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Proc. nº 816/96
1ª Secção Rel. Cons. Tavares da Costa
(Consª Mª Fernanda Palma)
Acordam na 1ª Secção do Tribunal Constitucional
I
1. - R. S., requereu, na qualidade de Juiz-Conselheiro do Supremo Tribunal de Justiça, ao Ministro da Justiça, em 4 de Fevereiro de 1993, que determinasse no sentido de as suas remunerações mensais, com os retroactivos devidos, lhe serem pagas de harmonia com o disposto na Lei nº 2/90, de 20 de Janeiro, sem atenção ao preceituado nos nºs. 1 e 2 do artigo 1ºda Lei nº 63/90, de 26 de Dezembro.
Uma vez que o Ministro da Justiça não se pronunciou sobre o requerimento apresentado, interpôs recurso do acto tácito de indeferimento para o Supremo Tribunal Administrativo (STA), em 25 de Novembro de
1993.
O recorrente, na petição apresentada, sustentou a inconstitucionalidade das normas contidas nos nºs. 1 e 2 do artigo 1º da citada Lei nº 63/90, por violação do princípio da confiança, ínsito no princípio do Estado de direito democrático consagrado no artigo 2º da Constituição da República (CR) e, bem assim, do disposto nos artigos 59º, nº 1, alínea a), e
56º, nº 2, alínea a), da mesma lei fundamental, o que reiterou nas respectivas alegações de recurso.
O STA, por acórdão de 14 de Maio de 1996, concedeu provimento ao recurso, tendo recusado a aplicação da norma contida no nº 2 do artigo 1º da Lei nº 63/90, em virtude de a considerar inconstitucional, por violação do princípio da confiança, contido no princípio do Estado de direito democrático.
O magistrado do Ministério Público competente interpôs recurso de constitucionalidade dessa decisão, ao abrigo do disposto nos artigos
280º, nº 1, alínea a), da CR, e 70º, nº 1, alínea a), 72º, nºs. 1, alínea a) e
3, 75º e 75º-A da Lei nº 28/82, de 15 de Novembro, para apreciação da constitucionalidade da norma cuja aplicação foi recusada.
Nas alegações oportunamente apresentadas entendeu este magistrado dever confirmar-se a decisão recorrida quanto ao juízo de constitucionalidade.
De acordo com a conclusão que sumaria as suas alegações,
'a artificial e arbitrária equiparação remuneratória entre magistrados colocados em tribunais «hierarquicamente» diferenciados - e, portanto, com um estatuto funcional e atribuições substancialmente diferenciadas - resultante do congelamento dos vencimentos ao nível do montante correspondente à remuneração base do cargo de Primeiro-Ministro, decretada pelo nº 2 do artigo 1º da Lei nº
63/90 - em vigor até à edição da Lei nº 19/93 - constitui violação do princípio constitucional da igualdade, afirmado pelos artigos 13º e 59º, nº 1, alínea a), da Constituição da República Portuguesa, bem como da diferenciação funcional - e, portanto, necessariamente remuneratória - ínsita nos artigos 212º e 217º da Lei Fundamental'.
O recorrido, por sua vez, contra-alegou, propugnando a confirmação do acórdão, julgando-se inconstitucional 'por violação, quer do princípio da igualdade, quer do princípio do Estado de direito democrático, a norma do nº 2 do artigo 1º da Lei nº 63/90, enquanto genericamente aplicável a juízes conselheiros'.
Correram-se os vistos legais, cumprindo agora, após mudança de relator, por vencimento, apreciar e decidir.
II
1. - A Lei nº 2/90, de 20 de Janeiro, alterou significativamente o sistema retributivo dos magistrados judiciais e do Ministério Público, ao dar nova redacção ao disposto nos artigos 22º e 23º do Estatuto dos Magistrados Judiciais, aprovado pela Lei nº 21/85, de 30 de Julho, e aos artigos 73º e 74º da Lei Orgânica do Ministério Público, aprovada pela Lei nº 47/86, de 15 de Outubro.
Nos termos destes preceitos, a estrutura da remuneração base a abonar mensalmente aos magistrados é a contida na escala indiciária anexa
àquele primeiro diploma legal - compreendida entre os coeficientes de 100 e 260
- estabelecendo-se o princípio da revisibilidade anual do valor correspondente ao índice 100. E estatuíu-se que, a partir de Janeiro de 1991, tal actualização passaria a ser automática, nos termos estabelecidos para a actualização das remunerações dos titulares de cargos públicos.
No entanto, a Lei nº 63/90, de 26 de Dezembro, veio suspender a aplicação desse princípio de actualização anual automática, na medida em que se mostre excedido o montante correspondente à remuneração base do cargo de Primeiro-Ministro - como decorrência da suspensão das actualizações dos vencimentos dos titulares de cargos públicos.
