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Processo nº 922/98
3ª Secção Rel. Cons. Tavares da Costa
Acordam, na 3ª Secção, do Tribunal Constitucional
I
1. - LP interpôs recurso para a 1ª Secção do Supremo Tribunal Administrativo (STA) de anulação do despacho de 'concordância' do Secretário de Estado para os Assuntos Fiscais, de 17 de Fevereiro de 1986, exarado na sequência do recurso hierárquico interposto do despacho do Director-Geral do Instituto Geográfico Cadastral, de 20 de Dezembro de 1985, que homologou a lista de graduação e classificação final dos candidatos a concurso para Chefe de Repartição desse Instituto, publicada no Diário da República, II Série, de 7 de Janeiro de 1986, fundando a impugnação em vícios de forma, violação de lei e desvio de poder.
O Supremo Tribunal Administrativo, por acórdão de 29 de Outubro de 1991, da sua 1ª Secção (2ª Subsecção), após considerar o despacho recorrido ferido de vício de violação de lei, por ofensa do disposto no nº 1 do artigo 35º do Decreto-Lei nº 44/84, de 3 de Fevereiro, concedeu provimento ao recurso e anulou esse despacho.
O magistrado do Ministério Público competente interpôs recurso para o Pleno da Secção de Contencioso Administrativo, fundamentando-se em oposição de julgados, uma vez que se estaria em 'manifesta oposição' com o decidido no acórdão de 25 de Junho de 1987, proferido nos autos de recurso nº
20.697.
O Pleno da 1ª Secção do mesmo Tribunal, por acórdão de 7 de Maio de 1996, negou provimento ao recurso.
Em consequência, foi anulado o referido despacho de 17 de Fevereiro de 1986, que negara provimento ao recurso hierárquico interposto pelo recorrente, o qual, assim, requereu que fosse dada execução ao decidido no acórdão.
Decorrido o prazo previsto no artigo 6º, nº 1, do Decreto-Lei nº 256-A/77, de 17 de Junho, e perante o silêncio da Administração, veio o interessado requerer que seja declarada a inexistência de causa legítima de inexecução do acórdão de 29 de Outubro de 1991, que o de 7 de Março de 1995 confirmou (há, aqui, lapso de menção).
O Supremo, por acórdão de 30 de Setembro de 1997, tirado em conferência, indeferiu o pedido, essencialmente porque a execução do acórdão anulatório implicaria a repetição do concurso, sendo certo que o interessado já se encontra na situação de aposentação por limite de idade desde 1993, e o exame psicológico exigir a sua intervenção directa e pessoal, o que é incompatível com a situação de aposentado.
Interposto recurso para o Pleno da Secção, defendeu-se que a decisão tinha feito 'tábua rasa' do disposto no artigo 128º, nº 1, alínea b), do Código de Procedimento Administrativo (CPA) que determina que os actos a praticar, para execução do acórdão anulatório, tenham efeito retroactivo, 'ou seja, que os seus efeitos se reportem à data em que foram praticados os actos que, por força do Acórdão anulatório, têm que ser de novo praticados'.
No entender do recorrente, a decisão recorrida, ao negar desta forma a tutela jurisdicional, violou o disposto nos artigos 20º e 268º, nº
5, da Constituição da República (CR).
O Pleno da Secção, no entanto, por acórdão de 23 de Junho de 1998, negou provimento ao recurso, confirmando o anterior aresto.
Ponderando, concretamente, o problema de constitucionalidade, aí se entendeu não se afrontar a tutela jurisdicional dado esta ser possível ainda que por outra via, eventualmente indemnizatória, se no caso concorrerem os pressupostos da responsabilidade civil.
2. - É deste acórdão de 23 de Junho de 1998 que o interessado, mantendo-se inconformado, interpôs recurso para o Tribunal Constitucional, ao abrigo da alínea b) do nº 1 do artigo 70º da Lei nº 28/82, de 15 de Novembro.
Consoante resulta, após cumprimento do disposto no artigo 75º-A deste diploma legal, pretende ver-se apreciada a constitucionalidade das normas dos artigos 6º do Decreto-Lei nº 256-A/77, de 17 de Junho, e 128º do CPA, com a interpretação que lhes foi dada na decisão recorrida, violadora do disposto nos artigos 20º e 268º, nº 5, da CR, interpretação essa que se alicerça no entendimento professado no acórdão, segundo o qual, face à circunstância de o recorrente se ter aposentado, há causa legítima para o acórdão anulatório não ser executado, assim se negando a possibilidade de ver resolvida a situação jurídica deste e de aceder à justiça administrativa.
