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Proc.º n.º 373/2001
2.ª Secção. Relator:- BRAVO SERRA.
I
1. Após ter sido notificada para se pronunciar sobre o parecer do Conselheiro Relator no sentido de estar a actuar como litigante de má fé
(notificação determinada em cumprimento do Acórdão do Tribunal Constitucional nº
357/98, aresto este que tinha determinado a reforma do acórdão tirado em 15 de Janeiro de 1997 pelo Pleno da 1ª Secção do Supremo Tribunal Administrativo), a A., veio a ser condenada, por acórdão tirado por aquele Pleno em 5 de Junho de
2000 e em virtude de uma tal actuação, na multa equivalente a quinze unidades de conta.
Não se conformando com a condenação sofrida, intentou a A. recorrer para o Plenário do Supremo Tribunal Administrativo, tendo dito no requerimento onde manifestava a sua vontade de recorrer, que o fazia 'ex vi disposto no art.
456º/3 do CPC (cfr. art. 17º do DL 329_A/95, de 12 de Dezembro), aplicável in casu por força do disposto nos arts. 1º e 102º da LPTA, bem como ao abrigo dos arts. 13º e 32º/1 da CRP, devendo ser recusada in casu a aplicação do disposto no art. 22º do ETAF, caso se entenda que esta norma não permite o presente recurso'.
Não tendo, por despacho de 31 de Outubro de 2000 lavrado pelo Conselheiro Relator do Supremo Tribunal Administrativo, sido admitido o recurso, do mesmo reclamou para a conferência a A., reeditando a tese da inconstitucionalidade do artº 22º do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais se interpretado no sentido de ele só permitir 'o recurso para o Plenário de Acórdãos do Pleno da Secção relativamente a processos em que esta interviesse como tribunal de 1ª instância e não já quando proferisse decisões em primeiro grau de jurisdição sobre questões que não foram nem nunca poderiam ter sido objecto de pronúncia pelas instâncias'.
O Supremo Tribunal Administrativo, por acórdão de 15 de Março de
2001, desatendeu a reclamação, não vislumbrando vício de inconstitucionalidade na citada norma do artº 22º.
É deste acórdão que, ao abrigo da alínea b) do nº 1 do artº 70º da Lei nº 28/82, de 15 de Novembro, e pela A., vem interposto o presente recurso.
2. Nas alegações que produziu, a recorrente formulou as seguintes
«conclusões»:-
'1º O direito de acesso aos Tribunais consagrado no art. 20º da CRP abrange necessariamente o direito de recurso para um Tribunal superior de decisões jurisdicionais - princípio do ‘duplo grau de jurisdição’- inerente ao princípio da tutela jurisdicional efectiva (v. art. 2º, 20º e 32º/1 da CRP) - cfr. texto n.ºs 1 a 6;
2ª O art. 22º do ETAF, interpretado no sentido de não permitir o recuso de Acórdão do Pleno em questões decididas em primeiro grau de jurisdição, é inconstitucional por violação do princípio da igualdade e do acesso ao direito e
à tutela jurisdicional efectiva (v. arts. 13º, 20º e 32º/1 da CRP) - cfr. texto n.ºs 1 a 6'
Por seu turno, os recorridos Ministro do Equipamento Social e a B não apresentaram quaisquer alegações.
Cumpre decidir.
II
3. Tal como a recorrente recortou o objecto do vertente recurso na alegação produzida neste órgão de fiscalização concentrada da constitucionalidade (no seguimento, aliás, da peça processual em que consubstanciou a reclamação para a conferência), está em causa, e tão só, saber se é, ou não, desconforme com a Lei Fundamental, a norma contida no artº 22º do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais aprovado pelo Decreto-Lei nº
129/84, de 27 de Abril, quando interpretada no sentido de não permitir a impugnação de acórdãos tirados pelo pleno da secção e na parte em que foi formulado um juízo decisório em primeiro grau de jurisdição (ou, mais propriamente, na parte em que se contém uma decisão pela primeira vez tomada nos autos).
