|
|
Processo n.º 671/00
2ª Secção Relator - Paulo Mota Pinto Acordam na 2ª Secção do Tribunal Constitucional I. Relatório P..., Lda, impugnou, nos termos do artigo 5º do Código das Contribuições e Impostos e do artigo 5º, n.º 1 do Decreto-Lei n.º 384/80, de 3 de Setembro, no Tribunal Tributário de 1ª Instância de Lisboa, em 12 de Novembro de 1991, 'a liquidação e cobrança do imposto designado por «Contribuições Patronais para a Previdência» criadas pelo Decreto-Lei n.º 179/90. de 5 de Junho', desde logo imputando inconstitucionalidades várias a tal diploma. Por decisão de 15 de Julho de 1994, o Tribunal Tributário de 1ª Instância de Lisboa absolveu a Fazenda Pública da instância, com base na falta de interesse do impugnante em agir – tratando-se, como se tratava, de um caso de autoliquidação das referidas contribuições, o n.º 1 do artigo 151º do Código de Processo Tributário exigia reclamação prévia, expressa ou tacitamente indeferida, que não tinha existido. Insatisfeita, a impugnante interpôs recurso para o Supremo Tribunal Administrativo que, por Acórdão de 19 de Janeiro de 2000, lhe concedeu provimento, revogando a sentença recorrida e determinando o reenvio do processo
à 1ª instância para 'proferir decisão de mérito, se obstáculo processual diverso do sobredito se não perfilar.' Tal decisão veio a ser proferida em 15 de Junho de 2000, julgando orgânica e formalmente inconstitucionais os artigos 4º, 7º e materialmente inconstitucional
(por violação do princípio da confiança) o artigo 10º do Decreto-Lei n.º 179/90, de 5 de Junho, e, em consequência, anulando a liquidação e subsequente cobrança das referidas contribuições, com a obrigação de restituição das importâncias a esse título pagas. Foi interposto recurso obrigatório para o Tribunal Constitucional, por parte do Ministério Público, para apreciação da constitucionalidade dos artigos 4º, 7º e
10º do Decreto-Lei n.º 179/90, de 5 de Junho. Nas alegações apresentadas pelo Exm.º Procurador-Geral Adjunto em funções no Tribunal Constitucional, depois de se considerar que 'a questão reportada ao artigo 7º do Decreto-Lei n.º 179/90 se configura como puramente consequencial do juízo que vier a formular quanto à norma do artigo 4º', concluía-se desta forma:
'1º - As normas constantes dos artigos 4º e 10º do Decreto-Lei n.º
179/90 não padecem – como se demonstra no Acórdão n.º 183/96 – de inconstitucionalidade material, por a tributação aí prevista, a cargo das entidades patronais, carecer de carácter inovatório relativamente ao quadro legal anteriormente em vigor.
2º - Não releva para a situação dos autos a declaração de inconstitucionalidade orgânica feita pelo Acórdão n.º 1203/96, atenta, desde logo, a limitação da produção dos respectivos efeitos, operada por tal aresto.
3º - Termos em que deverá proceder o presente recurso.' Por sua vez, a recorrente concluiu as suas contra-alegações reafirmando a
'inconstitucionalidade orgânico-formal dos artigos 4º e 7º do Decreto-Lei n.º
179/90, de 5 de Junho', a 'inconstitucionalidade material do artigo 10º do Decreto-Lei n.º 179/90, de 5 de Junho', e defendendo que a 'declaração de inconstitucionalidade das normas supra referenciadas deverá ser aplicável ao caso sub-judice em toda a sua extensão por o mesmo ser revelador da violação do primado da confiança dos cidadãos no Estado de Direito e do atropelo às questões orgânico-formais insitas na CRP.' Cumpre apreciar e decidir. II. Fundamentos Apesar da existência de precedentes, não se afigura estarmos neste caso perante questão simples, justificativa do recurso à decisão sumária prevista no artigo
78º-A da Lei do Tribunal Constitucional, desde logo porque, pelo menos prima facie, tais precedentes não se apresentam como inteiramente convergentes. As normas impugnadas dispõem como segue:
'Artigo 4º Esquema contributivo
1 - As contribuições devidas para o regime geral de segurança social são calculadas pela aplicação às remunerações pagas e recebidas da taxa de 10%, da responsabilidade das entidades empregadoras.
2 - A percentagem referida no número anterior engloba a taxa de 0,5% prevista no artigo 2.º do Decreto-Lei n.º 200/81, de 9 de Julho, destinada ao financiamento da cobertura do risco de doença profissional.
