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Processo n.º 692/09
3ª Secção
Relator: Conselheiro Carlos Fernandes Cadilha
Acordam na 3ª Secção do Tribunal Constitucional:
1. A. interpôs recurso hierárquico para o Secretário de Estado Adjunto do
Ministro da Saúde de uma decisão disciplinar que lhe fora aplicada pelos
Hospitais da Universidade de Coimbra, tendo remetido a respectiva petição, por
correio electrónico, às 21h e 14m do último dia do prazo legalmente previsto.
O recurso foi rejeitado, por intempestividade, por se ter entendido que a
expedição da petição de recurso hierárquico por correio electrónico já depois do
termo do horário de funcionamento dos serviços competentes para o seu
recebimento e registo, é extemporânea, face ao disposto no artigo 26º, nº 2, do
Decreto-Lei nº 135/99, de 22 de Abril.
Dessa decisão, o recorrente interpôs recurso contencioso de anulação para o
Tribunal Central Administrativo, sustentando que a interpretação do disposto no
nº 2 do art. 26º do Decreto-Lei nº 135/99 de 22 de Abril, no sentido de que é
extemporâneo o recurso hierárquico enviado por correio electrónico dentro do
último dia do prazo, mas depois do encerramento dos serviços administrativos, é
inconstitucional, por violação do disposto nos artigos 2º, 3º, 266º e 268º da
Constituição da República.
Tendo sido julgado improcedente o recurso, o recorrente interpôs recurso
jurisdicional para o Supremo Tribunal Administrativo, que, por acórdão de 18 de
Junho de 2009, confirmou o julgado.
O recorrente interpôs então recurso para o Tribunal Constitucional, ao abrigo do
disposto no artigo 70°, n.º 1, alíneas b), c) e f), pretendendo ver apreciada a
constitucionalidade das normas dos artigo 26° do Decreto-Lei n° 135/99, de 22 de
Abril, e 3° do Decreto-Lei n.º 290-D/99, de 2 de Agosto, bem como do artigo 77°
do Código do Procedimento Administrativo, quando interpretadas no sentido de que
a correspondência enviada por correio electrónico fora do horário de expediente
normal deve considerar-se apresentada no dia útil seguinte.
Tendo prosseguido o processo, o recorrente apresentou alegações em que formulou
as seguintes conclusões:
Por todas as razões expostas e pelas demais que Vªs Exªs doutamente suprirão
deve ser julgada inconstitucional a norma do artigo 26º, n.º 2, do Decreto-Lei
nº 135/99, de 22 de Abril, quando interpretada no sentido de que não tem
aplicação ao procedimento administrativo, por ser prevalente a norma do artigo
77º do CPA, interpretada no sentido de que os requerimentos apresentados à
Administração têm que o ser em papel, com assinatura física e no horário de
expediente.
Tal interpretação ofende o disposto nos artigos 2º, 3º, 266º, n.ºs 1 e 2, e 268º,
n.º 4, da Constituição da República.
O Secretário de Estado Adjunto do Ministro da Saúde contra-alegou, concluindo do
seguinte modo:
a) Dispõe o n.° 2 do artigo 26° do Decreto-Lei n.° 135/99, de 22 de Abril, que a
correspondência transmitida por via electrónica tem o mesmo valor da trocada em
suporte de papel, devendo ser-lhe conferida pela Administração e pelos
particulares, idêntico tratamento;
b) E o Código do Procedimento Administrativo, nomeadamente nos artigos 77º a 82°,
regula integralmente a questão de saber qual a data em que os recursos
hierárquicos se consideram interpostos;
c) Não existe, consequentemente, qualquer lacuna nesta matéria;
d) Pelo que, in casu, não é aplicável por analogia o regime relativo à
apresentação das candidaturas nem, tão pouco, as normas constantes do Código do
Processo Civil, como sejam os artigos 143°, n.° 4, e 150°, n.° 2, alínea c);
e) Os artigos 77° a 82° do CPA elegem como momento de apresentação válida a data
da efectiva entrada do recurso hierárquico nos serviços competentes,
independentemente da data da sua expedição;
f) Assim, o recurso hierárquico apresentado por correio electrónico no último
dia do prazo, mas depois do encerramento dos serviços, é intempestivo, atendendo
a que a lei (o n° 2 do art. 26° do Decreto-Lei n.° 135/99, de 22 de Abril) manda
atribuir-lhe o mesmo valor e conferir-lhe idêntico tratamento ao apresentado em
suporte de papel;
g) Improcedendo a invocada violação dos artigos 2°, 3°, 266° e 268° da CRP.