Dispôs, a este propósito, o seu artigo 1º:
?1.- É suspensa, a partir de 1 de Janeiro de 1991, e até que a Assembleia da República aprove os princípios de actualização das remunerações dos Titulares de cargos públicos, a vigência do disposto no artigo 2º da Lei nº
26/84, de 31 de Julho, para efeitos de aplicação do regime transitório previsto nas alíneas b) e c) do nº 1 do artigo 31º do Decreto-Lei nº 353-A/89, de 16 de Outubro, aplicando-se, enquanto vigorar a suspensão, unicamente o regime previsto no artigo 4º deste diploma.
2.- A suspensão prevista no número anterior é apenas aplicável à parcela das remunerações e pensões fixadas pela Lei nº 2/90, de 20 de Janeiro, que exceda o montante correspondente à remuneração base do cargo de Primeiro-Ministro'.
Por sua vez, pela Lei nº 19/93, de 25 de Junho, aditou-se um nº 3 àquele artigo 1º, estatuindo que:
'3.- À remuneração ou pensão que resulta da aplicação do número anterior é acrescentado o montante necessário para que se verifique uma diferenciação de 3% em relação à categoria que detenha o índice imediatamente inferior, de acordo com os mapas mandados anexar pela Lei nº 2/90, de 20 de Janeiro, à Lei nº 21/85, de 30 de Julho, e à Lei nº 47/86, de 15 de Outubro.'
Retenha-se, ainda, que pelo artigo 2º desta ultima lei - a nº 19/93 - se determinou que a mesma entrasse em vigor no dia 1 de Janeiro de
1994 (nº 1), podendo o Governo determinar, por decreto-lei, a sua imediata entrada em vigor, com efeitos retroactivos a Janeiro de 1993 (nº 2), o que foi efectivado pelo Decreto-Lei nº 339/93, de 30 de Setembro.
2. - O objecto do presente recurso de constitucionalidade é constituído pela norma contida no nº 2 do artigo 1º da Lei nº 63/90, que o tribunal recorrido desaplicou, necessariamente conexo com o nº 1 do mesmo preceito, enquanto respeita à situação remuneratória dos magistrados judiciais e do Ministério Público e determina a suspensão da actualização das respectivas remunerações.
Com efeito, convém ter presente que o regime de indexação de vencimentos previsto pela Lei nº 2/90, a partir de 1 de Janeiro de
1991, é apenas parte de um regime mais amplo.
Na verdade (e seguimos de perto o acórdão deste Tribunal nº 237/98, ainda inédito que referiremos adiante mais detalhadamente), desde a Lei nº 26/84, de 31 de Julho as remunerações do Presidente da República são
?automaticamente actualizadas, sem dependência de qualquer formalidade, em função e na proporção dos aumentos do vencimento correspondente à mais alta categoria da função pública? (artigo 2º), princípio que a Lei nº 102/88, de 25 de Agosto, não alterou, apenas especificando que tal actualização automática de vencimentos se faria 'em função e na proporção das alterações à remuneração mensal ilíquida fixada para o cargo de director-geral na Administração Pública'
(artigo 1º). Ora, por efeito da Lei nº 4/85, de 9 de Abril, alterada pela Lei nº
102/88, o Presidente da Assembleia da República, o Primeiro-Ministro e os restantes membros do Governo, os deputados e os Ministros da República para as Regiões Autónomas têm o seu regime remuneratório indexado ao vencimento ilíquido do Presidente da República. E em consequência da Lei nº 29/87, de 30 de Junho, o mesmo se passa em relação aos presidentes e aos vereadores das câmaras municipais.
Assim, o regime de indexação dos vencimentos dos magistrados judiciais, previsto, a partir de 1 de Janeiro de 1991, pela Lei nº
2/90, de 20 de Janeiro, é apenas uma parte de um regime mais amplo, todo ele afectado pela suspensão da actualização automática do vencimento e abono mensal do Presidente da República, prevista no artigo 2º da Lei nº 26/84, na redacção que lhe foi dada pela Lei nº 102/88 - suspensão essa que, como se referiu, abrangeu outros titulares de cargos públicos.
O mesmo não se passa com a norma do nº 2 do artigo 1º da Lei nº 63/90, que diz estritamente respeito à situação remuneratória dos magistrados judiciais e dos magistrados do Ministério Público.
3. - No caso concreto, questiona-se a constitucionalidade da norma do nº 2 do artigo 1º da Lei nº 63/90 uma vez que esta seria feridente do princípio da confiança, ínsito no princípio do Estado de direito democrático
(artigo 2º da CR) e do disposto nos artigos 59º, nº 1, alínea a), e 56º, nº 2, alínea a), da Lei Fundamental.
4.1. - O Supremo Tribunal Administrativo - já o registamos - recusou aplicar a norma em causa, julgando-a materialmente inconstitucional, por violação daquele princípio de confiança.
Escreveu-se no acórdão a este propósito:
'Segundo o nº 2 do artº 4º da Lei nº 2/90, o limite máximo das remunerações ilíquidas dos magistrados (pelo exercício de funções próprias) é de
75% do montante equivalente ao somatório do vencimento e abono mensal para despesas de representação do Presidente da República.
