Procuradoria-Geral Regional

de Lisboa

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Processo n.º 658/11
2.ª Secção
Relator: Conselheiro João Cura Mariano







Acordam na 2.ª Secção do Tribunal Constitucional



Relatório No decurso da acção declarativa, com processo ordinário, n.º 288/06.3TBSPS, que corre termos no Tribunal de S. Pedro do Sul, a Autora, A., requereu que lhe fosse concedido apoio judiciário, na modalidade de dispensa de paga­mento de taxa de justiça e demais encargos com o processo e atribuição de agente de execução.

Esse pedido foi deferido por despacho proferido em 9 de Dezembro de 2008 pelo Instituto de Segurança Social.

B., Réu na referida acção, deduziu impugna­ção judicial daquele despacho.

O Instituto de Segurança Social manteve a anterior decisão de concessão de apoio judiciário a A..

O Tribunal Judicial de S. Pedro do Sul, por decisão proferida em 9 de Março de 2011, concedeu provimento à impugnação, julgando improcedente o pedido de conces­são de apoio judiciário formulado por A..

A Requerente arguiu a nulidade da sua não audição no processo de impugna­ção judicial, o que foi indeferido por despacho proferido em 16 de Maio de 2011, com a seguinte fundamentação:
“Salvo o devido respeito, não se nos afigura assistir razão à arguente. Assim, imbricam-se as questões suscitadas pela requerente, ou seja, a ale­gada preterição do princípio do contraditório, bem como a desconformidade da norma do artº 28º, nº 4 da Lei 34/04 com o parâmetro constitucional plasmado, designadamente, nos artºs 13º e 20º, nºs 1, 2 e 4 da CRP. Todavia, e uma vez mais salvo o devido respeito, não se poderá concluir pela violentação do princípio do contraditório, porque este mostra-se respeitado, ainda que sob a roupagem específica do regime prevenido pela Lei 34/04 em sede do apoio judiciário. De facto, a igualdade de armas apresenta-se salvaguardada porquanto, se é certo que a lei não prevê, especificamente em sede de impugnação judicial, a intervenção do recorrido, de igual modo não prevê a intervenção do recorrente no âmbito do proce­dimento administrativo relacionado com a concessão, ou denegação, do beneficio do apoio judiciário. Este procedimento administrativo, como resulta da lei e se alcança dos autos, decorreu à margem da intervenção – e conhecimento – do agora recorrente, o qual, perante a entidade decisora não teve oportunidade de se pronunciar, ou arrolar os elementos que entendesse pertinentes – v. g. o artº 26º, nº 4 da referida Lei 34/04. Tal desequilíbrio elimina-o a lei facultando à parte contrária, depois de notificada da decisão administrativa, a possibilidade de recorrer da mesma. E a decisão do tribunal, por sua vez, não atende somente aos fundamentos invocados no interposto recurso, mas antes à totalidade dos elementos carreados para o procedimento, sejam aqueles do recorrente, sejam os da parte recorrida. Por isso – e para isso – cumpre à entidade administrativa, caso mantenha a sua decisão (impugnada) “...enviar aquela – decisão – e cópia autenticada do processo administrativo ao tribunal competente” – artº 27º, nº 3 da Lei 34/04. Nas mãos do decisor judicial encontram-se, como tal, os fundamentos e ele­mentos invocados e arrolados pelas partes no âmbito do procedimento relacionado com a concessão ou denegação do benefício do apoio judiciário. E com base neles, valorados à luz dos critérios legais, é proferida – como foi – decisão. O contraditório e a igualdade das partes mostram-se, a montante de tal decisão, salvaguardados. Termos em que julgo improcedente a presente arguição”.

