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Processo n.º 727/2008
3.ª Secção
Relatora: Conselheira Maria Lúcia Amaral
Acordam na 3ª Secção do Tribunal Constitucional
I
Relatório
1. Na sequência de procedimento disciplinar instaurado contra A.,
por deliberação do plenário do Conselho Superior da Magistratura, foi aplicada
ao arguido a pena disciplinar de aposentação compulsiva.
Dessa deliberação interpôs o arguido recurso contencioso para o
Supremo Tribunal de Justiça, tendo também junto deste apresentado requerimento
cautelar de suspensão de eficácia da referida deliberação.
No requerimento cautelar o arguido suscitou a questão de
constitucionalidade do artigo 82.º do Estatuto dos Magistrados Judiciais (EMJ),
alegando que, por fazer uso de conceitos vagos e indeterminados, o mesmo
configura uma autêntica norma penal em branco, remetendo para o órgão
administrativo com competência disciplinar a determinação da conduta punida, o
que deveria estar reservado à lei. Entende o arguido que o preceito viola o
princípio da tipicidade das infracções, aplicável ao direito punitivo em geral,
e ainda o princípio da reserva de lei, bem como o princípio da legalidade
administrativa, sendo, assim, a norma inconstitucional, por violação dos artigos
29.º, n.º 1, 165.º, n.º 1, alínea b) e 266.º da Constituição.
O Supremo Tribunal de Justiça indefere o pedido de suspensão de
eficácia da deliberação do plenário do Conselho Superior da Magistratura.
Ao fazê-lo não chega a ocupar-se da questão de constitucionalidade
suscitada, pois entende não estarem verificados os pressupostos processuais de
que depende o decretamento da providência cautelar.
Para chegar a essa conclusão, o Tribunal a quo interpreta o n.º 1 do
artigo 120.º do CPTA no sentido de considerar que as alíneas a) e b) desse
preceito consubstanciam requisitos cumulativos de decretamento de providência
cautelar de natureza conservatória.
Simplesmente, entende que, no caso dos autos, nem o requisito da
alínea a) nem o requisito da alínea b) se cumprem.
Notificado da decisão, o recorrido veio arguir a sua nulidade e
requerer a sua reforma, aí invocando a inconstitucionalidade da interpretação
dada ao n.º 1 do artigo 120.º do CPTA.
O Tribunal a quo indefere a arguição de nulidade e pedido de
reforma.
2. Da decisão do Tribunal a quo sobre o requerimento cautelar veio
o arguido interpor o presente recurso para o Tribunal Constitucional, ao abrigo
do disposto na alínea b) do n.º 1 do artigo 70.º da Lei n.º 28/82, de 15 de
Novembro.
Através dele pretende o recorrente que seja “[…] apreciada a
inconstitucionalidade do art. 82º do EMJ, por violação dos artigos 29º, nº1,
165º, nº1, als. b) e d) e 266º da CRP” e ainda “[…] a inconstitucionalidade da
interpretação dada ao art. 120º, nº1, alíneas a) e b) do CPTA, por violação dos
artigos 20º e 268º, nº4 da CRP e ainda dos arts. 1º, 25º e 26º da CRP”.
Afirma o recorrente que a questão de constitucionalidade da
interpretação dada ao n.º 1 do artigo 120.º do CPTA foi apenas suscitada no
requerimento de arguição de nulidades e pedido de reforma por não ter sido
processualmente viável fazê-lo em momento anterior, já que era impossível
antever a interpretação que o Tribunal a quo viria a dar ao art. 120º do CPTA,
pelo que deve a mesma ser considerada como tendo sido suscitada durante o
processo.