Cabe apreciar e decidir.
II. Fundamentação
Delimitação do objecto do recurso
No requerimento de interposição de recurso, o recorrente invoca como seu
fundamento o disposto nas alíneas b), c) e f) do n.º 1 do artigo 70º da Lei do
Tribunal Constitucional, embora, como resulta de todo o contexto dessa peça
processual, não pretenda mais do que reagir contra o juízo de não
constitucionalidade formulado pelo tribunal recorrido no tocante às normas que
aí são identificadas.
O recurso tem, pois, por objecto apenas a aplicação de normas cuja
inconstitucionalidade havia sido suscitada no decurso do processo, a que se
refere a alínea b) do n.º 1 do sobredito artigo 70º, sendo manifestamente
impertinente a referência às alineas c) e f) do mesmo número, que apenas tem em
vista situações de fiscalização concreta de legalidade, que são de todo
inaplicáveis ao caso.
Por outro lado, embora o recorrente identifique como objecto do recurso, nesse
requerimento, uma interpretação normativa referente às disposições dos artigos
26° do Decreto-Lei n° 135/99, de 22 de Abril, 3° do Decreto-Lei n.º 290-D/99, de
2 de Agosto, e 77° do Código do Procedimento Administrativo, o certo é que só a
primeira e última dessas normas é que foram efectivamente aplicadas pelo
tribunal recorrido, e integraram a ratio decidendi, sendo que, também nas
alegações de recurso, o recorrente não faz qualquer alusão à mencionada norma do
artigo 3° do Decreto-Lei n.º 290-D/99.
Assim sendo, o recurso deve considerar-se tacitamente restringido às normas dos
artigos 26° do Decreto-Lei n° 135/99, de 22 de Abril, e 77° do Código do
Procedimento Administrativo, na interpretação segundo a qual é extemporâneo o
recurso hierárquico enviado por correio electrónico dentro do último dia do
prazo, mas depois do encerramento dos serviços administrativos, interpretação
que o recorrente reputa como inconstitucional por violação do disposto nos
artigos 2º, 3º, 266º e 268º da Constituição da República.
Mérito do recurso
O Decreto-Lei n.º 135/99, de 22 de Abril, pretendeu estabelecer medidas de
modernização administrativa, designadamente sobre acolhimento e atendimento dos
cidadãos em geral e dos agentes económicos em particular, comunicação
administrativa, simplificação de procedimentos, audição dos utentes e sistema de
informação para a gestão, tornando-se aplicável a todos os serviços da
administração central, regional e local, bem como aos institutos públicos (artigo
1º).
Entre as medidas que implementou conta-se a do falado artigo 26º, que, em
matéria de comunicação administrativa, refere-se à possibilidade de transmissão
de correspondência por correio electrónico, e dispõe o seguinte:
1 - Os serviços e organismos da Administração Pública devem disponibilizar um
endereço de correio eletrónico para efeito de contacto por parte dos cidadãos e
de entidades públicas e privadas e divulgá-lo de forma adequada, bem como
assegurar a sua gestão eficaz.
2 - A correspondência transmitida por via eletrónica tem o mesmo valor da
trocada em suporte de papel, devendo ser-lhe conferida, pela Administração e
pelos particulares, idêntico tratamento.