(...) Artigo 7º Regularização das situações contributivas
1 - Os estabelecimentos de ensino que entre a data da produção dos efeitos do presente diploma e a data da sua publicação não tenham pago contribuições à Segurança Social em função do seu pessoal abrangido pelo Decreto-Lei n.º 321/88 devem, no prazo de 30 dias a contar da última data referida, regularizar a sua situação contributiva, pagando as contribuições em dívida ou requerendo o seu pagamento parcelado.
2 - Nos casos referidos no número anterior não há lugar à exigência de juros de mora e o pagamento parcelado não pode exceder 60 prestações mensais.
3 - Sempre que os estabelecimentos de ensino tenham mantido, após a entrada em vigor do Decreto-Lei n.º 321/88, de 22 de Setembro, o pagamento das contribuições calculadas pela aplicação da taxa global em vigor para o regime dos trabalhadores por conta de outrem, devem as instituições de segurança social proceder ao acerto de contas por dedução nas contribuições devidas para o futuro.
(...) Artigo 10º Produção de efeitos O presente diploma produz efeitos desde a data da entrada em vigor do Decreto-Lei n.º 321/88, de 22 de Setembro.' A decisão recorrida, para chegar a um juízo de inconstitucionalidade orgânica, assentou no entendimento de que
'as contribuições para a segurança social, destacadamente, na parte que compete
às entidades patronais, constituem verdadeiros impostos, pelo que, consequentemente, a respectiva criação está condicionada à existência de uma lei formal da Assembleia da República (...)'. Partindo da observação de que o artigo 4º do Decreto-Lei n.º 179/90, de 5 de Junho, criou, então, um imposto, 'estabelecendo a incidência e determinando a taxa' ao abrigo da competência legislativa concorrente do Governo [alínea c) do artigo 201º da Constituição, na redacção da época] a que o artigo 10º do mesmo diploma teria atribuído eficácia retroactiva, o tribunal a quo deu por verificada a inconstitucionalidade orgânica e formal da primeira norma e a inconstitucionalidade material da segunda. Todavia, como se escreveu no Acórdão n.º 183/96 (publicado no Diário da República, II Série, de 23 de Maio de 1996), onde, justamente, se apreciou a conformidade constitucional das normas dos referidos artigos 4º e 10º, exactamente com os mesmos fundamentos:
'Porém, a conclusão de que aquelas contribuições para a segurança social hão-de sujeitar-se aos mesmos requisitos constitucionais dos impostos não significa o sancionamento da decisão recorrida enquanto, com fundamento na questão de inconstitucionalidade, decretou a anulação do acto impugnado.' Depois de se discutir o sentido do princípio da reserva de lei e a qualificação jurídica das contribuições para a segurança social, escreveu-se aí:
'Como já se observou, o Decreto-Lei n.º 140-D/86, instituiu a «taxa social
única» fixando a taxa de contribuição a pagar pelas entidades patronais em 24% das remunerações por trabalho prestado. Tendo em conta que, nos termos do artigo 20º da Lei n.º 28/84, é obrigatória a inscrição no regime geral de segurança social dos trabalhadores por conta de outrem, bem como das respectivas entidades empregadoras, sendo estas, aliás, responsáveis pela inscrição naquele regime dos trabalhadores ao seu serviço, há-de ter-se como corolário inafastável que já antes da entrada em vigor do Decreto-Lei n.º 179/90, os estabelecimentos de ensino não superior, particular e cooperativo estavam sujeitos ao pagamento de uma contribuição para o sistema de segurança social, correspondente a todas as prestações e eventualidades contidas no âmbito material do regime geral. Deste modo, a taxa de 10% da responsabilidade das entidades patronais a que se reporta o artigo 4º do Decreto-Lei n.º 179/90, não representa para estes uma onerosidade acrescida, pois que sobre elas impendia já o dever de suportar a contribuição relativa não só às prestações diferidas, a cargo da Caixa Geral de Aposentações e do Montepio dos Servidores do Estado, mas também às prestações imediatas, a coberto do regime geral de segurança social. Ora, tendo em conta que aqueles estabelecimentos de ensino participavam no financiamento da parcela de segurança social do pessoal docente abrangida pela Caixa Geral de Aposentações e pelo Montepio dos Servidores do Estado, com uma quantia igual às quotas deduzidas nas remunerações daquele pessoal (8%), verifica-se que a contribuição a que se reporta o artigo 4º, calculada pela aplicação às remunerações pagas e recebidas da taxa de 10%, contribuição esta que visa a parcela da Segurança Social a cargo do regime geral, se traduz afinal num encargo pré-existente. O legislador do Decreto-Lei n.º 179/90, actuando a descoberto de autorização legislativa, não dispunha de competência para emitir normação relativa a elementos essenciais das contribuições para a segurança social. Simplesmente, no quadro normativo em que se inscrevia o sistema misto de segurança social do pessoal docente dos estabelecimentos de ensino não superior, particular e cooperativo, em vigor à data da publicação daquele diploma, já cabia a prescrição contida no artigo 4º.
