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Proc. nº 41/95
2ª Secção Relator: Cons. Luís Nunes de Almeida
Acordam na 2ª Secção do Tribunal Constitucional:
I - RELATÓRIO
1. A, interpôs no Tribunal Tributário de
1ª Instância de Faro processo de impugnação contenciosa de 24 primeiras avaliações referentes a 24 lotes de terreno da recorrente, requerendo a anulação de tais avaliações com fundamento em vícios da fundamentação legalmente exigida, preterição de formalidades legais e outras ilegalidades.
Tal impugnação foi indeferida com fundamento na falta de pressuposto processual para a propositura da acção, concretamente por considerar o Tribunal que a impugnante apenas poderia recorrer contenciosamente daquelas avaliações após ter esgotado os meios graciosos, o que no caso equivaleria a requerer a segunda avaliação.
Desta decisão, interpôs a recorrente recurso para a Secção de Contencioso Tributário do Supremo Tribunal Administrativo, alegando, além do mais, que o artigo 155º do Código de Processo Tributário, nomeadamente o seu nº 6, a estar em vigor, seria inconstitucional, por não se conformar com o disposto no nº 4 do artigo 268º da Constituição da República.
O Supremo Tribunal Administrativo (Secção de Contencioso Tributário), pelo acórdão de 9 de Novembro de 1994, negou provimento ao recurso, confirmando a sentença recorrida.
2. Deste acórdão, veio a impugnante apresentar o presente recurso, ao abrigo do disposto na alínea b) do nº 1 do artigo 70º da Lei do Tribunal Constitucional, para apreciação da constitucionalidade da norma constante do nº 6 do artigo 155º do Código de Processo Tributário, na interpretação que lhe deram tanto o Tribunal Tributário de 1ª instância de Faro, como a secção de contencioso tributário do Supremo Tribunal Administrativo.
Neste tribunal, alegaram a recorrente e a Fazenda Pública.
A recorrente formulou as seguintes conclusões:
1. O douto acórdão recorrido dá como assente a plena vigência do artigo 155 do Código de Processo Tributário, aprovado pelo Decreto- -Lei nº
154/91, de 23 de Abril.
2. O mesmo douto acórdão interpreta o nº 6 do citado artigo 155 como obrigando o contribuinte a esgotar 'os meios graciosos previstos no processo de avaliações', como condição e pressuposto necessário da impugnação contenciosa dos actos de fixação dos valores patrimoniais, que o nº 1 do mesmo artigo admite, com fundamento em qualquer ilegalidade.
3. E o referido e sempre douto acórdão entende ainda que o nº 4 do artigo 268 da Constituição da República (com a redacção proveniente da Lei Constitucional nº 1/89, de 8 de Julho) não visou eliminar o recurso hierárquico necessário, ou seja, não pretendeu possibilitar a impugnação graciosa necessária.
4. Contra semelhante leitura do sentido e alcance do preceito constitucional em causa milita, em primeiro lugar, a letra do preceito, que suprimiu as referências à definitividade e executoriedade do acto administrativo.
5. Tais referências, com o peso de uma tradição de perto de 50 anos e da interpretação que sempre lhes fora dada pela doutrina mais autorizada e por pacífica jurisprudência, tinham sido introduzidas na Constituição de 1933
(através do nº 21 do artigo 8º) e mantidas na Constituição de 1976 (nº 2 do artigo 269) e na 1ª revisão constitucional (nº 3 do artigo 268).
6. Além disso, a introdução de uma qualificação alternativa
('quaisquer actos administrativos que lesem os seus direitos ou interesses legalmente protegidos') na revisão de 1989 mais acentuou a intenção do legislador de abandonar por completo aqueles requisitos da recorribilidade contenciosa dos actos administrativos.
7. Acresce que a doutrina, na sua quase totalidade, se tem pronunciado no sentido preconizado pela recorrente.
8. Por outro lado, o direito de recurso contencioso e demais direitos perante a Administração, consagrados no artigo 268 da Constituição, são considerados como direitos fundamentais de natureza análoga aos 'direitos, liberdades e garantias', beneficiando do regime próprio destes.
