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Processo nº 588/09
1ª Secção
Relatora: Conselheira Maria João Antunes
Acordam na 1ª secção do Tribunal Constitucional
I. Relatório
1. Nos presentes autos, vindos do Tribunal de Trabalho de Faro, em que é
recorrente o Ministério Público e recorrida A., Ldª, foi interposto recurso para
o Tribunal Constitucional, ao abrigo da alínea a) do nº 1 do artigo 70º da Lei
da Organização, Funcionamento e Processo do Tribunal Constitucional (LTC), da
decisão daquele tribunal de 13 de Maio de 2009.
2. A decisão recorrida tem o seguinte teor:
«1. Factos provados.
No dia 12-10-2007, um trabalhador da Recorrente conduzia um veículo automóvel
pesado de pronto-socorro, ao km 101,5 da EN 125, em Faro.
O veículo circulava sem que o condutor tivesse introduzido no interior do
tacógrafo o diagrama.
***
O julgamento da matéria de facto teve por base o auto de notícia.
2. Subsunção jurídica dos factos provados.
No domínio contra-ordenacional valem também os princípios da legalidade, quer
das contra-ordenações, quer do processo e, bem assim, da presunção de inocência
do arguido (cfr. art.os 2.° e 43.° do Decreto-Lei n.º 433/82, de 27 de Outubro e
32.°, n.º 2 da CRP).
Do auto de notícia não consta qualquer facto imputando à Recorrente a
responsabilidade pelo cometimento da infracção enquanto entidade patronal do
condutor daquele veículo. O que, diga-se em abono da verdade, não era exigido
pelo precedente regime das contra-ordenações laborais constante da Lei 116/99,
de 4 de Agosto, uma vez que, no seu art.º 4.° se prescrevia o seguinte:
«1. São responsáveis pelas contra-ordenações laborais e pelo pagamento das
coimas:
a) A entidade patronal, quer seja pessoa singular ou colectiva, associação sem
personalidade jurídica ou comissão especial;
(...).»
Todavia, conforme refere o Acórdão da Relação de Coimbra, proferido a
04-03-2004, nas Bases Jurídico-Documentais do Ministério da Justiça, em Bases
Jurídico-Documentais do Ministério da Justiça, em www.dgsi.pt, com expressa
revogação da Lei 116/99, «tem que se entender que o sujeito da referida
contra-ordenação é quem pratica (o motorista), apenas podendo também responder a
sua entidade patronal desde que no auto de notícia conste a materialidade
fáctica que permita a imputação do ilícito penal à entidade empregadora, quer
seja a nível da sua exclusiva autoria, quer como co-autora, quer a titulo de
cúmplice (art.os 614.° do Código do Trabalho e 26.° e 27.° do Código Penal).»
E acrescenta este arresto [aresto]:
«Não havendo no auto de notícia factos que permitam a imputação directa do
referido ilícito à empregadora, impõe-se a respectiva absolvição em processo
contra-ordenacional com base nos citados preceitos.»
Nesse sentido, pode ver-se também o Acórdão da Relação de Coimbra, de
26-02-2004, igualmente disponível em Bases Jurídico-Documentais do Ministério da
Justiça, em http://www.gde.mj.pt.
Daí que também se tenha entendido no acórdão da Relação do Porto, proferido em
12-07-2004, em Bases Jurídico-Documentais do Ministério da Justiça, em
http://www.gde.mj.pt, que «é o condutor-trabalhador, e não a entidade
empregadora, o responsável pela infracção traduzida no incumprimento das
disposições legais relativas aos tempos de condução e de repouso.» Isto porque,
conforme se sustentou no referido Acórdão:
«A imputação ao trabalhador-condutor da infracção só é compreensível pelo facto
de estar em causa, conforme já referido, a segurança nas estradas. Na verdade,
quando o trabalhador está na estrada, exercendo as funções de condução, é ele
que controla essa actividade e mais ninguém, e por isso tem ele de respeitar as
interrupções na condução e os tempos de repouso tendo em conta a sua segurança e
a dos demais utentes da estrada.
E argumentar-se-á: mas assim fica de fora qualquer responsabilidade da entidade
patronal. Mas não, já que à entidade patronal compete organizar o serviço e
forma a dar cumprimento à regulamentação social em matéria de segurança
rodoviária (art.º 8.° do Decreto-Lei n.º 272/89, de 19 de Agosto, na redacção
dada pela Lei 114/99 e art.º 10.° do Regulamento).
Assim, e tendo em conta a redacção dada pela Lei 114/99 ao art.º 7.° do
Decreto-Lei n.º 272/89, em especial o seu n.º 6, quis o legislador imputar ao
condutor/trabalhador e o não cumprimento de qualquer disposição relativa aos
tempos de condução e repouso, assim como as interrupções da condução previstas
no Regulamento (CEE) n.º 3820/85 do Conselho de 20.12.85.
