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Processo n.º 693/11
1.ª Secção
Relator: Conselheiro Carlos Pamplona de Oliveira
Acordam em conferência na 1.ª Secção do Tribunal Constitucional
1. A., S.A. recorreu para o Tribunal Constitucional, ao abrigo das alíneas b) e i) do n.º 1 do artigo 70.º Lei do Tribunal Constitucional (Lei n.º 28/82, de 15 de Novembro, doravante LTC), nos seguintes termos:
1. Artigo 152.º, n.º 1 e n.º 2, do Código de Processo nos Tribunais Administrativos (“CPTA”), na interpretação normativa segundo a qual “a mesma questão fundamental de direito”implica uma absoluta e total identidade das questões subjacentes, quando a letra o espírito da norma não o permitem (aquela está construída outrossim sobre a necessidade de identidade [i.e., a mesma] questão fundamental de direito), por violar os artigos 268, n.º 4 e 202 da CRP.
Tal questão foi oportunamente problematizada pela Recorrente nos artigos 21.º, 23.º, 46.º, 63.º e conclusões 4, 5 e 6 das suas Alegações de Recurso de Uniformização de Jurisprudência.
2. Artigo 152.º, n.º 1, alínea b) do CPTA, quando interpretado (segundo um critério dotado de generalidade e abstracção) no sentido de não admitir a ampliação do objecto do recurso nos termos dos artigos 272.º ou 273.º do Código do Processo Civil (“CPC”), aplicáveis “com as necessárias adaptações ex vi artigo 1.º do CPTA, mesmo quando durante a pendência do recurso seja proferida e se consolide na ordem jurídica jurisprudência especifica sobre o mesmo objecto e o Recorrente a invoque, ampliando o recurso, na primeira oportunidade processual de que dispôs (ergo, na Resposta à Contestação da Fazenda Pública).
Assim, a interpretação normativa aqui sindicada viola, por um lado, o conteúdo essencial do princípio da igualdade estabelecido no artigo 13.º, n.º 1, da CRP, porquanto conduz ao tratamento discriminatório do(s) primeiro(s) contribuinte(s)/recorrente(s) a confrontar(em)-se com uma questão jurídica fundamental em Acórdãos pioneiros cuja jurisprudência seja depois consolidadamente revogada, pois estarão sempre privados do Recurso de Uniformização de Jurisprudência previsto no artigo 152.º do CPTA mesmo que o processo esteja pendente e tenham requerido a ampliação do objecto do mesmo, por oposição aos demais recorrentes que poderão sempre sindicar a jurisprudência recentemente consolidada com o Acórdão pioneiro (ou, em bom rigor, vice versa).
Em suma, a interpretação normativa que o venerando STA fez do artigo 152.º, do CPTA ao discriminar a Recorrente face aos demais Recorrentes, que “tenham a sorte” de não ser Acórdãos “pioneiros”, não tem qualquer justificação material, nem qualquer proporcionalidade quando o Recorrente tenha requerido a ampliação do objecto na pendência de Recurso de Uniformização de Jurisprudência e na primeira oportunidade processual, pelo que tal interpretação viola o Princípio da Igualdade plasmado no artigo 13.º da Lei Fundamental.
Por outro lado, o sentido normativo conferido pela interpretação da decisão recorrida viola, também, o princípio constitucional da tutela jurisdicional plena e efectiva, ope legis artigos 2.º, 20.º., n.º 12 e 268.º, n.º 4, todos da CRP, que impõe que seja dada prioridade à apreciação do fundo da causa, havendo para isso oportunidade em termos de segurança jurídica, em detrimento de interpretações normativas restritivas de regras processuais que dificultem e impeçam (como é o caso) o direito constitucional à apreciação do mérito da pretensão do contribuinte.
Com efeito, este princípio proíbe uma interpretação normativa que impossibilite o acesso ao Recurso de Uniformização de Jurisprudência a contribuintes que sejam partes condenadas em Acórdãos sem jurisprudência anterior sobre idêntico objecto de facto e de direito (na interpretação restritiva que, aliás, acima se questionou em 1.) que sirva de Acórdão Fundamento e em que a essa jurisprudência (contrária à decisão pioneira) se vem a consolidar já na pendência de recurso de uniformização de jurisprudência entretanto pendente e em que o contribuinte suscitou a ampliação do respectivo objecto na primeira oportunidade processual de que dispôs.