9. Este regime é fixado no artigo 18 da Constituição e implica, além do mais, que a lei ordinária só pode restringir tais direitos e garantias nos casos expressamente previstos na Constituição; que as restrições devem limitar-se ao necessário para salvaguardar outros direitos ou interesses constitucionalmente protegidos; e que as leis restritivas de tais direitos não podem diminuir a extensão e o alcance do seu conteúdo essencial.
10. Por último, é de notar que o direito ao recurso contencioso, consagrado no nº 4 do artigo 268 da Constituição, representa uma concretização do direito de acesso ao direito e aos tribunais, conferido pelo artigo 20 da mesma Constituição, pelo que o âmbito e alcance daquele deve ser tão amplo como o deste.
11. E, porque as normas da Constituição prevalecem sobre todas as demais, e em especial sobre as da lei ordinária, o nº 6 do artigo 155 do Código de Processo Tributário, a entender-se que está em vigor, é inconstitucional e como tal deve ser declarado
Por seu lado, a Fazenda Pública apresentou as seguintes conclusões:
1. Os qualificativos 'definitivo e executório' foram abolidos do texto constitucional apenas para melhor o adaptar à garantia de accionabilidade conferida aos administrados.
2. A executoriedade foi, na maior parte das vezes e ao longo dos
últimos anos, confundida com a eficácia do acto administrativo.
3. Esta definitividade coloca- -se em termos de competências concorrentes.
4. O acto administrativo é, e sempre foi, por natureza, definitivo, na única medida em que define uma situação jurídica.
5. Se a não define então não é, sequer, um acto administrativo.
6. Quando se fala em actos administrativos não definitivos é, apenas, por razões de economia processual para evitar julgamentos inúteis.
7. É para impor ao interessado que provoque uma decisão através de uma competência concorrente, passível de alterar, corrigir ou anular o acto em causa, que, por isso, em rigor não pode afirmar-se que estivesse a provocar uma lesão.
8. A mudança de redacção do artº 268º da Constituição em nada altera este quadro.
9. Poderá, eventualmente, interpôr-se recurso contencioso de acto administrativo não definitivo no sentido moderno.
10. Mas NADA impede que o legislador estabeleça recurso hierárquico prévio.
11. Porque o valor em causa, que é a garantia de accionabilidade, está, sempre, perfeitamente salvaguardado.
12. Pelo que não está ferido de inconstitucionalidade o preceito do nº 6 do artº 155 do Código de Processo Tributário.
3. Corridos os vistos, cumpre decidir.
II - FUNDAMENTOS
4. A norma cuja constitucionalidade vem arguida é o nº 6 do artigo 155º do Código de Processo Tributário (aprovado pelo Decreto-Lei nº 154/91, de 23 de Abril), o qual dispõe pela forma seguinte:
1. Os actos de fixação dos valores patrimoniais podem ser impugnados, no prazo de 90 dias após a sua notificação ao contribuinte, com fundamento em qualquer ilegalidade.
[...]
6. A impugnação referida neste artigo não tem efeito suspensivo e só poderá ter lugar depois de esgotados os meios graciosos previstos no processo de avaliações.
E a norma constitucional em causa, por sua vez, é o nº 4 do artigo 268º da Constituição, que assim dispõe:
4. É garantido aos interessados recurso contencioso, com fundamento em ilegalidade, contra quaisquer actos administrativos,independentemente da sua forma, que lesem os seus direitos ou interesses legalmente protegidos.
Entendeu o acórdão recorrido que aquele nº 6 do artigo 155º, interpretado no sentido de considerar irrecorríveis contenciosamente os resultados da primeira avaliação de propriedades rústicas ou urbanas, não viola este preceito constitucional, nomeadamente por considerar:
Assim, se não está esgotada a via administrativa de composição dos interesses em jogo, também não há que falar de definição da situação jurídica do particular perante a Administração, que o mesmo é dizer que (ainda) não existe qualquer 'lesão', qualquer conflito a demandar a intervenção dos tribunais.
Por conseguinte, enquanto a Administração não proferir a sua 'última palavra' sobre o assunto, o acto administrativo não pode 'lesar direitos ou interesses' e, nessa medida, não é passível de recurso contencioso.
Em suma, não é possível utilizar a via contenciosa antes de esgotados os procedimentos graciosos necessários - princípio da exaustão dos meios graciosos.
