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Processo n.º 807/10
3.ª Secção
Relatora: Conselheira Ana Maria Guerra Martins
Acordam, em conferência, na 3ª Secção do Tribunal Constitucional
1. Nos presentes autos, a Relatora proferiu a Decisão Sumária n.º 522/2010:
«I – RELATÓRIO
1. Nos presentes autos, em que é recorrente A. e recorrido o Estado Português (representado pelo Ministério Público), foi interposto recurso, ao abrigo da alínea b) do nº 1 do artigo 70º da LTC, do acórdão proferido, pela 2ª Subsecção da 1ª Secção do Supremo Tribunal Administrativo, em 28 de Setembro de 2010 (fls. 1006 a 1029), para que sejam apreciadas as seguintes interpretações normativas, por violação dos artigos 13º e 62º da Constituição da República Portuguesa:
“a) A sentença do TAC de Coimbra, ao decidir que só com a extinção de uma licença de construção previamente concedida é que haveria dano para o Recorrente, não considerando que, face ao artigo 62º da CRP, a privação definitiva, por motivo de interesse público, do gozo económico do direito de propriedade, tem de ser indemnizada, interpretou o artigo 9º do DL 48.051 em completa desconformidade com este preceito constitucional – conclusões 1ª a 19ª;
b) A sentença do TAC de Coimbra, ao decidir que a integração do lote do A na REN de Óbidos não violava o Princípio da Igualdade por o Recorrente se ter abstido de comparar a sua situação com a dos restantes proprietários abrangidos pela REN, quando a comparação, em respeito a este mesmo Princípio, tinha de ser feita entre o Recorrente enquanto abrangido pela REN e os proprietários dos lotes contíguos não abrangidos pela REN, interpretou assim o art. 9º do DL 48.051 em desconformidade ao Princípio da Igualdade dos cidadãos perante os encargos públicos previsto no artigos 13º e 62º, nº 2, da CRP – conclusões 31ª a 36ª;
c) A sentença do TAC de Coimbra, ao decidir que não se registaram prejuízos especiais e anormais na esfera do Recorrente com a integração do seu lote na REN de Óbidos, desconsiderando que, face ao artigo 62º da CRP, havendo uma privação total do exercício do direito de propriedade do Recorrente ditado por motivo de interesse público, e mesmo sem expropriação formal, tal implica a perda da «utilitas» do direito, no caso dos Autos, a sua potencialidade edificatória, provocando prejuízos especiais e anormais que são indemnizáveis, interpretou assim o artigo 9º do DL 48.051 em desconformidade ao referido preceito constitucional – conclusões 37º a 43º.” (fls. 1034)
Tudo visto, cumpre apreciar e decidir.
II – FUNDAMENTAÇÃO
2. Mesmo tendo o recurso sido admitido por despacho do tribunal “a quo” (cfr. fls. 1037), com fundamento no n.º 1 do artigo 76º da LTC, essa decisão não vincula o Tribunal Constitucional, conforme resulta do n.º 3 do mesmo preceito legal, pelo que se deve começar por apreciar se estão preenchidos todos os pressupostos de admissibilidade do recurso previstos nos artigos 75º-A e 76º, nº 2, da LTC.
Se o Relator verificar que não foram preenchidos alguns desses pressupostos, pode proferir decisão sumária de não conhecimento, conforme resulta do n.º 1 do artigo 78º-A da LTC.
3. Note-se, antes de mais, que o recorrente previne (fls. 1035) que a decisão recorrida não aplicou, de modo explícito, as interpretações normativas reputadas de inconstitucionais. Contudo, invoca a favor do conhecimento do objecto do recurso a jurisprudência consolidada neste Tribunal (Acórdãos n.º 176/88, n.º 318/90 e n.º 355/05, todos disponíveis in www.tribunalconstitucional.pt/tc/acordaos) segundo a qual a omissão de pronúncia, pelos tribunais recorridos, quanto a questões de inconstitucionalidade normativa deve ser equiparada à respectiva aplicação implícita.