3 - À aplicação do princípio constante do número anterior exceptuam-se os
efeitos que impliquem a assinatura ou a autenticação de documentos, até à
publicação de diploma regulador da autenticação de documentos electrónicos.
4 - Compete ao dirigente máximo do serviço designar os funcionários responsáveis
pela informação oficial do serviço ou organismo, prestada através da transmissão
electrónica de dados.
A introdução deste regime legal não implicou qualquer alteração do CPA, que
continua a providenciar sobre aspectos atinentes à apresentação de requerimentos
(artigo 77º), registo de apresentação de requerimentos (artigo 80º) e recibo da
entrega de requerimentos (artigo 81º).
O CPA não contém, designadamente, uma disciplina similar à prevista nos artigos
143º e 150º do Código de Processo Civil, que estabelecem regras quanto à prática
dos actos processuais e a apresentação em juízo das peças processuais.
Segundo o disposto no artigo 143º, n.º 4, deste diploma, «[a]s partes podem
praticar os actos processuais por transmissão electrónica de dados ou através de
telecópia, em qualquer dia e independentemente da hora da abertura e do
encerramento dos tribunais». Por seu turno, nos termos do artigo 150º, na
redacção resultante do Decreto-Lei n.° 303/2007, de 24 de Agosto, os actos
processuais que devam ser praticados por escrito pelas partes são apresentados a
juízo preferencialmente por transmissão electrónica de dados, valendo como data
da prática do acto processual a da respectiva expedição, podendo também ser
apresentados por uma das seguintes formas: a) entrega na secretaria judicial,
valendo como data da prática do acto processual a da respectiva entrega; b)
remessa pelo correio, sob registo, valendo como data da prática do acto
processual a da efectivação do respectivo registo postal; c) envio através de
telecópia, valendo como data da prática do acto processual a da expedição (n.ºs
1 e 2).
Já nas anteriores versões, introduzidas sucessivamente pelos Decretos-Lei n.ºs
183/2000, de 10 de Agosto, e 324/2003, de 27 de Dezembro, se admitia a
apresentação de acto processual através de telecópia ou correio electrónico,
valendo como data a prática do acto a da expedição (artigo 150º, n.º 1, alíneas
c) e d)).
Em aplicação das disposições conjugadas dos artigos 143º, n.º 4, e 150º, n.º 2,
alínea d), do CPC, já se entendeu, na jurisdição comum, que o legislador
pretendeu, por essa via, introduzir um regime mais favorável às partes na
prática de actos processuais, ao permitir que pudessem apresentar as peças
processuais por telecópia ou por correio electrónico, em qualquer dia e
independentemente da hora da abertura e do encerramento dos tribunais, o que
significa que os actos processais apresentados por qualquer dessas formas, para
que possam considerar-se praticados no dia da sua expedição não carecem de
entrar na secretaria durante o horário de funcionamento dos serviços (acórdão do
STJ de 11 de Dezembro de 2003, Processo n.º 367/2003).
O tribunal recorrido entendeu, no entanto, que a disciplina gizada para a
prática de actos em processo civil não tem aplicação no procedimento
administrativo, por considerar que este mantém um regime próprio que é aplicável,
por força do que dispõe o artigo 26º, n.º 2, do Decreto-Lei n.º 135/99, mesmo
nas situações de transmissão de correspondência por via electrónica.
Deve começar por dizer-se que não cabe ao Tribunal Constitucional apreciar a
questão do ponto de vista do direito ordinário, mas unicamente verificar se a
interpretação perfilhada pelo tribunal recorrido se mostra conforme à
Constituição, sendo como tal irrelevante a alegação, em sede de recurso de
constitucionalidade, de que o artigo 77º do CPA se encontra revogado pela
referida disposição especial do artigo 26º do Decreto-Lei n.º 135/99.