[...]
De sorte que o nº 6 do artº 155º do CPT, acolhendo clara e inequívocamente aquele enunciado princípio, não violou, nem restringiu, o direito fundamental ao recurso contencioso, mas antes, e apenas, veio estabelecer um 'condicionamento' ao exercício desse direito, sem mínimamente afectar ou de alguma forma modificar o eu conteúdo, limitando-se a organizar e disciplinar a 'boa execução' do comando constitucional.
5. Vem, pois, este recurso interposto para se apurar se o referido artigo 156º, nº 6, do Código de Processo Tributário, interpretado como foi pelo acórdão recorrido, ou seja, no sentido de considerar que são irrecorríveis contenciosamente os actos de primeira avaliação de prédios urbanos, enquanto não estiverem esgotados os procedimentos graciosos necessários, violará o artigo 268º, nº 4, da Constituição da República.
Este Tribunal teve já oportunidade de se debruçar sobre matéria análoga - isto é, sobre a possibilidade de a lei prever recurso hierárquico necessário para a abertura da via contenciosa -, pelo menos em dois acórdãos recentes, incidentes sobre o artigo 25º, nº 1, da LPTA: o Acórdão nº 9/95 (publicado no Diário da República, II Série, de 22 de Março de
1995) e o Acórdão nº 603/95 (ainda inédito), que remete quase totalmente para o primeiro.
Porque tal matéria se encontra aí perfeitamente explanada e porque se subscreve na íntegra a solução então alcançada, transcreve-se o teor daquele aresto, no que para os presentes autos releva:
Comparando este preceito com o do nº 3 do mesmo artigo 268º, na versão de 1982 (a que ele corresponde), verifica-se que, nele, se eliminou o inciso 'definitivos e executórios' que constava da redacção de
1982. Ou seja: a 'definitividade' e a'executoriedade' do acto administrativo deixaram de ser pressupostos da sua impugnação contenciosa.
A propósito dessa eliminação, ROGÉRIO EHRHARDT SOARES - depois de referir que houve quem visse aí a intenção de alargar o recurso contencioso a todos os actos administrativos, mesmo que não 'definitivos e executórios' - pondera:
'Ora, parece-me bem que não há motivo para alarmes, porque do que se tratou foi de dar uma formulação mais correcta e consequente ao texto constitucional. Primeiro, conseguindo uma expressão mais perfeita do princípio da accionabilidade. Segundo, expurgando do texto expressões que nos textos anteriores seriam menos felizes, ou porque eram pleonásticas, ou porque porventura aparecessem como injustificadamente limitativas do sentido que sempre se quis impor à garantia constitucional da accionabilidade. (Cf. 'O Acto Administrativo', Scientia Juridica, tomo XXXIX, 1990, páginas 25 e seguintes).'
De sua parte, J.J.GOMES CANOTILHO e VITAL MOREIRA (Constituição da República Portuguesa Anotada, 3ª edição, Coimbra, 1993, página 939) escrevem, a propósito:
'Diferentemente do que acontecia com a anterior redacção do nº 4, o acto administrativo susceptível de recurso não carece de ser 'definitivo' e
'executório'. Interessa, porém, esclarecer o alcance jurídico-constitucional da eliminação da definitividade e executoriedade do acto como pressuposto do recurso jurisdicional. Em primeiro lugar, poder-se-ia dizer que a Constituição não fez mais do que purificar o conceito de acto administrativo susceptível de recurso, pois as dimensões de definitividade e executoriedade já há algum tempo tinham deixado de ser consideradas dimensões imprescindíveis do acto contenciosamente impugnável. O que se exige, porém, é que se trate de um verdadeiro acto administrativo, ou seja, de decisão de autoridade tomada no uso de poderes jurídico- -administrativos com vista à produção de efeitos jurídicos externos sobre determinado caso concreto'.