A Requerente do apoio judiciário interpôs recurso desta decisão para o Tribu­nal Constitucional, pedindo a declaração de inconstitucionalidade “do artigo 28.º, n.º 4, da Lei n.º 34/2004, de 29 de Julho, actualizada pela Lei nº. 47/2007, de 28 de Agosto (Lei do Apoio Judiciário), interpretado no sentido em que o juiz pode decidir concedendo provimento, nos casos em que a impugnação é apresentada nos termos do n.º 5, do artigo 26.º pela parte contrária e sem que ao beneficiário do apoio judiciário seja dado conhecimento sequer da impugnação e sem que lhe seja dada a possibilidade de exercer o contraditório, pois viola entre outros, o artigo 20.º n.º 1, 2 e 4 da CRP, artigo 10.º da Declaração Universal dos Direitos do Homem, artigo 3º-A do Código de Processo Civil, e artigo 13.º da Constituição da República Portuguesa e artigo 3º do Código de Processo Civil”.

Apresentou alegações, em que concluiu do seguinte modo:
1ª – Por sentença proferida pelo Tribunal Judicial de São Pedro do Sul, no âmbito do Recurso de Impugnação do apoio judiciário da Recorrente A., processo nº. 288/06.3TBSPS-A, foi concedido provimento ao recurso e por conseguinte, foi julgado improcedente o pedido formulado pela Recorrente para a concessão do beneficio do apoio judiciário.
2ª– A Recorrente A. uma vez notificada de tal sentença, veio aos autos 288/06.3TBSPS-A, expor que não foi notificada da apresentação de uma impugnação por parte do Recorrido B. quanto à decisão de concessão de apoio judiciário à Recorrente; não foi também notificada da decisão da segurança social a manter a con­cessão de protecção jurídica; não foi notificada para se pronunciar sobre a impugnação de tal decisão; em 4 de Dezembro de 2009, foi notificada através do seu mandatário de um requerimento apresentado pelo Réu B. e a esse requerimento foi apresentada resposta em 14 de Dezembro de 2009, foi arrolada prova testemunhal e documental, a qual nem sequer foi tida em conta pelo Tribunal; só com a notificação da sentença a julgar improcedente o pedido para a concessão do beneficio do apoio judiciá­rio, é que a ora Recorrente tomou conhecimento de que foi apresentada impugnação à decisão de apoio judiciário pelo Recorrido B., embora continue a desconhecer o seu conteúdo, bem como a data da sua apresentação nos serviços da segurança social e soube ainda a Recorrente com a notificação da sentença que foram colhidas informações bancárias, ao que se depreende suas, sem o seu conhecimento e devassando o círculo intimo da vida privada da mesma.
3ª– Acrescentou ainda a Recorrente A. no requerimento supra referido que com esta situação foi-lhe negado o direito constitucional de acesso ao direito e aos tribunais, nos termos do art. 20º nº. 1, 2 e 4 da Constituição da República Portuguesa e art. 10º Declaração Universal dos Direitos do Homem; não foi assegurada a igualdade das partes nos termos do art. 3º-A do Código de Processo Civil e 13º da Constituição da República Portuguesa e não foi garantido o direito ao contraditório que se encontra plasmado no art. 3º do Código de Processo Civil, o que gera a nulidade da sentença.
4ª– Por último invocou a Recorrente no seu requerimento a inconstituciona­lidade do art. 28º nº. 4 da Lei nº. 34/2004, de 29 de Julho, actualizada pela Lei nº. 47/2007, de 28 de Agosto (Lei do Apoio Judiciário) interpretado no sentido em que o juiz pode decidir concedendo provimento, nos casos em que a impugnação é apresentada nos termos do nº. 5 do art. 26º pela parte contrária e sem que ao beneficiário do apoio judi­ciário seja dado conhecimento sequer da impugnação e sem que lhe seja dada a possibi­lidade de exercer o contraditório, pois viola entre outros, o art. 20º nº. 1, 2 e 4 da CRP, art. 10º da Declaração Universal dos Direitos do Homem, art. 3º-A do Código de Pro­cesso Civil, art. 13º da Constituição da República Portuguesa e art. 3º do Código de Pro­cesso Civil.
