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Processo n.º 670/04
1ª Secção
Relatora: Conselheira Maria Helena Brito
(Conselheiro Pamplona de Oliveira)
Acordam na 1ª Secção do Tribunal Constitucional:
I
1. A Ordem do … em Portugal interpôs recurso para o Tribunal
Constitucional, ao abrigo da alínea b) do n.º 1 do artigo 70º da Lei n.º 28/82,
de 15 de Novembro (LTC), do acórdão de fls. 488 e seguintes, proferido pelo
Tribunal da Relação de Guimarães, pretendendo a apreciação da
inconstitucionalidade das normas constantes dos artigos 23º, n.º 1, e 26º, n.ºs
1 e 10, do Código das Expropriações, aprovado pela Lei n.º 168/99, de 18 de
Setembro.
O acórdão recorrido, na parte que agora interessa considerar,
afirmou o seguinte:
“IV - Como em qualquer expropriação – desde logo, por imperativo constitucional
(art. 62°/2 da CRP) – está em causa determinar a «justa indemnização», que, no
caso em apreço, há-de caber, por um lado, à expropriada, e, por outro, à
arrendatária.
À «justa indemnização» refere-se o art. 23°/1 do C das Exp. de 91 –diploma legal
aplicável aos autos, por ser ele que se encontrava em vigor à data da DUP
(28/11/00), sendo que, é na data desta que se inicia a relação jurídica que dá
azo à expropriação – referindo que a mesma, «não visa compensar o benefício
alcançado pela entidade expropriante, mas ressarcir o prejuízo que para o
expropriado advém da expropriação, correspondente ao valor real e corrente do
bem de acordo com o seu destino efectivo ou possível numa utilização económica
normal, à data da publicação da declaração de utilidade pública, tendo em
consideração as circunstâncias e condições de facto existentes naquela data».
Alves Correia, em «As Garantias do Particular na Expropriação por Utilidade
Pública», p 28, põe em destaque que a indemnização deve corresponder ao «valor
comum» do bem expropriado, «ou por outras palavras, ao respectivo valor de
mercado, ou ainda ao seu valor de compra e venda». Trata-se do critério do
«valor venal» ou do «justo preço», «isto é a quantia que teria sido paga pelo
bem expropriado se tivesse sido objecto de um livre contrato de compra e venda».
1 - Se se trazem à colação estes princípios, que constituem, aliás, o ponto de
partida e o de chegada de todo o esforço conducente, tanto quanto possível, ao
encontro da «justa indemnização», qualquer que seja a via que em concreto se
tenha por aplicável, é porque a expropriada, nas conclusões 1ª a 6ª das suas
alegações, com o que nelas pretende, os coloca directamente em causa.
De facto, insurge-se a expropriada com o critério assumido na sentença – que não
foi partilhado por qualquer dos peritos – de alcançar o valor do solo (dentro do
pressuposto unanimemente perfilhado de que o terreno em causa deve ser
classificado como solo apto para construção), não pela ponderação do custo do
equipamento hospitalar previsto para o local – como o fizeram os peritos – mas
pelo critério vertido no art. 26°/4, que é o do custo de construção em condições
normais de mercado, custo esse que se obteve, em função do disposto no n.º 5
daquele dispositivo legal, pela consideração do referencial correspondente aos
valores administrativamente fixados para efeitos dos regimes de habitação a
custos controlados ou de renda condicionada.
É que a obtenção do valor do solo através do custo da construção hospitalar,
como o propugna a expropriada, e como o fizeram, com maior ou menor intensidade,
todos os peritos, envolve, salvo melhor opinião, e tal como a sentença recorrida
o destacou, solução proibida por lei.
Diz-se na sentença em causa: «a justa indemnização não pode basear-se em
aproveitamentos excepcionais, mas no mais lucrativo dos aproveitamentos
normais». «(...) apesar de no PDM o terreno a expropriar se encontrar afecto à
construção de um equipamento de saúde, não pode atender-se ao valor de
construção desse equipamento, por não ser esse o destino que o proprietário
daria ao seu imóvel», «o destino que a entidade expropriante pretende dar ao
local expropriado não pode interferir na determinação da justa indemnização,
sobrevalorizando-a».
Efectivamente, o cálculo da indemnização com base na qualificação do solo obtida
em consequência da DUP, no caso dos autos, implicaria a violação do disposto no
referido art. 23°/1, mais especificamente do disposto no n.º 2 al. a) dessa
norma, pois, muito claramente, se estaria a tomar em consideração a mais valia
resultante da própria declaração da utilidade pública da expropriação.
Em vez de se ter em conta «o destino efectivo ou possível numa utilização
económica normal», ter-se-ia em conta um aproveitamento excepcional.