3. Já neste Tribunal foi o recorrente convidado a indicar, com
maior precisão, qual a norma ou dimensão normativa contida no artigo 120.º, n.º
1 do CPTA cuja inconstitucionalidade pretenderia que o Tribunal apreciasse,
tendo ainda sido advertido para a eventualidade de o Tribunal não vir a conhecer
da questão de constitucionalidade da norma contida no artigo 82.º do EMJ, pelas
razões constantes, entre outros, dos Acórdãos nºs 151/85, 442/00 e 235/01 –
visando os procedimentos cautelares uma solução provisória, é no processo
principal que hão-de ser dirimidas as questões substantivas, aí se decidindo em
definitivo as questões de constitucionalidade.
Em cumprimento do despacho do Relator, veio o recorrente dizer o
seguinte.
[…]
1. O recorrente pretende ver apreciada a constitucionalidade da interpretação do
Venerando STJ do art. 120º, nº1 do CPTA que considerou que as alíneas a) e b)
deste preceito consubstanciam requisitos cumulativos de decretamento de
providências cautelares de natureza conservatória.
2. Isto na medida em que a al. a) referida estipula como requisito a manifesta
procedência da acção principal, designadamente a ilegalidade manifesta do acto
impugnado, o que, como é pacífico entre a doutrina e a jurisprudência, permite
decretar a providência cautelar sem mais indagações e prescindir de um juízo de
periculum in mora.
3. Esta norma de natureza excepcional tem um âmbito que se estende a todo o tipo
de providências, quer conservatórias, quer antecipatórias e a sua aplicação
exclui, naturalmente, a aplicação das alíneas b) e c) do preceito.
4. Já a al. b) aplica-se fora destas situações excepcionais de manifesta
procedência da acção principal e estipula os requisitos de decretamento das
providências cautelares conservatórias, como a suspensão de eficácia em causa
nos autos.
5. Não prescinde da verificação do periculum in mora (prejuízos de difícil
reparação ou perigo de constituição de uma situação de facto consumado) mas
determina o decretamento perante a verificação de um mero fumus non malus juris,
ou seja, exige apenas que não seja manifesta a falta de fundamento da pretensão
deduzida no processo principal.
6. Ao considerar, ao invés, que as alíneas a) e b) estipulam requisitos
cumulativos, a interpretação do Venerando STJ implica que, mesmo nos casos em
que esteja provado o periculum in mora, através da demonstração sumária do
perigo de verificação de prejuízos de difícil reparação ou da constituição de
uma situação de facto consumado, só será decretada a providência cautelar
requerida quando seja evidente a procedência da acção principal, devido à
manifesta ilegalidade do acto impugnado.
7. Esta interpretação restringe, de forma totalmente inadmissível, o direito à
tutela cautelar, que configura um elemento essencial da garantia da tutela
jurisdicional efectiva e do direito de acesso ao Direito e aos Tribunais, em
clara violação dos arts. 20º e 268º, nº4 da CRP.
8. Quanto à advertência de que a inconstitucionalidade do art. 82º do EMJ não
deverá ser conhecida, o recorrente não deixará de a ter em conta.
9. Em todo o caso, como afirmou recentemente Sérvulo Correia, no Seminário
Comemorativo do XXV aniversário do Tribunal Constitucional, talvez fosse de
inflectir o sentido da Jurisprudência plasmada nos Acórdãos 442/2000 e 235/2001,
na medida em que, salvo melhor opinião, inexistem razões processuais, ou
substantivas, para recusar a apreciação da constitucionalidade de normas
aplicadas em decisão jurisdicional apenas porque foi proferida em sede de
processo cautelar.
4. Notificado para o efeito, o recorrente apresentou alegações,
tendo concluído do seguinte modo.
1. O art. 120º, nº1, al. a) do CPTA determina que a providência cautelar deve
ser decretada, sem mais indagações, quando seja evidente a procedência da acção
principal, designadamente devido à manifesta ilegalidade do acto administrativo
nela impugnado.
2. Já a al. b) do mesmo preceito dispõe que as providências cautelares de
natureza conservatória, como a suspensão da eficácia, devem ser adoptadas quando
exista fundado receio da constituição de uma situação de facto consumado ou da
verificação de prejuízos de difícil reparação para os direitos do requerente e
não seja manifesta a improcedência da acção principal.
