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Processo n.º 390/12
(161/ DPR)
Plenário
ATA
Aos vinte e um dias do mês de janeiro de dois mil e treze, em sessão plenária, encontrando-se presentes o Excelentíssimo Juiz Conselheiro Presidente Joaquim de Sousa Ribeiro e os Exmos. Juízes Conselheiros Vítor Manuel Gonçalves Gomes, Carlos Fernandes Cadilha, Ana Maria Guerra Martins, Pedro Machete, Maria João Antunes, Maria de Fátima Mata-Mouros, José da Cunha Barbosa, Catarina Sarmento e Castro, Maria José Rangel de Mesquita, João Cura Mariano, Fernando Vaz Ventura e Maria Lúcia Amaral, foram trazidos à conferência os autos do processo em referência para apreciação.
Após debate e votação, foi ditado pelo Excelentíssimo Conselheiro Presidente o seguinte:
ACÓRDÃO N.º 44/2013
I. Relatório
1. Na qualidade de membros do Conselho de Administração da REN – Redes Energéticas Nacionais, SGPS, S.A. (doravante REN), A., B., C., D., E., F. e G. vieram solicitar ao Tribunal Constitucional o esclarecimento da dúvida concernente à respetiva sujeição ao regime jurídico do controlo público da riqueza dos titulares de cargos políticos instituído pela Lei n.º 4/83, de 02 de setembro.
Fundamentaram tal dúvida nas circunstâncias seguintes:
a) Através da Resolução do Conselho de Ministros n.º 13/2012, de 2 de fevereiro, publicada no Diário da República, 1.ª Série, n.º 28, de 8 de fevereiro de 2012, o Governo selecionou o proponente Oman Oil Company S. A. O. C. para proceder à aquisição de 80 100 000 ações representativas de 15 % do capital social da REN, e o proponente State Grid International Development Limited para proceder à aquisição de 1 33 500 000 ações representativas de 25% do capital social da mesma sociedade, tendo ainda aprovado os instrumentos jurídicos a celebrar entre a PARPÚBLICA — Participações Públicas, SGPS, S.A., e aquelas duas entidades, nomeadamente as minutas dos acordos de venda direta de referência e respetivos anexos, os quais produziram todos os seus efeitos jurídicos na presente data;
b) Em virtude da transmissão de ações representativas de 40% do capital social da REN, entretanto ocorrida, o Estado perdeu a sua qualidade de acionista maioritário da REN, deixando, por conseguinte de exercer, isolada ou conjuntamente com outras entidades públicas estaduais, uma influência dominante em virtude da detenção da maioria do capital ou dos direitos de voto, ou do direito de designar ou de destituir a maioria dos membros do conselho de administração e fiscalização relativamente â aludida empresa.
c) Na sequência da mencionada Resolução do Conselho de Ministros n.º 13/2012, os requerentes foram eleitos membros do Conselho de Administração da REN, constando da lista única para o efeito apresentada na assembleia geral da REN, realizada em 27 de março de 2012, para o triénio de 2012-2014, tendo ficado «o efetivo exercício dos respetivos cargos pelos senhores Mengrong CHENG e Haibin WAN condicionado à entrada em vigor do acordo de parceria estratégica entre a REN e a State Grid International Development Limited, e o efetivo exercício do respetivo cargo pelo Senhor Hilal Ali Saif Al-Kharuso, condicionado à entrada em vigor do acordo de parceria estratégica celebrado entre a REN e a Oman Oil Company S.A.O.C, ambos celebrados no dia 22 de fevereiro de 2012, no contexto da 2.ª fase de reprivatização da REN», conforme se retira do Extrato da Ata n.º 1/2012.
d) No Extrato da Ata n.º 1/2012, respeitante à assembleia geral realizada no dia 27 de março de 2012, consta igualmente o esclarecimento de que a lista submetida à deliberação da assembleia geral para membros do Conselho de Administração da REN «inclui apenas uma pessoa designada pela Parpública — Participações Públicas (SGPS), SA e nenhuma outra».
e) Deste modo, na sequência da conclusão da 2.ª fase do processo de reprivatização da REN — e mesmo sem considerar a concretização da intenção do Governo de proceder à alienação, nos termos do artigo 7.º do Decreto-Lei n.º 106-B/2011, de 3 de novembro, das ações que se mantêm na titularidade da PARPÚBLICA, correspondentes 11,07% do capital social da REN, manifestada na mencionada Resolução do Conselho de Ministros n.º 13/2012 —, a situação funcional dos requerentes não se reconduz à de «gestor público», prevista no artigo 4.º, n.º 3, alínea a), da Lei n.º 4/83, de 2 de abril, na redação da Lei n.º 38/2010, de 2 de setembro, nem tão pouco à dos «titulares de órgão de gestão de empresa participada pelo Estado, quando designados por este», a que corresponde a alínea b) do mesmo n.º 3 do citado artigo 4.º.