Logo se vê por que tal entendimento não pode ser acolhido: é que viola
directamente a dimensão externa do princípio da igualdade, a qual impõe, que
particulares colocados em situação idêntica, não recebam indemnizações
quantitativamente diversas sendo tratados uns mais favoravelmente do que os
outros, em função da situação, que a todos é, igualmente alheia, do terreno de
uns ter uma destinação diferente e mais «aliciante», do que, o dos outros.
O entendimento que a sentença rejeitou – não aceitando calcular o valor do
terreno em função do seu aproveitamento excepcional – por tal entendimento se
afigurar «contra legem», afigura-se o correcto, sendo neste contexto,
despropositado, fazer apelo ao facto de comummente se terem como
preferencialmente acolhíveis os critérios fornecidos pelos peritos, sobretudo os
do tribunal, o que no caso não foi feito.
É evidente que toda a prova pericial é livremente apreciada pelo tribunal, como
resulta do disposto no art 389° do CC, e que, as opiniões dos peritos, ainda
que, com a manifesta isenção e competência que são de presumir, sobretudo, nos
do tribunal, não podem, de modo algum, sobrepor-se ao entendimento devidamente
fundamentado do juiz.
Por outro lado, não se pode dizer que a determinação do valor do solo,
referencialmente, através dos montantes fixados administrativamente para efeitos
de aplicação dos regimes de habitação a custos controlados ou de renda
condicionada, para, desse modo, se alcançar o custo de construção em condições
normais de mercado, se afigure na situação dos autos, como despropositada, já
que decorre directamente da lei – n.º 4 e 5 do art. 26º do C das Exp.
2 - Impõe-se de seguida referir a conclusão 7° das alegações de recurso.
Entende a expropriada que no que respeita ao coeficiente previsto no n.º 6 do
art. 26° – referente à localização e qualidade ambiental – que tal percentagem
deveria ser fixada no seu valor máximo – 15% – pelo simples motivo da não
existência na periferia da cidade de Braga de terrenos com idênticas ou melhores
características para receberem uma unidade hospitalar, do que o terreno
expropriado.
Este argumento, susceptível de permitir a passagem da percentagem em causa de
12% para 15%, até poderia impressionar, se não fosse, mais uma vez, estar a
expropriada a pressupor o «aproveitamento excepcional» que já se viu ser de
rejeitar, como pressuposto do cálculo do valor do bem.
Ora, se ao contrário, se atender, como se deve (art. 26°/4), ao «custo da
construção, em condições normais de mercado», ter-se-á, naturalmente de concluir
que a percentagem de 12% é bem favorável, para um terreno situado na periferia
da cidade de Braga, devendo acolher-se o mesmo, enquanto resposta unânime dos
peritos, à excepção, precisamente, do da expropriada.
3 - Nas conclusões 8ª a 11ª, está em causa a constitucionalidade dos factores
correctivos a que se reportam os n.º 10 e 8 do art. 26° do C das Exp, e que a
expropriada entende que ferem os princípios constitucionais da igualdade e da
justa indemnização consagrados nos arts 13° e 62°/2 da CRP.
Têm em vista esses factores correctivos, ter em consideração, nos solos
classificados como aptos para a construção, a maior ou menor dificuldade dessa
construção, no pressuposto de que, sendo essa a finalidade que o expropriado
daria ao terreno em causa, sempre veria repercutida na sua esfera jurídica as
maiores ou menores despesas implicadas naquela construção. E a situação não
seria relevantemente diferente, mesmo que vendesse o terreno sem nele construir,
porque esses maiores ou menores custos influenciariam o preço de venda.
Mais uma vez, tais factores correctivos não ofendem a igualdade e não afastam o
alcance da «justa indemnização».
Bem pelo contrário, contribuem para a igualdade, na sua vertente externa,
colocando em situação paritária, o expropriado relativamente aos titulares de
terrenos similares não expropriados. Se não fora a consideração daqueles
factores, enquanto que estes particulares não expropriados, teriam que sofrer as
maiores despesas que a construção lhes implicasse, os expropriados ver-se-iam
(injustamente) enriquecidos nesse valor. A consideração desses factores, na
medida em que, como se referiu, os mesmos influem no valor de mercado do terreno
expropriado, surgem como essenciais no cálculo da «justa indemnização», pelo que
em nada ferem o disposto no art. 62°/2 da CRP
E em concreto a consideração da percentagem de 5% para fazer face às
dificuldades construtivas que as irregularidades do terreno implicam, não surge
abusiva.
Tão pouco, a consideração do limite máximo de 15%, no que respeita ao risco e
esforço que a expropriada não teve, por não ser ela a construir, pois se o fora,
teria todas as despesas organizativas – de impostos, licenças, projectos… – e o
risco da actividade construtiva – pelas vicissitudes que as empreitadas implicam
– e que a construção em condições normais de mercado exige, nenhum elemento dos
autos podendo levar a concluir que o risco e esforço que está em causa valorar
seria menor do que o normal.