Mas o nº 2 do artº 1º da Lei nº 63/90 determinou a suspensão da actualização automática prevista nos nºs. 3 do artº 23º, da Lei nº 21/85, de e
74º, da Lei nº 47/86, na redacção da Lei nº 2/90, no tocante à parcela das remunerações que 'exceda o montante correspondente à remuneração base do cargo de Primeiro-Ministro'.
O que significa que enquanto durar tal suspensão, assim determinada, os magistrados não podem auferir remunerações pelo exercício de funções próprias superiores à remuneração base do cargo do Primeiro-Ministro.
Semelhante limitação operou logo em 1992 em relação a grande parte dos Magistrados, que atingiram a remuneração do cargo de Primeiro-Ministro, os quis viram suspensa a actualização automática de que vinham beneficiando
(presidente do STJ, procurador-geral da República, conselheiros, vice-procurador-geral da República, desembargadores e procuradores-gerais adjuntos).
Tal limitação remunerativa, atingindo todos os que até aí beneficiavam de um sistema de actualização automática de vencimentos, embora não constitua uma verdadeira aplicação retroactiva da nova lei (Lei nº63/90), implica dela uma aplicação retrospectiva, já que através da mesma se atribuem efeitos jurídicos futuros a situações constituídas no passado e ainda subsistentes.
Ora, a lei fundamental (artº 2º)exclui semelhantes efeitos em situações nas quais a aplicação da lei nova, nos aludidos termos, implique a violação do princípio da confiança inerente à ideia de Estado de direito democrático, ou seja, sempre que se esteja perante uma afectação de forma inadmissível e intolerável, arbitrária, dos direitos e expectativas legitimamente fundados dos cidadãos, para utilizar a expressão do ac. nº 188, de
3/3/88, do Tribunal Constitucional, (DR., II Série, nº 188, de 16/8/88), se bem que a chamada irredutibilidada dos vencimentos da função pública não goze autonomamente de protecção constitucional, mas apenas através da observância em cada caso do aludido princípio.
Aos titulares de uma relação de emprego de direito público, investidas pois no correspondente estatuto profissional, é conferido o direito de não o verem de modo arbitrário alterado, nomeadamente na sua componente retributiva, de modo a ficarem iludidos nas suas legítimas expectativas, com que justamente confiavam.
É claro que salvaguardadas ficam, sempre aquelas situações excepcionais, em que relevantes razões de interesse público possam exigir ou impôr a aceitação de efeitos restritivos em situações particulares.
Só que no caso, as limitações decorrentes da Lei nº 63/90, não se vê que tenham sido o resultado de situações económico-sociais ou financeiras excepcionais, que nem sequer o foram invocadas pelo legislador para impôr, escassos 11 meses sobre a Lei nº 2/90, as novas soluções daquele outro.
Por outro lado, a forma de quase concertação que, como se vise da matéria de facto, esteve na base da génese da disciplina contida na Lei nº 2/90, criou nos respectivos destinatários, os magistrados judiciais, a legítima expectativa de que o respectivo estatuto, no aspecto remunerativo não seria radicalmente alterado, como o foi, no aspecto do tecto salarial, sem motivo sério que de todos pudesse ser conhecido, de modo a com ele contarem.
Há, pois, que concluir ser a norma do nº 2 do artigo 1º, da Lei nº
63/90, materialmente inconstitucional, por violação do princípio da confiança,
ínsito ao Estado de direito democrático (artº 2º, da CRP).'
4.2. - O Ministério Público, por seu lado, nas alegações apresentadas, defende a inconstitucionalidade da norma, se bem que mediante diferente via de fundamentação.
Na sua tese, já sumariamente referenciada, a manutenção de uma equiparação artificial entre as remunerações auferidas por escalões diferenciados das magistraturas, o que ocorreu até à entrada em vigor da Lei nº
19/93 e como consequência da observância da norma ora impugnada, integra violação do princípio da igualdade, entendido como limite objectivo ao arbítrio legislativo, que impõe o tratamento diferenciado de situações materialmente distintas. Do mesmo passo, essa equiparação remuneratória de magistrados pertencentes a escalões diferentes e a exercerem funções em tribunais
'hierarquicamente' diferenciados - anomalia que o próprio legislador reconheceu, nos trabalhos preparatórios que culminariam com a publicação da Lei nº 19/93
(alusão ao preâmbulo do projecto de lei nº 266/VI, publicado no Diário da Assembleia da República, II Série-A, de 6 de Março de 1993) - consubstancia, sempre na tese do Ministério Público, violação ao estatuído nos artigos 212º e
217º da CR (leia-se, hoje, os artigos 210º e 215º), ?preceitos que necessariamente levam ínsita a existência de escalões diferenciados - em termos funcionais e, portanto, remuneratórios - dos magistrados'.