f) Com exceção de G., os requerentes foram eleitos, relativamente ao triénio de 2012-2014, para o cargo de membro do Conselho de Administração da REN, em assembleia geral desta sociedade realizada em 27 de março de 2012, sem quaisquer votos determinantes do acionista Estado ou de outras entidades públicas e num contexto em que foram já praticados todos os atos respeitantes à conclusão da 2.ª fase do processo de reprivatização da REN que determinam a não recondução da REN ao estatuto de empresa pública antes de decorrido o prazo para apresentação da declaração de rendimentos, património e encargos sociais prevista no artigo 4.º, n.º 3, alíneas a) e b), da Lei n.º 4/83, de 2 de abril, na redação da Lei n.º 38/2010, de 2 de setembro.
g) No âmbito da referida assembleia, a acionista EGF – Gestão e Consultoria Financeira, S. A. foi igualmente eleita, em relação ao triénio de 2012-2014, para o cargo de membro do Conselho de Administração da REN, tendo indicado para seu representante o requerente G..
h) Deverá por isso entender-se que não se reúnem, quanto aos requerentes, quer por não terem sido eleito com o voto determinante do Estado ou outro acionista público, quer por o Estado ter perdido a sua qualidade de acionista maioritário da REN, os pressupostos de que a lei faz depender o cumprimento do dever de apresentação de declaração de rendimentos, património e cargos sociais, de acordo com o entendimento que vem sendo adotado pelo próprio Tribunal Constitucional nos seus Acórdãos n.º 279/2010, n.º 242/2011 e n.º 49/2012, razão pela qual se deverá concluir que os requerentes não se encontram sujeitos ao dever de apresentação da declaração de rendimentos, património e encargos sociais a que alude o artigo 4.º, n.º 3, alíneas a) e b), da Lei n.º 4/83, de 2 de abril, na redação da Lei n.º 38/2010, de 2 de setembro.
Às circunstâncias acima referidas o requerente B. aditou o facto de ser esta a primeira vez que é eleito membro do Conselho de Administração da REN e o requerente G. o de ter renunciado ao cargo de administrador da REN, nos termos do artigo 404.º do Código das Sociedades Comercial, a 14 de julho de 2012 em virtude de a acionista por si representada – a EGF-Gestão e Consultoria Financeira, S. A. – pretender indicar outra pessoa para o efeito.
Todos os requerentes juntaram cópia da Ata n.º 1/2012, referente à Assembleia-geral da REN no âmbito da qual foi realizada a eleição dos membros do Conselho de Administração da REN para o triénio 2012-2014.
2. No âmbito da instrução dos autos, a REN prestou os esclarecimentos solicitados quanto à respetiva estrutura societária, à eventual titularidade de ações privilegiadas e à existência de acordos parassociais no âmbito da designação dos membros dos órgãos sociais.
3. Tendo sido concedida vista ao Ministério Público, o Sr. Procurador-Geral Adjunto pronunciou-se no sentido de que as dúvidas suscitadas deverão ser esclarecidas através da qualificação dos requerentes como “gestores públicos” nos termos e para os efeitos que conjugadamente resultam dos artigos 1.º, 3.º, n.º 1, e 4.º, n.º 2, da Lei n.º 4/83, de 2 de abril, na versão resultante da Lei n.º 38/2010, de 2 de setembro, e, consequentemente, do reconhecimento de que os mesmos se encontram sujeitos ao dever de apresentação da declaração de rendimentos, património e cargos sociais, previsto no artigo 1.º do referido diploma legal.
4. Afigurando-se pertinentes as dúvidas suscitadas, importa resolvê-las ao abrigo do disposto no artigo 109.º, n.º 2, da Lei do Tribunal Constitucional.
II. Fundamentação
5. O ato que determinou o acesso dos requerentes ao cargo de membros do conselho de administração da REN consistiu na eleição realizada em assembleia-geral no dia 27 de março de 2012, seguida, quanto ao requerente G., da nomeação prevista no artigo 390.º, n.º 4, do Código das Sociedades Comerciais. Ocorreu, pois, no âmbito de vigência das alterações introduzidas pela Lei n.º 38/2010, de 2 de setembro, ao regime jurídico do controle público da riqueza dos titulares dos cargos políticos, aprovado pela Lei n.º 4/83, de 02 de abril.
Será, portanto, em torno da definição do âmbito subjetivo de aplicação de tal regime, na versão resultante das alterações introduzidas pela Lei n.º 38/2010, de 2 de setembro, que cumprirá esclarecer a dúvida que vem suscitada.
6. A questão consistente em saber se os membros do conselho de administração da REN – Redes Energéticas Nacionais, SGPS, S.A. se encontram vinculados ao dever de apresentação da declaração de património, rendimentos e cargos sociais, em face das alterações ao regime jurídico do controlo público da riqueza dos titulares de cargos políticos introduzidas pela Lei n.º 38/2010, de 2 de setembro, em vigor desde 2 de novembro, foi já por mais do que uma vez considerada por este Tribunal.
