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Processo n.º 44/2007
3ª Secção
Relator: Conselheiro Vítor Gomes
Acordam na 3ª Secção do Tribunal Constitucional
I- Relatório
1. A., técnico de administração tributária, a exercer funções de
chefe de finanças, nível II, recorreu para o Supremo Tribunal Administrativo de
acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul que negou provimento a recurso
contencioso que interpôs do indeferimento tácito, imputado ao Ministro das
Finanças, de pretensão de processamento do seu vencimento pelo escalão 1, índice
610 e não pelo escalão 2, índice 640, como peticionou.
Por acórdão de 26 de Outubro de 2006, o Supremo Tribunal
Administrativo (Secção do Contencioso Administrativo) concedeu provimento aos
recursos (jurisdicional e contencioso), aderindo ao entendimento que, na
sequência do Acórdão n.º 105/2006 do Tribunal Constitucional (publicado no
Diário da República, II Série, de 23 de Março de 2006) e revendo a orientação
até então largamente maioritária, esse Supremo Tribunal passou a adoptar quanto
ao posicionamento remuneratório dos funcionários da Direcção-Geral dos Impostos
que se encontravam nomeados em cargos de chefia tributária (chefes e adjuntos de
chefes de repartição de finanças) à data da entrada em vigor do Decreto-Lei n.º
557/99, assim enunciado (por transcrição do sumário do acórdão de 10/5/2006,
Proc. 449/04, em que o STA procedeu à reforma da decisão decorrente do juízo de
inconstitucionalidade constante do acórdão n.º 105/2006 deste Tribunal):
'I - O art. 45º do DL nº 557/99, de 17/12 aplica-se, em princípio, apenas para
futuro e, portanto, para as nomeações que se vierem a verificar após a entrada
em vigor do diploma.
II - Contudo, por violação do art. 59º, nº1, al. a), da CRP, enquanto corolário
do princípio da igualdade consagrado no seu art. 13º, deve entender-se que as
normas dos arts. 45º, 67º e 69º são inconstitucionais na interpretação segundo a
qual os funcionários com a mesma antiguidade na categoria de origem – perito
tributário de 2ª classe – mas com maior antiguidade no cargo de chefia
tributária – adjunto de chefe de repartição de finanças – auferem remuneração
inferior àqueles que têm menor antiguidade no cargo de chefia e que foram nele
investidos após a entrada em vigor do diploma.
III - De acordo com o referido em II, a conjugação dos mencionados normativos,
seja por transição (ex vi do diploma), seja por nomeação (após o início de
vigência do diploma), o acesso a cargos de chefia tributária (como o de chefes
de finanças) implicará uma integração na escala indiciária própria dos referidos
cargos em escalão idêntico ao que os interessados possuam na escala da categoria
de origem'.
2. O Ministério Público interpôs recurso deste acórdão, ao abrigo da alínea a)
do n.º 1 do artigo 70.º da Lei n.º 28/82, de 15 de Novembro (LTC), visando
apreciar a constitucionalidade das normas a que foi recusada aplicação.
O recurso foi admitido e as partes notificadas para alegações.
Apenas o Ministério Público alegou, sustentando que, por não se
suscitar qualquer questão nova, deve seguir-se a doutrina do acórdão n.º
105/2006 e concluir-se que
“ 1º
São inconstitucionais, por violação do artigo 59.º, n.º 1, alínea a), da
Constituição, enquanto corolário do princípio da igualdade consagrada no artigo
13º, as normas constantes dos artigos 45º, 67º e 69º do Decreto-Lei nº 557/99,
de 17/12, na interpretação segundo a qual os funcionários com a mesma
antiguidade na categoria de origem (perito tributário de 2ª classe), mas com
maior antiguidade no cargo de chefia tributária, auferem remuneração inferior
àqueles que têm menor antiguidade no cargo de chefia e que foram nele investidos
após a entrada em vigor do mesmo diploma.
2º
Termos em que deverá confirmar-se o juízo de inconstitucionalidade formulado no
acórdão recorrido.”