III
1. - O tribunal recorrido, como já se registou, recusou aplicar a norma sindicanda da Lei nº 63/90 por a considerar como lesante do princípio do Estado de direito democrático, acolhido no artigo 2º da CR, na sua vertente de protecção da confiança, que daquele princípio decorre, e que, na sua componente subjectiva, e no dizer de um autor, exige fiabilidade, clareza, racionalidade e transparência dos actos de poder, de forma que em relação a eles o cidadão veja garantida a segurança nas suas disposições pessoais e nos efeitos jurídicos dos seus próprios actos (Gomes Canotilho, Direito Constitucional e Teoria da Constituição, Coimbra, 1998, pág. 250): a ideia de protecção da confiança reflectir-se-ia, no tocante a actos normativos, na proibição de normas retroactivas restritivas de direitos ou interesses juridicamente protegidos.
Nesta perspectiva, uma alteração legislativa não poderá ligar a situações de facto constituídas no passado consequências jurídicas mais desfavoráveis do que aquelas com que se podia e devia contar, de outro modo se afectando expectativas legítimas (cfr., entre outros, o acórdão deste Tribunal nº 303/90, publicado no Diário da República, II Série, de 26 de Dezembro de
1990).
Nem todas as expectativas dos cidadãos, mesmo que legítimas, estão, no entanto, a coberto da tutela da confiança que só atingirá afectações inadmissíveis, arbitrárias ou excessivamente onerosas, com as quais se não poderia moral e razoavelmente contar (cfr. citado acórdão nº 303/90). Deste modo, o Estado de direito implica uma ideia de confiança dos cidadãos na tutela jurídica que postula um mínimo de certeza nos direitos das pessoas e nas expectativas que, juridicamente, lhes são criadas, sem prejuízo, no entanto, da protecção de outros valores com dignidade constitucional.
Ora, sobre este específico ponto o Tribunal Constitucional, no citado acórdão nº 237/98, pronunciou-se no sentido da não inconstitucionalidade, o que fez mediante fundamentação que se entende ser de acompanhar.
Assim, remetendo para a mesma, transcreve-se parte pertinente do mencionado aresto:
'Ao invés do que salientam os ora recorridos e a decisão judicial aqui sob recurso, a Lei nº 63/90 não afectou quaisquer 'direitos adquiridos'. Com efeito, não houve nenhum retrocesso remuneratório, apenas se suspendeu uma esperada actualização, ou seja, apenas se impediu um progresso - razão pela qual a invocação do Acórdão deste Tribunal nº 303/90 (publicado no Diário da República, I Série, de 26 de Dezembro de 1990) se afigura desajustada. Neste aresto, foram determinantes as circunstâncias de a diminuição de vencimentos ter ocorrido após a entrada em vigor da norma que determinava o aumento e, bem assim, o facto de nem a lei, nem os seus trabalhos preparatórios darem ?qualquer indicação sobre a existência de motivos ligados à prossecução ou salvaguarda de interesses (designadamente económicos ou financeiros), tais que, de um ponto de vista proporcional, aconselhassem à suspensão do 'vencimento adquirido' pelos agentes de ensino em causa [...]'. Diversamente, nos presentes autos, está em causa em aumento automático da remuneração, em função da elevação, por portaria, do montante remuneratório dos directores-gerais, aumento automático esse que ocorreu em 1990 e que nesse ano foi suspenso para os aumentos a ocorrer em 1991 e 1992, encontrando-se nos trabalhos preparatórios da lei que operou a suspensão dos aumentos de vencimento uma ampla motivação dessa solução - motivação essa que, repete-se, não compete a este Tribunal sindicar.
Não implicando as normas dos nºs. 1 e 2 do artigo 1º da Lei nº 63/90 uma lesão de um ?direito? dos beneficiários do aumento de 56%em 1990 que não tiveram aumentos de 18% e 14,4% acima da actualização dos vencimentos da função pública, em 1991 e 1992, respectivamente, não colidem eles com o princípio constitucional da ?protecção da confiança? (e isto é assim, mesmo sem considerar que os efeitos negativos da suspensão de uma tal actualização de remuneração foram minorados em relação aos magistrados judiciais e aos magistrados do Ministério Público, primeiro pelo nº 2 do artigo 1º da Lei nº 63/90 e, a partir de 1 de Janeiro de 1993, pelo aditado nº 3 do artigo 1º da mesma lei).
O que acaba de dizer-se é seguramente subscrito por quem votou o Acórdão nº 303/90, acima citado. A idêntica conclusão chegará também, e até por maioria de razão, quem dissentiu da decisão tomada neste aresto. De facto, também no caso aqui sub judicio, o aumento de vencimentos que a norma veio suspender não se havia ainda subjectivado, uma vez que a norma que previu aqueles aumentos ainda não se tinha tornado efectiva. E, por isso, as expectativas dos magistrados à percepção de um vencimento mais elevado não tinham uma consistência tal que a sus suspensão deva considerar-se intolerável.