Ambas as questões de constitucionalidade foram suscitadas no momento processual oportuno, i.e., com a ampliação do objecto do recurso operada nos artigos 21.º a 24.º da Resposta da Recorrente à Contestação da Fazenda Pública [datada de 09 de Fevereiro de 2010]. Questões essas que a Recorrente reiterou, nos artigos 3.º a 26.º do Requerimento de Arguição de Nulidades do Acórdão [datado de 06 de Julho de 2010], e, por fim, nos artigos 6.º a 19.º do Requerimento de Reforma do Acórdão [datado de 4 de Fevereiro de 2011], desta feita seguindo a melhor jurisprudência do Tribunal Constitucional sufragada (a título meramente exemplificativo) nos acórdãos nºs. 62/85, 90/85, 450/87, 94/88, 160/94, 155/95 e 249/94, publicados, respectivamente, no Diário da República, II Série, de 31 de Maio e 11 de Julho de 1985, 22 de Agosto de 1988, 28 de Maio de 1994, 20 de Junho de 1995 e Acórdãos do Tribunal Constitucional, 43, 733.
3. Artigo 152, n.º 1, alínea b) do CPTA, na interpretação normativa (conforme fez o Tribunal a quo - julgando o recurso findo) segundo a qual não é obrigatório o reenvio prejudicial para o Tribunal de Justiça da União Europeia (“TJUE”) de questão de Direito Fiscal Europeu suscitada pelo contribuinte quando se julgue a final que não estavam reunidos os pressupostos processuais para admissão do recurso mas o recurso tenha estado efectivamente pendente desde 04.02.2009 (cfr. fls. 175 e 176 dos autos) com o despacho de admissão do Mmo Juíz Relator e com actividade processual do Tribunal (cfr., fls. 208 e ss dos autos) e da Fazenda Pública e do Ministério Público (fls. 227 e ss dos autos).
Esta interpretação, efectuada com critério dotado de generalidade e abstracção que presidiu à ratio decidendi, viola o artigo 267.º, 2.º parágrafo (ex-artigo 237.º do Tratado Comunidade Europeia – “TCE”) e do artigo 4.º, n..º 38, ambos do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia (“TFUE”) no sentido em que o mesmo é interpretado pelo Tribunal de Justiça, ergo incondicionado desde que o recurso esteja perante o órgão jurisdicional que decide em última instância (como foi o caso do venerando STA), cuja aplicação é vinculativa para os tribunais nacionais ope legis artigo 8.º n.º 4.º da CRP, impondo portanto o reenvio prejudicial sempre que este seja suscitado pela contribuinte e o tribunal decida em último grau (de jurisdição).
A este respeito cumpre ainda observar que não existe acto claro, nem o STA discorda ou sobre isso se pronuncia, sobre a questão de Direito Fiscal Europeu (ergo, a conformidade do artigo 69.º, n.º 2 do Código do IRC com o artigo 11.º da Directiva n.º 90/434/CEE., de 23 de Julho de 1990) que por isso carece de interpretação pela única instância competente, o Tribunal de Justiça. De notar que a não existência de acto claro é atestada pelo reenvio prejudicial para esse Tribunal de Justiça efectuado pelo STA, 2.ª secção, no processo 0844/09 de 03/02/2010 [...].
A questão de Direito Fiscal Europeu (ergo, a conformidade do artigo 69.º, n.º 2 do Código do IRC com o artigo 11.º da Directiva n.º 90/434/CEE., de 23 de Julho de 1990) foi suscitada no artigo 150.º da Petição Inicial da Acção Administrativa Especial, no parágrafo 23.º das conclusões da petição inicial do Recurso de Uniformização de Jurisprudência e reiteradas nos artigos 21.º a 24.º da sua Resposta (datada de 09.02.2010), no artigo 1.2, artigos 27. a 38. do Requerimento de Arguição de Nulidades do Acordão (datado de 07.07.2010), e, por fim, nos artigos 20.º a 27.º do Requerimento de Reforma do Acórdão (datado de 4.02.2011).