Foram as partes notificadas para alegar, o que ambas fizeram.
O recorrente sintetiza, assim, nas respectivas conclusões:
'1- O Acórdão recorrido, em sede de execução do Acórdão anulatório proferido pela Secção de Contencioso Administrativo do STA, considera que não pode ser praticado qualquer acto reconstitutivo da situação jurídica, decorrente da anulação contenciosa, por impossibilidade superveniente – a aposentação do recorrente.
2- A situação jurídica a reconstituir reporta-se a um concurso público de acesso
à categoria de Chefe de Repartição, aberto em 1985.
3- A impossibilidade que o Acórdão recorrido aponta é a aposentação do recorrente em 1993 (por limite de tempo).
4- A ‘ficção’ jurídica inerente à reconstituição da situação não é obstaculizada por entretanto cessar a relação de emprego público. Já que os efeitos daquela se produzem em data anterior a esta cessação.
5- Assim não considerando, o Acórdão recorrido interpretou e aplicou os artigos
128º do CPA e 6º do Dec.Lei 256-A/77, de 17 de Junho, em violação dos artigos
20º e 268º nº 5 da Constituição da República Portuguesa – acesso ao direito e à justiça administrativa, tutela jurisdicional efectiva dos direitos ou interesses legalmente protegidos.
6- Na verdade, as apontadas normas constitucionais ao garantirem o acesso aos tribunais, para resolução das questões jurídicas e ao garantirem o acesso à justiça administrativa não se compadecem com interpretações que coartem essas garantias, por causa do próprio funcionamento de jurisdição administrativa.
7- E remeter a resolução para a via indemnizatória, ou seja dizer ao recorrente que poderá eventualmente intentar uma acção cível que seguramente se prolongaria por longos anos é, mais uma vez, recusar-lhe a justiça administrativa (agora ao fim de 13 anos desde a data do concurso).
8- Considerando o direito fundamental de acesso aos Tribunais e à Justiça Administrativa, tem-se por seguro que a interpretação – aplicação realizada pelo Acórdão recorrido das normas do artigo 128º, nº 1 b) do CPA e artigo 6º do Dec. Lei 256-A/77 de 17 de Junho, que impediu que o recorrente obtivesse a execução do Acórdão anulatório, por razões alheias ao recorrente e decorrentes da demora da justiça administrativa, padece de manifesta inconstitucionalidade.'
Pretende, assim, a anulação do acórdão recorrido 'de sorte que ao recorrente não seja vedado o acesso à justiça administrativa e possa ser executado o Acórdão anulatório da Secção do Contencioso Administrativo do STA [...]'.
A entidade recorrida – hoje o Secretário de Estado da Administração Local e Ordenamento do Território – conclui do seguinte modo, ao pugnar a improcedência do recurso e a manutenção do acórdão recorrido:
'I) Baseia o douto acórdão recorrido a sua convicção na consideração de que o acórdão anulatório proferido não é passível de execução, de acordo com o teor do artº 6º do D.L. 256-A/77, de 17 de Junho. II) O facto do ora recorrente estar aposentado à data da hipotética execução do acórdão é causa legítima de inexecução por impossibilidade em reconstruir a situação jurídica decorrente da anulação contenciosa, pois a relação de emprego que existia entre requerente e Administração deixou de existir. III) Deste modo, e independentemente do disposto no artº 128º nº 1 al. b) do CPA, um facto superveniente veio impossibilitar a execução do acórdão anulatório, em consonância com o artº 6º do D.L. 256-A/77, sendo certo que a sede própria para o requerente ser ressarcido dos prejuízos sofridos é a via indemnizatória. IV) De acordo com os princípios consignados na CRP, nomeadamente nos artºs. 20º e 268º nº 5 referentes ao acesso ao direito e tutela jurisdicional efectiva e aos direitos e garantias dos administrados, não tem qualquer cabimento a alegação de que o acórdão recorrido violou tais preceitos, na medida em que nunca obstou ao acesso aos tribunais ou à justiça administrativa. V) Em consequência, as normas constantes dos artºs. 6º D.L. 256-A777, de 17 de Junho e 128º nº 1 al. b) do CPA não foram interpretadas e aplicadas, pelo douto acórdão recorrido, em violação dos artºs. 20º e 268º nº 5 da CRP.'