E a isto acresce que houve fundadas razões para a decisão legislativa de suspensão desses aumentos - razões que têm a ver com o alarme provocado pelo aumentos dos vencimentos dos titulares de cargos políticos, anteriormente aludido.
Eis, pois, as razões pelas quais as normas questionadas no presente recurso, na dimensão assinalada, não infringem o princípio da 'protecção da confiança', ínsito no princípio do 'Estado de direito democrático', consagrado nos artigos 2º e 9º, alínea b), da Lei Fundamental.'
Reitera-se a tese que o acórdão parcialmente transcrito perfilhou pelo que, assim, conclui-se pela não violação do princípio da confiança, posto em causa pelo recorrente.
2. - Equaciona-se, no entanto, a inconstitucionalidade da norma por violação do princípio da igualdade e da regra da diferenciação funcional.
Nesta perspectiva, o Ministério Público, secundado pelo recorrido, defende que a manutenção, até à entrada em vigor da Lei nº 19/93, de uma equiparação artificial entre as remunerações auferidas por escalões diferenciados dos magistrados viola o princípio da igualdade.
Também neste ponto específico se entende nada impedir que se siga a argumentação desenvolvida pelo acórdão nº 237/98.
Aí, após se reconhecer como manifesto que a norma do nº
1 do artigo 1º da Lei nº 63/90 coloca todos os beneficiários da actualização automática das suas retribuições em função da auferida pelo Presidente da República em posição de igualdade, pondera-se:
'Tratando-se de situações materialmente muito diversas, a igualdade de tratamento quanto à forma de operar a actualização das remunerações desse vários titulares de cargos públicos é um mero expediente técnico para evitar evoluções diferenciadas geradoras de injustiças relativas. Justamente por isso, a suspensão introduzida pelo nº 1 do referido normativo operou em bloco, atingindo da mesma forma as situações materialmente diversas, a que o legislador, por razões perfeitamente justificáveis, tinha inicialmente conferido um tratamento idêntico.
Ou seja: embora houvesse razões para tratar em termos diversos os vários titulares de cargos públicos, considerou o legislador que havia mais e melhores razões para que, quanto à forma de actualização das retribuições correspondentes, estes tivessem um tratamento integrado. Assim sendo, poderia até entender-se que violaria o princípio constitucional da igualdade a diferenciação quanto ao alcance da suspensão de um regime anteriormente comum.'
3. - Pode, no entanto, questionar-se se o tratamento mais favorável dado às magistraturas em comparação com os restantes titulares de cargos políticos abrangidos pelo nº 1, constante da norma do nº 2 do artigo 1º da Lei nº 63/90, +é constitucionalmente legítimo e se existe uma diferenciação fáctica e jurídica concreta com peso suficiente para justificar o tratamento jurídico diferenciado.
Também aqui se acompanha o que no citado acórdão se considerou:
'A resposta é claramente positiva: ao contrário dos outros beneficiários do regime de actualização automática suspenso, os magistrados são titulares permanentes dos cargos públicos que ocupam, não usufruem de prerrogativas especiais de reinserção ou reforma, não beneficiam (excepto os presidentes dos Tribunais Superiores e os titulares dos cargos superiores do Ministério Público) de abonos para despesas de representação, nem, na generalidade dos casos, da possibilidade de constituirem um gabinete de apoio ou de utilizarem viaturas oficiais, além de estarem vinculados constitucionalmente
à exclusividade de funções (cfr. o nº 3 do artigo 218º da Constituição). Compreende-se, portanto, que o legislador , a quem, em primeira linha, compete
'averiguar [...] da existência de um particularismo suficientemente distinto para justificar uma desigualdade de regime jurídico e decidir das circunstâncias e actores a ter como relevantes nessa averiguação [...]' (como se escreveu no Acórdão do Tribunal Constitucional nº 142/85, publicado no Diário da República, II Série, de 7 de Setembro de 1985), tenha diferenciado a situação das magistraturas das restantes.'
4. - Adquirido que a norma sindicanda - enquanto estabelece para os magistrados um regime mais favorável do que o previsto para os restantes titulares dos cargos públicos abrangidos pela suspensão de actualização remuneratória - não é materialmente infundada, importará apreciar se a norma que determinou a suspensão da actualização automática, ora em apreço, anulando as diferenciações de vencimentos nos já referenciados escalões superiores das magistraturas judicial e do Ministério Público, não violará o princípio da igualdade que o artigo 13º da CR consagra e, bem assim, essa especial vertente do mesmo princípio plasmada no artigo 59º, nº 1, alínea a), da Lei Fundamental.
Com efeito, o início da vigência da norma impugnada provocou a anulação de diferenciações remuneratórias nas categorias profissionais em causa, o que vigorou até à entrada em vigor da Lei nº 19/93, de
25 de Junho.