Neste plano, o recorrente invoca a violação do disposto nos artigos 2º, 3º, 266º
e 268º da Constituição da República sem efectuar qualquer explicitação
consubstanciada das razões pelas quais se deve considerar verificada a
existência de uma infracção aos princípios constitucionais consagrados nessas
disposições, limitando-se concretamente a manifestar a ideia de que o Estado não
pode decretar, por um lado, o uso dos meios electrónicos na relação dos cidadãos
com a Administração e, de outro lado, obstar a que a utilização desses meios
tenha um qualquer efeito prático, mormente por via da imposição da prática dos
actos procedimentais dentro do período de funcionamento dos serviços.
Colocada nestes termos, a questão de constitucionalidade, nos seus diversos
desenvolvimentos, mostra-se ser improcedente.
Com efeito, a possibilidade de transmissão de correspondência por via
electrónica, incluindo a prática de actos no âmbito do procedimento
administrativo, tem sobretudo em vista, numa perspectiva de modernização
administrativa, como resulta do preâmbulo do diploma de 1999, garantir uma maior
aproximação dos cidadãos à Administração e facilitar o acesso aos serviços,
contribuindo para a desburocratização do funcionamento do aparelho
administrativo.
Essa possibilidade constitui, por si só, uma vantagem para os administrados, que
ficam, desse modo, dispensados de utilizar os métodos tradicionais de
apresentação e envio de requerimentos ou petições, e poderão fazer chegar o seu
expediente ao destinatário de forma instantânea e expedita, mesmo fora do
horário de abertura ou de encerramento dos serviços.
A circunstância de o legislador não ter previsto para o procedimento
administrativo a adaptação de um sistema idêntico ao do processo civil, para
efeito de poder considerar-se como validamente praticado no dia da expedição o
acto apresentado por correio electrónico após o encerramento dos serviços,
representa uma mera opção legislativa que, em si, não é susceptível de violar o
princípio da legalidade, tal como está consagrado nos artigos 3º e 266º da
Constituição, ou o princípio da tutela jurisdicional efectiva, a que alude o
artigo 268º, n.º 4.
De facto, a relevância atribuída à prática de actos procedimentais apresentados
por correio electrónico, na interpretação normativa feita pelo tribunal
recorrido, é uma das soluções legislativas possíveis, que igualmente poderia ter
sido adoptada para o processo civil, e que atende preferencialmente à igualdade
substancial entre os sujeitos da relação jurídica administrativa quando utilizem
diferentes meios de comunicação com a Administração. A escolha dessa solução não
impediu o interessado de obter na jurisdição administrativa uma tutela adequada
dos seus direitos ou interesses legítimos (mormente por via da prévia impugnação
administrativa necessária), quando é certo que nada obstava a que pudesse enviar
a petição de recurso hierárquico por meio electrónico dentro do horário normal
do serviço destinatário, para que o acto pudesse considerar-se, nos termos da
lei, praticado dentro do prazo fixado para a sua interposição.
A limitação dos efeitos do envio de requerimentos por via electrónica ao período
de funcionamento dos serviços, quando o acto tenha sido praticado no último dia
do prazo, é idêntica à estabelecida para outros meios de comunicação
administrativa, incluindo o envio postal, e, nestes termos, não pode entender-se
como constituindo uma condicionante ao exercício do direito ao recurso
desprovida de fundamento racional ou de conteúdo útil.
Não se vê, por outro lado - nem o recorrente explica -, em que termos é que a
interpretação normativa em causa pode implicar uma violação ao princípio da
legalidade, entendido este como um princípio de subordinação das autoridades
públicas à lei em geral, sabendo-se que não deixaram de ser as referidas
disposições dos artigos 77º do CPA e 26º do Decreto-Lei n.º 135/99, enquanto
preceitos integrantes da ordem jurídica, que, no caso, serviram como fundamento
e pressuposto da actuação administrativa.