Também ANTÓNIO VITORINO - que interveio na 2ª Revisão Constitucional
- se pronunciou sobre o abandono da referência a 'actos administrativos definitivos e executórios. Escreveu ele:
'No novo nº 4 abandonou-se a referência a 'actos administrativos definitivos e executórios' passando a estabelecer-se mais genericamente que o recurso contencioso cabe de quaisquer actos administrativos, desde que eles lesem direitos ou interesses legalmente protegidos. A solução encontrada pretende ultrapassar algumas dificuldades geradas pelas diferentes interpretações das características de executoriedade e definitividade do acto administrativo expressas abundantemente quer na doutrina quer na jurisprudência, pretendendo assim não excluir do contencioso administrativo actos que, embora de qualificação duvidosa, efectivamente produzam o resultado que se pretende dirimir: afectem direitos ou interesses legalmente protegidos. E também nesta inovação se pode reconhecer uma assinalável preocupação de comprometer de forma mais decisiva o contencioso administrativo numa via de ductilização das suas formas processuais, tendo em vista a preocupação de garantir os direitos e interesses legalmente protegidos dos administrados contra os actos administrativos que,independentemen-te da forma, os lesem ou afectem'. (cf. o Prefácio à Constituição da República Portuguesa, AAFDL, Lisboa, 1989, páginas XCIV a XCV).
[...]
A garantia do recurso contencioso - disse este Tribunal no seu acórdão nº 39/88 (Acórdãos do Tribunal Constitucional, volume 11º, página 233; Boletim do Ministério da Justiça, nº 374, página 114; O Direito, ano 121º, 1989, IV, página 791; Revista da Faculdade de Direito da Universidade de Lisboa, volume XXIX, 1988, página 459; e Anuário da Administração Pública, ano VI, tomo I, 1988, página 291), retomando o que já antes havia afirmado, entre outros, no acórdão nº 86/84 - 'tem por conteúdo a possibilidade de acesso aos tribunais para defesa dos direitos. O que se quer é 'fazer valer de forma expressa para os actos administrativos definitivos e executórios [...] a doutrina geral consignada pela primeira parte do artigo 20º, quando dispõe que a todos é assegurado o acesso [...] aos tribunais para defesa dos seus direitos e interesses legítimos [...]'. Garante-se aí aos interessados a possibilidade de impugnação dos actos administrativos viciados.
A garantia do recurso contencioso visa, pois, a invalidação dos actos administrativos ilegais que sejam lesivos de direitos ou interesses legalmente protegidos do interessado.
O recurso contencioso pressupõe assim um verdadeiro acto administrativo. E este é - nas palavras de ROGÉRIO E. SOARES (loc. cit.) - 'um acto de autoridade que produz efeitos externos', 'um acto da Administração [que] define a situação jurídica de terceiros' (cf. também, do Autor citado, Direito Administrativo, lições policopiadas, Coimbra, 1978, página 76).
É justamente porque o acto administrativo é uma decisão de autoridade com efeitos externos sobre determinado caso concreto que os actos internos (por exemplo, os pareceres) e os actos preparatórios não são contenciosamente recorríveis.
Como acentuam J.J. GOMES CANOTILHO e VITAL MOREIRA (Constituição da República Portuguesa Anotada, 3ª edição, Coimbra, 1993, página 939), nos actos internos e nos actos preparatórios, 'não existem efeitos externos ou existem apenas efeitos prodómicos de um acto procedimental que só se torna acto decisório através do acto conclusivo do procedimento'. Só assim não será - dizem os mesmos Autores -, quando tais actos sejam, de per si, 'idóneos para produzir efeitos imediatamente lesivos (e, por conseguinte, efeitos externos)': neste caso, com efeito, eles 'têm já efeitos próprios de um acto administrativo', e, por isso, são contenciosamente impugnáveis.
Para poder recorrer-se contenciosamente - a mais do que tratar-se de um acto administrativo (no sentido que se deixou apontado) - necessário é ainda, como se viu já, que esse acto seja lesivo de
'direitos ou interesses legalmente protegidos' do interessado, ou seja, que produza uma ofensa de uma sua situação (ou posição) jurídica subjectiva de natureza substantiva.
'Não basta assim - diz ROGÉRIO E. SOARES, loc. cit., página 34 - que o acto seja um daqueles que pela sua natureza concretiza um comando perturbador da ordem jurídica, é preciso que o seu estado de virulência seja actual, não apenas potencial'.