5ª - No seguimento do requerimento da Recorrente A. foi proferido despacho pelo Tribunal com a referência 638034, o qual considerou não assistir razão à Recorrente e julgou improcedente a arguição e condenou a Recorrente nas custas do incidente.
6ª- Segundo o teor dos artigos 26º nº. 5 e art. 28º nº. 4 da Lei nº. 34/2004, de 29 de Julho, actualizada pela Lei nº. 47/2007, de 28 de Agosto (Lei do Apoio Judiciário), é possível à parte contrária impugnar uma decisão de concessão de apoio judiciário, ser proferida uma decisão pela Segurança Social a manter ou revogar a concessão de apoio, serem obtidos elementos de prova e ser proferida sentença pelo Tribunal sem que o desti­natário da decisão, isto é, o beneficiário do apoio judiciário tome disso conhecimento o que viola princípios estruturantes como o princípio constitucional de acesso ao direito e aos tribunais, princípio da igualdade das partes (enquanto o Recorrido B. teve direito a conhecer os actos que foram sendo praticados no âmbito do recurso de impug­nação e teve direito de alegar e requerer o que entendeu por bem, a Recorrida não teve tal direito, logo as partes não se situam numa posição de plena igualdade) e o princípio do direito ao contraditório (dado que não só foi omitido o conhecimento à Recorrente de que tinha sido impugnada a decisão que lhe concedeu o apoio judiciário, como lhe foi coarctado o direito à audição antes de ser proferida a sentença e o direito de resposta, isto é, conhecer todos os actos praticados e a possibilidade de tomar posição sobre eles).
7ª- Em suma, é a nosso ver, inconstitucional o art. 28º nº. 4 da Lei nº. 34/2004, de 29 de Julho, actualizada pela Lei nº. 47/2007, de 28 de Agosto quando inter­pretado no sentido em que o juiz pode decidir concedendo provimento, nos casos em que a impugnação do apoio judiciário é apresentada nos termos do nº. 5 do art. 26º pela parte contrária e sem que ao beneficiário do apoio judiciário seja dado conhecimento sequer da impugnação e sem que lhe seja dada a possibilidade de exercer o contraditó­rio, pois viola os artigos 20º nº. 1, 2 e 4 da CRP, art. 10º da Declaração Universal dos Direitos do Homem, art. 3º-A do Código de Processo Civil, art. 13º da Constituição da República Portuguesa e art. 3º do Código de Processo Civil. NESTES TERMOS, e com o douto suprimento deste Venerando Tribunal, revogando o despacho em recurso, e julgando inconstitucional por violação dos princí­pios da igualdade e do contraditório e por violação do direito de acesso à justiça (o art. 20º nº. 1, 2 e 4 da CRP, art. 10º da Declaração Universal dos Direitos do Homem, art. 3º-A do Código de Processo Civil, art. 13º da Constituição da República Portuguesa e art. 3º do Código de Processo Civil) o art. 28º nº. 4 da Lei nº. 34/2004, de 29 de Julho, actualizada pela Lei nº. 47/2007, de 28 de Agosto (Lei do Apoio Judiciário) interpretado no sentido em que o juiz pode decidir concedendo provimento, nos casos em que a impugnação é apresentada nos termos do nº. 5 do art. 26º pela parte contrária e sem que ao beneficiário do apoio judiciário seja dado conhecimento sequer da impugnação e sem que lhe seja dada a possibilidade de exercer o contraditório”.