Posteriormente, foi proferido despacho pelo relator, tendo presente o disposto no artigo 3º, nº 3, do Código de Processo Civil, determinando a audição das partes no tocante a questões prévias susceptíveis de, no caso de procedência, impedirem o conhecimento do objecto do recurso: equacionou-se, nesse momento, a eventual suscitação tardia da questão de constitucionalidade da norma do artigo 6º do Decreto-Lei nº 256-A/77; ademais, e relativamente à norma do artigo 128º, nº 1, do CPA, sugeriu-se que se poderia considerar estar-se perante uma questão relativa à decisão judicial em si, não se configurando uma situação de controlo normativo.
Apenas o recorrente veio aos autos pronunciar-se.
Em seu entender, a primeira das normas sindicandas foi posta tempestivamente em crise, na interpretação e aplicação que lhe foi dada, como resulta das conclusões das alegações apresentadas perante o Pleno do Supremo e da respectiva argumentação de inconstitucionalidade. Quanto à segunda das questões aludidas no despacho, defende-se uma 'interpretação/aplicação' da norma em colisão com os princípios de acesso ao direito e à justiça administrativa, 'tutela jurisdicional efectiva dos direitos ou interesses legalmente protegidos' do recorrente, que, assim, vê negar-se-lhe a reconstituição da situação a que se tem direito.
Corridos os vistos legais, cumpre apreciar e decidir.
II
1.1. - A norma da alínea b) do nº 1 do artigo 128º do CPA – única do preceito que, in casu, interessa considerar – dispõe, em articulação com o corpo desse nº 1, na redacção anterior ao Decreto-Lei nº 6/96, de 31 de Janeiro, a ter em conta:
'1- Têm eficácia retroactiva os actos administrativos: a. --- b. Que dêem execução a decisões dos tribunais, anulatórias de actos administrativos [o diploma de 1996 acrescentou o inciso salvo tratando-se de actos renováveis, que ora desinteressa]; c. ---.'
Por seu turno, a norma do artigo 6º do Decreto-Lei nº 256-A/77 preceitua:
'1- A sentença deve ser integralmente executada dentro do prazo de sessenta dias, a contra da apresentação do requerimento a que se refere o nº 1 do artigo anterior, salvo ocorrência de causa legítima de inexecução.
2- Só constituem causa ilegítima de inexecução a impossibilidade e o grave prejuízo para o interesse público no cumprimento da sentença.
3- A causa legítima de inexecução pode respeitar a toda ou parte da sentença.
4- A invocação de causa legítima de inexecução deve ser fundamentada e notificada ao interessado, com os respectivos fundamentos.
5- Quando a execução da sentença consistir no pagamento de quantia certa, não é invocável causa legítima de inexecução.'
Esta norma do artigo 6º insere-se em diploma destinado, como se lê da respectiva nota preambular, a reforçar as garantias da legalidade administrativa e dos direitos individuais dos cidadãos perante a Administração Pública, cuidando, designadamente, da matéria de execução das sentenças dos tribunais administrativos, por forma a aplicar os meios adequados a assegurar o perfeito cumprimento dos julgados ou, pelo menos, a efectivar o direito a indemnização substitutiva.
Por sua vez, a norma da alínea b) do nº 1 do artigo 128º do CPA dispõe, na redacção anterior ao Decreto-Lei nº 6/96, de 31 de Janeiro, a ter em conta:
'Eficácia retroactiva
1. Têm eficácia retroactiva os actos administrativos: a) --- b) Que dêem execução a decisões dos tribunais, anulatórias de actos administrativos; c) ---.'
(Na redacção dada pelo Decreto-Lei nº 6/96 acrescentou-se o inciso 'salvo tratando-se de actos renováveis', que desinteressa considerar).
Ora, o recorrente insurgiu-se, perante o Pleno do Supremo Tribunal Administrativo, quanto ao modo como a decisão então recorrida aplicara o disposto nos artigos 128º, nº 1, alínea b), do CPA, 9º do Decreto-Lei nº 256-A/77 e 96º da LPTA (Lei de Processo nos Tribunais Administrativos – Decreto-Lei nº 267/85, de 16 de Julho).