Daí que seja facilmente aceitável a consideração daquele factor correctivo pelo
seu máximo – 15%.
[…].”.
2. Nas alegações que apresentou neste Tribunal, a recorrente formulou
as seguintes conclusões:
“1. Toda a zona em que se insere a parcela de terreno em questão e demais
parcelas expropriadas, já estava classificada como espaço para a edificação de
equipamentos de saúde, tendo em vista a construção do Novo Hospital de São
Marcos, muitos anos antes da Declaração de Utilidade Pública;
2. Todos os peritos incluindo o indicado pela própria expropriante, além dos
árbitros, se pronunciaram no sentido de que o critério mais justo tem de
envolver a ponderação do custo do equipamento hospitalar previsto para o local
em que se insere a parcela expropriada;
3. É uniforme, em matéria de avaliações, o entendimento de que a indemnização
por expropriação se deve basear fundamentalmente nos valores dados nos laudos e
relatórios dos peritos escolhidos pelo Tribunal, quando haja disparidade entre
eles e quaisquer outros, não só pela melhor garantia de imparcialidade que
oferecem, como pela existência da competência técnica que o legislador, ao
escolhê-los, lhes reconhece;
4. A douta sentença em recurso afastou-se manifestamente do critério proposto
pelos Srs. Peritos do tribunal para lançar mão do referencial correspondente aos
valores administrativamente fixados para efeitos dos regimes de habitação a
custos controlados ou de renda condicionada;
5. O recurso a tal referencial, além de não ter qualquer justificação no
contexto da expropriação de um imóvel com as características daquele que se
discute nos autos, conduz a resultados injustos e desfasados do valor real de
mercado do bem em causa;
6. O critério de avaliação perfilhado pelos Srs. Peritos do Tribunal e da
recorrente é o que melhor se coaduna com o estabelecido no art. 23º, n.º 1, do
CE;
7. No que respeita ao coeficiente previsto no n.º 6 do art. 26º do CE sobre a
localização e qualidade ambiental, deve ser fixada a percentagem de 15% por não
existirem na periferia da cidade de Braga terrenos com idênticas ou melhores
características para receber uma unidade hospitalar como aquela a que se
reportam os autos;
8. E, no que respeita ao factor correctivo previsto no n.º 10 do citado art.
26º, não pode ser aplicado ao caso sub judice;
9. A disposição nele contida é manifestamente violadora do princípio da
igualdade e do princípio da justa indemnização consagrados nos arts. 13º e 62º,
n.º 2, da CPR respectivamente;
10. Mesmo que, por hipótese, o n.º 10 do citado art. 26º não enfermasse de
inconstitucionalidade, não se descortina no caso sub judice qualquer razão que
justifique a aplicação do factor correctivo e, muito menos, pelo seu valor
máximo;
11. O douto Acórdão recorrido fez uma interpretação inconstitucional das normas
constantes dos arts. 23º, n.º 1, e 26º, n.ºs 1 e 10, do Código das
Expropriações, face ao que dispõem os arts. 62º, n.º 2, e 13º da CRP;
12. Violou, assim, o douto Acórdão recorrido, entre outros, o princípio da justa
indemnização e o princípio da igualdade consagrados nos arts. 13º e 62º, n.º 2,
da CRP.”.
Por sua vez, alegou o Ministério Público, concluindo:
“1° - A norma constante dos artigos 23°, nº 1, e 26°, nº 1, do Código das
Expropriações ao apelar, como factor relevante para o cálculo do valor do bem
expropriado, para o decorrente da respectiva utilização normal no comércio
jurídico, não ofende o direito à justa indemnização do expropriado.
2° - Pelas razões expressas no acórdão 505/04, não é inconstitucional a norma
constante do artigo 26°, n.º 10, do mesmo Código não viola qualquer preceito ou
princípio constitucional.
3° - Termos em que deverá improceder o presente recurso.”.
3. Admitindo a hipótese de não conhecer da totalidade do objecto do
recurso, o relator notificou as partes do seguinte despacho (fls. 528 e
seguinte):
“A ORDEM DO … EM PORTUGAL recorre para o Tribunal Constitucional, ao abrigo da
alínea b) do n.º 1 do artigo 70º da Lei 28/82, de 15 de Novembro (LTC),
pretendendo a apreciação da inconstitucionalidade das normas constantes dos
artigos 23º, n.º 1 e 26º, n.ºs 1 e 10 do Código das Expropriações, aprovado pela
Lei 168/99, de 18 de Setembro.
É, todavia, plausível que o Tribunal Constitucional não possa conhecer das
questões de constitucionalidade relativas às normas do n.º 1 do artigo 23º e do
n.º 1 do artigo 26º do Código das Expropriações.
É que, face ao disposto no n.º 2 do artigo 72º da LTC, o recurso previsto na
alínea b) do n.º 1 do artigo 70º da LTC só pode ser interposto pela parte que
haja suscitado a questão de inconstitucionalidade «de modo processualmente
adequado perante o tribunal que proferiu a decisão recorrida, em termos de este
estar obrigado a dela conhecer».