Termos em que, a Recorrente por estar em tempo e ter legitimidade, requer a admissão do presente recurso, ope legis artigo 70.º, n.º 1, alínea b) e i), artigo 72.º, n.º 2 e artigo 75.º, n.º 1 da LTC.
2. Todavia, pela Decisão Sumária n.º 488/2011, proferida em 10 de Outubro de 2011, o relator decidiu julgar o recurso, em parte, manifestamente infundado, não conhecendo do restante por inverificação dos respectivos pressupostos.
A decisão apresenta os seguintes fundamentos:
« (...) 2. O recurso foi admitido no tribunal recorrido, importando agora apurar se deve prosseguir.
O recurso é interposto ao abrigo das alíneas b) e i) do n.º 1 do artigo 70º da LTC que autorizam o recurso para o Tribunal Constitucional das decisões dos tribunais: 'b) Que apliquem norma cuja inconstitucionalidade haja sido suscitada durante o processo'; 'i) Que recusem a aplicação de norma constante de acto legislativo, com fundamento na sua contrariedade com uma convenção internacional, ou a apliquem em desconformidade com o anteriormente decidido sobre a que questão pelo Tribunal Constitucional.'
Deve, desde já, fazer-se notar que o Supremo Tribunal Administrativo, no acórdão recorrido, não recusou a aplicação de qualquer norma legal com o fundamento de ela contrariar uma convenção internacional, nem aplicou qualquer norma legal com um sentido anteriormente proibido pelo Tribunal Constitucional, face a determinada convenção internacional. Não pode, portanto, prosseguir o recurso interposto ao abrigo da alínea i) do n.º 1 do artigo 70º da LTC, por ser manifesto que se não verificam os necessários pressupostos.
3. Posto isto, vejamos: impugna a recorrente 3 normas que retira do artigo 152.º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos, nas seguintes interpretações:
– na interpretação normativa segundo a qual “a mesma questão fundamental de direito” implica uma absoluta e total identidade das questões subjacentes, quando a letra o espírito da norma não o permitem [artigo 152.º n.ºs 1 e 2];
– quando interpretado no sentido de não admitir a ampliação do objecto do recurso nos termos dos artigos 272.º ou 273.º do Código do Processo Civil, aplicáveis com as necessárias adaptações ex vi artigo 1.º do CPTA, mesmo quando durante a pendência do recurso seja proferida e se consolide na ordem jurídica jurisprudência especifica sobre o mesmo objecto e o Recorrente a invoque, ampliando o recurso, na primeira oportunidade processual de que dispôs (ergo, na Resposta à Contestação da Fazenda Pública) [artigo 152.º, n.º 1, alínea b)];
– na interpretação normativa segundo a qual não é obrigatório o reenvio prejudicial para o Tribunal de Justiça da União Europeia de questão de Direito Fiscal Europeu suscitada pelo contribuinte quando se julgue a final que não estavam reunidos os pressupostos processuais para admissão do recurso mas o recurso tenha estado efectivamente pendente desde 04.02.2009 com o despacho de admissão do Juiz Relator e com actividade processual do Tribunal e da Fazenda Pública e do Ministério Público [artigo 152, n.º 1, alínea b)].
4. O aludido artigo 152.º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos apresenta a seguinte redacção:
Artigo 152.º
Recurso para uniformização de jurisprudência
1 - As partes e o Ministério Público podem dirigir ao Supremo Tribunal Administrativo, no prazo de 30 dias contado do trânsito em julgado do acórdão impugnado, pedido de admissão de recurso para uniformização e jurisprudência, quando, sobre a mesma questão fundamental de direito, exista contradição:
a) Entre acórdão do Tribunal Central Administrativo e acórdão anteriormente proferido pelo mesmo Tribunal ou pelo Supremo Tribunal Administrativo;
b) Entre dois acórdãos do Supremo Tribunal Administrativo.
2 - A petição de recurso é acompanhada de alegação na qual se identifiquem, de forma precisa e circunstanciada, os aspectos de identidade que determinam a contradição alegada e a infracção imputada à sentença recorrida.
3 - O recurso não é admitido se a orientação perfilhada no acórdão impugnado estiver de acordo com a jurisprudência mais recentemente consolidada do Supremo Tribunal Administrativo.