Assim sendo, não se verifica, como se sustenta na decisão recorrida, inexistência de facto tributário derivada da inconstitucionalidade daquela norma, pois que a liquidação e cobrança das contribuições para a segurança social devidas pela recorrente – relativas à cobertura de prestações imediatas – dispunham já de tutela da Lei n.º 28/84 e dos Decreto-Lei n.º 140-D/86 e 295/86. Por outro lado, à luz deste entendimento, a norma do artigo 10º do Decreto-Lei n.º 179/90, também desaplicada, com fundamento em inconstitucionalidade, não se traduz em qualquer «violação dos direitos e expectativas dos contribuintes», como se refere na decisão recorrida. Com efeito, na data da entrada em vigor do Decreto-Lei n.º 321/88, para a qual aquela norma fazia retroagir os efeitos do Decreto-Lei n.º 179/90, já no ordenamento cabia a previsão respeitante ao esquema contributivo da responsabilidade das entidades empregadoras a que o artigo 4º desse diploma se reporta.' Concluiu-se, pois, neste aresto, pela inexistência de inconstitucionalidade, orgânica ou material, nas normas dos artigos 4º e 10º do Decreto-Lei nº 179/90, de 5 de Junho, atento o seu carácter não inovatório. A mesma argumentação foi retomada no Acórdão n.º 631/96 (não publicado), que apreciou a inconstitucionalidade do dito artigo 4º. E, ainda, no Acórdão n.º
1203/96 (publicado no Diário da República, II Série, de 24 de Janeiro de 1997), no qual se escreveu, referindo-se ao Acórdão n.º 183/96:
'Finalmente, retomando o iter legislativo do esquema das contribuições para a segurança social garantida aos docentes dos estabelecimentos de ensino não superior, particular e cooperativo, o acórdão haveria de sublinhar a pré-existência à produção das normas impugnadas de uma taxa social única de
24,5% [ou de 21% para as entidades sem fins lucrativos] por trabalho prestado, prevista no Decreto-Lei n.º 140-D/86, de 14 de Junho, a cujo pagamento eram obrigadas as entidades patronais. E demonstrar-se-ia que, no quadro do sistema misto de segurança social dos mesmos docentes – aquele sistema que inclui as prestações mediatas, de um lado, referidas à Caixa Geral de Aposentações e ao Montepio dos Servidores do Estado, e as prestações imediatas, de outro lado, referidas à Segurança Social – resultava a configuração de duas taxas. A primeira, de 8%, é devida, em igualdade com o contributo dos trabalhadores , à Caixa Geral de Aposentações e ao Montepio dos Servidores do Estado, isto em razão do Decreto-Lei n.º 321/88 e da Portaria n.º 1/89. A segunda taxa, de 10%, deriva-se agora da norma impugnada do artigo 4º do Decreto-Lei n.º 179/90, e é divida à Segurança Social.