No caso em apreço, apesar da recorrente apontar as alegações de recurso para o
Tribunal da Relação de Guimarães como a peça processual onde suscitou a questão,
da respectiva leitura não se extrai qualquer arguição da inconstitucionalidade
reportada aos referidos preceitos ou à sua interpretação, efectuada pela decisão
recorrida.
Nestes termos, em cumprimento do disposto nos artigos 69º da Lei n.º 28/82, de
15 de Novembro e 704º, n.º 1, do Código de Processo Civil, devem as partes ser
ouvidas por 10 dias para, querendo, se pronunciarem sobre esta questão.”.
Respondeu a recorrente, reiterando a opinião de que fora
devidamente suscitada não só a questão da inconstitucionalidade da norma
constante do n.º 10 do artigo 26º do Código das Expropriações, aprovado pela Lei
n.º 168/99 de 18 de Setembro, mas igualmente as constantes dos artigos 23º, n.º
1, e 26º, n.ºs 1 e 10, do mesmo diploma.
Tendo havido mudança de relator, por vencimento, cumpre agora
apreciar e decidir.
II
4. No requerimento de interposição do presente recurso, fundamentado
na alínea b) do n.º 1 do artigo 70º da Lei do Tribunal Constitucional, indica a
recorrente que pretende a apreciação da inconstitucionalidade das normas
constantes dos artigos 23º, n.º 1, e 26º, n.ºs 1 e 10, do Código das
Expropriações, aprovado pela Lei n.º 168/99, de 18 de Setembro.
Ora, pelas razões constantes do despacho do relator de fls. 528
e seguinte (supra, 3.), não pode conhecer-se do objecto do recurso no que
respeita à questão de inconstitucionalidade do n.º 1 do artigo 23º e do n.º 1 do
artigo 26º do Código das Expropriações. Com efeito, constituindo pressuposto de
admissibilidade deste tipo de recurso a invocação, pelo recorrente, da questão
de inconstitucionalidade “de modo processualmente adequado perante o tribunal
que proferiu a decisão recorrida, em termos de este estar obrigado a dela
conhecer”, verifica-se que, contrariamente ao que sustenta a recorrente, a
questão de inconstitucionalidade que suscitou durante o processo dirige-se,
unicamente, à norma constante do já mencionado n.º 10 do artigo 26º do Código
das Expropriações, aprovado pela Lei n.º 168/99, de 18 de Setembro.
Deste modo, o objecto do presente recurso de
constitucionalidade restringe-se à norma do n.º 10 do artigo 26º do Código das
Expropriações de 1999, que a recorrente considera inconstitucional, por violação
dos princípios da igualdade e da justa indemnização.
A norma impugnada tem a seguinte redacção:
“Artigo 26º
Cálculo do valor do solo apto para a construção
[…]
10. O valor resultante dos critérios fixados nos n.ºs 4 a 9 será objecto da
aplicação de um factor correctivo pela inexistência do risco e do esforço
inerente à actividade construtiva, no montante máximo de 15% do valor da
avaliação.
[…].”.
5. Este Tribunal teve oportunidade de se pronunciar sobre esta norma,
nos Acórdãos n.ºs 505/2004 (publicado no Diário da República, II série, n.º 258,
de 3 de Novembro de 2004, p. 16180 ss) e 499/05 (publicado no Diário da
República, II série, n.º 225, de 23 de Novembro de 2005, p. 16383), tendo
decidido, em ambos os casos, por maioria, que tal norma não contraria a
Constituição.
No primeiro daqueles arestos, o Tribunal começou por enunciar a
questão de constitucionalidade em apreciação, nos seguintes termos:
[…]
3 - A questão de constitucionalidade que a recorrente sujeita à apreciação deste
Tribunal está em saber se a norma ínsita no artigo 26º n.º 10 do CE ofende os
artigos 62º n.º 2 (princípio da justa indemnização) e 13º (princípio da
igualdade) da CRP.
O artigo 26º do CE dispõe sobre o cálculo do valor do solo apto para a
construção.
