|
|
Procº nº 525/96.
2ª Secção. Realtor:- BRAVO SERRA.
I
1. Tendo o representante do Ministério Público junto do Tribunal de comarca de Paredes instaurado, nos termos do artº 89º do Decreto-Lei nº 433/82, de 27 de Outubro, e contra A., execução com vista a ser coercivamente paga a quantia de Esc. 2.000$00 que lhe foi imposta, nos termos do artº 17º, alínea c), da Postura Sobre Sistema de Lixos e Higiene Pública, aprovada pela Assembleia Municipal de Paredes em 30 de Dezembro de 1987 e com as alterações decorrentes da deliberação da mesma Assembleia tomada na segunda reunião da sessão de 15 de Setembro de 1995, reunião essa ocorrida em 13 de Outubro seguinte, passando a denominar-se Postura Sobre Sistema de Lixos e Higiene Pública - Ajustamentos a nível da sua melhor interpretação e aplicação prática, a qual foi publicitada por Edital de 23 daquele mês de Outubro, o Juiz do 1º Juízo Criminal daquele Tribunal, por despacho de 10 de Maio de 1996, indeferiu liminarmente o pedido, o que fez por considerar que tal norma era formal e organicamente inconstitucional.
É desse despacho que vem, pelo Ministério Público, interposto o presente recurso.
O representante daquela magistratura aqui em funções produziu alegação na qual, propugnando por se dever conceder provimento ao recurso, formulou as seguintes conclusões:-
'1º - Não é formalmente inconstitucional, por preterição do preceituado no nº 7 do artigo 115º da Constituição da República Portuguesa, o regulamento local que cita expressamente, embora de modo eventualmente insuficiente, a respectiva lei habilitante, no instrumento destinado a possibilitar a sua publicitação junto dos munícipes.
2º - A tarifa de saneamento, estabelecido como contraprestação de um serviço especificamente prestado pela autarquia no âmbito da recolha e tratamento de lixos, independentemente da dimensão e grau com que tal serviço foi efectivamente solicitado e prestado, deve ser qualificado como taxa, não se situando consequentemente no âmbito da reserva de competência legislativa da Assembleia da República, decorrente do estatuído no artigo 168º, nº 1, alínea i) da Constituição da República Portuguesa'.
Cumpre decidir.
II
1. Segundo o despacho recorrido, a norma em questão padeceria de inconstitucionalidade formal por isso que, pese embora a circunstância de no edital que publicitou o regulamento onde ela se insere se ter 'referido que a postura foi aprovada ao abrigo da alínea a) do nº 1 do art.
39º do Dec.-Lei 100/84, de 29 de Março', o que é certo é que, de um lado, tal referência 'apenas diz respeito à competência subjectiva' da Assembleia Municipal de Paredes, deste modo havendo omissão 'quanto à competência para emitir normas sobre aquela concreta matéria' e, de outro, na postura, em si,
'não é feita qualquer referência à lei que habilita a Assembleia Municipal a regulamentar sobre essa matéria (competência objectiva e subjectiva)'.
O despacho impugnado, para além do apontado vício de inconstitucionalidade formal, ainda descortinou um outro, desta feita o vício de inconstitucionalidade orgânica, já que, na sua perspectiva, 'ao definir a posição de devedor em função da qualidade de munícipe, independentemente da existência de uma contraprestação, o nº 2 do art. 10º da postura em causa consagra um imposto local, invadindo a reserva de competência da Assembleia da República sobre a matéria'.
Iniciemos o tratamento da questão cuja solução é pedida a este Tribunal pela análise do eventual vício de inconstitucionalidade formal.
2. Na 2ª reunião ordinária da sessão de 15 de Setembro de 1995 da Assembleia Municipal de Paredes, reunião essa que teve lugar em 13 de Outubro do mesmo ano, foram aprovadas alterações à Postura Sobre Sistema de Lixos e Higiene Pública, postura que tinha sido objecto de aprovação na segunda reunião, ocorrida em 15 de Janeiro de 1988, da sessão da dita Assembleia de 30 de Dezembro de 1987, passando, então, aquela postura a designar-se por Postura Sobre Sistema de Lixos e Higiene Pública - Ajustamentos a nível da sua melhor interpretação e da sua aplicação prática.