II- Fundamentos
3. Os preceitos do Decreto-Lei n.º 557/99, de 17 de Dezembro –
diploma que estabelece o estatuto de pessoal e regime de carreiras dos
funcionários da Direcção-Geral dos Impostos – a que se reporta o sentido
normativo cuja constitucionalidade é objecto de apreciação dispõem o seguinte:
“Artigo 45º
Integração nas escalas salariais dos cargos de chefia tributária
1 - Os funcionários que sejam nomeados para cargos de chefia tributária
integram-se na escala indiciária própria dos referidos cargos, em escalão
idêntico ao que possuem na escala indiciária da categoria de origem.
2 - Os funcionários providos em lugares correspondentes a cargos de chefia
tributária e que sejam promovidos no âmbito das carreiras do GAT são integrados
na nova categoria, no escalão que resultar da aplicação das regras previstas nos
nºs 1 e 2 do artigo anterior”.
“Artigo 67º
Integração nas categorias do GAT
1 - A integração nas novas categorias do GAT resultante das regras de transição
previstas no presente diploma faz-se para o escalão da nova categoria a que
corresponda o índice salarial igual ao que os funcionários detêm na categoria de
origem ou para o que corresponder ao índice imediatamente superior, no caso de
não haver coincidência de índice.
2 - Nos casos em que da aplicação da regra constante do número anterior resulte
um impulso salarial igual ou inferior a 10 pontos, conta para efeitos de
progressão o tempo de permanência no escalão de origem.
3 - Aos funcionários que em 2000 adquirissem por progressão na anterior escala
salarial o direito a remuneração superior à que lhes é atribuída pela transição
do presente diploma é garantida, a partir do momento em que se verificasse
aquela progressão, a remuneração correspondente ao índice para o qual
progrediriam naquela escala salarial.
4 - Os funcionários cuja primeira e segunda progressões após a transição para a
escala salarial correspondente à nova categoria se faça para índice inferior ao
que lhe teria sido atribuído na escala actualmente em vigor serão pagos pelo
índice que lhes caberia na escala anterior até perfazerem o tempo legalmente
previsto para a nova progressão.
5 - Das transições decorrentes do presente diploma não podem resultar durante o
período de um ano após a sua entrada em vigor impulsos salariais superiores a 20
pontos indiciários.
6 - Nos casos em que se verificam impulsos salariais superiores aos referidos no
número anterior, o direito à totalidade da remuneração só se adquire após ter
decorrido o período de um ano sobre aquela transição.
7 - O disposto nos números anteriores não impede a integração formal no escalão
que resultar das regras de transição.
8 - Os funcionários e agentes que se aposentem durante o ano da entrada em vigor
do presente diploma terão a sua pensão de aposentação calculada com base no
índice que couber ao escalão em que foram posicionados”.
“Artigo 69º
Integração dos chefes e adjuntos dos chefes de finanças
A integração dos chefes e adjuntos dos chefes de finanças nas respectivas
escalas salariais faz-se de acordo com a regra prevista no artigo 67º do
presente diploma.”
4. No recurso contencioso perante o Tribunal Central Administrativo,
o ora recorrido, perito tributário de 2.ª classe, exercendo o cargo de chefe de
repartição de finanças à data da entrada em vigor da nova estrutura da carreira
resultante do Decreto-Lei n.º 557/99, sustentou que, cabendo-lhe na categoria de
origem para que transitaria (técnico de administração tributária, nível I) o
escalão 2, índice 575, deveria ter sido correspondentemente integrado no escalão
2, índice 640, da tabela indiciária do cargo de chefe de finanças, nível II, por
aplicação conjugada dos art.º 45.º, 67.º e 69.º do Decreto‑Lei n.º 557/99, de 17
de Dezembro. Esta pretensão arranca do entendimento de que lhe seria aplicável o
disposto no n.º 1 do artigo 45.º do novo diploma que, à semelhança do que
anteriormente dispunha o artigo 4.º do Decreto-Lei n.º 187/90, de 7 de Junho, na
redacção do Decreto-Lei n.º 42/97, de 7 de Fevereiro, preceitua que os
funcionários nomeados para cargos de chefia tributária se integram na escala
indiciária própria destes cargos em escalão idêntico ao que possuam na escala
indiciária da categoria de origem (refira-se que o Decreto-Lei n.º 36/2008, de
29 de Fevereiro, veio dar nova redacção ao artigo 45.º, com vista a corrigir
inversões de posicionamento remuneratório que se verificou resultarem da
redacção anterior).