No Acórdão n.º 242/2011, esclareceu-se, a esse propósito, o seguinte:
«A Lei n.º 38/2010, de 2 de setembro, procedeu à reorganização do elenco dos sujeitos obrigados à apresentação da declaração de património, rendimentos e cargos sociais, suprimindo a subcategoria dos cargos que, no n.º 3 do art. 4.º daquele regime, a Lei n.º 25/95 equiparava aos cargos políticos para os referidos efeitos e passando a agrupar, no âmbito da instituída categoria dos “titulares de altos cargos públicos”, entre outros, os cargos seguintes:
a) Gestores públicos;
b) Titulares de órgão de gestão de empresa participada pelo Estado, quando designados por este.
[…]
Quanto à previsão da alínea a), a densificação do conceito de gestor público só poderá ser efetuada em termos correspondentes àqueles que constam do Dec. Lei n.º 71/2007, de 27 de março, por ser esta a normação vigente já no ordenamento jurídico aquando das alterações introduzidas pela Lei n.º 38/2010, de 2 de setembro.
Segundo resulta do art. 1.º do Dec. Lei n.º 71/2007, de 27 de março, é considerado gestor público, para os efeitos nele previstos, quem seja designado para órgão de gestão ou administração das empresas públicas abrangidas pelo Decreto-Lei n.º 558/99, de 17 de dezembro, podendo tal designação ocorrer por nomeação ou por eleição, esta nos termos da lei comercial (art. 13.º, n.ºs 1 e 4, do Dec. Lei n.º 71/2007, de 27 de março).
No mesmo sentido dispõe o art. 15.º do Dec. Lei n.º 558/99, de 17 de dezembro, na redação introduzida pelo Dec. Lei n.º 300/2007, de 23 de agosto, norma segundo a qual “os membros dos órgãos de administração das empresas públicas, independentemente da respetiva forma jurídica, ficam sujeitos ao estatuto do gestor público”.
De acordo com a caracterização constante do art. 1.º do Dec. Lei n.º 558/99, de 17 de dezembro, empresas públicas são hoje, quer as entidades públicas empresariais – que correspondem às antigas empresas públicas stricto senso (cfr. art. 3.º, n.º 2 e art. 23.º do referido diploma) –, quer “as sociedades constituídas nos termos da lei comercial, nas quais o Estado ou outras entidades públicas estaduais possam exercer, isolada ou conjuntamente, de forma direta ou indireta, uma influência dominante em virtude de alguma das seguintes circunstâncias: a) detenção da maioria do capital ou dos direitos de voto; b) direito de designar ou de destituir a maioria dos membros do conselho de administração e fiscalização”.
A par das empresas públicas, integram ainda o setor empresarial do Estado as empresas participadas, definindo-se estas, de acordo com a previsão do n.º 2 do art. 2.º, como “as organizações empresariais que tenham uma participação permanente do Estado ou de quaisquer outras entidades públicas, de caráter administrativo ou empresarial, por forma direta ou indireta, desde que o conjunto das participações públicas não origine nenhuma das situações que conduza a uma posição de influência dominante nos termos previstos nas als. a) e b) do n.º 1 do art. 3.º, caso em que passará a tratar-se de uma empresa pública.
Cruzando a nomenclatura seguida no âmbito do regime jurídico do setor empresarial do Estado, tal como este se encontra definido no Decreto-Lei n.º 558/99, de 17 de dezembro, com as alterações resultantes do Dec. Lei n.º 300/2007, de 23 de agosto, e no Estatuto do gestor público, aprovado pelo Dec. Lei n.º 71/2007, de 27 de março, com as categorias constantes do elenco dos “titulares de altos cargos públicos” introduzida no regime jurídico do controlo público da riqueza em razão do cargo pela Lei n.º 38/2010, de 2 de setembro, em substituição da subcategoria dos “equiparados a titulares de cargos políticos” que constava do n.º 3 do art. 4.º da Lei n.º 4/83, de 2 de abril, na versão aprovada pela Lei n.º 25/95, de 18 de agosto, verifica-se encontrarem-se presentemente obrigados à apresentação da declaração de património, rendimentos e cargos sociais: i) para além dos gestores das entidades públicas empresariais (arts. 3.º, n.º 2, e 15.º do Decreto-Lei n.º 558/99, de 17 de dezembro, este último na redação do Dec. Lei n.º 300/2007, de 23 de agosto), quem seja designado por nomeação ou por eleição nos termos da lei comercial para órgão de gestão ou administração de sociedades constituídas nos termos da lei comercial, nas quais o Estado ou outras entidades públicas estaduais possam exercer, isolada ou conjuntamente, de forma direta ou indireta, uma influência dominante em virtude da detenção da maioria do capital ou dos direitos de voto ou do direito de designar ou de destituir a maioria dos membros do conselho de administração e fiscalização” (art. 4.º, n.º 3, al. a) da Lei n.º 4/83, de 2 de abril, na versão aprovada pela Lei n.