No «edital» de 23 de Outubro de 1995, firmado pelo Presidente da Câmara Municipal de Paredes, encontra-se, a dado passo, escrito:-
'..................................................
--- Torna-se público que a Assembleia Municipal, na segunda reunião da sessão ordinária de 15 de Setembro de 1995, deliberou aprovar a POSTURA SOBRE SISTEMA DE LIXOS E HIGIÉNE PÚBLICA - AJUSTAMENTOS A NÍVEL DA SUA MELHOR INTERPRETAÇÃO E DA SUA APLICAÇÃO PRÁTICA', de conformidade com o disposto na alínea a) do nº 2 do artº 39º do Decreto-Lei nº 100/84, de 29 de Março na redacção dada na Lei nº
18/91, de 12 de Junho.-----------------------------
--- Aquela Postura entra em vigor no dia 15 do mês de Novembro do ano de 1995, cumprindo-se assim o disposto no nº 3 do artº 21º da Lei nº 1/87, de 6 de Janeiro.----------------------------------------
..................................................'
Na postura em causa, e no que ora releva, surpreende-se a seguinte normação:
- o artº 1º, segundo o qual 'é da competência exclusiva da Câmara Municipal de Paredes ordenar o depósito, recolha e destino final dos lixos, em todo o Concelho de Paredes' (nº 1), recolha e destino que fica 'a cargo dos competentes serviços de Limpeza da Câmara Municipal' (nº 2);
- os artigos 2º e 3º, que, respectivamente, definem a
'tipologia para os lixos' (domésticos, comerciais, industriais e especiais) e os recipientes onde os mesmos devem ser depositados;
- o artº 10º, que determina que a recolha dos detritos, previstos no artº 2º e depositados nos termos do artº 3º, está sujeita ao pagamento de tarifas - estas previstas no artº 18º e nos moldes e prazos definidos nos artigos 18º-A e 18º-B - (nº 1), obrigatório para todos os munícipes, sendo 'independente da quantidade de lixo produzido e/ou depositado'
(nº 2);
- o artº 17º, que, por entre o mais, comanda que o não pagamento das tarifas dentro dos prazos 'constitui contra-ordenação punida com coima de 2.000.00 a 50.000.00 acrescida do pagamento das tarifas não pagas'.
3. Como se viu, no edital que publicitou a postura em questão (e que, afinal, é justamente o meio por intermédio do qual se publicita ou, enfim, se dá conta aos interessados) - aqui, indubitavelmente, se encontrando os destinatários da normação a quem a mesma se dirige e que cria para os mesmos determinadas obrigações - refere-se que a mesma foi editada de conformidade com 'o disposto na alínea a) do nº 2 do artº 39º do Decreto-Lei nº
100/84, de 29 de Março na redacção dada na Lei nº 18/91, de 12 de Junho'.
De harmonia com esta disposição, é conferida à assembleia municipal, sob proposta ou pedido de autorização da câmara, a aprovação de posturas e regulamentos, o que vale por dizer que é esta a lei que habilita daquele órgão autárquico a emitir a normação que pode ser subsumida aos conceitos de «regulamento» e «postura», de onde se poder concluir que na indicação constante do aludido edital apenas, num rigor formal, se faz referência à competência subjectiva atribuída pela lei ao órgão de onde emanou a postura de que determinadas disposições foram objecto de desaplicação na decisão recorrida.