Tal preceito (na redacção conferida pelo Decreto-Lei nº 229/96, de
29 de Novembro) reza do seguinte modo:- Artigo 22.º
(Competência do plenário)
Compete ao plenário do Supremo Tribunal Administrativo conhecer:
a) Dos recursos de acórdãos das secções, ou dos respectivos plenos proferidos ao abrigo das alíneas a) dos artigos 24.º e 30.º, que, relativamente ao mesmo fundamento de direito, e na ausência de alteração substancial da regulamentação jurídica, perfilhem solução oposta à de acórdão de diferente secção, ou do respectivo pleno, ou do plenário;
a’) Dos recursos de acórdãos dos plenos proferidos ao abrigo das alíneas a) dos artigos 24.º e 30.º que, na hipótese prevista na alínea anterior, perfilhem solução oposta à de acórdão do mesmo pleno ou da respectiva secção;
a’’) Dos recursos de acórdãos das secções do Tribunal Central Administrativo proferidos em último grau de jurisdição que, na hipótese prevista na alínea a), perfilhem solução oposta à de acórdão de diferente secção, ou do respectivo pleno, ou do plenário do Supremo Tribunal Administrativo;
b) Do seguimento dos recursos referidos nas alíneas anteriores, sem prejuízo dos poderes do relator nesta matéria;
c) Dos conflitos de jurisdição entre tribunais administrativos e tribunais fiscais, entre tribunais fiscais e autoridades administrativas ou entre tribunais administrativos e autoridades fiscais e aduaneiras.
4. A questão ora em apreço - ou seja, a de saber se é constitucionalmente insolvente uma norma que, afora os casos atinentes a sentenças penais condenatórias, não assegure a reapreciação da decisão judicial
- tem já sido objecto de tratamento por banda deste Tribunal e a ela tem sido dada resposta negativa.
Assim, e verbi gratia, pode ler-se no Acórdão deste Tribunal nº
150/99 (publicado na 2ª Série do Diário da República de 25 de Junho de 1999:-
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Será inconstitucional a limitação do recurso das decisões da Secção de Contencioso Tributário para o Pleno da Secção aos acórdãos proferidos em primeiro grau de jurisdição?
O Tribunal Constitucional tem vindo a entender que, salvo o caso de sentença penal condenatória, o direito de acesso à justiça consignado no artigo 20º da Constituição não é violado pelo asseguramento do recurso num
único grau de jurisdição [scilicet, do recurso aos tribunais num só grau de jurisdição].
Com efeito, tal direito não garante necessariamente em todos os casos e por si só o direito a um duplo grau de jurisdição: garante sim, a todos e sem discriminação de ordem económica, o acesso à via judiciária correspondente a um grau de jurisdição.
Por outro lado, uma vez que a Constituição prevê a existência de tribunais de recurso na ordem dos tribunais judiciais, tal como na ordem dos tribunais administrativos e fiscais, não será lícito ao legislador ordinário suprimir em bloco os tribunais de recurso e os próprios recursos ou sequer limitar de tal maneira o direito de recorrer que tal equivalesse na prática à sua supressão.
Porém, o legislador ordinário tem nesta matéria uma ampla liberdade de conformação legislativa podendo criar ou suprimir certos recursos judiciais. Assim, uma norma como a do artigo 30º, alínea a) do ETAF, interpretada como não admitindo recurso das decisões da Secção de Contencioso Tributário para o Pleno da Secção quando conhece, pela primeira vez, no seguimento de recurso de determinada matéria (excepção de prescrição), não pode considerar-se inconstitucional por violação do artigo 20º da Constituição, uma vez que tal limitação do recurso se insere na liberdade de conformação do legislador.
Também tal interpretação normativa não viola o princípio da igualdade, na medida em que não existe qualquer tratamento discriminatório ou arbitrário não sendo também uma solução desproporcionada ou excessiva, pelo que não merece ser censurada por violadora da Constituição.