Depois de, no seu n.º 1, estabelecer que o valor do solo apto para construção se
calcula «por referência à construção que nele seria possível efectuar se não
tivesse sido sujeito a expropriação, num aproveitamento económico normal, de
acordo com as leis e regulamentos em vigor», o artigo 26º do CE adopta dois
critérios de cálculo daquele valor, o primeiro – que se pode qualificar como
principal – regulado nos n.ºs 2 e 3 e o segundo – subsidiário – aplicável no
caso de se não revelar possível a aplicação do primeiro, com a disciplina
prevista nos n.ºs 4 e segs. Isto, sempre sem prejuízo do disposto no n.º 5 do
artigo 23º do mesmo Código que, assinalando o fim visado pelas regras que
regulam o cálculo do valor dos bens expropriados (fazer corresponder este valor
«ao valor real e corrente dos bens numa situação normal de mercado»), prevê a
possibilidade de a entidade expropriante e o expropriado requererem, ou o
tribunal decidir oficiosamente, que a avaliação se faça de acordo com outros
critérios, quando, no caso, a que viesse a ser feita em conformidade com os
critérios enunciados nos artigos 26º e segs. não permitisse a referida
correspondência – é o que Alves Correia qualifica como «válvula de escape» ou
«cláusula de segurança» («A jurisprudência do Tribunal Constitucional sobre
expropriações por utilidade pública e o Código das Expropriações de 1999», ed.
Coimbra Editora, 2000, separata da Revista de Legislação e Jurisprudência, pág.
128).
No caso, o critério adoptado para calcular o valor do solo, qualificado como
apto para a construção, foi o que consta dos n.ºs 4 e segs. do artigo 26º, ou
seja, o que se define pelas seguintes regras:
– o valor do solo calcula-se em função do custo da construção em condições
normais de mercado;
– este custo é determinado tendo em conta, como referencial, os montantes
fixados administrativamente para efeitos de aplicação dos regimes de habitação a
custos controlados ou de renda condicionada;
– o valor do solo varia até 15 % do custo de construção;
– nesta variação atender-se-á a vários factores, nomeadamente, localização,
qualidade ambiental e dos equipamentos existentes na zona;
– a percentagem fixada (até 15 % do custo de construção) pode, ainda, ser
acrescida até ao limite de percentagens legalmente estabelecidas para diversos
factores, que aumentam o valor do solo, referidos nas alíneas a) a i) do n.º 7
do artigo 26º;
– o custo de construção pode ainda ser acrescido ou diminuído se, pelas
especiais condições do local, ele for substancialmente reduzido ou agravado;
– quando o aproveitamento urbanístico que serviu de base à avaliação implicar
uma sobrecarga incomportável para as infra-estruturas existentes, deverá ter-se
em conta (abater-se) no cálculo do montante indemnizatório as despesas
necessárias ao reforço dessas infra-estruturas;
– o valor determinado pelas regras enunciadas será corrigido (diminuído) com a
aplicação de uma percentagem máxima de 15 % daquele valor, «pela inexistência de
risco e do esforço inerente à actividade construtiva» – sendo esta a regra cuja
constitucionalidade vem questionada.
[…].”.
O Tribunal pronunciou-se depois sobre a eventual violação dos
artigos 62º n.º 2 e 13º da Constituição, alegada pela então recorrente, tendo
ponderado:
“[…]
Como se deixou relatado, a recorrente invoca a violação dos artigos 62º n.º 2 e
13º da Constituição.
Cabe, no entanto, evidenciar que tal invocação resulta da mesma base
argumentativa, qual seja a de que a redução do montante indemnizatório coloca o
expropriado numa posição de desigualdade face aos não expropriados; isto é,
desde logo, patente na conclusão 6ª das alegações, onde a recorrente, depois de
nas conclusões anteriores se reportar à situação de suposto desfavor dos
expropriados relativamente aos não expropriados, diz «Por identidade de razões,
a citada norma do CE viola também o princípio da justa indemnização ínsito no
n.º 2 do artigo 62º da CRP...».
Compreende-se, aliás, este entendimento, tendo em conta o que o Tribunal
Constitucional tem vindo a expender sobre o princípio constitucional consagrado
no artigo 62º n.º 2 da Constituição.
Escreveu-se, a propósito no Acórdão n.º 210/93, in Acórdãos do Tribunal
Constitucional, 24º vol., págs. 549 e segs.:
«9. O artigo 62º, nº 2, da Lei Fundamental, ao estabelecer que a expropriação
por utilidade pública só pode ser efectuada com base na lei e mediante o
pagamento de ‘justa indemnização’, consagra claramente o princípio da
indemnização como um pressuposto de legitimidade do acto expropriativo (cfr. F.
Alves Correia, As Garantias do Particular na Expropriação por Utilidade Pública,
Coimbra, 1982, p. 120-122 e 156-162) ou, por outras palavras, como ‘um elemento
integrante do próprio acto de expropriação’ (cfr. Gomes Canotilho/Vital Moreira,
Constituição da República Portuguesa Anotada, vol., I, 2ª Ed., Coimbra, Coimbra
Editora, 1984, p. 337. Cfr. também F. Alves Correia, Formas de Pagamento da
Indemnização na Expropriação por Utilidade Pública – Algumas Questões, Separata
do Número Especial do Boletim da Faculdade de Direito de Coimbra, ‘Estudos em
Homenagem ao Prof. Doutor António de Arruda Ferrer Correia’, 1984, Coimbra,
1991, p. 15, 16, nota 4).