É esta rearrumação do regime de segurança social dos docentes do ensino não superior, particular e cooperativo, que leva à dualidade de tributação das entidades patronais. A tributação, porém, não é nova, no sentido de que as mesmas entidades estavam já obrigadas ao pagamento das contribuições reportadas a todas as eventualidades do regime geral de segurança social [prestações diferidas e imediatas] – correspondentes a uma taxa social única [Decreto-Lei n.º 146-D/86, de 14 de Junho, alterado pelo Decreto-Lei n.º 295/86, de 19 de Setembro]. A «fractura» do regime jurídico de segurança social dos docentes do ensino não superior, particular e cooperativo, operada com a inscrição no Montepio e na Caixa, não podia, como é evidente e como o demonstrou o Decreto-Lei n.º 179/90, deixar de fora as prestações que acresciam às que lhes eram agora atribuídas por essas instituições, desde logo em razão da conformação constitucional da segurança social pelo princípio da universalidade. E, então, à continuidade do direito correspondeu, como não podia deixar de ser, a continuidade da obrigação tributária.' Contudo, logo a seguir, o referido Acórdão, considerando as normas em questão na medida em que reduziam o valor da contribuição global existente anteriormente, afastou-se do anterior juízo, no que toca à inconstitucionalidade orgânica:
'A norma impugnada do artigo 4º do Decreto-Lei n.º 179/90, de 5 de Junho, não representa, pois, uma onerosidade acrescida para as entidades patronais. Com isso, afasta, na relação que tem com a norma do artigo 10º do mesmo Decreto-Lei, um qualquer fundamento de inconstitucionalidade material por violação do princípio da protecção da confiança, visto que o que não é novo não surpreende! Porém, a norma do artigo 4º, ao fixar uma taxa de 10% que se vem somar
àqueloutra de 8% – a que resulta do Decreto-Lei n.º 321/88, de 22 de Setembro, artigo 9º – perfaz com essa a soma de 18% que é inferior à taxa social única preexistente, de 24,5% [ou de 21% para as entidades sem fins lucrativos]. Tal significa uma alteração do tributo, na taxa, a que são obrigados os estabelecimentos de ensino não superior, particular e cooperativo. Mas, para isso, a Constituição, nos artigos 106º, n.º 2 e 168º, n.º 1, alínea I), impõe a reserva de competência legislativa do Parlamento. A norma do artigo 4º do Decreto-Lei n.º 179/90, de 5 de Junho, é, pois, organicamente inconstitucional e é-o também a norma do artigo 10º, que regendo tão-só para a produção de efeitos do Decreto-Lei n.º 179/90 recebe, no entanto, o valor negativo da norma do artigo 4º que o integra.' Concluiu-se, pois, e declarou-se com força obrigatória geral, que os artigos 4º e 10º do Decreto-Lei n.º 179/90 padeciam de inconstitucionalidade orgânica por reduzirem o valor da contribuição global pré-existente sem para tal estarem parlamentarmente credenciados. Porém, os efeitos da inconstitucionalidade foram limitados por razões de segurança jurídica, ao abrigo do disposto no artigo 282º, n.º 4, da Constituição da República, produzindo-se apenas a partir da data de publicação do aresto:
'É que a eficácia ex tunc que por via de regra vai ligada à declaração de inconstitucionalidade com força obrigatória geral implicaria, aqui, novas vicissitudes nas contribuições das entidades empregadoras em modo para elas imprevisto. A declaração viria materializar, afinal, os riscos de incerteza e insegurança que a Constituição, no artigo 282º, n.º 4, decidiu evitar.' O juízo de inconstitucionalidade a que o tribunal a quo chegou, no presente processo, quanto ao artigo 4º (e, consequentemente, quanto ao artigo 7º) do Decreto-Lei n.º179/90, coincide, quanto ao seu fundamento (inconstitucionalidade orgânica), com o formulado por este Tribunal no momento da declaração de inconstitucionalidade com força obrigatória geral. Ora, considerando esta jurisprudência firmada pelo Acórdão n.º 1203/96 – que concluiu pela declaração de inconstitucionalidade orgânica, com força obrigatória geral, das normas artigos 4º e 10º do Decreto-Lei n.º 179/90, embora limitando temporalmente os efeitos da inconstitucionalidade –, há que perguntar se dela decorre que deva ser negado provimento ao presente recurso, confirmando o juízo de inconstitucionalidade orgânica a que chegou o tribunal recorrido. A esta pergunta responde-se negativamente. E isto, não tanto por falta de interesse em agir do recorrente na invocação desta jurisprudência, que se prendeu com a previsão de uma redução das contribuições a pagar (não se trata de um recurso interposto pelo impugnante que se pudesse paralisar pela falta de interesse em agir, nem de uma invocação da anterior decisão do Tribunal Constitucional, com força obrigatória geral, mas de um recurso obrigatório do Ministério Público de uma decisão de um tribunal que, no exercício das suas competências e em cumprimento do disposto no artigo 205º da Constituição, recusou aplicação, com fundamento em inconstitucionalidade, aos artigos 4º, 7º e 10º do Decreto-Lei n.º 179/90, de 5 de Junho), mas, desde logo, pela limitação dos efeitos da inconstitucionalidade até à data de publicação, operada naquele Acórdão n.º 1203/96. Tal limitação dos efeitos da inconstitucionalidade com força obrigatória geral teve justamente como sentido que ele apenas se produzem ex nunc, pro futuro. Estando em causa no presente recurso contribuições correspondentes ao ano de