4 - O recurso é julgado pelo pleno da secção e o acórdão é publicado na 1.ª série do Diário da República.
5 - A decisão de provimento emitida pelo tribunal superior não afecta qualquer sentença anterior àquela que tenha sido impugnada nem as situações jurídicas ao seu abrigo constituídas.
6 - A decisão que verifique a existência da contradição alegada anula a sentença impugnada e substitui-a, decidindo a questão controvertida.
Prevê o preceito, nas suas diferentes normas, a existência de um recurso para o Supremo Tribunal Administrativo, para uniformização de jurisprudência, quando seja proferido um aresto quer por Tribunal Central Administrativo, quer pelo Supremo Tribunal Administrativo, que esteja em contradição, sobre a mesma questão fundamental de direito, com outra decisão desses tribunais. É, assim, patente que, por esta via, visa o legislador dar um sentido uniforme à jurisprudência desses tribunais. Mas é igualmente patente que o recurso se há-de ancorar na contradição entre a decisão que acabou de ser emitida e uma outra anterior a essa. É, por isso, flagrantemente improcedente a questão suscitada pela recorrente quanto a não ser admitida a ampliação do objecto do recurso, nele incluindo um aresto posteriormente prolatado, pois é a essa realidade que a recorrente se reporta quando fala em jurisprudência especifica sobre o mesmo objecto que se consolida na ordem jurídica 'durante a pendência do recurso'.
Assim, recordando a jurisprudência do Tribunal sobre a inexistência de ónus que onere o legislador não penal quanto à previsão de recursos jurisdicionais, é de concluir que, nesta parte, o recurso interposto é, para os efeitos do n.º 1 do artigo 78-A da LTC, manifestamente infundado.
5. Pretende ainda a recorrente impugnar a norma, que retira do artigo 152, n.º 1, alínea b) do referido Código de Processo nos Tribunais Administrativos, com o sentido de não ser obrigatório o reenvio prejudicial para o Tribunal de Justiça da União Europeia de questão de direito fiscal europeu suscitada pelo contribuinte. Ora, a estrutura do recurso previsto na alínea b) já referida não permite ao Tribunal sindicar tal proposição. E, essencialmente, por duas razões; em primeiro lugar, porque o preceito não comporta este sentido normativo, não sendo efectivamente possível ao Tribunal extrair um tal sentido da literalidade da norma; em segundo lugar, tal asserção surge, no aresto, em correspondência com uma ponderação jurisdicional sem natureza normativa, inidónea para preencher o objecto do recurso de natureza normativa.
Não se verificam, portanto, os requisitos que autorizam o recurso.
6. Pretende, ainda, a recorrente impugnar a norma que retira globalmente do artigo 152.º n.ºs 1 e 2, segundo a qual “a mesma questão fundamental de direito” implica uma absoluta e total identidade das questões subjacentes, quando a letra o espírito da norma não o permitem. Mas é bem patente que, neste pedido, vai incluída a pretensão de sindicar o juízo formulado pelo Supremo Tribunal Administrativo quanto a identificar 'a mesma' questão fundamental de direito, operação que nada tem a ver com a norma, mas com a solução concreta da causa que, com base na disposição legal, é tomada. Por não haver, neste segmento, qualquer elemento de natureza normativa, o Tribunal não pode conhecer do seu objecto. (...)»
3. Contra esta decisão reclama a recorrente, ao abrigo do n.º 3 do artigo 78-A da LTC.
Na reclamação não é, contudo, questionada a Decisão Sumária na parte em que liminarmente se excluiu o recurso interposto ao abrigo da alínea i) do n.º 1 do artigo 70º da LTC, por se não verificarem os devidos pressupostos.
Deve dar-se por assente tal decisão, nessa parte.
4. A reclamação não desenvolve argumentos que, pela sua novidade ou contundência, requeiram agora um tratamento específico, uma vez que a Conferência entende ser totalmente de confirmar a linha decisória seguida na Decisão Sumária aqui reclamada. Dir-se-á, no entanto, o que segue.