Como, na ocasião, explicitamente argumentou, a decisão recorrida, em seu entender, violou o disposto nesses preceitos, 'pois deveria ter declarado a inexistência de causa legítima de inexecução, ao invés de a indeferir', o que conduziria a observar o disposto no artigo 10º do segundo desses diplomas que, assim, tem igualmente por violado. A decisão negou, por essa forma, ao recorrente, observa este a terminar, o recurso à tutela jurisdicional, e, assim, violou o disposto nos artigos 20º e 268º, nº 5, da Constituição.
1.2. - O acórdão recorrido, do Pleno, lidou com um complexo normativo englobando não só o reproduzido trecho do artigo 128º como igualmente o artigo 6º (e não 9º) do Decreto-Lei nº 256-A/77.
Após observar que, na pendência do recurso contencioso, o recorrente atingiu o limite de idade, aposentando-se, o aresto coloca nestes parâmetros o problema que lhe é submetido a apreciação:
'A questão está em saber se, perante tal circunstancialismo, é viável a prática de acto que crie a situação que existiria se a autoridade administrativa não tivesse incorrido na ilegalidade que estava na origem da anulação do anterior acto classificativo. Noutros termos, o que se questiona é se, estando o recorrente já aposentado, é admissível a abertura de novo concurso a que ele se candidate ou, no mínimo, a comissão de novo acto de graduação no concurso já efectuado.'
Ao problema assim posto – que ao Tribunal Constitucional cumpre aceitar – deu-se uma resposta que se considerou 'necessariamente negativa'.
E escreveu-se, a este propósito:
'O artigo 6º do Decreto-Lei nº 256-A/77, de 17/6, que impõe a integral execução da decisão anulatória, ressalva no nº 2 duas situações integradoras de causa legítima de inexecução: a) impossibilidade; b) grave prejuízo para o interesse público no cumprimento do julgado. A impossibilidade de cumprimento, como o Tribunal vem repetidamente decidindo, é a impossibilidade absoluta, não a simples dificuldade ou maior onerosidade. Nessa situação de impossibilidade absoluta, segundo entendimento generalizado, se enquadra a cessação da relação de emprego devida a razões exteriores ao acto anulado.
É o caso da aposentação, perante a qual é inviável a prática de novo acto isento do vício que inquinaria o anterior e que proceda à graduação do candidato, com a eventual promoção à categoria superior à que detinha no momento da aposentação. A cessação da relação de emprego nestas circunstâncias inabilita o interessado para ver reapreciada a sua classificação e graduação no concurso, que tem como pressuposto indeclinável a manutenção no activo, por só nessa circunstância ser possível a progressão na carreira. Noutros termos, a reconstituição da carreira só é viável durante a permanência no activo. Aposentado o agente, a Administração fica impossibilitada de emitir novo acto da natureza do anterior, isento do vício que o inquinava. Verifica-se pois, tal como se concluiu, causa legítima de inexecução.'
Após a formulação deste juízo, o acórdão debruçou-se de imediato sobre a segunda das normas em causa:
'Com isto não resulta ofendido o disposto no artigo 128º, nº 1, al. b), do CPA, segundo o qual tem eficácia retroactiva os actos administrativos que dêem execução a decisões dos tribunais anulatórias de outros actos. A eficácia do acto, designadamente a retroactiva, pressupõe a existência deste na ordem jurídica e o que aqui se verifica é a impossibilidade da prática do acto a que tal eficácia se pretende ver atribuída.'
E após observar que também não havia de se ordenar a notificação prevista no citado artigo 10º, 'só a efectuar se o administrado requerer indemnização por impossibilidade de cumprimento do julgado', o aresto finaliza referindo que a solução adoptada também não contraria o disposto nos artigos 20º e 268º, nº 5, da CR, negando acesso à tutela jurisdicional, 'dado que esta é possível por outra via, eventualmente a indemnizatória, se no caso concorrerem os pressupostos da responsabilidade civil'.