º 38/2010, de 2 de setembro, arts. 3.º, n.º 1, e 15.º do Decreto-Lei n.º 558/99, de 17 de dezembro, este último na redação conferida pelo Dec. Lei n.º 300/2007, de 23 de agosto, e arts. 1.º e 13.º, ambos do Dec. Lei n.º 71/2007, de 27 de março); ii) os titulares de órgão de gestão de organizações empresariais que tenham participação social permanente do Estado e outras entidades públicas estaduais, de caráter administrativo e empresarial – o que se presumirá sempre que tal participação for globalmente representativa de mais de 10 % do capital social da entidade participada (art. 2.º, n.º 3, do Dec. Lei n.º 558/99) – nas quais tal participação não origine, isoladamente ou no seu conjunto, a possibilidade do exercício, de forma direta ou indireta, de uma influência dominante do Estado na entidade participada, por não se verificar a seu favor, nem a maioria do capital ou dos direitos de voto, nem o direito de designar ou de destituir a maioria dos membros dos órgãos de administração ou de fiscalização. Estes ficarão sujeitos ao regime jurídico do controlo público da riqueza em razão do cargo quando tiverem sido designados pelo Estado, o que, em caso de eleição, ocorrerá quando esta houver dependido de uma maioria “qualificada” para cuja formação se haja revelado necessário o capital estadual ou os votos correspondentes a ações “privilegiadas” detidas por entidades públicas nos termos da segunda parte do artigo 391.º, n.º 2, do Código das Sociedades Comerciais, ou quando os administradores hajam sido “propostos” pela minoria do capital estadual ou por esta eleitos, nos termos, respetivamente, dos n.ºs 1 e 6 do art. 392.º do Código das Sociedades Comerciais, ou quando por ela “propostos”, “eleitos” ou “indicados” ao abrigo de um acordo parassocial (cfr. art. 4.º, n.º 3, al. b) da Lei n.º 4/83, de 02 de abril, na versão aprovada pela Lei n.º 38/2010, de 2 de setembro, e art. 2.º, n.ºs 2 e 4, do Decreto-Lei n.º 558/99, de 17 de dezembro)».
7. Retomando o enquadramento constante do Acórdão n.º 242/2011, o Acórdão n.º 49/2012 pronunciou-se sobre a relevância do mecanismo de acesso ao cargo no âmbito do regime jurídico do controlo público da riqueza dos titulares de cargos políticos aprovado pela Lei n.º 4/83, de 2 de abril, na versão resultante da Lei n.º 38/2010, de 2 de setembro, tendo considerado inidónea para conduzir à exclusão dos administradores da REN do âmbito do conceito de “gestor público” constante da alínea a) do n.º 3 do respetivo artigo 4.º, quer a circunstância de se tratar de um acesso diretamente resultante de nomeação efetuada por entidades privadas previamente eleitas para o conselho de administração da REN, quer o facto de tal eleição ser realizada sem a intervenção decisiva dos votos dos acionistas de capitais exclusivamente públicos.
Quanto a este último aspeto, já então invocado pelos requerentes como fundamento para a respetiva exclusão do âmbito de aplicação do regime jurídico do controlo público da riqueza em razão do cargo, escreveu-se no Acórdão n.º 49/2012 o seguinte:
«Pelo menos para os efeitos previstos na Lei n.º 4/83, de 2 de abril, na versão resultante da Lei n.º 38/2010, de 2 de setembro, não é seguro que a indexação normativa do conceito de gestor público ao de empresa pública e, em particular a consequente transmissão ao primeiro da amplitude fixada ao segundo, tenha na sua razão de ser apenas a ideia segundo a qual, numa empresa em que o Estado ou outras entidades públicas estaduais possam exercer, isolada ou conjuntamente, de forma direta ou indireta, uma influência dominante em virtude da detenção da maioria do capital ou dos direitos de voto, ou do direito de designar ou de destituir a maioria dos membros do conselho de administração e fiscalização, o ato pelo qual se estabelece o acesso ao cargo de administrador ou gestor da empresa não poderá, em regra, ocorrer em termos independentes ou autónomos do posicionamento daquelas.
Na medida em que “as finalidades subjacentes ao regime jurídico do controlo da riqueza pública em razão do cargo” se relacionam com o “acautelamento do risco de condicionamento da atividade exercida pelos titulares de cargos políticos” e equiparados, bem como de altos cargos públicos, “à satisfação de interesses privados, designadamente em beneficio patrimonial dos próprios”, parece que o resultado da aplicação do diploma que o define permanecerá “consentâneo com a racionalidade que lhe vem sendo reconhecida” sempre que a “posição concretamente ocupada pelo destinatário literal da obrigação ali imposta a este conferir (…) a possibilidade de sujeitar a prestação do órgão em que se insira à influência de interesses de outra ordem que não pública” (cfr. Acórdão n.º 242/2011).