Por isso, não pode a recorrente – entidade patronal – ser responsabilizada pela
prática da referida infracção na medida em que ela não foi o seu agente, sendo
certo que não nos encontramos perante qualquer responsabilidade objectivo ou
responsabilidade a título de «culpa in vigilando.»
Ou seja, a existir qualquer infracção foi ela praticada pelo supra identificado
condutor, que é trabalhador da Arguida, pelo que, em consonância com o atrás
referido, a responsabilidade pela prática da infracção em causa no presente
processo e, consequentemente, pelo pagamento da correspondente coima e das
custas do processo, não pode recair sobre aquela.
Com efeito, face à entrada em vigor do Código de Trabalho e à consequente
revogação da Lei 116/99, tem que se entender que o sujeito da referida
contra-ordenação é quem a pratica, ou seja, o motorista. Apenas podendo, também
responder a entidade patronal desde que o Auto de Notícia conste a materialidade
fáctica que permita a imputação do ilícito à entidade empregadora, quer seja a
nível da sua exclusiva autoria, quer, como co-autora, quer a título de cúmplice.
Não havendo no Auto de Notícia factos que permitam a imputação directa do
referido ilícito à entidade empregadora, impõe-se a respectiva absolvição em
processo contra-ordenacional com base nos art.os 614.º do Código do Trabalho e
26.° e 27.° do Código Penal. Pelo que assim sendo deverá proceder o recurso.
***
É certo que entretanto entrou em vigor o Decreto-Lei n.º 237/2007, de 19 de
Junho de 2007, o qual, no n.º 1 do seu art.º 1.° esclareceu que «o disposto nos
artigos 3.° a 9.° prevalece sobre as disposições correspondentes do Código do
Trabalho».
Ora, o n.º 1 do seu art.º 8.°, veio estipular que «o período de trabalho diário
dos trabalhadores de duração não inferior a trinta minutos, se o número de horas
de trabalho estiver compreendido entre seis e nove, número de horas for superior
a nove» e no n.º 2 que «os trabalhadores móveis não podem prestar mais de seis
horas de trabalho consecutivo.» E por sua vez, o n.º 2 do art.º 10.° desse
diploma estabeleceu que «o empregador é responsável pelas infracções ao disposto
no presente decreto-lei.»
Destarte, aparentemente estaria assim estabelecida nova fonte legal de
responsabilização contra-ordenacional para os empregadores cujos trabalhadores
fossem motoristas de veículos pesados de mercadorias ou de passageiros que
tivessem violado o ali estabelecido sobre os tempos máximos de trabalho/de
descanso. Mas vejamos mais cuidadosamente se assim será.
Conforme estipula o n.º 2 do art.º 1.° do mencionado diploma legal, «o presente
diploma transpõe para a ordem jurídica interna a Directiva n.º 2002/15/CE, do
Parlamento Europeu e do Conselho, de 11 de Março, relativa à organização do
tempo de trabalho das pessoas que exercem actividades móveis de transporte
rodoviário.»
Sabemos bem que segundo o n.º 4 do art.º 8.° da Constituição da República, «as
disposições dos tratados que regem a União Europeia e as normas emanadas das
suas instituições, no exercício das respectivas competências, são aplicáveis na
ordem interna, nos termos definidos pelo direito da União, com respeito pelos
princípios fundamentais do Estado de direito democrático.» Ora, sobre essa
matéria diz-nos o art.º 249.° do Tratado da Comunidade Europeia diz que «a
directiva vincula o Estado-membro destinatário quanto ao resultado a alcançar,
deixando no entanto às instâncias nacionais a competência quanto à forma e aos
meios.»
Daí que importe saber se o que sobre isso dispõe a Constituição da República
Portuguesa.
Releva, desde logo, o n.º 8 do seu art.º 112.°, segundo o qual «a transposição
de actos jurídicos da União Europeia para a ordem jurídica interna assume a
forma de lei, decreto-lei ou, nos termos do disposto no n.º 4, decreto
legislativo regional.» E também o art.º 165.°, o qual, no que interessa tem o
seguinte conteúdo.
«1. É da exclusiva competência da Assembleia da República legislar sabre as
seguintes matérias, salvo autorização ao Governo:
(...)
d) Regime geral... dos actos ilícitos de mera ordenação social e do respectivo
processo;
(...).»
Ora, o Governo publicou o citado Decreto-Lei n.º 237/2007, de 19 de Junho de
2007 desprovido de qualquer autorização legislativa. De resto, nem escondeu que
o fazia, uma vez que ali invocou para legitimar a sua tarefa o disposto no art.º
198.°, n.º 1, alínea a) da Constituição, o qual, como é de conhecimento
generalizado, versa sobre a competência legislativa própria daquele órgão. Que
assim é pode facilmente constatar-se lendo seu conteúdo, que é este:
«1. Compete ao Governo, no exercício de funções legislativas:
a) Fazer decretos-leis em matérias não reservadas à Assembleia da República;
(…).»