3. A letra dos dois preceitos implica que estas duas alíneas são excludentes uma
da outra e não de aplicação simultânea.
4. O Acórdão recorrido, no entanto, faz uma interpretação contrária,
considerando que as alíneas a) e b) consubstanciam dois requisitos cumulativos
cuja verificação é imprescindível ao decretamento de uma providência cautelar de
suspensão de eficácia.
5. Os arts. 20º e 268º, nº4 da CRP determinam que o direito dos cidadãos de
acesso aos tribunais e à tutela jurisdicional efectiva dos seus direitos e
interesses legalmente protegidos inclui a adopção de medidas cautelares
adequadas.
6. O Acórdão recorrido, ao interpretar o art. 120º, nº1 do CPTA como se as
alíneas a) e b) impusessem o preenchimento de requisitos cumulativos para o
decretamento de providência cautelar, reduz a admissibilidade de suspensão de
eficácia de actos administrativos aos casos em que o requerente logre
demonstrar, para além do fundado receio de constituição de uma situação de facto
consumado ou da produção de prejuízos de difícil reparação, a evidente
procedência da acção principal, designadamente devido à manifesta ilegalidade do
acto impugnado.
7. O que, além de contrariar a letra do art. 120º do CPTA reduz de tal maneira o
âmbito das situações capazes de fundamentar uma decisão de procedência que torna
virtualmente impossível obter uma tutela cautelar através da suspensão de
eficácia de actos administrativos na generalidade das situações.
8. O que põe, claramente, em causa o direito à tutela cautelar adequada que se
integra no direito de acesso aos tribunais e no princípio da tutela
jurisdicional efectiva.
9. De modo que aquela interpretação do art. 120º, nº 1 do CPTA deve ser julgada
inconstitucional por violação do art. 20º e do art. 268º, nº 4, ambos da CRP.
5. Contra-alegou o recorrido, tendo sustentado que:
1 – defende o recorrente que a decisão tomada pelo Supremo Tribunal de Justiça
aplica o art. 120º, do CPTA de forma reputada de manifestamente
inconstitucional;
2 – a argumentação desenvolvida considera que o acórdão do STJ faz uma
interpretação totalmente inadmissível do direito à tutela cautelar, por
considerar que as alíneas a) e b) do art. 120°, estipulam requisitos
cumulativos;
3 – a discussão é no mínimo inútil, uma vez que o STJ (e bem) entendeu estarem
os dois requisitos verificados.
4 – Por outro lado, no que respeita aos magistrados judiciais importa
compatibilizar o art. 120°, LPTA, com o art. 170°, EMJ.
5 – o presente recurso constitui apenas uma forma de arrastar o processo, pois
ainda que viesse a ser entendido que era inconstitucional a exigência de
requisitos cumulativos, a decisão constante do Acórdão sempre teria de
prevalecer, pois o STJ entendeu estarem os dois presentes.
6. O relator neste Tribunal proferiu despacho convidando o
recorrente a, querendo, pronunciar-se sobre o conteúdo das contra-alegações
apresentadas pelo recorrido, advertindo este da possibilidade de, pelos motivos
aí invocados, o Tribunal Constitucional poder vir a não conhecer do objecto do
recurso, com a delimitação já efectuada.
7. Em resposta ao despacho do relator, veio o recorrente dizer o
seguinte:
1. O recorrente confessa a sua total estupefacção face ao teor das
contraalegações apresentadas pelo recorrido.
2. Com efeito, em tal peça o recorrido refere que presente recurso seria inútil
já que a inconstitucionalidade suscitada pelo recorrente radica na interpretação
dada pelo Acórdão recorrido ao art. 120º do CPTA, que considera que as alíneas
a) e b) do mesmo preceito estipulam requisitos cumulativos para a concessão da
providência cautelar e o STJ tê-los-ia considerado ambos preenchidos.