Note-se que a competência atribuída à assembleia municipal, também sob proposta ou pedido de autorização da câmara, para fixar taxas municipais e fixar os respectivos quantitativos, encontra-se prevista na alínea l) do nº 2 do artº 39º do D.L. nº 100/84, na redacção conferida pela Lei nº 18/91, sendo certo, por outro lado, que, de acordo como o que se consagra na alínea h) do nº 1 do artº 51º do mesmo diploma (na redacção da citada Lei nº
18/91), é da competência da câmara municipal a fixação de 'tarifas pela prestação de serviços ao público pelos serviços municipais ou municipalizados, no âmbito do abastecimento de água, recolha, depósito e tratamento de lixos, ligação, conservação e tratamento de esgotos e transportes colectivos de pessoas e mercadorias', consagrando-se, por fim, no artº 21º da Lei nº 1/87, de 6 de Janeiro, que '[a] violação de posturas e regulamentos de natureza genérica e execução permanente das autarquias locais constitui contra-ordenação sancionada com coima' (nº 1), cujos limites, no que às portarias e regulamentos municipais tange, não podem ser superiores, respectivamente, a dez vezes o salário mínimo nacional dos trabalhadores da indústria, nem exceder o montante das que forem impostas por autarquias de grau superior ou pelo Estado para contra-ordenações do mesmo tipo' (nº 2).
Não se deverá, logo num primeiro momento, deixar de assinalar que, como deflui directamente do disposto no artigo 242º da Constituição, as autarquias locais dispõem de poder regulamentar próprio nos limites da Lei Fundamental, das leis ordinárias e dos regulamentos emanados das autarquias de grau superior ou das autoridades com poder tutelar, poder que, como tem sido acentuado pela doutrina [cfr., por entre outros, Vieira de Andrade, Autonomia regulamentar e reserva de lei, BFDUC, Estudos em homenagem ao Prof. Doutor Afonso Rodrigues Queiró, I, 22, nota 40, e José Casalta Nabais, Autonomia Local (Alguns Aspectos Gerais), separara dos aludidos Estudos, 80], instituído directamente pela Constituição, constitui o cerne da autonomia local.
Claro que, perante estes parâmetros, impõe-se a apreciação de duas questões. Consiste a primeira em saber se se imporia que, na própria deliberação por meio da qual se aprovaram as alterações à dita postura, fosse efectuada a menção da lei habilitante; a segunda, por seu turno, reside em saber, dada que seja resposta negativa à primeira questão, se é inevitável um entendimento de harmonia com o qual se deverá ferir com um juízo de inconstitucionalidade um «regulamento» que refira apenas uma dada norma constante de determinado diploma legal - diploma esse que, no conjunto do seu articulado, define a competência subjectiva e objectiva para a emissão desse
«regulamento» - que, expressamente, apenas se reporta à competência subjectiva.
3.1. No tocante à primeira questão não são, de todo, convincentes os argumentos aduzidos na decisão sob censura.
De facto, sendo inquestionavelmente aceite que a exigência ínsita no nº 7 do artigo 115º da Constituição não consiste apenas 'em disciplinar o uso do poder regulamentar (obrigando o Governo e a Administração a controlarem, em cada caso, a habilitação legal de cada regulamento) mas também em garantir a segurança e a transparência jurídicas, sobretudo relevante à luz da principiologia do Estado de direito democrático' (nas palavras de Gomes Canotilho e Vital Moreira, Constituição da República Portuguesa Anotada, 3ª edição, 516), então o que relevará, nesta segunda vertente, é que os cidadãos possam saber, efectivamente, à luz de que lei foi possível o estabelecimento da normação regulamentar.
Ora, sendo assim, o que, neste ponto, interessará, é que no instrumento em que aquela normação é dada a conhecer ao público seja facultado o conhecimento da lei habilitadora que permitiu a respectiva edição. E, sendo assim, como, no caso, se fez menção - no edital publicitador da postura em crise e que a pôs em vigor a partir de determinada data diferida - à lei habilitante, ficaram os seus destinatários - os administrados - a conhecer qual o preceito legal no qual se baseou o poder regulamentar actuado por aquela postura.
Não se vê, desta arte, que da circunstância de na deliberação aprovadora da postura se não mencionar a lei habilitante, tendo tal menção tido lugar no edital que a publicitou e pôs em vigor, resulte ofensa do preceituado no nº 7 do artº 115º da Constituição.