Porém, verifica-se um outro fundamento de não conhecimento do objecto do recurso. Senão vejamos:
Em bom rigor, a decisão recorrida considerou que, independentemente de o artigo 9º do Decreto-Lei n.º 49 051 fixar a responsabilidade civil extra-contratual do Estado por imposição de sacrifícios ou prejuízos aos particulares, a norma extraída do artigo 18º da Lei de Bases da Política de Ordenamento do Território e de Urbanismo (aprovada pela Lei n.º 48/98, de 11 de Agosto) e a norma extraída do artigo 143º do Regime Jurídico dos Instrumentos de Gestão Territorial (aprovado pelo Decreto-Lei n.º 380/99, de 22 de Setembro), fixam um regime infra-constitucional de indemnização de actos equiparáveis à expropriação que afectem o direito de propriedade dos administrados. Ou seja, estes preceitos determinam as condições do direito a obter indemnização, em função de dano causado por acto equiparável à expropriação. E, analisando o preenchimento de tais condições legais pelo recorrente, a decisão recorrida viria a considerar:
“Resulta do articulado, portanto, que só há indemnização e só há equivalência a expropriação se existir possibilidade objectiva de aproveitamento do solo preexistente e juridicamente consolidada.
2.2.9. Aqueles diplomas (…) devem entender-se como a consagração pela lei ordinária e no que a restrições determinadas por instrumentos de gestão territorial vinculativos dos particulares se reporta, da modalidade e termo da indemnização por acto lícito, genericamente consagrado no artigo 9º do DL 48051 (…).
Isto, evidentemente, pondo de lado o facto de o referido artigo 9.º, ainda assim, só prever indemnização por acto administrativo e não também por acto normativo, o que permite discutir a sua imediata convocação para as situações sem intermediação de acto administrativo.
No caso sob apreciação, a acção é apresentada descuidando da existência [de] qualquer direito de uso, qualquer direito de edificação preexistente e juridicamente consolidado.
O que significa que não há lugar a pensar a aplicação da modalidade e termos de indemnização indicados, ou seja, não há lugar a indemnização naquele quadro legal, seja por aplicação directa seja por aplicação analógica.” (fls. 1020 e 1021)
E mais adiante, reportando-se especificamente à situação do recorrente, a decisão recorrida afirma o seguinte:
“2.2.12. Deve verificar-se, então que, no caso, não houve uma determinação singular de qualquer restrição ou encargo do recorrente.
O recorrente não foi especialmente atingido por qualquer medida.
No quadro da RCM n.º 186/97 a área em que se insere o lote do recorrente ficou inserida na REN.
O recorrente não destacou qualquer sacrifício pessoal, singular, que tenha sofrido por comparação com outros também abrangidos pela inserção na REN.
Isso mesmo foi salientado pela sentença, aliás, com recurso ao acórdão de 2008 ele próprio fazendo também suas a ponderação do acórdão de 2003.” (fls. 1022)
Em suma, resulta da decisão recorrida que utilizou um fundamento subsidiário ao próprio artigo 9º do Decreto-Lei n.º 48 051, in casu, a falta de preenchimento das condições fixadas por outros preceitos legais, que estimou aplicáveis ao caso em apreço nos autos – aplicação essa que, este Tribunal, em função das suas competências constitucionalmente restritas, não pode apreciar.
Ora, sucede que o recorrente nunca suscitou a inconstitucionalidade das normas extraídas dos referidos artigos 18º da Lei n.º 48/98 e 143º do Decreto-Lei n.º 380/99. Assim, mesmo que o Tribunal Constitucional viesse a julgar inconstitucionais as interpretações normativas que constituem o único objecto do presente recurso, relativas ao artigo 9º do Decreto-Lei n.º 48 051, o sentido desfavorável da decisão recorrida sempre subsistiria, na medida em que persistiriam os fundamentos relativos aos supra referidos preceitos legais.
Como tal, uma eventual decisão favorável ao recorrente, no âmbito do presente recurso, acabaria sempre por revelar-se processualmente inútil, na medida em que o tribunal “a quo” poderia manter a aplicação do fundamento alternativo, a qual redundaria no vencimento da posição do ora recorrente. Consequentemente, em homenagem ao princípio da proibição da prática de actos processuais inúteis, mais não resta do que concluir pela impossibilidade de conhecimento do objecto do presente recurso.
III – DECISÃO
Nestes termos, ao abrigo do n.º 1 do artigo 78º-A da LTC, pelos fundamentos supra expostos, decide-se não conhecer do objecto do presente recurso.