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Disse-se também no Acórdão nº 276/98 (mesmos jornal oficial e série, de 24 de Novembro de 1998):-
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É verdade que a Constituição garante a via do recurso e estrutura a ordem dos tribunais em vista dessa garantia. Mas não impõe à lei o proceder a uma regulação esgotante de todos os graus de recurso, em todas as espécies de processo. Assegurado que é, constitucionalmente, o duplo grau de jurisdição em processo penal, ao legislador assiste um amplo poder de escolha sobre a modulação e racionalização das vias por que se impugnam as decisões judiciais. Esse poder tem os limites que são dados pelo desiderato de realização de possibilidades mínimas de recurso, que resultam da sua própria afirmação constitucional. Ou, como diz Ribeiro Mendes, Recursos em Processo Civil, Lisboa,
1992, págs. 100-102: ‘não será lícito ao legislador ordinário suprimir em bloco os tribunais de recurso e os próprios recursos ou ir até ao ponto de limitar de tal modo o direito de recorrer que, na prática, se tivesse de concluir que os recursos tinham sido suprimidos’
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Pode ainda ler-se no Acórdão nº 249/94 (idem, idem, de 27 de Agosto de 1994):
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Sustenta a recorrente que tal violação resulta da circunstância de se admitir a possibilidade de recurso - e, portanto, o duplo grau de jurisdição - de decisões que conheçam de pedido de suspensão de eficácia de actos administrativos, quando elas sejam proferidas pelos Tribunais Administrativos de Círculo, e de não se admitir tal possibilidade quando idênticas decisões sejam proferidas pela 1ª Secção do Supremo Tribunal Administrativo. De tal diversidade de regimes resultaria o favorecimento de certos órgãos da Administração Pública, em detrimento de outros. Tal desigualdade de tratamento não justificada seria, como sustenta Luciano Marcos, ‘ainda mais flagrante se atendermos a que ele pode ocorrer no âmbito de relações jurídico--administrativas com o mesmo objecto, como é o caso referido de acto praticado por um director-geral com delegação de poderes ou pelo ministro respectivo’ (citada anotação, pág. 49).
Entende-se que não tem razão a recorrente.
Existe uma manifesta falta de identidade de situações, diferentemente do que a recorrente inculca.
No caso de decisões proferidas pelos Tribunais Administrativos de Círculo respeitantes a processos de suspensão de eficácia dos actos administrativos, as mesmas são proferidas por juiz singular (arts. 47º, nº 2, do ETAF e 78º, nº 4, da LPTA). Nestes casos, justifica-se especialmente que se admita o duplo grau de jurisdição, permitindo-se o recurso para uma formação colegial de uma das subsecções da 1ª Secção do Supremo Tribunal Administrativo. Quando a suspensão de eficácia do acto administrativo seja requerida directamente numa das subsecções da 1ª Secção do STA (art. 77º, nº 1, LPTA), a decisão vai caber a um colégio de três juízes conselheiros, oferecendo a decisão as mesmas garantias que a proferida, em via de recurso jurisdicional, por subsecção da 1ª Secção, relativamente aos processos de suspensão interpostos nos Tribunais Administrativos de Círculo.
Quer isto dizer que não pode falar-se de uma violação do princípio de igualdade pois que, como sustenta o mesmo Luciano Marcos, citando Gomes Canotilho e Vital Moreira, a proibição de discriminações não tem de significar uma exigência de igualdade absoluta em todas as situações, nem proíbe diferenciações de tratamento. É relevante aqui que o legislador haja pretendido garantir em qualquer caso a intervenção em última instância da 1ª Secção do S.T.A. (formação colegial) embora tal intervenção possa ocorrer em decisão de primeira (e única) instância, ou de decisão de segunda instância (através de recurso jurisdicional). Sucede algo de semelhante ao que ocorre com a situação prevista no art. 753º, nº 1, do Código de Processo Civil ou, ainda, à que ocorre com os arts. 1089º e 1090º do Código de Processo Civil, quando a acção de indemnização de magistrados seja de competência do Supremo Tribunal de Justiça
(cfr. art. 28º, nº 3, alínea b), da Lei Orgânica dos Tribunais Judiciais, Lei nº
38/87, de 23 de Dezembro).
Entre garantir o duplo grau de jurisdição e, para tal, atribuir competência ao pleno da Secção de Contencioso Administrativo para conhecer dos recursos jurisdicionais das decisões da 1ª Secção, proferidas em primeira instância em processos de suspensão de eficácia como o dos autos, ou eliminar em certas circunstâncias o duplo grau de jurisdição, mantendo como última instância a 1ª secção do STA, em qualquer caso de processos de suspensão de eficácia, o legislador optou pela segunda alternativa. Com tal opção, não agiu de forma irrazoável ou desproporcionada, nem pode dizer-se que a disparidade de soluções
(duplo grau de jurisdição/instância única) traduza uma distinção arbitrária ou não tenha fundamento material bastante (pode invocar-se, entre outras, a ideia de que é inexigível que se garanta, num meio processual acessório de natureza cautelar, a intervenção de um colégio de dez juízes ou, eventualmente, de cinco ou seis juízes - cfr. art. 25º do ETAF - apenas para garantir o duplo grau de jurisdição, salvo se estiver em causa uma invocada oposição de julgados).