3.2. Aqui chegados, é ocasião de se efectuar o enfrentamento da segunda questão acima enunciada, ou seja, a de, como se disse, saber se, fazendo-se referência a um determinado preceito estabelecedor de competência subjectiva para a emanação de um regulamento, preceito esse constante de uma dada lei que, no conjunto do seu articulado, também se reporta
à competência objectiva, a não referência à disposição que esta última estabelece vai tornar constitucionalmente insolvente, por violação do mencionado nº 7 do artigo 115º da Constituição, a normação regulamentar.
Este Tribunal, em caso que, de certo modo, aparenta algumas semelhanças com o presente - em que estava em causa o denominado Regulamento dos Resíduos Sólidos da Cidade de Lisboa, tornado público por edital em que a referência à lei habilitante sofria de deficiências - já tomou posição sobre a problemática conexionada com uma situação em que um regulamento revelasse incompleta consignação do seu fundamento legal (cfr. Acórdão nº
110/95, publicado na 2ª Série do Diário da República de 21 de Janeiro de 1995), acabando por concluir que, havendo um mínimo de salvaguarda suficiente para que os destinatários da normação regulamentar soubessem qual a lei ao abrigo da qual ela foi editada (e o caso ali tratado tinha em conta, quanto ao princípio da citação da lei habilitante, que em diplomas diferentes se consagravam as competências subjectiva e objectiva), estaria respeitado, minimamente, o princípio da primariedade da lei na vertente de garante dos valores de segurança e transparência que com ele se querem acautelar.
É, assim, de aceitar que, havendo, como no caso sub specie há, no instrumento publicitador da normação regulamentar, citação da lei habilitadora (que contém no seu articulado a totalidade das regras legais de onde se extrai a competência subjectiva e a competência objectiva para editar tal normação), está cumprido o desiderato constitucional que se encontra consignado no nº 7 do artigo 115º da Constituição, razão pela qual se haverá de concluir que a norma em questão não viola aquele preceito.
4. Deu-se acima conta que a decisão sob recurso descortinou um outro vício na norma em causa, que qualificou como de inconstitucionalidade orgânica.
Assinale-se, num primeiro momento, que, estando em causa o não pagamento de uma coima de determinado montante por infracção a uma disposição constante de um regulamento municipal, e tendo em conta as disposições constantes do já citado artº 21º da Lei nº 1/87, não seria a norma da alínea c) do nº 7 da postura em questão que, directamente, estaria inquinada do vício de inconstitucionalidade orgânica. A sua invalidade só poderia decorrer indirectamente, e isso se a obrigação cujo incumprimento dá lugar à previsão daquela norma fosse ela constitucionalmente inválida. É só, pois, nesta perspectiva que se irá analisar a questão.
4.1. A diferença específica entre o «imposto» e a «taxa» tem sido situada pela nossa doutrina na existência ou não existência de um vínculo sinalagmático, característico da segunda, representando o encargo a pagar como que o 'preço' do serviço ou da prestação de um serviço ou actividade públicas ou de uma utilidade de que o tributado beneficiará (e sem aqui se olvidar que esse 'preço' não tem, necessariamente, de corresponder à contrapartida financeira ou económica do serviço prestado - cfr. Alberto Xavier, Manual de Direito Fiscal, 43 e 44).
Já, por outro lado, o «imposto» constitui, por si, uma receita estadual - ou até da entidade pública legalmente habilitada a cobrá-lo - que não é directamente destinada à satisfação das utilidades do tributado como contrabalanço do usufruto dessa satisfação (cfr., sobre o tema, Teixeira Ribeiro, Lições de Finanças Públicas, 267 e segs. e na Revista de Legislação e Jurisprudência, 117º, 3727, 289 e segs., Soares Martinez, Manual de Direito Fiscal, 34 e segs., Cardoso da Costa, Curso de Direito Fiscal, 4 e segs., Alberto Xavier, ob. cit., 42 e segs., e Sá Gomes Curso de Direito Fiscal, 92 e segs.).
