsão genérica constante noutro local sistemático do diploma.
Sendo assim, haverá que lançar mão de uma interpretação ab-rogante
parcial do art. 44.º, n.º 2, para eliminar a manifesta incongruência aqui em
juízo.
Lisboa, 23 de Dezembro de 2008
Joaquim de Sousa Ribeiro