Tal posição, tendo uma existência independente do mecanismo de acesso ao cargo que a confere, verificar-se-á também nos casos em que, não obstante a dimensão maioritária do capital público, a eleição nos termos da lei comercial vier a ocorrer em termos independentes e autónomos do posicionamento do Estado e demais entidades publicas, isolada ou conjuntamente considerados.
Nesta compreensão do regime jurídico do controlo público da riqueza em razão do cargo, a irrelevância do posicionamento do capital público no estabelecimento da relação de acesso ao cargo não constituirá fundamento suficiente para impor uma restrição do âmbito normativo do conceito de “gestor público” contemplado na al. a) do n.º 3 do art. 4.º da Lei n.º 4/83, de 2 de abril, na versão aprovada pela Lei n.º 38/2010, de 2 de setembro, em particular através da convocação de uma exigência que o mesmo, nos seus próprios termos, não comporta».
Ainda no Acórdão n.º 49/2012, o Tribunal recusou debater “o argumento segundo o qual a desoneração do dever de apresentação da declaração de património, rendimentos e cargos sociais sempre encontrar[ia] justificação no facto de se encontrar em perspetiva a reprivatização do capital da REN” por considerá-lo destituído de “natureza jurídica”.
8. O fundamento com base no qual é questionada a subordinação dos administradores da REN ao regime jurídico do controlo público da riqueza em razão do cargo aprovado pela Lei n.º 4/83, de 2 de abril, na versão resultante da Lei n.º 38/2010, de 2 de setembro, prende-se desta vez com a circunstância de, antes de atingido o termo final do prazo legalmente previsto para a entrega da declaração de património, rendimentos e cargos sociais, se ter verificado uma recomposição do capital social da REN que importou a requalificação jurídica da empresa – em particular a revisão do seu estatuto de empresa pública nos termos previstos no Decreto-Lei n.º 558/99, de 17 de dezembro –, e consequente exclusão da posição titulada pelos requerentes do âmbito normativo do conceito de “gestor público” contemplado na alínea a) do n.º 3 do artigo 4.º do referido diploma legal.
9. O ato através do qual os requerentes acederam à sua condição de membros do conselho de administração da REN corresponde à eleição ocorrida em assembleia-geral de acionistas, realizada no dia 27 de março de 2012, ainda que seguida, quanto ao requerente G., do ato de nomeação previsto no artigo 390.º, n.º 4, do Código das Sociedades Comerciais.
De acordo com os elementos constantes dos autos, o capital social da REN encontrava-se, aquando da referida eleição, distribuído da seguinte forma: Parpública – 49,9%; Caixa Geral de Depósitos, S.A. – 1,1 %; EDP - Energias de Portugal, S.A. – 5 %; EGF - Gestão e Consultoria Financeira, S.A. – 8,4%; Gestmin, SGPS, S.A. – 5,8%; Oliren SGPS, S.A. – 5%; Red Elétrica Corporación, S.A. – 5%; Columbia Wargner Asset Management LLC – 2 %; Ações próprias – 0,7%; Free float – 17%.
Para além da descrita divisão do capital social, a estrutura acionista da REN caracterizava-se ainda pela ausência de ações privilegiadas e/ou acordos parassociais com incidência sobre a designação dos membros dos órgãos sociais.
10. No âmbito da 2.ª fase do processo de reprivatização do capital social da REN — Redes Energéticas Nacionais, SGPS, S. A. (REN), aprovada pelo Decreto-Lei n.º 106-B/2011, de 3 de novembro, o Conselho de Ministros, através da Resolução n.º 13/2012, de 2 de fevereiro, publicada no Diário da República, 1.ª Série, n.º 28, de 8 de fevereiro de 2012, selecionou o proponente Oman Oil Company S. A. O. C. para proceder à aquisição, por venda direta, de 80 100 000 ações representativas de 15 % do capital social da REN, e o proponente State Grid International Development Limited para proceder à aquisição, também por venda direta, de 1 33 500 000 ações representativas de 25% do capital social da mesma sociedade, tendo ainda aprovado os instrumentos jurídicos a celebrar entre a Parpública - Participações Públicas, SGPS, S.A., e aquelas duas entidades, nomeadamente as minutas dos acordos de venda direta de referência.
Na sequência da referida Resolução, a Parpública - Participações Públicas, SGPS, S.A. celebrou com a State Grid International Development Limited e a State Grid Europe Limited, em 22 de fevereiro de 2012, o acordo de venda direta de referência em perspetiva, o que permitiu que, em 25 de maio de 2012, estas entidades viessem a adquirir ações representativas de 25% do capital social e respetivos direitos de voto da REN.