Ora, esta 'artificial equiparação', como lhe chama o Ministério Público, entre as remunerações auferidas por escalões diferenciados das magistraturas - cujo carácter anómalo foi, aliás, reconhecido pelo legislador nos trabalhos preparatórios da Lei nº 19/93 - não só foi imposta ao arrepio do tradicional tratamento que o nosso direito administrativo sempre concedeu ao diferenciar os vencimentos-base correspondentes a cada categoria de funcionários ou agentes da Administração Pública, entendida como qualificação comum dos lugares do mesmo grau a que corresponde determinado e específico conteúdo funcional, como se molda inconstitucionalmente, atendendo aos convocados artigos 13º e 59º, nº 1, alínea a), do texto básico.
A esta luz - e seguindo, mais uma vez, o acórdão nº
237/98 - resulta a obrigação para o legislador ordinário de consagrar, nas carreiras das magistraturas judicial e do Ministério Público (tal como nas demais da Função Pública), para as várias categorias, a que correspondem diferentes níveis de experiência e de responsabilidade, diferenciações de níveis remuneratórios (de resto, como vem sendo a prática legislativa).
E acrescentou-se, a este propósito, em termos finais a que igualmente se adere:
'Uma tal diferenciação desapareceu por efeito das normas aqui impugnadas, sem que, para tanto, haja fundamento material bastante. Tais normas violam, assim, o princípio constitucional da igualdade, condensado no artigo 13º da Lei Fundamental, em conjugação com os artigos 59º, nº 1, alínea a), e 210º, nºs. 1, 3 e 4 da Constituição (anterior artigo 212º, nºs. 1, 3 e 4, da Lei Fundamental).
A desigualdade introduzida pelas normas aqui em apreciação desapareceu com a entrada em vigor da Lei nº 19/93, de 25 de Junho, que, como atrás se referiu, aditou um nº 3 ao artigo 1º da Lei nº 63/90, de 26 de Dezembro. As consequências daí decorrentes não têm, porém, de ser aqui analisadas.'
IV
Nos termos e pelos fundamentos expostos, decide-se:
a) julgar inconstitucional a norma constante do nº 2 do artigo 1º da Lei nº 63/90, de 26 de Dezembro, em conjugação com a norma do nº 1 do mesmo artigo, na medida em que elimina as diferenciações de vencimentos entre categorias de magistrados judiciais, por violação das normas conjugadas dos artigos 13º, 59º, nº 1, alínea a), e 210º, nºs. 1, 3 e 4, da Constituição da República;
b) em consequência, negar provimento ao recurso, confirmando-se, se bem que por diversa fundamentação, a decisão recorrida, no que respeita à questão de constitucionalidade.
Lisboa, 3 de Novembro de 1998 Alberto Tavares da Costa Vítor Nunes de Almeida Artur Maurício Paulo Mota Pinto Maria Fernanda Pama (vencida nos termos de declaração de voto junta) Maria Helena Brito (vencida, pelo essencial dos fundamentos constantes da declaração de voto da Exª Conselheira Maria Fernanda Palma) Luis Nunes de Almeida Declaração de voto
Tendo sido a primeira relatora no presente processo, mantenho a convicção de que a interpretação normativa questionada do artigo 1º, nº 2, do Decreto-Lei nº 63/90, de 26 de Dezembro, não é inconstitucional, pelas razões que seguidamente exponho:
1. O Supremo Tribunal Administrativo recusou a aplicação da norma contida no artigo 1º, nº 2, da Lei nº 63/90, de 26 de Dezembro, em virtude de a ter considerado inconstitucional, por violação do princípio do Estado de direito democrático, consagrado no artigo 2º da Constituição. Tal norma determinou a suspensão da actualização automática das remunerações dos magistrados, na parte que excedesse o montante da remuneração-base do cargo de Primeiro-Ministro. Importa assim averiguar se essa suspensão é compatível com o princípio da confiança, ínsito no princípio do Estado de direito democrático.
A protecção da confiança, corolário do princípio do Estado de direito democrático, postula que aos actos dos cidadãos ou às decisões públicas incidentes sobre os seus direitos se ligam os efeitos jurídicos previstos pelo quadro normativo contemporâneo da prática desses actos ou da tomada dessas decisões. A tutela da confiança concretiza-se, nessa medida, na proibição de leis retroactivas, na inalterabilidade do caso julgado e na tendencial irrevogabilidade dos actos administrativos constitutivos de direitos (cf. Gomes Canotilho, Direito Constitucional, 5ª ed., 1991, pp. 377 e 378).
Assim, uma alteração legislativa não poderá ligar a situações de facto constituídas no passado consequências jurídicas mais desfavoráveis do que aquelas com que o atingido podia e devia contar, pois estar-se-ia então a afectar expectativas legítimas (cf., quanto a este aspecto, entre outros, o Acórdão nº 303/90, D.R., II Série, de 26 de Dezembro de 1990).