2.1. - A matéria dos pressupostos de admissibilidade do recurso de fiscalização concreta de constitucionalidade instaurado com fundamento no artigo 70º, nº 1, alínea b), da Lei nº 28/82, tem merecido exaustivo tratamento por parte da jurisprudência do Tribunal Constitucional, que a este respeito e de um modo geral, se mostra impressivamente uniforme.
Entre os pressupostos de indispensável congregação, conta-se o da suscitação atempada – durante o processo – da questão de constitucionalidade da norma que se pretende submeter à apreciação do Tribunal – norma no seu todo, em certo segmento ou em dada e concreta dimensão interpretativa –, entendendo-se por aquela locução, em síntese, que a mesma, em princípio, há-de ocorrer antes de esgotado o poder jurisdicional do juiz recorrido sobre a matéria. Outro dos pressupostos a observar postula que o vício de inconstitucionalidade há-de ser imputado à norma (efectivamente aplicada e determinante da ratio decidendi) e não à decisão judicial, em si mesma considerada.
Assim, entre tantos outros, se exprimiram os acórdãos nºs. 80/92, 155/95, 178/95 e 361/95, publicados no Diário da República, II Série, de 18 de Agosto de 1992 e de 20 e 21 de Junho e 20 de Novembro de 1995, respectivamente).
2.2. - Nas alegações que apresentou perante o Pleno da Secção, a questão de constitucionalidade da norma do artigo 6º do Decreto-Lei nº 256-A/77 não foi suscitada pelo recorrente, contrariamente ao que este defende: o preceito aí invocado é o do artigo 9º desse diploma, de natureza procedimental, a observar sempre que seja proferida decisão sobre a existência de causa legítima de inexecução.
Admite-se, no entanto, que tenha havido lapso, que se tenha mencionado o artigo 9º quando, na realidade, se pretendia referir o artigo
6º. De resto, o próprio Supremo assim o terá entendido, ao considerar o problema
à luz deste último preceito.
Sem embargo, também relativamente àquela norma não se lhe imputou qualquer vício de inconstitucionalidade normativa.
De qualquer modo, recorta-se nos autos, no tocante ao complexo normativo invocado, uma situação não subsumível a um controlo normativo, próprio deste tipo de recurso de fiscalização concreta de constitucionalidade.
Na verdade, e por outras palavras, não foi suscitada uma questão de constitucionalidade normativa, uma vez que o recorrente sempre imputou a eventual inconstitucionalidade à decisão recorrida.
Cabendo ao tribunal recorrido decidir a respeito da existência de causas legítimas de inexecução, a problemática equacionada pelo recorrente não é dirigida à apreciação da conformidade constitucional das normas objecto do seu recurso mas sim à (re)análise do processo judicativo que se pronunciou, em concreto, sobre a questão a decidir.
É, na verdade, patente a discordância do recorrente com o modo como o 'seu' caso foi julgado: o acórdão recorrido, observa, considera existir causa legítima para o acórdão anulatório não ser executado; face às normas impugnadas entende o recorrente que a sentença podia ser executada; recusando-se tal execução, nega-se-lhe a possibilidade de ver resolvida a sua situação jurídica e de aceder à justiça administrativa.
Assim sendo, a questão de constitucionalidade não respeita às convocadas normas, interpretadas no sentido de a aposentação constituir impossibilidade absoluta de inexecução (e só essa impossibilidade funciona como causa legítima de inexecução: cfr. Diogo Freitas do Amaral, A Execução das Sentenças dos Tribunais Administrativos, Lisboa, s/d, pág. 165), o que envolveria a possibilidade de um controlo normativo, susceptível do recurso de constitucionalidade; a questão implica um processo subsuntivo do concreto caso às normas em referência, pelo que eventual vício de contrariedade com o texto constitucional assenta na decisão jurisdicional, em si mesma considerada. O que, consabidamente, não compete ao Tribunal Constitucional apreciar, inexistindo no nosso ordenamento jurídico a mecânica do recurso de 'queixa constitucional' ou de 'amparo'.
III
Em face do exposto, decide-se não tomar conhecimento do objecto do recurso.
Custas pelo recorrente, com taxa de justiça que se fixa em 5 (cinco) unidades de conta.
Lisboa, 17 de Janeiro de 2001 Alberto Tavares da Costa Maria dos Prazeres Pizarro Beleza José de Sousa e Brito Messias Bento Luís Nunes de Almeida
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