Ainda na sequência da referida Resolução, a Parpública - Participações Públicas, SGPS, S.A. celebrou com a Oman Oil Company S. A. O. C., também em 22 de fevereiro de 2012, o acordo de venda direta de referência igualmente em perspetiva, o que determinou que, em 25 de maio de 2012, a Mazzon BV – sociedade integralmente detida pela Oman Oil Company S. A. O. C. – tivesse adquirido ações representativas de 15% do capital social e respetivos direitos de voto da REN.
Por força desta dupla alineação, a fração do capital social da REN titulada pela Parpública - Participações Públicas, SGPS, S.A. encontra-se, desde 25 de maio de 2012, reduzida a 9,9%.
11. Considerada a composição do capital social da REN à data da realização da assembleia-geral de acionistas que aprovou por deliberação a lista única de candidatos ao Conselho de Administração da REN para o triénio de 2012-2014, não oferece dúvidas de que, através da respetiva eleição, os requerentes acederam a um cargo de gestor público.
Conforme resulta do Acórdão n.º 242/2011, acima citado, com a entrada em vigor do Decreto-Lei n.º 71/2007, de 27 de março, o conceito de gestor público passou a estar normativamente indexado ao conceito de empresa pública definido no artigo 3.º do Decreto-Lei n.º 558/99, de 17 de dezembro, e não afetado pelas alterações que a este diploma legal foram introduzidas pelo artigo 28.º da Lei n.º 64-A/2008, de 31 de dezembro, e pelo artigo 30.º da Lei n.º 55-A/2010, de 31 de dezembro,
Do mesmo modo, a referida indexação também não sofreu qualquer modificação na sequência das alterações introduzidas ao Decreto-Lei n.º 71/2007 pelo artigo 36.º da Lei n.º 68-A/2008, de 31 de dezembro, e, mais recentemente, pelo Decreto-Lei n.º 8/2012, de 18 de janeiro.
Assim, também para os efeitos previstos na alínea a) do n.º 3 do artigo 4.º da Lei n.º 4/83, de 2 de abril, na versão resultante da Lei n.º 38/2010, de 2 de setembro, gestor público será todo aquele que houver sido designado, por nomeação ou por eleição nos termos da lei comercial, para órgão de gestão ou de administração das sociedades constituídas nos termos da lei comercial, nas quais o Estado ou outras entidades públicas estaduais possam exercer, isolada ou conjuntamente, de forma direta ou indireta, uma influência dominante em virtude da detenção da maioria do capital ou dos direitos de voto, ou do direito de designar ou de destituir a maioria dos membros do conselho de administração e fiscalização – cf. artigos 1.º e 13.º, n.ºs 1 e 6, do Decreto-Lei n.º 71/2007, de 27 de março, na redação conferida pelo Decreto-Lei n.º 8/2012, de 18 de janeiro, e 3.º e 15.º do Decreto-Lei n.º 558/99, de 17 de dezembro, na redação conferida pelo Dec. Lei n.º 300/2007, de 23 de agosto.
Considerada a fração do capital social que, à data da realização da referida assembleia-geral, era conjuntamente detida pela Parpública – Participações Públicas, SGPS, S.A. e pela Caixa Geral de Depósitos, S.A. – a qual perfazia 51% do capital social da REN –, é inequívoco que os requerentes foram designados, por eleição nos termos da lei comercial, para um órgão de administração de uma sociedade constituída nos termos da lei comercial, na qual as entidades públicas estaduais acionistas poderiam exercer conjuntamente uma influência dominante em virtude da detenção da maioria do capital e dos direitos de voto que lhe correspondiam.
Na medida em que, em razão da respetiva estrutura acionista, a REN era então qualificável como empresa pública nos termos previstos na alínea a) do artigo 3.º do Decreto-Lei n.º 558/99, de 17 de dezembro, os requerentes, ao serem eleitos para integrar o respetivo conselho de administração, adquiriram, nesse momento e em razão da natureza pública da empresa em causa, o estatuto de gestores públicos nos termos previstos artigos 1.º e 13.º, n.ºs 1 e 6, do Decreto-Lei n.º 71/2007, de 27 de março, na redação conferida pelo Decreto-Lei n.º 8/2012, de 18 de janeiro, e 3.º e 15.º do Decreto-Lei n.º 558/99, de 17 de dezembro, na redação conferida pelo Dec. Lei n.º 300/2007, de 23 de agosto. Tal estatuto, por via da alínea a) do n.º 3 do artigo 4.º da Lei n.º4/83, de 02 de abril, na configuração resultante da Lei n.º 38/2010, de 2 de setembro, determinou a respetiva subordinação ao regime jurídico do controlo público da riqueza em razão do cargo, instituído pela Lei n.º 4/83, de 02 de abril, na configuração resultante da Lei n.º 38/2010, de 2 de setembro, vinculando-os, por consequência, ao dever de apresentação, no prazo de 60 dias contado da data do início do exercício das respetivas funções, à declaração de património, rendimentos e cargos sociais prevista no artigo 1.º do diploma por último mencionado.