Custas devidas pelo recorrente, fixando-se a taxa de justiça em 7 UC´s, nos termos do n.º 2 do artigo 6º do Decreto-Lei n.º 303/98, de 07 de Outubro.» (fls. 531 a 534)
2. Inconformado com a referida decisão sumária, o recorrente veio apresentar a seguinte reclamação, cujos termos ora se sintetizam:
«(…)
2° Com todo o devido respeito, o Reclamante entende que não é processualmente inútil a Decisão que este Tribunal vier a proferir sobre o recurso em causa, designadamente, se concluir pela inconstitucionalidade das interpretações normativas dadas pelo Acórdão Recorrido artigo 9°do ex DL 48.51. Vejamos, então, porquê.
3° (…)
Com efeito, o TAC de Coimbra, sem ter invocado aqueles preceitos, decidiu que a inexistência de licença de construção impedia que fosse atribuído ao Reclamante uma indemnização pela integração do seu terreno na REN, julgando improcedente a acção intentada contra o Estado.
De igual modo, o Acórdão Recorrido, com base no mesmíssimo argumento jurídico, embora fundamentado em preceitos não invocados pelo TAC de Coimbra, decidiu que só um direito de edificação preexistente e juridicamente consolidada é que justificaria a indemnização pela integração do terreno do reclamante na REN.
Porém, o que estava e está em causa nos presentes Autos é exactamente a interpretação, face ao artigo 62°, n°2, da CRP, dada pelo STA e pelo TAC de Coimbra ao artigo 9°do DL 48.051, segundo a qual só no caso de existir um direito de edificação preexistente e juridicamente consolidado por via de licença ou autorização, é que poderia ser atribuída uma indemnização ao ora Reclamante (fls. 11, 15 e primeiro parágrafo de fls. 16 do Acórdão recorrido).
E foi esta interpretação que o ora Reclamante sempre contestou como desconforme ao artigo 62°, n°2, da Constituição da República.
Com efeito, nas suas Alegações de Recurso formuladas perante o STA, o então Recorrente, CONCLUIU que:
- Conclusão 1ª
“A sentença ora recorrida…decidiu que, o Recorrente, não sendo titular de uma licença de construção para o lote de sua propriedade, o lote d-905, não poderia ser indemnizado por via da submissão de tal lote à REN de Óbidos, em virtude de tal submissão não ter extinto um direito à construção anteriormente atribuído pela Administração”.
- Conclusão 17°.
“Assim sendo, o artigo 9º do DL 48.051 de 21/11/67, face ao artigo 62°, nºs 1 e 2, da CRP, tem de ser interpretado no sentido de toda a intervenção da Administração que, em nome do interesse público, suprima o conteúdo económico do direito de propriedade privada, no caso dos autos, a potencialidade edificatória do lote, confere ao lesado o direito a uma justa indemnização”.
- Conclusão 18ª
“Daí decorre que, para efeitos indemnizatórios, não é necessário que exista uma licença de construção previamente concedida, mas sim que, em resultado da expressão do conteúdo económico do direito, o proprietário se veja impedido, definitivamente, do gozo económico do seu direito de propriedade”.
- Conclusão 19ª
“Deste modo, ao decidir que só com a extinção de uma licença de construção que tivesse sido previamente concedida ao ora recorrente, é que haveria dano para este, não considerando que, a privação definitiva, por motivo de interesse público, do gozo económico do direito de propriedade, tem de ser indemnizada face ao artigo 62° da CRP, a sentença recorrida interpretou o artigo 9° do DL 48.051 em completa desconformidade ao artigo 62° da CP, pelo que, como ficou atrás dito, com fundamento na desconformidade a este preceito da nossa Lei Fundamental, a mesma tem de ser revogada por V. Exas”.
4° Assim, se este Tribunal concluir pela inconstitucionalidade ora invocada, entendendo que existe direito à indemnização por ter havido supressão do conteúdo económico do direito de propriedade/potencialidade edificatória do lote do Reclamante, desconsiderando a necessidade de existir um direito à edificação preexistente e juridicamente consolidado, então, o STA, em obediência ao decidido pelo Tribunal Constitucional, nunca poderia vir a decidir (como tinha decidido anteriormente) que o recorrente não tinha direito a uma indemnização por lhe faltar uma licença que concedesse um direito à edificação no solo preexistente e juridicamente consolidado.