Aquele preceito constitucional determina que a indemnização por expropriação
deve ser justa, mas não define qualquer critério indemnizatório de aplicação
directa e objectiva, nem contém qualquer indicação sobre o método ou mecanismo
de avaliação do prejuízo derivado da expropriação. É este um problema de técnica
legislativa, cuja escolha foi deixada pela Constituição ao legislador ordinário
(cfr. F. Alves Correia, O Plano Urbanístico e o Princípio da Igualdade, Coimbra,
Almedina, 1990, p. 532, 546).
Apesar disso, a expressão ‘justa indemnização’, inserta no artigo 62º, nº 2, da
Lei Fundamental, não pode ser considerada como uma fórmula vazia. É, antes, uma
fórmula carregada de sentido, na qual podem ser colhidos importantes limites à
discricionaridade do legislador ordinário.
10. Em obra recente, F. Alves Correia (cfr. O Plano Urbanístico e o Princípio da
Igualdade, cit., p. 532 e ss) defende que o conceito constitucional de ‘justa
indemnização’ leva implicado três ideias: a proibição de uma indemnização
meramente nominal, irrisória ou simbólica; o respeito pelo princípio da
igualdade de encargos; e a consideração do interesse público da expropriação.
Atendo-nos apenas à primeira e à segunda dimensões – aquelas que têm a ver com o
princípio da justiça da indemnização visto na direcção do expropriado –,
dir-se-á, com o autor referido, que no conceito de justa indemnização vai
implícito o sentido de que devem ser rejeitados por inconstitucionais os
critérios conducentes a uma indemnização meramente nominal (blösse
Nominalentschädigung), a uma indemnização puramente irrisória ou simbólica ou a
uma indemnização simplesmente aparente. Estar-se-á perante uma indemnização
meramente simbólica quando, por exemplo, a lei, baseando-se num critério
abstracto, que não faça qualquer referência ao bem a expropriar e ao seu valor
segundo o seu destino económico, permite indemnizações que não se traduzem numa
compensação adequada do dano infligido ao expropriado.
Além disso, no conceito de justa indemnização vai implicada necessariamente a
observância do princípio da igualdade, na sua manifestação de igualdade dos
cidadãos perante os encargos públicos. Uma indemnização justa (na perspectiva do
expropriado) será aquela que, repondo a observância do princípio da igualdade
violado com a expropriação, compense plenamente o sacrifício especial suportado
pelo expropriado, de tal modo que a perda patrimonial que lhe foi imposta seja
equitativamente repartida entre todos os cidadãos.
Segundo o autor citado, o princípio da igualdade, como elemento normativo
inderrogável que deve presidir à definição dos critérios de indemnização por
expropriação, desdobra-se em duas dimensões ou em dois níveis fundamentais de
comparação: o princípio da igualdade no âmbito relação interna e o princípio da
igualdade no domínio da relação externa da expropriação.
No domínio da relação externa da expropriação, comparam-se os expropriados com
os não expropriados, devendo a indemnização por expropriação ser fixada num
montante tal que impeça um tratamento desigual entre os dois grupos. A
observância do ‘princípio da igualdade dos cidadãos perante os encargos
públicos’ na expropriação por utilidade pública exige que esta seja acompanhada
de uma indemnização integral (volle Entschädigung) ou de uma compensação
integral do dano infligido ao expropriado. Aquele princípio impõe que a
indemnização por expropriação possua um ‘carácter reequilibrador’ em benefício
do sujeito expropriado, objectivo que só será atingido se a indemnização se
traduzir numa ‘compensação séria e adequada’ ou, noutros termos, numa
compensação integral do dano suportado pelo particular».
É, pois, neste domínio da relação externa da expropriação, que a recorrente
situa a violação do princípio da igualdade, princípio este que – como se viu –
vai implicado naqueloutro da «justa indemnização».
Ora, deve dizer-se, em primeiro lugar, que a tese sustentada pela recorrente não
é nova na doutrina. Ela foi defendida com argumentação muito semelhante à da
recorrente por Melo Ferreira In «Código das Expropriações Anotado», 2ª ed., p.
126. Mas não deixa, também, de assinalar-se que Alves Correia, no ponto 3 do
estudo citado, «A jurisprudência do Tribunal Constitucional...», epigrafado como
«A questão de constitucionalidade de algumas normas relativas ao conteúdo da
indemnização» não refere a norma em causa como sendo uma das que, no Código de
99, merecem um juízo de inconstitucionalidade.
Entende o Tribunal que a norma não enferma de inconstitucionalidade.
Qualificado o solo expropriado como apto para a construção e exigindo a lei
(artigo 23º n.º 5 do CE) que o resultado da avaliação corresponda ao valor real
e corrente, numa situação normal de mercado, daquele bem, os critérios impostos
para tal avaliação – que, tem como referencial, o custo de construção possível –
assentam necessariamente em factores concretos que permitam alcançar tal
resultado, ou seja, nem uma sub-avaliação, nem uma sobre-avaliação do bem
expropriado.