12. Antes de terminado o prazo legalmente previsto para o cumprimento do dever de apresentação da declaração de património, rendimentos e cargos sociais devida pelo início do exercício das funções compreendidas em cargo qualificável como de gestor público, ocorreu uma modificação na estrutura societária da REN que determinou a sua conversão de empresa pública para empresa participada pelo Estado.
Por efeito da alienação de ações globalmente representativas de 40% do capital social da REN, a participação da Parpública – Participações Públicas, SGPS, S.A. ficou reduzida a 9,9%, fração que, somada aos 1,1% correspondentes às ações tituladas pela Caixa geral de Depósitos S.A, passou a fixar em 11% a parcela do capital social conjuntamente detida pelas entidades públicas.
A circunstância de o conjunto das participações públicas ter deixado de importar a detenção da maioria do capital social, não tendo sido acompanhada pela atribuição do direito de designar ou de destituir a maioria dos membros dos órgãos de administração ou de fiscalização, determinou, por sua vez, em face do disposto nos artigos 2.º, n.ºs 2 e 4, e 3.º, n.º 1, alíneas a) e b), do Decreto-Lei n.º 558/99, que a REN tivesse perdido o seu estatuto de empresa pública, passando a empresa participada pelo Estado.
Na medida em que, conforme já se referiu, o estatuto de gestor público se encontra normativamente indexado ao de empresa pública, o decaimento deste importa a perda do primeiro.
Uma vez que a alteração da estrutura societária da REN que determinou a respetiva conversão em empresa participada pelo Estado ocorreu em 25 de maio de 2012, verifica-se, assim, que, antes do termo do prazo legalmente previsto para o cumprimento do dever de entrega da declaração de património, rendimentos e cargos sociais, os requerentes perderam a condição cuja aquisição importou, nos termos previstos nos artigos 1.º e 4º, n.º 3, alínea a), da Lei n.º 4/83, de 02 de abril, na configuração resultante da Lei n.º 38/2010, de 2 de setembro, a respetiva vinculação ao regime jurídico do controlo público da riqueza.
A questão que a partir daqui se coloca é então a de apurar se, sendo a cessação da condição que determina a vinculação ao dever de apresentação da declaração de património, rendimentos e cargos sociais posterior ao momento em que este se constituiu mas anterior ao termo do prazo legalmente previsto para o respetivo cumprimento, os requerentes se encontram ainda assim sujeitos a essa entrega.
Uma interpretação sistemática e teleologicamente conformada do artigo 1.º da Lei n.º 4/83, de 02 de abril, na redação conferida pela Lei n.º 38/2010, de 2 de setembro, aponta para que a resposta deva ser afirmativa.
13. Da consideração do dever de apresentação da declaração de património, rendimentos e cargos sociais no contexto do regime jurídico do controlo público da riqueza dos titulares de cargos políticos e equiparados e dos titulares de altos cargos públicos resulta que o mesmo, na medida em que é imposto em razão do cargo titulado, não tem uma existência autónoma e independente deste, designadamente ao ponto de poder tornar-se alheio às vicissitudes que a titularidade do cargo venha a conhecer.
Pelo contrário: na medida em que o dever de apresentação da declaração de património, rendimentos e cargos sociais, para além de se constituir por efeito do acesso a algum dos cargos previstos no elenco legal, pressupõe a respetiva titularidade, percebe-se que o mesmo não possa subsistir sozinho, impondo-se à desqualificação do cargo que o torna racionalmente justificável.
A obrigação de apresentação da declaração de património, rendimentos e cargos sociais, por decorrer de um estatuto funcional ao qual são associadas especiais exigências de transparência na gestão do interesse público, apenas deverá poder conservar-se na medida em que persistam no cargo titulado as características que o colocam sob incidência do regime de controlo público da riqueza estabelecido pela Lei n.º 4/83, de 02 de abril, sucessivamente alterada pelas Leis n.º 25/95, de 18 de agosto, e 38/2010, de 2 de setembro.
Daqui não se segue, todavia, que, tratando-se de um dever já constituído por efeito do efetivo acesso a um cargo cujas características importavam a respetiva subsunção ao elenco daqueles que, em razão da sua natureza política ou equiparada, ou da sua qualificada relevância pública, determinam a sujeição dos respetivos titulares a regras de controlo público da riqueza, o respetivo cumprimento possa ser sobrestado pela circunstância de aquela descaracterização ter ocorrido antes do termo do prazo legalmente previsto para o efetuar.
Apesar de reivindicada pelos requerentes, tal consequência, não apenas se situa para além da cessação da razão de ser da aplicação do regime do controlo público da riqueza em razão do cargo – na medida em que implicaria a desconsideração do facto de ter tido efetivo lugar o exercício de um cargo sujeito, pela sua contemporânea relevância pública, à incidência das regras de transparência introduzidas pela Lei n.º 4/83, de 02 de abril –, como equivaleria, caso fosse aceite, à própria remodelação dos pressupostos substantivos que integram aquele regime através do acrescento ao conjunto dos requisitos legalmente previstos de um elemento que o mesmo literalmente não comporta: a exigência de um período mínimo de duração do exercício de um cargo subsumível à tipificação constante do artigo 4.º da Lei n.º 4/83, de 02 de abril, na versão resultante da Lei n.º 38/2010, de 2 de setembro.