Assim sendo, a eventual declaração de inconstitucionalidade da interpretação dada ao artigo 9° do DL 48.051 pelo TAC de Coimbra e pelo STA, por desconformidade ao artigo 62°, nº 2, da CRP, levaria a que estes Tribunais tivessem que reformular as respectivas decisões em face do juízo de inconstitucionalidade formulado pelo Tribunal Constitucional, ou seja, quaisquer que fossem as suas decisões, nunca poderiam vir invocar que o recorrente não tinha direito à indemnização por não ser titular de um direito de aproveitamento do solo preexistente e juridicamente consolidado.
Ora, aquilo que a decisão reclamada apelidou de “fundamento subsidiário”, não é, de modo algum, um fundamento ou questão que só agora se tenha colocado nos Autos.
Tal fundamento, desde o momento em que se interpôs recurso da sentença do TAC de Coimbra para o STA, esteve e está presente nestes autos, não como uma questão “subsidiária”, “marginal” ou “acidental”, mas sim como a questão fundamental a decidir, primeiro, pelo STA, e, agora, por este Tribunal Constitucional.
Por outras palavras, o que está em causa no presente Recurso de Constitucionalidade é, precisamente, saber se é conforme ao artigo 62°, nº 2, da CRP, a interpretação dada pelo Acórdão Recorrido ao artigo 9° do ex DL 48.051 no sentido de só ser devida uma indemnização a um particular por inclusão de um terreno de sua propriedade na REN, caso esse particular seja detentor de um direito de construção sustentado em licença urbanística preexistente e juridicamente consolidada.
Assim, se este Tribunal Constitucional decidir pela procedência do Recurso, o mesmo irá ter total utilidade para o Recorrente ora Reclamante, pois o STA (e, posteriormente, o TAC de Coimbra), terá que proferir uma decisão que não poderá ter por fundamento, para efeitos indemnizatórios, a existência de uma licença ou autorização administrativa que outorgasse um direito à construção ou edificação, como condição para ser atribuída uma indemnização a um particular por via de uma “expropriação de sacrifício”.
(…).
Assim, contrariamente ao decidido pela Exma. Senhora Conselheira Relatora, a invocada fundamentação subsidiária ao próprio artigo 9°do DL 48.051 por parte do STA, não é “subsidiária”, antes fazendo parte da questão central a decidir no presente Recurso de Constitucionalidade e que foi claramente apresentada nas respectivas CONCLUSOES de Recurso perante o STA, precisamente a de saber se é conforme ao artigo 62°, n°2, da CRP, uma interpretação do artigo 9°do DL 48.051 que exija, para se poder conceder uma indemnização a um particular que tenha visto um seu terreno abrangido pelo regime da REN, a existência de um direito de construção preexistente e juridicamente consolidado.
5° (…)
Ora, caso a questão da constitucionalidade não tivesse sido colocada nestes termos perante o STA, reconhecer-se-ia que a senhora Conselheira teria razão, pois, no caso de o Tribunal decidir pela procedência do Recurso com base numa outra inconstitucionalidade que não a agora invocada, o STA sempre podia invocar que o direito de indemnização estava dependente do preenchimento da condição referida no parágrafo anterior, o que acabaria por tornar inútil a intervenção deste Tribunal Constitucional.
Mas, por tudo o que já foi dito, não é o que se passa nos Autos. (…)» (fls. 1033 a 1036)
3. Após devidamente notificado, o Ministério Público apresentou a seguinte resposta, que ora se sintetiza:
«(…)
4º
Pretende o reclamante que a apelidada “fundamentação subsidiária”, faz parte da questão central a decidir no recurso de constitucionalidade, razão pela qual a procedência do mesmo seria de utilidade para o recorrente, na medida em que obrigaria o tribunal recorrido, o STA, a proferir nova decisão, impedindo-o, no entanto, de utilizar os fundamentos anteriormente invocados.
5º
Porém, não tem razão, uma vez que nunca equacionou, de forma autónoma, qualquer inconstitucionalidade normativa extraída dos artigos 18.º da Lei nº 48/98 e 143.º do Decreto-Lei nº 380/99, ou da interpretação normativa do artigo 9.º do Decreto-Lei nº 48051, em conjugação com os artigos 18.º da Lei nº 48/98 e 143.º do Decreto-Lei nº 380/99.