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A Constituição, ao garantir a todos ‘o acesso ao direito e aos tribunais para defesa dos seus direitos e interesses legítimos’ (art. 20º, nº
1), estaria em primeira linha a acautelar estes mesmos direitos e interesses, de tal sorte que aí se incluiria a garantia do acesso a um segundo tribunal, para fiscalização da decisão de primeira instância: ‘o princípio do duplo grau de recurso constitui, assim, um corolário lógico e necessário do Estado de Direito, bem como do princípio da tutela jurisdicional consagrado no artigo 20º da Constituição’ (Luciano Marcos, citada anotação, pág. 62).
Gomes Canotilho, por seu turno, depois de referir que ‘o Tribunal Constitucional tem entendido que o direito de acesso aos tribunais não garante, necessariamente, e em todos os casos, o direito a um duplo grau de jurisdição
(...)’, reconhece que ‘o direito a um duplo grau de jurisdição não é, prima facie, um direito fundamental, mas a regra - que não poderá ser subvertida pelo legislador, não obstante a liberdade de conformação deste, desde logo quanto ao valor das alçadas - é a existência de duas instâncias quanto a «matéria de facto» e de uma instância de revisão quanto a «questões de direito» (cfr. M.
WOLF, Gerichtsverfassungsrecht aller Verfahrenzweige, 1987, p. 121 ss)’ (Direito Constitucional, 5ª ed., Coimbra, 1991, pág. 667).
Nesta questão da garantia do duplo grau de jurisdição, o Tribunal Constitucional dispõe de uma jurisprudência firme, que remonta a 1985, e que fora antecedida já por uma orientação idêntica da Comissão Constitucional. Assim, no domínio do processo criminal, essa jurisprudência reconhece que, por força dos arts. 27º, 28º e 32º, nº 1, da Constituição, se acha constitucionalmente assegurado o duplo grau de jurisdição quanto às decisões condenatórias e às decisões respeitantes à situação do arguido face à privação ou restrição de liberdade ou a quaisquer outros direitos fundamentais (vejam-se, por todos, os acórdãos nºs 31/87, 178/88, 340/90 e 401/91, o primeiro publicado nos Acórdãos do Tribunal Constitucional, 9º vol., págs 463 e segs. e os outros no Diário da República, II Série, nº 277, de 30 de Novembro de 1988, nº 65, de
19 de Março de 1991, e I Série-A, nº 6, de 8 de Janeiro de 1992, respectivamente). Mas tal garantia de duplo grau de jurisdição não abrange outras disposições proferidas em processo penal (o Tribunal tem sustentado em sucessivas decisões que não sofre de inconstitucionalidade o art. 390º, nº 2, do Código de Processo Penal de 1929).
No domínio dos outros ramos de direito processual, o Tribunal Constitucional tem entendido que o duplo grau de jurisdição não se acha constitucionalmente garantido, reconhecendo-se ampla liberdade de conformação ao legislador para estabelecer requisitos de admissibilidade dos recursos, nomeadamente em função do valor da causa. Assim, no acórdão nº 359/86, considerou-se que a Constituição não garantia em todos os casos o acesso ao Supremo Tribunal de Justiça (triplo grau de jurisdição), muito embora o princípio da igualdade vedasse qualquer discriminação no acesso ao Supremo Tribunal de Justiça em função da natureza sindical de uma associação, face ao regime aplicável às outras associações (in Acórdãos do Tribunal Constitucional,
8º vol., págs. 605 e segs). E em numerosos arestos posteriores reconheceu-se que o nº 1 do art. 678º do Código de Processo Civil não está afectado de inconstitucionalidade (vejam-se os acórdãos nºs 163/90 e 210/92, in Diário da República II Série, nº 240, de 18 de Outubro de 1991 e nº 211, de 12 de Setembro de 1992).