O acórdão do Tribunal Central Administrativo foi-lhe desfavorável. Decidiu que o
n.º 1 do artigo 45.º não era aplicável ao pessoal já em exercício de funções de
chefia. Considerou que a regra do n.º 1 do artigo 45.º (integração na escala
salarial própria dos cargos de chefia em escalão idêntico ao que o interessado
detenha na categoria de origem) se aplica apenas aos funcionários que sejam
nomeados para cargos de chefia ao abrigo do novo regime, que faz depender a
nomeação da habilitação com um curso de chefia tributária, e não àqueles que
haviam sido nomeados ao abrigo do regime anterior. Estes últimos são, nessa
qualidade, directamente integrados nas posições remuneratórias do pessoal de
chefia tributária, de acordo com as regras de transição específicas que constam
dos artigos 67.º e 69.º, inseridas no capítulo das disposições transitórias. Em
consequência, negou provimento ao recurso.
Pelo acórdão recorrido, o Supremo Tribunal Administrativo acolheu a
pretensão do recorrente e revogou a decisão do Tribunal Central Administrativo.
Mas – como evidencia a transcrição a que procedeu, quer do acórdão n.º 105/2006
deste Tribunal, quer do acórdão do STA que acatou o juízo de
inconstitucionalidade nele formulado – para tanto foi decisiva a consideração de
que, com esse sentido, as normas dos artigos 45.º, 67.º e 69.º do Decreto-Lei
n.º 557/99 conduziriam a que funcionários com a mesma antiguidade na categoria
de origem, mas com maior antiguidade no cargo de chefia tributária (os que
transitam em cargos de chefia tributária), auferissem remuneração inferior à
daqueles que viessem a ser investidos em cargos idênticos após a entrada em
vigor do diploma (os agora nomeados para cargos de chefia tributária). Como o
acórdão recorrido refere, o Supremo Tribunal Administrativo alterou a sua
anterior jurisprudência, largamente maioritária em sentido contrário, na
sequência do acórdão n.º 105/2006 do Tribunal Constitucional (cfr., reconhecendo
esta inversão de jurisprudência, acórdão do Pleno da Secção do Contencioso
Administrativo do STA, de 29/3/2007, Proc. 147/06, com extensa indicação de
jurisprudência, in http://www.dgsi.pt/jsta ).
Há, portanto, recusa de aplicação de um determinado sentido normativo (aquele
que conduziria a que o funcionário interessado fosse posicionado no escalão 1,
índice 610) com fundamento em 'violação do artigo 59.º, n.º 1, alínea a), da
CRP, enquanto corolário do princípio da igualdade consagrado no seu artigo
13.º”, como razão determinante do resultado a que o acórdão recorrido chegou.
5. No referido acórdão n.º 105/2006, em situação que só difere da presente por
se tratar de apreciar um recurso interposto ao abrigo da alínea b) do n.º 1 do
artigo 70.º da LTC, o Tribunal Constitucional julgou inconstitucional, por
violação do artigo 59.º, n.º 1, alínea a), da Constituição, enquanto corolário
do princípio da igualdade consagrado no seu artigo 13º, as normas constantes dos
artigos 69.º, 67.º e 45.º do Decreto-Lei n.º 557/99, de 17 de Dezembro, na
interpretação segundo a qual os funcionários com a mesma antiguidade na mesma
categoria de origem – perito tributário de 2ª classe –, mas com maior
antiguidade no cargo de chefia tributária – adjunto de chefe de repartição de
finanças de nível I –, auferem remuneração inferior àqueles que têm menor
antiguidade no cargo de chefia e que foram nele investidos após a entrada em
vigor do mesmo diploma.