Assim sendo as coisas, afigura-se-nos singelamente claro que aquele diploma é
inconstitucional e por isso não pode ser aplicado pelos tribunais, sem ofensa da
própria Lei Fundamental (cfr. o seu art.° 204.°). O que, não ignoramos, o
Acórdão do Tribunal da Relação do Porto, de 18-02-2008, publicado nas Bases
Jurídico-Documentais do Ministério da Justiça, em http://www.dgsi.pt, não
ponderou, tendo aplicado aquele diploma sem qualquer consideração acerca do
regime normativo que atrás referimos.
Daí que a solução seja, como atrás se delineou, aplicar o direito em vigor e que
mais não é do que o que atrás deixámos referido, tanto bastando para que proceda
o recurso.
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III - Decisão.
Face ao exposto, julgo o recurso procedente e, em consequência, revogo a decisão
administrativa que impôs a coima à Recorrente».
3. O Ministério Público recorreu desta decisão para apreciação da «norma
resultante da conjugação dos artigos 10º, nº 2 e 14º, nº 3, alínea a) do
Decreto-Lei nº 237/2007, de 19 de Junho, na interpretação que atribui ao
empregador a responsabilidade pela infracção consistente em não ter sido
introduzido no interior do tacógrafo o diagrama», por violação do artigo 165º,
nº 1, alínea d) da Constituição.
4. Notificados para alegar, respondeu o Ministério Público, concluindo que:
«1. Apenas se situa no âmbito da competência legislativa reservada da Assembleia
da República o estabelecimento do regime geral do ilícito de mera ordenação
social, podendo o Governo legislar em tal matéria, desde que o faça dentro dos
limites impostos por esse regime geral.
2. No uso dessa sua competência própria, pode a Assembleia definir regimes
gerais sectoriais, tendo em atenção as especificidades das matérias que visa
regular, como é o caso das infracções laborais.
3. Face à definição de contra-ordenação laboral constante do artigo 614º do
Código do Trabalho de 2003 (norma integrada no Regime Geral das
Contra-Ordenações Laborais), podem estar incluídos entre os sujeitos
responsáveis pela infracção tanto as entidades empregadoras como os
trabalhadores.
4. Dessa forma, e uma vez que é respeitado aquele regime geral, a norma
resultante da conjugação dos artigos 10º, nº 2 e 14º nº 3, alínea a), do
Decreto-Lei nº 237/2007, de 19 de Junho, na interpretação que atribui ao
empregador a responsabilidade de pela infracção consistente em não ter sido
introduzido no interior do tacógrafo o diagrama, não viola o artigo 165º, nº 1,
alínea d), da Constituição, não sendo, por isso, organicamente inconstitucional.
5. Termos em que deverá proceder o presente recurso».
Cumpre apreciar e decidir.
II. Fundamentação
1. O presente recurso tem como objecto a norma resultante da conjugação dos
artigos 10º, nº 2 e 14º, nº 3, alínea a) do Decreto-Lei nº 237/2007, de 19 de
Junho, na interpretação que atribui ao empregador a responsabilidade pela
infracção consistente em não ter sido introduzido no interior do tacógrafo o
diagrama.
O recorrente requer a apreciação desta norma, por violação do artigo 165º, nº 1,
alínea d), da Constituição da República Portuguesa.
De acordo com a decisão recorrida, decorre, inovatoriamente, do Decreto-Lei nº
237/2007 a responsabilidade contra-ordenacional dos empregadores cujos
trabalhadores móveis pratiquem infracção relativa ao incumprimento das
disposições legais sobre organização do tempo de trabalho em actividade de
transporte rodoviário, com a consequência de haver violação do artigo 165º, nº1,
alínea d), da Constituição, segundo o qual é da exclusiva competência da
Assembleia da República, salvo autorização ao Governo, legislar sobre o regime
geral dos actos ilícitos de mera ordenação social e do respectivo processo.