O Tribunal, no seu Acórdão nº 76/88 (publicado na 1ª Série do Diário da República de 21 de Abril de 1988 e nos Acórdãos do Tribunal Constitucional, 11º vol., 331 a 359), disse que uma 'tarifa, no campo das finanças locais, se não delineia como uma figura em absoluto nova, ou seja, como uma espécie de tercium genus entre a taxa e o imposto', apresentando-se, 'de facto, e sob todos os aspectos', como 'uma simples taxa, embora taxa sui generis cuja especial configuração lhe advém apenas da particular natureza dos serviços a que se encontra ligada', sendo que, a 'tarifa, se ao nível da lei ordinária pode ter significação própria, não releva, porém, numa perspectiva constitucional, como categoria tributária autónoma', pelo que, nesta 'óptica, ela constitui apenas uma modalidade especial de taxa e nada mais'.
Obviamente que não será do simples facto de a postura se referir a tarifas que daí se há de inferir que tal nomen vai impedir que o contributo por elas fixado não possa ser caracterizado se não como uma taxa.
Mister é que se analise a realidade das coisas, a fim de se concluir se, por um lado, com as tarifas em causa não estará a ser exigido um contributo que não corresponda a uma contraprestação ou a uma contrapartida de um serviço prestado pela autarquia, destinando-se, como equivalente jurídico, a financiar os custos acarretados pelo depósito, remoção e tratamento dos detritos sólidos e, por outro, para quem assim possa eventualmente entender, se o pressuposto ou, se se quiser, o índice que foi elegido como base da sua prestação, não tem suporte realista, escondendo uma real obtenção de receitas sem aquele princípio de contrapartida, dada a indeterminação resultante de tais pressuposto ou índice.
4.2. Pois bem:
Torna-se inquestionável que a Câmara em causa proporciona aos seus munícipes um serviço consistente no depósito, remoção e tratamento de resíduos sólidos, com que, naturalmente, eles serão beneficiados e que, também naturalmente, vai acarretar custos para a autarquia. A imposição das tarifas constante da postura consubstanciará, pois, sem que se efectue qualquer esforço para essa asserção justificar, como um sinalagma desse - arriscar-nos-íamos a dizer «indispensável» - serviço.
Não se divisa aqui, em consequência, qualquer imposição contributiva sem fundamento sinalagmático, não se divisando igualmente qualquer imposição que vise uma destinação receitas consignadas em princípio a qualquer outro fim que não a suportar (e, neste ponto, como já se assinalou, não se torna necessário que as taxas constituam o pagamento integral do serviço realmente proporcionado) os - ou parte dos - custos advindos da actividade de depósito, remoção e tratamento de lixos.
Na outra vertente (que porventura pode ser seguida - cfr., porém, a resposta negativa dada no Acórdão nº 76/88, já citado), de reconhecer é que a imposição das tarifas à totalidade dos munícipes (e todos, seguramente, hão-de, em menor ou maior quantidade, de 'produzir' lixo) não é algo que se configura como ilógico, aleatório, desproporcionado ou dependente de presunção irrealista, motivo pelo qual se não deverá deixar de concluir que a base, pressuposto ou índice da determinação dos sujeitos àquelas tarifas também não conduziria (para quem seguisse o entendimento acima equacionado e sobre o qual o Tribunal, por isso não ser necessário no presente aresto, não tomará posição) a transmutar a natureza de taxa da tarifa em crise.
III
Em face do que se deixa dito, concede-se provimento ao recurso, em consequência se determinando o revogação da decisão impugnada, a fim de a mesma ser reformada em consonância com o presente juízo sobre a questão de constitucionalidade. Lisboa, 20 de Novembro de 1996 Bravo Serra José de Sousa e Brito Messias Bento Fernando Alves Correia Guilherme da Fonseca Luís Nunes de Almeida
|