1991, logo se vê que não pode extrair-se da declaração de inconstitucionalidade contida no Acórdão n.º 1203/96 a conclusão de que o facto tributário era a essa data inexistente, por inconstitucionalidade das normas em causa, que o previam. Só não seria assim se se tivessem excepcionado os processos de impugnação já pendentes à data do referido Acórdão n.º 1203/96 (como é o caso) – ou se estes se devessem entender por implicitamente salvaguardados. Pode, porém, deixar-se esta questão em aberto, pois existe outro motivo que obsta a que se faça decorrer a decisão do presente recurso da declaração de inconstitucionalidade orgânica operada pelo Acórdão n.º 1203/96. Na verdade, tal declaração fundamentou-se na inconstitucionalidade orgânica das normas em causa, por elas serem inovadoras na medida em que operavam uma redução das contribuições patronais devidas. Como se disse, porém, em decisões anteriores fora tal norma considerada pelo Tribunal Constitucional como constitucionalmente conforme, mesmo do ponto de vista orgânico. A razão de ser de tal disparidade tem a ver com o diferente sentido da norma apreciada nestas decisões (Acórdãos n.º 183/96 e 631/96) e naquela (Acórdão n.º
1203/96): enquanto nas primeiras estava em causa a mera criação de uma contribuição – que não era inovadora, pois já existiam contribuições anteriores correspondentes –, nesta última esteve em causa a redução do seu quantum. Assim, determinar se o juízo de inconstitucionalidade orgânica do tribunal a quo quanto ao artigo 4º [e, consequentemente, 7º] do Decreto-Lei n.º 179/90 deve agora ser confirmado – pelas razões invocadas no Acórdão n.º 1203/96 – ou infirmado – nos termos da fundamentação carreada ao Acórdão n.º 183/96, tirado, aliás, em Plenário do Tribunal Constitucional –, depende do sentido que lhe foi imputado na decisão recorrida. Ora, esta decisão não discutiu o montante da contribuição a pagar, mas sim se tal contribuição era ou não devida – se o facto tributário existia ou não, por a contribuição ter ou não sido criada por um diploma conforme à Constituição. Consequentemente, o sentido com que a norma foi julgada inconstitucional não corresponde àquele que este Tribunal julgou inconstitucionalmente desconforme, mas àquele outro que, por não constituir acréscimo de encargos, o não foi, por não constituir inovação. Assim, não há que confirmar o juízo de inconstitucionalidade proferido pelo tribunal a quo, sendo, antes, aplicáveis aqui as razões que fizeram vencimento no Acórdão n.º 183/96. Quanto ao juízo de inconstitucionalidade material a que o tribunal a quo chegou quanto ao artigo 10º do Decreto-Lei n.º179/90, também este não pode ser confirmado por este Tribunal: a razão de ser da inconstitucionalidade (material) diagnosticada não tem confirmação em qualquer das decisões anteriores do Tribunal Constitucional. Antes se pode remeter aqui para o que se disse nos referidos Acórdãos n.ºs 183/96 e (concordantemente, neste ponto) 1203/96, no sentido de inexistência de inconstitucionalidade material. Como se escreveu no citado Acórdão n.º 183/96, não se verifica
'(..) inexistência de facto tributário derivada da inconstitucionalidade daquela norma, pois que a liquidação e cobrança das contribuições para a segurança social devidas pela recorrente – relativas à cobertura de prestações imediatas – dispunham já de tutela da Lei nº 28/84 e dos Decretos-Leis nºs 140-D/86 e
295/86. Por outro lado, à luz deste entendimento, a norma do artigo 10º do Decreto-Lei nº 179/90, também desaplicada, com fundamento em inconstitucionalidade, não se traduz em qualquer ‘violação dos direitos e expectativas dos contribuintes’, como se refere na decisão recorrida. Com efeito, na data da entrada em vigor do Decreto-Lei nº 321/88, para a qual aquela norma faz retroagir os efeitos do Decreto-Lei nº 179/90, já no ordenamento cabia a previsão respeitante ao esquema contributivo da responsabilidade das entidades empregadoras a que o artigo 4º desse diploma se reporta.' E há, assim, que conceder provimento ao presente recurso. III. Decisão Nos termos e pelos fundamentos expostos, o Tribunal Constitucional decide conceder provimento ao recurso, revogando a decisão recorrida e determinando a sua reformulação de acordo com o presente juízo de constitucionalidade.
Lisboa, 24 de Outubro de 2001 Paulo Mota Pinto Guilherme da Fonseca Maria Fernanda Palma Bravo Serra José Manuel Cardoso da Costa
|