3. Vejamos o teor das normas em causa:
Artigo 120º
Critérios de decisão
1 - Sem prejuízo do disposto nos números seguintes, as providências cautelares
são adoptadas:
a) Quando seja evidente a procedência da pretensão formulada ou a formular no
processo principal, designadamente por estar em causa a impugnação de acto
manifestamente ilegal, de acto de aplicação de norma já anteriormente anulada ou
de acto idêntico a outro já anteriormente anulado ou declarado nulo ou
inexistente;
b) Quando, estando em causa a adopção de uma providência conservatória, haja
fundado receio da constituição de uma situação de facto consumado ou da produção
de prejuízos de difícil reparação para os interesses que o requerente visa
assegurar no processo principal e não seja manifesta a falta de fundamento da
pretensão formulada ou a formular nesse processo ou a existência de
circunstâncias que obstem ao seu conhecimento de mérito;
4. Ora, é caso para perguntar se o venerando tribunal a quo tivesse considerado,
como refere o recorrido, que ambas as alíneas estavam preenchidas não teria
decretado a providência requerida?!
5. É evidente que sim! Mas, infelizmente, o Acórdão recorrido decidiu
exactamente o contrário.
6. E fê-lo, como se pode ver pela leitura do trecho decisório, exactamente
porque considerou os requisitos previstos nas alíneas citadas como cumulativos,
afastando, de imediato, o decretamento da providência, ao considerar que não
ocorre a ilegalidade manifesta do acto impugnado.
7. Aliás, isso é tanto mais evidente quanto o próprio Acórdão reconhece que tal
constatação prejudica a apreciação de tudo o mais.
8. Sendo que o brevíssimo comentário a que se adianta a seguir não configura, de
todo, uma apreciação efectiva dos requisitos previstos na al. b) do nº1 do art.
120º do CPTA, o que se compreende, uma vez que, na economia da decisão, se
afastara já a possibilidade de decretar a providência requerida.
9. É, pois, evidente que o presente recurso nada tem de inútil, já que, a
proceder, como se espera, determinará, necessariamente, uma reapreciação da
causa de acordo com a interpretação imposta pelas normas constitucionais dos
requisitos de decretamento da providência cautelar de suspensão de eficácia.
Corridos os vistos, cumpre apreciar e decidir.
II
Fundamentação
8. Como decorre do relato que acabou de fazer-se, tendo o recorrente abandonado
a questão de constitucionalidade relativa à norma constante do artigo 82º do
EMJ, o objecto do presente recurso restringe-se à questão de saber se é conforme
à Constituição – nomeadamente face ao princípio da tutela judicial efectiva
inscrito nos seus artigos 20.º e 268.º, nº 4 – o regime contido no artigo 120º.
do CPTA, interpretado no sentido segundo o qual os requisitos contidos nas suas
alíneas a) e b) são requisitos cumulativos de decretamento de providência
cautelar de natureza conservatória.
O regime foi aplicado pelo tribunal a a quo – e veremos em breve com que sentido
exacto – no âmbito de um procedimento cautelar.
Tem entendido o Tribunal, em jurisprudência que remonta ao Acórdão nº 151/85
(publicado no Diário da República, IIª série, de 31 de Dezembro de 1985), que
não são por regra admissíveis recursos de constitucionalidade relativos a normas
aplicadas no âmbito deste tipo de procedimentos, atenta a natureza provisória do
juízo que neles se faz. Como se escreveu no Acórdão nº 442/2000, disponível em
www.tribunalconstitucional.pt, “(…) se fosse julgada a questão de
constitucionalidade numa hipótese destas, ou o julgamento não constituía caso
julgado relativamente à acção principal, admitindo-se que, nesta, se viesse a
emitir novo julgamento, eventualmente não coincidente com a possibilidade de
recurso para o Tribunal Constitucional; ou constituía, subvertendo a lógica
inerente à relação de instrumentalidade existente entre a acção e o
procedimento, pois que a sorte daquela era traçada por uma decisão tomada no
âmbito deste.”