Não foram apresentadas contra-alegações.
Fundamentação O presente recurso de constitucionalidade incide sobre o procedimento de concessão de protecção jurídica para a intervenção em processos judiciais. Quebrando uma tradição de trinta anos (iniciada com a Lei n.º 7/70, de 9 de Junho e o Decreto-Lei n.º 562/70, de 18 de Novembro) que atribuía aos juízes a competência para decidir nessa matéria (anteriormente à Lei n.º 7/70, essa competência residia nas Comissões de Assistência Judiciária que funcionavam junto de cada tribunal, nos termos do artigo 7.º, do Decreto-Lei n.º 33.548, de 23 de Fevereiro de 1944, e que era composta pelo primeiro substituto do juiz de direito, pelo Magistrado do Ministério Público junto do tribunal e por um advogado pelos órgãos da Ordem dos Advogados), a Lei n.º 30-E/2000, de 20 de Dezembro (artigo 20.º), atribuiu tal função aos serviços de Segurança Social da área da residência ou sede do Requerente, solução que se manteve na Lei n.º 34/2004, de 29 de Julho. Assim, a respectiva decisão passou a assumir a natureza de acto administra­tivo, uma vez que é proferida por um órgão da Administração que, ao abrigo de normas de direito público, visa produzir efeitos jurídicos numa situação individual concreta. Apesar disso, esta decisão não admite reclamação nem recurso hierárquico ou tutelar, sendo apenas susceptível de impugnação judicial quer pelo Requerente, quer pela parte contrária na acção para a qual tenha sido deduzido apoio judiciário (artigo 26.º, n.º 2 e 5, da Lei n.º 34/2004, de 29 de Julho), garantindo assim a tutela jurisdicional exigida pelo artigo 268.º, n.º 4, da Constituição. Sobre a tramitação da impugnação judicial dispõem os artigos 27.º e 28.º, da Lei n.º 34/2004, de 29 de Julho:
“Artigo 27.º Impugnação judicial
1 - A impugnação judicial pode ser intentada directamente pelo interessado, não carecendo de constituição de advogado, e deve ser entregue no serviço de segurança social que apreciou o pedido de protecção jurídica, no prazo de 15 dias após o conhecimento da decisão.
2 - O pedido de impugnação deve ser escrito, mas não carece de ser articulado, sendo apenas admissível prova documental, cuja obtenção pode ser requerida através do tribunal.
3 - Recebida a impugnação, o serviço de segurança social dispõe de 10 dias para revogar a decisão sobre o pedido de protecção jurídica ou, mantendo-a, enviar aquela e cópia autenticada do processo administrativo ao tribunal competente. Artigo 28.º Tribunal competente
1 - É competente para conhecer e decidir a impugnação o tribunal da comarca em que está sedeado o serviço de segurança social que apreciou o pedido de protecção jurídica ou, caso o pedido tenha sido formulado na pendência da acção, o tribunal em que esta se encontra pendente.
2 - No caso de existirem tribunais de competência especializada ou de competên­cia específica, a impugnação deve respeitar as respectivas regras de competência.
3 - Se o tribunal se considerar incompetente, remete para aquele que deva conhe­cer da impugnação e notifica o interessado.
4 - Recebida a impugnação, esta é distribuída, quando for caso disso, e imedia­tamente conclusa ao juiz que, por meio de despacho concisamente fundamentado, decide, concedendo ou recusando o provimento, por extemporaneidade ou manifesta inviabilidade.
5 - A decisão proferida nos termos do número anterior é irrecorrível.” A decisão recorrida interpretou o n.º 4, deste artigo 28.º, no sentido de que o juiz pode conceder provimento à impugnação apresentada pela parte contrária nos termos do n.º 5, do artigo 26.º, sem que ao beneficiário do apoio judiciário seja dado conhe­cimento da impugnação e sem que lhe seja dada a possibilidade de a contraditar. Ora, a impugnação judicial de acto administrativo, como processo jurisdicional que é, deve obedecer às regras do processo equitativo imposto pelo artigo 20.º, n.