2. Porém, a tutela da confiança não abrange todas as expectativas dos cidadãos. Com efeito, do princípio do Estado de direito não decorre uma proibição absoluta de afectação de todos os juízos de previsibilidade minimamente plausíveis em face do quadro normativo vigente num dado momento. O conteúdo proibitivo do princípio da confiança abrange apenas afectações inadmissíveis, arbitrárias ou excessivamente onerosas de expectativas, com as quais os cidadãos não podiam normal e razoavelmente contar (cf. o citado Acórdão nº 303/90).
É que a realização do princípio do Estado de direito toma também em linha de conta a concretização de outros valores com dignidade constitucional, não podendo deixar de se articular, nomeadamente, e desde logo, com a margem de liberdade inerente à função legislativa. Na verdade, a garantia de um certo grau de previsibilidade dos cidadãos sobre as suas situações jurídicas há-de necessariamente conjugar-se com a liberdade constitutiva e com a auto-revisibilidade característica da função legislativa, sob pena de paralisação da própria actividade do legislador (cf., neste sentido, Vieira de Andrade, Os direitos fundamentais na Constituição da República Portuguesa de
1976, 1983, p. 309).
Pode, nesta medida, afirmar-se que não existe um direito ao status quo normativo de um dado momento histórico, mas apenas limitações às decisões de política legislativa, tendo em vista a tutela de interesses inerentes à efectiva consolidação de situações jurídicas no domínio da vigência do quadro normativo a alterar.
3. Ora, a norma que o tribunal a quo recusou aplicar com fundamento em inconstitucionalidade procedeu à suspensão da actualização anual automática dos vencimentos dos magistrados, quando atingido o montante correspondente à remuneração base do cargo de primeiro-ministro.
Tal solução legal surgiu como decorrência de uma genérica suspensão da actualização dos vencimentos dos titulares de cargos públicos, visando obstar a uma sobrevalorização das remunerações base das categorias do topo dos magistrados em relação à dos cargos políticos (o que geraria um desequilíbrio global ao nível do sistema remuneratório dos cargos públicos).
Essa suspensão genérica vigorou até à aprovação, pela Assembleia da República, dos princípios enformadores do regime de actualização das remunerações dos titulares dos cargos públicos, assumindo, nessa medida, uma feição nitidamente conjuntural, dado que surgiu num enquadramento social e político temporalmente delimitado, e marcado pela indefinição legal do regime geral de actualização das remunerações dos titulares de cargos políticos.
Assim, entendo que a solução então consagrada se pode considerar objectiva e racionalmente justificada, enquadrando-se de forma adequada no contexto global do período em que vigorou a Lei nº 63/90, de 26 de Dezembro.
4. Refira-se que, ao contrário do que sustenta o recorrido, não é verdade que tal medida apenas se poderia considerar fundamentada em casos absolutamente imprevisíveis, tais como a ocorrência de um 'terramoto' ou a descoberta e o aparecimento de um 'qualquer cometa nos remotos e vazios espaços siderais'. Com efeito, ainda que fosse previsível, no momento da entrada em vigor do regime da actualização dos vencimentos dos magistrados, uma eventual e futura desarticulação de tal regime com o dos vencimentos dos titulares de outros cargos públicos, a sua aprovação não pode considerar-se factor de preclusão da possibilidade de uma ulterior avaliação das circunstâncias, sob pena de se preconizar, em última instância, a imutabilidade do ordenamento positivo.
E não se invoque contra este entendimento a circunstância de ter existido uma concertação entre representantes dos magistrados e Governo. Efectivamente, a participação de entidades sociais no processo legislativo apenas consubstancia um pressuposto objectivo de validade do acto legislativo se a constituição expressamente a tiver constitucionalizado (cf., neste sentido, Gomes Canotilho, ob.cit., p. 434). Caso contrário, a defraudação, por qualquer forma, das expectativas resultantes das consultas realizadas, apenas constituirá, eventualmente, um pretexto de crítica política do Governo (cf., neste sentido, António Vitorino, A fase da redacção do anteprojecto - Entidades intervenientes, in A feitura das leis, vol. II, 1986, p. 121).
Por outro lado, a solução normativa impugnada não procedeu a uma alteração efectiva dos vencimentos auferidos pelos magistrados, tendo apenas originado uma suspensão - temporária - das actualizações futuras, quando tivesse sido atingido um montante correspondente ao vencimento base do cargo de primeiro-ministro.
Nessa medida, para além de se tratar de uma solução conjunturalmente localizada, e, por isso, objectivamente fundamentada, a norma impugnada apenas afectou efeitos futuramente concretizáveis, deixando intacta a situação consolidada antes da sua entrada em vigor.
Note-se que é irrelevante, neste contexto, qualificar os interesses afectados como 'direitos subordinados a termo suspensivo' ou como meras
'expectativas jurídicas'. Com efeito, determinante é que a solução normativa questionada apenas afectou (de forma fundamentada, sublinhe-se) efeitos que, para além de não terem qualquer conexão directa com factos já ocorridos, consubstanciavam somente uma mera programação da evolução - da possível evolução, dir-se-ia - da situação jurídica dos visados. Nessa medida, eram efeitos que, enquanto não se concretizassem, estavam submetidos à livre decisão legislativa.