Para tanto, ponderou-se o seguinte:
“9 – À primeira vista, parece verificar-se, no caso em apreço, como, aliás,
ajuizou o acórdão recorrido, uma situação em que se afigura existir razão
material bastante para fundar uma discriminação dos adjuntos de chefe de
repartição de finanças resultante da sua integração em escalões diferentes desta
categoria, consoante tenham, nela, sido integrados por força do Decreto-Lei n.º
557/99, por mera conversão da nomeação para esse cargo de chefia, em comissão de
serviço, efectuada anteriormente à sua vigência, em nomeação para a categoria,
ou por virtude de nomeação efectuada segundo as regras de recrutamento
estabelecidas no seu art. 15º, n.º 1, alínea c).
Na verdade, segundo este preceito, a nomeação para a categoria de adjunto do
chefe de finanças passou a ficar dependente, a mais de outros requisitos
anteriormente exigidos, da obtenção de uma habilitação própria – a aptidão no
curso de chefia tributária, regulado no art. 38º do mesmo diploma – a partir da
entrada em vigor do diploma.
Tem-se por certo, tendo em conta o acima afirmado, que a exigência desta
habilitação específica, enquanto encarnando, da perspectiva do legislador, uma
maior aptidão para o exercício das funções jurídicas e materiais próprias da
categoria em causa, constitui fundamento bastante para sustentar a atribuição de
um escalão de vencimento superior por parte de quem tem de a satisfazer em
relação a quem não está sujeito a ela.
Nesta perspectiva, a interpretação do conjunto dos referidos preceitos, segundo
a qual a regra de integração nas escalas salariais dos cargos de chefia,
prevista no referido art. 45º, abrange apenas os funcionários que sejam nomeados
após a entrada em vigor do Decreto-Lei n.º 557/99, apresenta-se, prima facie,
isenta de censura constitucional.
Acontece, porém, que o legislador, no art. 58º, n.º 9, do Decreto-Lei n.º
557/99, deu por satisfeita tal condição de recrutamento para a categoria em
causa em relação aos “funcionários abrangidos por este artigo [chefes de
repartição de finanças e adjuntos de chefe de repartição de finanças], bem como
os actuais peritos tributários e peritos de fiscalização tributária”,
considerando-os “como possuindo o curso de chefia tributária”.
Ora, o entendimento, segundo o qual a integração prevista no art. 45º do
Decreto-Lei nº 557/99 se aplica apenas aos funcionários que sejam nomeados para
o cargo depois da sua entrada em vigor, conjugado com o facto de o mesmo diploma
considerar, sem mais, como habilitados com o curso de chefia tributária os
funcionários a que alude o n.º 9 do art. 58º, conduz, já, todavia, a que peritos
tributários de 2ª classe, tidos, ao mesmo título (por mera atribuição legal)
como habilitados com o curso de chefia tributária, possam ser integrados, na
categoria de adjunto de chefe de repartição de finanças, em escalão inferior,
não obstante terem igual antiguidade na categoria de peritos tributários de 2ª
classe [que pelo diploma foi convertida na categoria de técnico de administração
tributária – art. 52º, n.º 1, alínea c)] e maior antiguidade na categoria de
adjunto de chefe de repartição de finanças, apenas porque foram nomeados para
este cargo antes da entrada em vigor e os outros depois da entrada em vigor do
mesmo diploma.
A possibilidade de verificação de um tal efeito normativo, que se mostra
concretizado no caso dos autos, não é, já, constitucionalmente tolerável,
ofendendo o disposto no art. 59º, n.º 1, alínea a) da Constituição, enquanto
corolário do princípio da igualdade, consagrado no seu artigo 13º, entendido nos
termos acima expostos.”
6. Acompanha-se este entendimento, que corresponde a jurisprudência consolidada
do Tribunal na apreciação de normas do regime da função pública que conduzam a
que funcionários mais antigos numa dada categoria passem a auferir remuneração
inferior à de outros com menor antiguidade e idênticas habilitações, por virtude
de reestruturações de carreiras ou de alterações do sistema retributivo em que
interfiram factores anómalos, de circunstância puramente temporal, estranhos à
equidade interna e à dinâmica global do sistema retributivo e sem relação com a
natureza do trabalho ou com as qualificações, a experiência ou o desempenho dos
funcionários confrontados (cfr. acórdão n.º 323/2005, Diário da República, I
Série-A, de 14 de Outubro de 2005 e jurisprudência aí referida).