Alega-se na reclamação:
42º
Assim, para a Recorrente, os dois acórdãos estão em contradição relativamente à mesma questão fundamental de direito, qual seja a de saber se os actos administrativos praticados ao abrigo de normas que integram nos seus pressupostos conceitos indeterminados, conferindo assim à Administração a denominada discricionariedade técnica, são sindicáveis na jurisdição administrativa e fiscal para além dos casos de erro ou desadequação ao fim legal. (v., entre outros, o artigo 41.º da petição inicial deste Recurso de Uniformização de Jurisprudência).
43º
E não poderia ser de outra forma, porque interpretar-se o conceito de questão fundamental de direito, estabelecido no artigo 152.º do CPTA, como pressupondo identidade de facto violaria o princípio da legalidade, da certeza e da segurança jurídica (artigos 2.º, 13.º, 204.º e 266.º, n.º 2, da Constituição da República Portuguesa), pois a norma não exige essa mesma identidade.
44º
Ao que acresce que essa interpretação (conceito de questão fundamental de direito estabelecido no artigo 152.º do CPTA como pressupondo identidade de facto) torna inaplicável o Recurso de Uniformização de Jurisprudência aos Acórdãos pioneiros, ergo aos que decidam primeiramente uma determinada questão, como sucede com o Acórdão Recorrido,
45º
daí derivando o cerceamento deste recurso ordinário e consequente violação do direito de acesso à justiça (artigo 20.º e 268.º, n.º 4 da Constituição da República Portuguesa) e do Princípio da Igualdade no acesso à justiça (artigo 13.º da Constituição da República Portuguesa).
46º
Portanto que a Decisão Sumária, ao reconduzir a questão à inexistência de ónus do legislador na previsão de recursos jurisdicionais, deixa por analisar o problema concreto e acaba por manter acriticamente a interpretação de que se recorreu.
47º
Conclui-se assim pela necessidade de apreciação da questão pela Conferência deste Tribunal, no sentido de aprofundar a reflexão e permitir aproximar a interpretação da norma (art. 152.º do CPTA) do sentido de justiça material e garantia do acesso a essa justiça, que a CRP impõe.
É manifesta a improcedência desta argumentação, que, aliás em desabono da pretensão em análise, apela ao princípio da legalidade, assim sublinhando o carácter não normativo do recurso interposto, nessa parte. E é, efectivamente, de recordar a jurisprudência consolidada do Tribunal quanto a entender que, fora dos casos relativos ao processo penal, o legislador ordinário goza de uma ampla margem de liberdade na configuração dos recursos, apenas lhe sendo vedado materializar um sistema assente em distinções arbitrárias ou intoleravelmente equívocas, o que, no caso, não acontece.
Mas a verdade, tal como afirmou a decisão em reclamação, é que a Constituição não contém um parâmetro que proíba a norma impugnada.
5. O que a reclamante invoca com subordinação 'à violação do artigo 8º da Constituição' excede o âmbito do recurso previsto na alínea b) do n.º 1 do artigo 70º da LTC, como é o presente. O mérito da pretensão, nesta parte, radicar-se-ia na violação directa de normas de direito internacional público cuja averiguação não cabe no recurso agora em apreço.
6. Finalmente, o que se afirma sobre a prevalência do chamado princípio pro actione só seria de acolher se, no caso concreto, tivesse sido injustificadamente negado o acesso à justiça mediante exigências legais pouco razoáveis ou restrições arbitrárias. Não é o caso. Os requisitos do recurso interposto por oposição de julgados não se sobrepõem ao equilíbrio desenhado pelo legislador no âmbito da liberdade de conformação que lhe é permitida pela Constituição. E a verdade é que os requisitos de admissibilidade deste tipo especial de recurso não são normas de natureza meramente processual para efeito de poder optar-se pelo sentido o mais favorável à admissibilidade da pretensão, pois exigem a formação de uma decisão de natureza assertiva quanto ao preenchimento, em concreto, do requisito legal, operação em que intervém o órgão judicial no exercício do poder jurisdicional que lhe é atribuído nos artigos 202º n.ºs 1 e 2 e 203º da Constituição.
7. Pelo exposto, confirmando a decisão sumária em reclamação, decide-se indeferir a reclamação. Custas pela reclamante, fixando a taxa de justiça em 25 (vinte e cinco) unidades de conta.
Lisboa, 23 de Novembro de 2011.- Carlos Pamplona de Oliveira – Maria João Antunes – Gil Galvão.
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