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Como se observou no primeiro destes arestos, - numa análise literal do nº 1 do art. 20º da Constituição, ‘o direito a tutela jurisdicional não é de qualquer modo imperativamente referenciado a sucessivos graus de jurisdição. Ali, se assegura apenas em termos absolutos, e num campo de estrita horizontalidade, o acesso aos tribunais para obter a decisão definitiva de um litígio'. E, numa perspectiva histórica, referenciando a situação dos diferentes direitos processuais no período em que foi elaborada e aprovada a Constituição de 1976, há-de reconhecer-se que é 'lícito afirmar que, se com o nº 1 do art.
20º da CRP, texto primitivo [...] tivesse tido o poder constituinte originário o propósito de erradicar do nosso sistema jurídico este regime (regime que comportava uma grande variabilidade na definição dos graus de jurisdição a que cada causa poderia ou não ser sucessivamente reconduzida), e de garantir, em termos absolutos, o acesso a um segundo ou mesmo a um terceiro grau de jurisdição, por certo teria sido cristalinamente explícito nesse sentido. Ora, como se viu, não foi isto que se verificou’.
Por outro lado, e como reconheceram ainda os acórdãos nºs 65/88 e
202/90, a mera enunciação na Lei Fundamental das diferentes ordens de tribunais e dos órgãos jurisdicionais que se encontram hierarquizadamente dispostos nessas ordens’ [cfr. art. 211º, nº 1, alíneas a) e b), da Constituição], ‘não envolve logicamente que, em qualquer hipótese, sempre haja de haver recurso sucessivo até ao tribunal colocado no topo da linha hierárquica desta ou daquela ordem de tribunais. Antes tal escalonamento das sucessivas instâncias, dentro da mesma ordem judiciária, exigirá apenas que, em alguns casos - naturalmente nos de maior relevo (por aplicação do princípio da proporcionalidade, que domina o regime constitucional dos direitos, liberdades e garantias) - seja possível a impugnação de uma primeira decisão judicial junto de um tribunal superior e, eventualmente ainda, a impugnação da decisão deste último junto de outro tribunal, necessariamente colocado um grau acima na escala hierárquica’. (nº 13 do acórdão nº 65/88).
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4.1. Por outro lado, a estas considerações aditar-se-á que, estando em causa, como no caso está, uma formação judiciária de um tribunal situado no topo da hierarquia de uma dada ordem de tribunais, e formação essa na qual intervêm a maioria dos juízes pertencentes às diversas subsecções de uma secção
(cfr. artº 23º do ETAF), à qual é atribuída uma competência específica e não prevendo a lei qualquer outra formação que, hierarquicamente, lhe seja superior
(efectivamente, a lei não giza dessa forma e para tal efeito o plenário do Supremo Tribunal Administrativo), não se apresenta como desrazoável, injustificada ou sem suporte material e objectivo bastante - o mesmo é dizer, como arbitrária - a solução da limitação do direito à reapreciação da decisão tomada pela dita formação judiciária, decisão essa tomada no processo pela primeira vez e após ter sido dada ao destinatário dela oportunidade para sobre a mesma se pronunciar, expondo as suas razões de facto e de direito.
Este conjunto de circunstâncias é, por si, bastante para que, reportadamente a outras situações em que existe um tribunal hierarquicamente superior, seja justificada a admissão de recurso nessas outras situações e o não seja em casos como o presente.
E, existindo esse diferente condicionalismo (ou seja, sendo diversas as circunstâncias de facto), não se poderá dizer que traduz uma inadmissível arbitrariedade admitir-se, em regra, o recurso - como se prevê no artº 456º, nº
3, do Código de Processo Civil - e excluí-lo em situações como a sub specie.
Aliás, não se lobriga que, em casos como o sub iudicio, esteja em causa qualquer decisão que afecte o asseguramento das garantias de defesa que o Diploma Básico impôs que o processo criminal deve assegurar.
Conclui-se, pois que a norma ínsita no artº 22º do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais, na dimensão interpretativa segundo a qual não é permitida a impugnação de acórdãos tirados pelo pleno da secção e na parte em que foi formulado um juízo decisório em primeiro grau de jurisdição, não contende com preceitos ou princípios constitucionais, designadamente os contidos nos seus artigos 13º, 20º e 32º, nº 1.
III
Em face do exposto, nega-se provimento ao recurso, condenando-se a recorrente nas custas processuais, fixando a taxa de justiça em quinze unidades de conta. Lisboa,12 de Dezembro de 2001 Bravo Serra Paulo Mota Pinto Guilherme da Fonseca José Manuel Cardoso da Costa
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