Com efeito, os funcionários que em 31 de Dezembro de 1999 não exercessem funções
de chefia e detivessem, como o recorrente contencioso, a categoria de peritos de
fiscalização tributária de 2.ª classe e fossem remunerados pelo escalão 2 dessa
categoria, transitariam para a categoria de técnicos de administração tributária
de nível I, nos termos do artigo 52.º, n.º 1, alínea c), daquele diploma, sendo
integrados no escalão 2 desta categoria. Face ao preceituado no n.º 9 do artigo
58.º, que os dispensa do curso de habilitação exigido pelo artigo 15.º, passaram
a poder ser imediatamente nomeados para cargos de chefia idênticos ao do
recorrido e a ser remunerados pelo escalão 2 do cargo respectivo, por força do
disposto no n.º 1 do artigo 45.º do Decreto-Lei n.º 557/99. Ele, sujeito às
regras específicas da transição do pessoal em exercício de cargos de chefia à
data da entrada em vigor da nova estrutura remuneratória (artigos 67.º e 69.º),
continuaria a ser remunerado pelo escalão 1, até perfazer o módulo de tempo e as
mais condições necessárias para a progressão.
E não estamos perante uma anomalia da concepção do regime de transição sem
efectiva concretização na situação remuneratória dos funcionários que
potencialmente se aplica. Segundo o acórdão de 16 de Maio de 2006, Proc. 20/06,
do Supremo Tribunal Administrativo (http://www.dgsi.pt/jsta), terão ocorrido
nomeações susceptíveis de produzir esta diferenciação remuneratória,
designadamente as constantes do Despacho publicado no Diário da República, II
Série, de 31 de Maio de 2001 (aviso 7514/2001). Trata-se, seguramente, de
funcionários a que não detinham o curso de chefia tributária, pois o respectivo
regulamento só veio a ser aprovado pelo Despacho do Secretário de Estado dos
Assuntos Fiscais n.º 26160/2005 (2.ª série), Diário da República, II Série, de
20‑12‑2005.
7. Poderia objectar-se que o interessado sempre teria a possibilidade de evitar
a percepção de remuneração inferior à de outros funcionários com a mesma
categoria de origem e com menor antiguidade em cargo de chefia concorrendo, como
eles, a lugares postos a concurso ao abrigo do novo regime, com o consequente
posicionamento na escala remuneratória ao abrigo do n.º 1 do artigo 45.º do
Decreto-Lei n.º 557/99.
Não parece, todavia, que esta possibilidade de eliminar a distorção afaste a
violação do princípio “a trabalho igual salário igual” que resulta do bloco
legal considerado, no seu funcionamento normal. Comporta um sacrifício
desproporcionado – basta pensar na álea do concurso ou, até, em não lhe
interessarem os novos lugares em que pudesse ser provido sem hiato temporal –,
exigir a um funcionário que renuncie ao cargo que ocupa e se candidate a novo
lugar de chefia como expediente para evitar ter remuneração inferior a outro,
sem melhores habilitações que venha a ser nomeado posteriormente para o
exercício de cargo idêntico.
III. Decisão
Pelo exposto, decide-se:
a) Julgar inconstitucional, por violação do artigo 59.º, n.º 1, alínea a), da
Constituição, enquanto corolário do princípio da igualdade consagrado no seu
artigo 13º, a norma que resulta dos artigos 69.º, 67.º e 45.º do Decreto-Lei n.º
557/99, de 17 de Dezembro, na interpretação segundo a qual funcionários com a
mesma ou superior antiguidade na categoria de origem e com maior antiguidade no
cargo de chefia tributária auferem remuneração inferior àqueles que têm menor
antiguidade no cargo de chefia e que foram nele investidos após a entrada em
vigor do mesmo diploma;
b) Negar provimento ao recurso, confirmando a decisão recorrida no que à questão
de constitucionalidade respeita.
Sem custas.
Lisboa, 5 de Março de 2008
Vítor Gomes
Ana Maria Guerra Martins
Carlos Fernandes Cadilha
Gil Galvão
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