E é por isso que ao lado de factores que determinam aumentos à percentagem
máxima do custo de construção, outros há que vão implicar uma redução do
montante indemnizatório.
Nestes últimos se incluem, nomeadamente, o reforço das infra-estruturas
necessário para o aproveitamento urbanístico que serviu de base ao cálculo do
valor do solo (n.º 8 do artigo 26º do CE) e o risco e esforço inerente à
actividade construtiva, encargos que o expropriado, em ambos os casos, não teve
que suportar, mas que suportaria se não fosse expropriado e pretendesse o mesmo
aproveitamento.
Quer um, quer outro dos factores significam a concretização da pretensão de
igualar a situação de expropriados e não expropriados, de modo a evitar um
benefício ilegítimo dos primeiros.
Ora, tal como Alves Correia (estudo citado, pág. 143) se refere ao primeiro
factor («A consideração das despesas necessárias ao reforço das infra-estruturas
existentes, nas situações referidas nesta norma, no cálculo do montante da
indemnização é perfeitamente compreensível, pois sem o seu custeamento pelo
expropriado não seria possível a realização do aproveitamento urbanístico que
serviu de base à determinação do montante da indemnização»), também se poderá
dizer, no caso, que, para obter no mercado normal, o preço equivalente ao valor
por que bem idêntico é avaliado para efeitos de expropriação (de acordo com a
sua aptidão edificativa e tendo como referencial o custo de construção) um não
expropriado teria que suportar o risco e o esforço inerente à actividade
construtiva.
É evidente que nos situamos, como não podia deixar de ser, num campo de
prognose; mas trata-se de um juízo plausível e sem arbítrio de que não decorre
um tratamento discriminatório entre expropriados e não expropriados.
Por outro lado, importa, ainda, ter em conta que a correcção a efectuar ao valor
da avaliação, nos termos da norma em causa, se dimensiona em termos flexíveis
(até 15 %), o que sempre permitirá a ponderação de circunstâncias particulares
do caso, de modo a, tanto quanto possível, ajustar a previsão dos referidos
custos ou encargos à realidade hipotética.
Em suma, pois, a norma do artigo 26º n.º 10 do CE não viola o princípio da
igualdade e, nesta medida, o princípio da justa indemnização, consagrados nos
artigos 13º e 62º n.º 2 da CRP.
[…]”.
Por sua vez, no Acórdão n.º 499/05, depois de recordar a
decisão proferida no aresto que se transcreveu, acrescentou ainda o Tribunal
Constitucional:
“[…]
Subscreve-se esta fundamentação, por manter inteira validade, não tendo a
recorrente aduzido razões que não tenham sido já ponderadas ou que convençam da
necessidade de rever a análise efectuada.
Acrescentar-se-á apenas que a circunstância de, actualmente e na maioria dos
casos, pelo menos em zonas urbanas, o agente da construção ser um promotor
imobiliário, com a consequência de o proprietário do terreno, se não fosse
expropriado, poder optar por vendê-lo a um promotor imobiliário em vez de
construir ele mesmo, não torna arbitrária, na vertente externa do princípio da
igualdade, a consideração dos elementos a que a norma em causa manda atender. Os
componentes de risco e de esforço com tradução no factor em causa são os mesmos
que um potencial comprador, suposto agente económico racional, levaria em conta
na determinação do preço por que se disporia a adquirir o terreno. Portanto, o
proprietário não expropriado, para aproveitar da aptidão edificativa reconhecida
ao terreno, pode eximir-se pessoalmente no «risco e esforço» inerentes à
actividade construtiva, mas já não aos reflexos negativos desses factores na
determinação do valor do bem em condições normais de mercado, que é o que releva
para a ponderação.
Por outro lado, não se vislumbram razões para afirmar que, por se traduzir em
abater uma parcela ao montante que foi encontrado por aplicação dos critérios
resultantes dos n.ºs 5 a 9 do mesmo artigo 26.º, a aplicação da norma conduz
sistematicamente a uma indemnização abaixo do valor real e corrente dos bens num
aproveitamento económico normal. A norma em causa prevê factores que, de modo
geral, são influentes na determinação do valor de transacção dos terrenos aptos
para construção em condições normais de mercado, e em relação aos quais não há
evidência de que se trate de elementos já anteriormente considerados na
determinação da base sobre que a dedução nela estabelecida vai operar,
designadamente que a sua ponderação já esteja incorporada nos n.ºs 5 e 6 do
artigo 26.º.