Assim identificada a razão de ser da irrecorribilidade de normas aplicadas no
âmbito de procedimentos cautelares, é fácil de ver por que motivo, e em tese,
tal razão não valeria, no presente caso, para o regime contido no artigo 120º,
nº 1, alíneas a) e b) do CPTA, ao qual se restringiu (ponto 3 do relatório) o
objecto do recurso. Pedindo-se, in casu, um juízo de constitucionalidade sobre a
interpretação normativa dos requisitos de decretamento das próprias providências
cautelares, tal juízo, a fazer-se, esgotar-se-ia no âmbito do procedimento em
causa, dado não implicar qualquer relação com a questão material controvertida.
O problema da provisoriedade da decisão de (in)constitucionalidade, ou o risco
da subversão da lógica de instrumentalidade existente entre a acção principal e
o procedimento cautelar, não se colocariam, portanto, aqui. Em tese, o Tribunal
poderia e deveria conhecer do recurso na parte respeitante à aplicação das
normas do CPTA.
9. Contudo, resulta de uma análise cuidada da decisão recorrida que tais
normas, na dimensão interpretativa que o recorrente identifica, e que formou o
objecto do recurso por ele interposto, não constituíram a ratio decidendi do
juízo emitido pelo Tribunal a quo.
Atente-se no seguinte excerto da mesma decisão:
“Como já se aflorou, rege para a decisão o critério do artigo 120º. Do CPTA,
cuja interpretação, nemine discrepante, vai no sentido de se exigir a
verificação de 2 requisitos – ou seja, o da alínea a) e mais um, a b) ou a c),
conforme a providência que estiver em causa, preceito, alias, que temos por
complementar do art. 170.º do EMJ.
Diremos, no que respeita a esse 1º requisito que, face à defesa da legalidade da
decisão trazida aos autos pelo CSM na refutação da tese do requerente (… várias
violações de leis, prescrições; incompetência do CSM, etc.) com que concordamos,
não se vislumbram tais ilegalidades, e, sobretudo, os indícios da estrita
legalidade do acto, contrariam a …”evidência da procedência da pretensão do
requerente quanto à validade da decisão impugnada.
Este requisito não se cumpre
Quanto ao requisito da alínea b) do nº 1 do artigo 120º do CPTA também não se
verifica (…).” (fls. 327 dos autos)
Decorre deste excerto o seguinte: a afirmação segundo a qual os requisitos
contidos na alínea a) e b) do nº 1 do artigo 120.º do CPTA seriam requisitos
cumulativos de decretamento de providências cautelares terá surgido como
enquadramento dogmático do problema a resolver. Mas não foi, em relação a ele,
ratio decidendi, visto que o tribunal acaba por concluir pela inverificação quer
de um, quer de outro requisito. A aplicação efectiva do regime foi, pois,
disjuntiva e não cumulativa.
Em sede de fiscalização concreta, tratando-se de formular um juízo que tem por
objecto norma aplicada a um caso, é pressuposto de conhecimento do recurso de
constitucionalidade que a decisão que o Tribunal venha a proferir sobre a
questão suscitada seja susceptível de produzir algum efeito sobre a decisão de
que se recorre.
Dado que, neste caso – e não obstante o obter dictum inicial – o tribunal a quo
acaba por fazer um juízo autónomo sobre a verificação de cada um dos requisitos
estabelecidos nas alíneas a) e b) do nº 1 do artigo 120.º do CPTA, dando como
não verificada a satisfação quer de um, quer de outro, qualquer juízo que o
Tribunal viesse a proferir sobre a questão de constitucionalidade suscitada
seria inútil.
IIII
Decisão
Nestes termos, decide-se não conhecer do objecto do recurso e condenar o
recorrente em custas, fixadas em 12 (doze) ucs da taxa de justiça.
Lisboa, 2 de Dezembro de 2009
Maria Lúcia Amaral
Vítor Gomes
Carlos Fernandes Cadilha
Ana Maria Guerra Martins
Gil Galvão
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