º 4, da Constituição. Entre elas encontra-se indiscutivelmente a regra do contraditório, entendida como garantia da participação efectiva das partes no desenvolvimento da lide, mediante a possibilidade de, em plena igualdade, poderem influir na decisão do processo. Mediante este princípio, num processo jurisdicional, previamente à prolação da decisão, deve ser conferida às partes a possibilidade de apresentar ao tribunal as razões que sustentam a sua posição, de modo a que os seus interesses não possam vir a ser prete­ridos sem a sua audição. Daí que, tendo sido impugnada perante um tribunal a decisão administrativa que concedeu apoio judiciário a uma parte processual, pela contraparte nesse processo, antes que o tribunal decida sobre o mérito da impugnação, o beneficiário da protecção jurídica deve ser ouvido sobre as razões expostas na impugnação, sob pena de violação do referido princípio do contraditório. O facto do requerente do apoio judiciário já ter exposto, perante a entidade administrativa que decidiu conceder-lhe a protecção jurídica, as razões que justificavam a sua concessão, não dispensa a sua audição no tribunal perante o qual foi impugnada essa decisão. Uma coisa é o requerente do apoio judiciário ter apresentado perante a entidade administrativa as razões que, no seu entender, justificavam a concessão da protecção jurídica e outra é ter a possibilidade de contraditar as razões que posteriormente o impugnante da decisão que lhe concedeu esse apoio apresentou para que tal decisão fosse revogada. Não só a decisão sobre a impugnação é tomada por um órgão diferente daquele a quem o requerente apresentou inicialmente as suas razões, como essa audição destina-se a permitir que o mesmo seja ouvido sobre os fundamentos da impugnação, os quais necessariamente colocam questões sobre as quais o requerente nunca teve oportunidade de se pronunciar. E o facto da entidade administrativa que concedeu o apoio judiciário ter de se pronunciar sobre o mérito da impugnação deduzida, dado que o artigo 27.º, n.º 3, da Lei n.º 34/2004, de 29 de Julho, determina que aquela, após o recebimento da impugnação, deve revogar ou manter a decisão impugnada, também não é suficiente para se poder dispensar a audição do requerente sobre o conteúdo da impugnação, uma vez que a actuação da entidade administrativa se pauta por critérios objectivos, não representando os interesses e as posições do requerente. Por outro lado, a circunstância da lei não facultar ao impugnante a possibili­dade de intervir no procedimento administrativo que conduziu à concessão do apoio judiciário também não justifica a solução consistente em interditar a participação do requerente no processo jurisdicional de impugnação, com fundamento numa falsa ideia de assegurar um trata­mento igualitário das partes. Apesar do processo de impugnação judicial se destinar a efectuar um controlo sobre a decisão administrativa, estamos perante procedimentos distintos e de diferente natureza, sendo um de cariz jurisdicional e outro administrativo, pelo que não faz qualquer sentido procurar igualar as intervenções duma parte no primeiro desses proce­dimentos com as intervenções de uma outra parte no segundo. O princípio da igualdade de armas, que implica a paridade simétrica das posi­ções das partes perante o tribunal e que vale para os procedimentos jurisdicionais, apenas impõe o equilíbrio entre os meios processuais ao dispor das partes para fazerem vingar as suas teses no mesmo processo; e é precisamente a garantia dessa igualdade que exige o respeito pelo princípio do contraditório dentro do processo jurisdicional de impugnação, obrigando à audição do beneficiário do apoio judiciário concedido pela decisão administrativa impugnada sobre o conteúdo da impugnação. Realce-se ainda que, não sendo admissível recurso da decisão do tribunal que julga a impugnação (n.º 5, do artigo 28.º, da Lei n.º 34/2004, de 29 de Julho), a não audição do beneficiário do apoio judiciário previamente à prolação dessa decisão assume uma maior gravidade, dado que este também não poderá contestá-la posteriormente. Por estas razões se conclui que a interpretação normativa sob fiscalização viola o princípio do contraditório incluído no direito a um processo equitativo, consagrado no artigo 20.º, n.º 4, da Constituição, pelo que deve ser julgado procedente o recurso, determinando-se a reforma da decisão recorrida de acordo com este juízo de inconstitu­cionalidade.

Decisão Nestes termos: a) julga-se inconstitucional a norma constante do n.º 4, do artigo 28.º, da Lei n.º 34/2004, de 29 de Julho, na interpretação de que o juiz pode conceder provimento à impugnação apresentada pela parte contrária, nos termos do n.º 5, do artigo 26.º, do mesmo diploma, sem que ao beneficiário do apoio judiciário seja dado conhecimento da impugnação e sem que lhe seja dada a possibilidade de a contraditar; e, em consequência, b) julga-se procedente este recurso, determinando-se a reforma da decisão recorrida em conformidade com o juízo de inconstitucionalidade acima proferido.
Sem custas. Lisboa, 21 de Dezembro de 2011.- João Cura Mariano – Joaquim de Sousa Ribeiro – J. Cunha Barbosa – Catarina Sarmento e Castro – Rui Manuel Moura Ramos.