O recurso contencioso é, com efeito - como também sublinham J. J. GOMES CANOTILHO e VITAL MOREIRA (Constituição da República Portuguesa Anotada, página 941) - 'um meio de defesa de posições jurídicas subjectivas','substanti-vamente caracterizadas'.
Do que vem de dizer-se decorre que , quer a eliminação do inciso
'definitivos e executórios', que constava do nº 3 do artigo 268º da Constituição, na versão de 1982, tenha significado apenas uma purificação do conceito de acto administrativo susceptível de ser contenciosamente impugnado
('uma [sua] formulação mais correcta e consequente'), quer tenha um alcance diverso, uma coisa é certa. E é esta: o que a garantia constitucional da accionabilidade dos actos administrativos ilegais procura assegurar é que haja sempre a possibilidade de sindicar judicialmente, com fundamento na sua ilegalidade, todo e qualquer acto de autoridade que produza ofensa de situações juridicamente reconhecidas (isto é, que tenha efeitos externos). Mas, do domínio do contencioso de anulação, há-de, no entanto, 'excluir-se todo e qualquer acto que não esteja a concretizar lesões, todo o acto que no procedimento serve apenas actos de primeira grandeza'
(ROGÉRIO E. SOARES, loc. cit., página 32).'
6. Aplicando este pensamento ao caso dos autos, o acto recorrido, que determinou, em primeira avaliação, o valor patrimonial dos prédios - lotes de terreno - da recorrente, não representa a
última palavra da Administração, e, como se pode ler do acórdão recorrido,
enquanto a Administração não proferir a sua 'última palavra' sobre o assunto, o acto administrativo não pode 'lesar direitos ou interesses' e, nessa medida, não
é passível de recurso contencioso.
Com efeito, o valor resultante daquela primeira avaliação pode vir a ser revisto, alterado, reformulado, enfim, não é um acto definitivo, de 'primeira grandeza', susceptível de causar lesões a
'direitos ou interesses' legalmente protegidos do interessado, pois que este tem perante si, desde logo, o recurso a meios graciosos, ou seja, no caso, à segunda avaliação, para fixar, aí sim, por forma 'definitiva', aquele valor, e então definir a situação substantiva, produzindo efeitos externos; aquela primeira
'lesão' que se pretende ver como decorrente da primeira avaliação, e a existir, será meramente potencial, apenas se tornando efectiva aquando da segunda avaliação, ou seja, após esgotados os meios graciosos ao dispor do interessado.
Assim, esta irrecorribilidade não viola a garantia constitucional de accionabilidade, já que ainda é possível obter uma tutela do direito ao nível da Administração, pois que, não estando esgotados os meios graciosos, não deixa o administrado de poder obter a reformulação de tal decisão, que, assim, ainda lhe não causou uma verdadeira lesão efectiva. Aquela garantia constitucional, não impede, pois, que a lei imponha como requisito ou condicionamento ao exercício de tal direito de recurso contencioso a obrigação de impugnação graciosa prévia, ou seja, o recurso hierárquico necessário.
III - DECISÃO
7. Pelos fundamentos expostos, nega-se provimento ao recurso.
Lisboa, 7 de Fevereiro de 1996 Luis Nunes de Almeida Bravo Serra Fernando Alves Correia Messias Bento José de Sousa e Brito
Guilherme da Fonseca (vencido, conforme declaração de voto que acompanha os acórdãos nºs 9/95 e 603/95, deste Tribunal Constitucional)
José Manuel Cardoso da Costa (Votei o acórdão, pois a solução acolhida no acórdão recorrido não se me afigura, na verdade, 'inconstitucional'. Mas não posso deixar de registar a minha surpresa perante tal solução - perante tal interpretação do direito ordinário -, a qual atribui ao nº 6 do artigo 155º do Código de Processo Tributário um alcance revogatório do disposto nos § únicos dos artigos 284º do Cód. Cont. Pred. e 97º do Cód. Sisa, quanto à 1ª avaliação. Que tal norma processual tenha implicado a revogação do 'corpo' destes outros preceitos, mas condicionado a impugnação contenciosa do 'valor' fixado, propriamente dito, ao requerimento prévio de uma
2ª avaliação, compreende-se bem; mas já não o efeito revogatório primeiro assinalado).
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