A argumentação do recorrente parece, todavia, ter tido essencialmente em vista a
violação do princípio da protecção da confiança, como vertente do princípio da
segurança jurídica ínsito no artigo 2º da Constituição, que resultaria do facto
de Estado ter implementado um sistema de comunicação dos cidadãos com a
Administração por via electrónica, sem concomitantemente adaptar o regime de
recepção nos serviços administrativos à maior amplitude temporal com que o acto
pode, por esse meio, ser praticado.
O Tribunal Constitucional tem já afirmado o entendimento de que o princípio do
Estado de direito democrático postula «uma ideia de protecção da confiança dos
cidadãos e da comunidade na ordem jurídica e na actuação do Estado, o que
implica um mínimo de certeza e de segurança no direito das pessoas e nas
expectativas que a elas são juridicamente criadas», conduzindo à consideração de
que «a normação que, por natureza, obvie de forma intolerável, arbitrária ou
demasiado opressiva àqueles mínimos de certeza e segurança jurídica que as
pessoas, a comunidade e o direito têm de respeitar, como dimensões essenciais do
Estado de direito democrático, terá de ser entendida como não consentida pela
lei básica» (entre outros, o acórdão n.º 303/90, in Acórdãos do Tribunal
Constitucional, 17º vol., pág. 65).
E nesse sentido considerou já que ocorre tal violação em casos em que as partes
conformaram a sua actuação processual de acordo com determinadas regras de
processo ? ou determinadas interpretações dessas regras ? e depois se viram
confrontadas com regimes com os quais não contavam, e que se entendeu afectarem
de forma intolerável a confiança depositada no outro regime (acórdãos n.ºs 287/90,
559/98, 39/2004 e 44/2004).
Não é, no entanto, essa a situação vertente.
A abertura do legislador à utilização de meios alternativos à transmissão de
correspondência ou à apresentação de actos procedimentais não tem como efeito
necessário a abolição das regras relativas à contagem dos prazos. Estão aqui
essencialmente em causa duas ordens de interesses que o legislador pode avaliar
em termos distintos: de um lado, está a vantagem de os serviços, por razões de
aproximação dos cidadãos à Administração e de maior eficiência administrativa,
disponibilizarem um endereço de correio electrónico para efeito de contacto por
parte dos cidadãos e de entidades públicas e privadas; de outro, está a
regulação dos efeitos da prática dos actos em suporte digital na marcha do
procedimento administrativo.
O legislador processual civil, de modo a concretizar de forma mais célere o
projecto de desmaterialização dos processos judiciais e implementar novos
instrumentos de organização do trabalho nos tribunais, pode ter considerado
vantajoso incentivar o uso da transmissão electrónica de actos processuais pelos
operadores judiciários, concedendo um alargamento do prazo da prática dos actos
processuais até às 24 horas do dia da expedição. Idêntica razão de política
legislativa pode não operar, ou não operar com a mesma acuidade, para o
procedimento administrativo, em que está essencialmente em causa a introdução de
mecanismos de desburocratização administrativa.
Em qualquer caso, não era expectável para o interveniente no procedimento
administrativo que a simples possibilidade de apresentação de actos por correio
electrónico pudesse desde logo significar que esses actos fossem tidos como
validamente praticados independentemente do horário de funcionamento dos
serviços. Tanto mais que, contrariamente ao que sucedeu com a redacção do artigo
143º, n.º 4, do CPC, a norma do artigo 26º, n.º 2, do Decreto-Lei n.º 135/99
limitou-se a atribuir à correspondência transmitida por via electrónica o mesmo
valor da trocada em suporte de papel, logo inculcando a ideia de que a
utilização de meios informáticos apenas confere ao interessado uma igualdade de
tratamento em relação a outro meio alternativo de comunicação.
A decisão recorrida não merece, pois, qualquer censura.
III. Decisão
Termos em que se decide negar provimento ao recurso.
Custas pelo recorrente, fixando-se a taxa de justiça em 25 UC.
Lisboa, 3 de Fevereiro de 2010
Carlos Fernandes Cadilha
Vítor Gomes
Ana Maria Guerra Martins
Maria Lúcia Amaral
Gil Galvão
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