2. A questão de constitucionalidade colocada já foi apreciada e decidida pelo
Tribunal Constitucional no Acórdão nº 578/2009 (disponível em
www.tribunalconstitucional.pt), onde se lê o seguinte:
«6. O artigo 165º, nº 1, alínea d), da Constituição, invocado pela decisão
recorrida, reserva à competência exclusiva da Assembleia da República, salvo
autorização ao Governo, legislar sobre o regime geral dos actos ilícitos de mera
ordenação social e do respectivo processo. O Tribunal Constitucional tem-se
debruçado detalhadamente e por várias vezes sobre o sentido normativo
fundamental deste artigo 165º, n.º 1, al. d), da Constituição. Fê-lo, pela
primeira vez, mais detalhadamente, no Acórdão nº 56/84, (Acórdãos do Tribunal
Constitucional, vol. 3º, págs. 153), ao qual se seguiram ao longo dos anos
muitos outros. Dessa vasta jurisprudência resulta, em síntese, que apenas é
matéria de competência reservada da Assembleia da República, salvo autorização
ao Governo, legislar sobre o regime geral do ilícito de mera ordenação social e
do respectivo processo; isto é: (i) sobre a definição da natureza do ilícito
contra-ordenacional, (ii) a definição do tipo de sanções aplicáveis às
contra-ordenações (iii) a fixação dos respectivos limites das coimas e (iv) a
definição das linhas gerais da tramitação processual a seguir para a aplicação
concreta de tais sanções. Assim e em suma, com observância do regime geral, e
dos limites aí definidos, pode o Governo livremente criar contra-ordenações
novas, modificar ou eliminar as contra-ordenações já existentes e estabelecer as
coimas a elas aplicáveis.
Ora, definidos, nestes termos, os quadros gerais em função dos quais se delimita
a competência, nesta matéria, dos dois órgãos de soberania, não se vê que o
Governo, através da emissão do referido Decreto-Lei nº 237/2007, de 19 de Junho,
tenha invadido a competência própria da Assembleia da República. A conclusão
contrária a que chega a decisão recorrida parece decorrer, essencialmente, de um
pressuposto que não será correcto. Com efeito, apenas cabe na competência
própria da Assembleia da República, nos termos já supra descritos, definir o
“regime geral dos actos ilícitos de mera ordenação social e do respectivo
processo”, e não, como parece pressupor a decisão recorrida, necessariamente,
todo o regime dos actos ilícitos de mera ordenação social de um determinado
sector. Quer isto dizer que o Governo pode, em princípio, sem necessidade de
autorização da Assembleia da República, criar novas contra-ordenações aplicáveis
num determinado sector de actividade, em que exista um regime geral sectorial,
desde que se contenha dentro dos limites do regime geral das contra-ordenações.
7. Mas, ainda que assim se não entenda, sempre será legítimo ao Governo criar
contra-ordenações num sector de actividade em que a Assembleia da República
tenha estabelecido um regime geral sectorial, desde que respeite este regime ou,
mais rigorosamente, as regras deste regime sectorial que possam simultaneamente
ser concebidas como regras do regime geral das contra-ordenações.
Ora, assim sendo e prevendo o regime geral do ilícito de mera ordenação social
que as coimas tanto se podem aplicar às pessoas singulares como às pessoas
colectivas e prevendo o artigo 614° do Código do Trabalho de 2003 que, nas
respectivas contra-ordenações, possa ser responsável “qualquer sujeito no âmbito
das relações laborais”, incluindo tanto as entidades empregadoras como os
trabalhadores, apenas resta concluir que não se vê que as normas que vêm
questionadas invadam o âmbito da reserva legislativa da Assembleia da República.
Na verdade, tais normas não se podem, por um lado, incluir na definição da
natureza do ilícito de ordenação social, na definição do tipo de sanções
aplicáveis às contra-ordenações e muito menos na fixação dos respectivos limites
ou na tramitação processual das contra-ordenações; e, por outro, não extravasam
os quadros legalmente definidos da responsabilidade de pessoas colectivas ou de
entidades empregadoras, não consubstanciando, nem autorizando, qualquer forma de
responsabilidade objectiva. Pelo que a sua edição pelo Governo, sem autorização
legislativa do Parlamento, não viola a Constituição, não sendo,
consequentemente, as mesmas organicamente inconstitucionais. Conclusão análoga,
aliás, à que se tirou, por exemplo, no Acórdão nº 359/2001 (disponível em
www.tribunalconstitucional.pt), em que se julgou “não inconstitucional a norma
do artigo 29º com referência ao artigo 27º, nº4, do Decreto-Lei nº 38/99, de 6
de Fevereiro”, que considerava responsável a pessoa colectiva ou singular que
efectuasse o transporte, pela contra-ordenação consistente em o condutor do
veículo se escusar a levar o veículo à pesagem das balanças ao serviço da
entidade fiscalizadora».
Reiterando este entendimento, é de concluir, pois, que a norma em apreciação não
é organicamente inconstitucional.
III. Decisão
Pelo exposto, decide-se conceder provimento ao recurso, determinando-se a
reforma da decisão recorrida em conformidade com o decidido quanto à questão de
constitucionalidade.
Sem custas.
Lisboa, 3 de Dezembro de 2009
Maria João Antunes
Carlos Pamplona de Oliveira
Gil Galvão
José Borges Soeiro
Rui Manuel Moura Ramos
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