6º
Nesse condicionalismo, e atento o carácter meramente instrumental do recurso de constitucionalidade, não tem, efectivamente, utilidade, o recurso interposto, dado que apenas incidiu sobre uma das normas que serviu de fundamento ao acórdão recorrido.
7º
Com efeito, e contrariamente ao afirmado pelo reclamante, mesmo que seja julgado procedente o recurso e haja lugar à reforma do julgado em conformidade com o juízo de inconstitucionalidade que venha a ser formulado, subsiste(m) outro(s) motivo(s) para que se mantenha o sentido do acórdão recorrido, que não tendo sido objecto do recurso de constitucionalidade, o Tribunal Constitucional não pode, consequentemente, conhecer.
8º
Pelo exposto, deve a reclamação ser indeferida.» (fls. 583 a 589)
Cumpre agora apreciar e decidir.
II – Fundamentação
4. A presente reclamação parece partir do princípio que o Tribunal Constitucional dispõe não só de poderes para julgar, em recurso, a inconstitucionalidade de determinada norma ou interpretação normativa, mas também de poderes para determinar se “existe direito à indemnização por ter havido supressão do conteúdo económico do direito de propriedade/potencialidade edificatória do lote do Reclamante, desconsiderando a necessidade de existir um direito à edificação preexistente e juridicamente consolidado”. Ora, sucede que o Tribunal Constitucional não detém poderes para reformular o juízo interpretativo formulado pelo tribunal recorrido quanto à determinação do Direito infra-constitucional aplicável, apenas podendo julgar acerca da (des)conformidade de determinada norma ou interpretação normativa com a Lei Fundamental.
Conforme já demonstrado pela decisão reclamada, o recorrente apenas elegeu como objecto do presente recurso a questão da inconstitucionalidade da norma extraída do artigo 9º do Decreto-Lei n.º 48.051, nunca tendo incluído no objecto do referido recurso qualquer questão de inconstitucionalidade relativamente às normas extraídas dos artigos 18º da Lei nº 48/98 e 143º do Decreto-Lei nº 380/99. Consequentemente, não se compreende que o recorrente venha agora afirmar que “aquilo que a decisão reclamada apelidou de “fundamento subsidiário”, não é, de modo algum, um fundamento ou questão que só agora se tenha colocado nos Autos”, acrescentando que “[t]al fundamento, desde o momento em que se interpôs recurso da sentença do TAC de Coimbra para o STA, esteve e está presente nestes autos, não como uma questão “subsidiária”, “marginal” ou “acidental”, mas sim como a questão fundamental a decidir, primeiro, pelo STA, e, agora, por este Tribunal Constitucional”. Se assim foi, deveria então o recorrente ter suscitado a questão da inconstitucionalidade da interpretação normativa extraída dos artigos 18º da Lei nº 48/98 e 143º do Decreto-Lei nº 380/99 e, posteriormente, ter recorrido para este Tribunal Constitucional.
Não o fez, porém, em momento oportuno.
Assim sendo, mais não resta do que reiterar a fundamentação já expressa na decisão reclamada, segundo a qual uma eventual decisão favorável, pelo Tribunal Constitucional, no âmbito do presente recurso, seria processualmente inútil, por subsistirem, na decisão recorrida, fundamentos alternativos que obstariam à procedência do recurso ordinário interposto perante o tribunal recorrido. Não há, portanto, lugar à reforma da decisão reclamada.
III – Decisão
Pelos fundamentos supra expostos, e ao abrigo do disposto no do n.º 3 do artigo 78º-A da Lei n.º 28/82, de 15 de Novembro, na redacção que lhe foi dada pela Lei n.º 13-A/98, de 26 de Fevereiro, decide-se indeferir a presente reclamação.
Custas devidas pelo reclamante, fixando-se a taxa de justiça em 20 UC’s, nos termos do artigo 7º do Decreto-Lei n.º 303/98, de 07 de Outubro.
Lisboa, 01 de Fevereiro de 2011.- Ana Maria Guerra Martins – Vítor Gomes – Gil Galvão.
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