Finalmente, não é exacto que a norma em causa tenha sido interpretada pelo
acórdão recorrido como impondo «uma dedução fixa e invariável». Por remissão
para a sentença de 1.ª instância, a decisão recorrida considerou que o factor
correctivo em causa é de «aplicar nos casos em que tal se justifique e para que
partindo-se do custo da construção se alcance aquele valor» [o valor real e
corrente do bem, numa situação normal de mercado]. Interpretou-se a norma como
permitindo a adequação à situação concreta. Não cabe nos poderes cognitivos do
Tribunal apreciar se o coeficiente foi depois aplicado em conformidade com essa
interpretação e a matéria de facto apurada no processo.”.
É esta decisão que agora uma vez mais se reitera. Pelos
fundamentos constantes dos acórdãos mencionados, conclui-se que a norma do
artigo 26º, n.º 10, do Código das Expropriações de 1999 não viola os princípios
da igualdade e da justa indemnização.
III
6. Nestes termos, o Tribunal Constitucional decide:
a) Não tomar conhecimento do recurso na parte que
respeita às normas dos artigos 23º, n.º 1, e 26º, n.º 1, do Código das
Expropriações, aprovado pela Lei n.º 168/99, de 18 de Setembro;
b) Não julgar inconstitucional a norma do artigo
26º, n.º 10, do Código das Expropriações, aprovado pela Lei n.º 168/99, de 18 de
Setembro, e, consequentemente, negar provimento ao recurso.
Sem custas, por a recorrente delas estar isenta.
Lisboa, 17 de Maio de 2006
Maria Helena Brito
Rui Manuel Moura Ramos
Maria João Antunes
Carlos Pamplona de Oliveira, vencido conforme declaração.
Artur Maurício
DECLARAÇÃO DE VOTO
O objecto do presente recurso de constitucionalidade restringe-se à norma do n.º
10 do artigo 26º do Código das Expropriações de 1999, ainda em vigor, que tem a
seguinte redacção:
“10. O valor resultante dos critérios fixados nos n.ºs 4 a 9 será objecto de um
factor correctivo pela inexistência do risco e do esforço inerente à actividade
construtiva, no montante máximo de 15% do valor da avaliação”.
Esta norma foi já objecto de apreciação por este Tribunal nos Acórdãos n.ºs
505/2004 (publicado no DR, II série, de 3 de Novembro de 2004) e 499/05
(publicado no DR, II série, de 23 de Novembro de 2005), cada um com voto de
vencido, que a julgaram não inconstitucional.
No primeiro daqueles arestos considerei, em voto de vencido, o seguinte:
“Esta norma ofende claramente o princípio da justa indemnização que a
Constituição adopta no seu artigo 62º n. 2, pois destina-se a introduzir, sob a
capa de “correctivo”, um factor totalmente arbitrário de redução do montante
indemnizatório, e assim contornar a jurisprudência que este Tribunal
Constitucional vinha construindo em torno do conceito de “justa indemnização”
acolhido na Constituição (veja-se o aresto citado no próprio acórdão, que é
anterior à aprovação da norma em apreço).
Face a esta evidência, o acórdão tem – a meu ver – a maior dificuldade em tornar
convincente a tese que sufragou, razão pela qual busca apoio argumentativo na
situação “de igualdade” daqueles a quem chama “não expropriados”, esquecendo que
estes “não expropriados” são, afinal, os intervenientes no livre comércio
jurídico que, ao contrário do que se passa na expropriação, intervêm em plena
liberdade na decisão de concretizar o negócio e na fixação do preço.”
Mantenho a mesma opinião, razão pela qual divirjo da solução que o acórdão
consagra.
Com efeito, e a propósito das considerações tecidas nos Acórdãos deste Tribunal
Constitucional citados no aresto, sobre a necessidade da avaliação do 'risco e
esforço inerente à actividade construtiva' (considerações que, de resto,
dispensam totalmente o apelo à figura do chamado 'promotor imobiliário'),
cumpre-me apenas adiantar que esses factores – se tendentes a encontrar a 'justa
indemnização' de que se fala no artigo 62º da Constituição, e, por essa via, o
valor de mercado do bem expropriado –, já se encontravam acautelados nos
restantes parágrafos do artigo 26º em que se insere a norma. Isto é: se se
pretende que a valor da expropriação corresponda ao valor de mercado do bem
expropriado, a norma é totalmente inútil; só não o será se interpretada no
sentido de autorizar a subtracção ao valor resultante da aplicação dos critérios
fixados nos n.ºs 4 a 9 – ou seja, ao 'justo valor' do bem expropriado – de uma
quantia aplicada sem qualquer critério definido, mediante o exercício de um
poder público que não pode ser entendido senão como arbitrário e tendencialmente
insindicável, e que se afigura ser absolutamente contrário às regras que a
Constituição impõe à actividade pública: o respeito pelos princípios da
igualdade, da proporcionalidade, da justiça, da imparcialidade e da boa-fé.
Mantenho, pois, o entendimento de que norma ofende o n.º 2 do artigo 62º da
Constituição.
Carlos Pamplona de Oliveira
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