O reconhecimento de que, na hipótese de não ter sido já cumprido, o dever de apresentação da declaração de património, rendimentos e cargos sociais constituído pelo início do exercício de funções subsumíveis ao elenco do artigo 4.º da Lei n.º 4/83, de 02 de abril, na redação conferida pela Lei n.º 38/2010, de 2 de setembro, se extinguiria por efeito da verificação, dentro dos sessenta dias posteriores à respetiva constituição, de alguma circunstância determinativa do seu subsequente decaimento importaria a aceitação de que, indiretamente – isto é, através de um elemento instrumental e ordenador correspondente à previsão de um prazo para cumprimento –, a lei teria, afinal, estabelecido uma condição substantiva relativa ao período de permanência na titularidade dos cargos políticos ou equiparados, ou dos altos cargos públicos aí contemplados, excluindo do âmbito de aplicação do regime as hipóteses em que, fosse por efeito da renúncia às funções iniciadas, fosse, como no presente caso, por efeito da sua superveniente descaracterização, tal permanência não houvesse chegado a perfazer os sessenta dias previstos para o cumprimento do dever de entrega da declaração.
14. Tal conclusão em nada se altera sob incidência das finalidades subjacentes ao regime jurídico do controlo público da riqueza dos titulares de cargos políticos e equiparados e de altos cargos públicos.
Tais finalidades relacionam-se com o «“acautelamento do risco de condicionamento da atividade exercida pelos titulares de cargos políticos” e equiparados, bem como de altos cargos públicos, “à satisfação de interesses privados, designadamente em benefício patrimonial dos próprios”» (cf. Acórdão n.º 49/2012). Ora, mesmo nos casos em que tais funções são supervenientemente descaracterizadas dentro do prazo de cumprimento, as mesmas não deixaram por isso de ter sido efetivamente exercidas e de o ter sido com a natureza pressuposta pela aplicação do regime. Sendo assim, a racionalidade subjacente à Lei n.º 4/83, de 02 de abril, revista pela Lei n.º 38/2010, de 2 de setembro, opõe-se a que ao sobreveniente decaimento da sua dimensão pública possa ser feito corresponder o efeito de subtrair retroactivamente o titular do cargo a um dever destinado a assegurar o seu exercício com “respeito pelas regras da moralidade pública” (cf. Acórdão n.º 289/98). A solução contrária desprotegeria, durante o período de exercício, o interesse que a lei, através desta medida, quis acautelar.
15. Por todo o exposto, deverá concluir-se que o decaimento do estatuto de gestor público, contemplado na alínea a) do n.º 3 do artigo 4.º da Lei n.º 4/83, de 02 de abril, na redação conferida pela Lei n.º 38/2010, de 2 de setembro, apesar de ter ocorrido no interior do prazo legalmente previsto para o cumprimento do dever de apresentação da declaração de património, rendimentos e cargos sociais devida pelo início de funções, não determina a extinção deste, não eximindo, por consequência, os requerentes da obrigação que para eles resultou do acesso ao cargo de membros do Conselho de Administração da REN – Redes Energéticas Nacionais, SGPS, S.A., à data empresa pública.
III. Decisão
16. Nos termos e pelos fundamentos expostos, o Tribunal Constitucional decide que, na qualidade de membros do conselho de administração da REN – Redes Energéticas Nacionais, SGPS, S.A., os requerentes A., B., C., D., E., F. e G. se encontram sujeitos, por força do disposto na alínea a) do n.º 3 do artigo 4.º da Lei n.º 4/83, de 2 de abril, na redação conferida pela Lei n.º 38/2010, de 2 de setembro, ao dever de apresentação da declaração de rendimentos, património e cargos sociais previsto no artigo 1.º do referido diploma.
Consequentemente, determina-se que os requerentes sejam notificados para tal efeito, nos termos previstos no artigo 3.º, n.º 1, da Lei n.º4/83, de 2 de abril, revista pela Lei n.º 38/2010, de 2 de setembro.
Lisboa, 21 de janeiro de 2013 - – Vítor Gomes – Carlos Fernandes Cadilha – Ana Guerra Martins -Pedro Machete – Maria João Antunes – Maria de Fátima Mata-Mouros – José da Cunha Barbosa – Catarina Sarmento e Castro – Maria José Rangel de Mesquita – João Cura Mariano – Fernando Vaz Ventura – Maria Lúcia Amaral – Joaquim de Sousa Ribeiro.
[ documento impresso do Tribunal Constitucional no endereço URL: http://www.tribunalconstitucional.pt/tc//tc/acordaos/20130044.html ]
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