5. Entendo, assim, que a norma contida no nº 2 do artigo 1º da Lei nº 63/90, de 26 de Dezembro, não viola o princípio da confiança, ínsito no princípio do Estado de direito (artigo 2º da Constituição).
6. O recorrente e o recorrido sustentam, por outro lado, que a norma
'desaplicada' é inconstitucional, por violação do princípio da igualdade e da regra da diferenciação funcional.
Com efeito, o Ministério Público (secundado pelo recorrido) considera que a manutenção, até à entrada em vigor da Lei nº 19/93, de uma artificial equiparação entre as remunerações auferidas por escalões diferenciados das magistraturas constitui violação da dimensão do princípio da igualdade que impõe tratamento diferenciado de situações materialmente distintas, bem como da diferenciação funcional, ínsita nos artigos 212º e 217º da Constituição.
O Tribunal Constitucional tem entendido, a propósito de questões diferentes da dos autos, que o princípio da igualdade não obsta a que o legislador trate diferentemente situações jurídicas iguais, desde que exista, em face dos próprios critérios axiológicos constitucionais, fundamento racional para tal tratamento [cf., nomeadamente, os Acórdãos nºs 39/88, 186/90, 187/90 e
188/90, Acórdãos do Tribunal Constitucional, 11º vol. (1988), p. 233 e ss., e
16º vol. (1990), pp. 383 e ss., 395 e ss. e 411 e ss., respectivamente].
Ora, este entendimento, reformulado à luz da dimensão do princípio da igualdade que recorrente e recorrido consideram violado, permite afirmar que, em determinadas circunstâncias, objectiva e racionalmente delimitadas, uma dada solução normativa pode conferir um tratamento nivelador a situações materialmente distintas, desde que tal tratamento encontre fundamento racional nas circunstâncias e na teleologia que ditam essa solução legal.
Como se referiu, a solução normativa que constitui objecto do presente recurso não se encontra destituída de fundamento racional.
Com efeito, se a necessidade de obstar a uma sobrevalorização desproporcional das remunerações base das categorias de topo dos magistrados em relação à dos cargos políticos, até que a Assembleia da República procedesse à definição dos princípios informadores do regime de actualização dos vencimentos dos titulares de cargos públicos, consubstancia fundamento objectivo e racional da norma 'desaplicada' quando confrontada com o princípio da confiança, tal circunstância não há-de deixar de ser considerada fundamento da solução legal questionada quando se procede à apreciação da compatibilidade de tal norma com o princípio da igualdade.
Acresce que a questionada nivelação de vencimentos só aconteceu como efeito lateral da suspensão (provisória, relembre-se) das actualizações remuneratórias a partir de um dado limite. Efectivamente, a solução que se considera violadora do princípio da igualdade não resultou directamente da adopção de um critério normativo tido como adequado à regulamentação futura da categoria de situações abrangida, tendo apenas emergido como efeito reflexo da tomada de uma medida historicamente localizada, temporalmente delimitada e objectiva e racionalmente fundamentada.
Refira-se ainda que o que recorrente e recorrido consideram inconstitucional não é o tratamento dado aos magistrados de escalões mais elevados (posição ocupada pelo recorrido no presente recurso de constitucionalidade), mas sim a ascensão remuneratória dos magistrados de outros escalões ao nível em que a actualização da remuneração daqueles foi suspensa. Com efeito, se os magistrados dos outros escalões nunca atingissem o limite da suspensão dos vencimentos dos magistrados de topo, não haveria, na perspectiva do recorrente e do recorrido, qualquer inconstitucionalidade.
Ora, colocada a questão nestes termos, desloca-se o juízo de desigualdade da situação do recorrido para a situação dos magistrados de outros escalões, procedendo-se, nessa medida, à tutela do interesse dos magistrados de topo na não progressão dos vencimentos dos outros magistrados. Porém, considero que a tutela fornecida pelo princípio da igualdade não abrange tal interesse singularmente considerado.
Entendo pois que a norma contida no artigo 1º, nº 2, do Decreto-Lei nº 63/90, de 26 de Dezembro, não viola o princípio da igualdade.
7. O recorrente sustenta, por último, que a norma 'desaplicada' viola a regra da diferenciação funcional, ínsita nos artigos 212º e 217º da Constituição.
Ora, dado que tal regra, tal como é formulada pelo Ministério Público, consubstancia um afloramento do princípio da igualdade, entendo terem agora aplicação, mutatis mutandis, todas as considerações tecidas a propósito desse princípio.
Assim, considero que a norma contida no artigo 1º, nº 2, do Decreto-Lei nº 63/90, de 26 de Dezembro, o objecto do presente recurso também não viola o disposto nos artigos 212º e 217º da Constituição. Maria Fernanda Palma
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