Proc. nº 120/97
1ª Secção Rel. Cons. Monteiro Diniz


Acordam no Tribunal Constitucional:

I - A questão


1 - No Tribunal Administrativo do Círculo de Lisboa, A., interpôs recurso contencioso de anulação do despacho da Direcção dos Serviços da Caixa Geral de Aposentações, de 12 de Julho de 1994, proferido no uso de delegação de poderes publicado no Diário da República, II Série, de 14 de Abril de 1994, que indeferiu o seu pedido de aposentação por não possuir a nacionalidade portuguesa.

Por sentença de 17 de Novembro de 1995, foi concedido provimento ao recurso e anulado, por vício de violação de lei, o acto impugnado, porquanto se entendeu que a recorrente 'não tinha que possuir outros requisitos para além dos previstos no artigo 1º, nº 1, do Decreto-Lei nº 362/78, de 28 de Novembro, na redacção resultante do artigo 1º do Decreto-Lei nº 23/80, de 29 de Fevereiro, não sendo de exigir a nacionalidade portuguesa para requerer, a todo o tempo (cfr. § único do Decreto-Lei nº 363/86, de 30 de Outubro) a pensão de aposentação'.

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2 - Do assim decidido foi interposto recurso pela Caixa Nacional de Aposentações para o Supremo Tribunal Administrativo, havendo-se suscitado, nas respectivas alegações, a questão da inconstitucionalidade da norma do artigo 1º do Decreto-Lei nº 362/78, na interpretação que lhe foi dada na sentença recorrida.

Por acórdão de 14 de Janeiro de 1997, aquele Alto Tribunal negou provimento ao recurso e confirmou a decisão recorrida.

Para tanto, suportou-se, além de outros, nos fundamentos seguintes:

'2.3. Censura-se, ainda, a decisão recorrida (na interpretação que fez do artigo
1º do D.L. nº 362/78) por absurda ao não exigir, para a aquisição da qualidade de pensionista, a nacionalidade portuguesa, quando a lei faz essa exigência para a sua manutenção, o que constitui uma injustificada discriminação atentatória do princípio da igualdade consagrado no artigo 13º da C.R.P..
E igualmente, e também, à luz do mesmo princípio, inconstitucional, ao exigir a nacionalidade portuguesa aos funcionários e agentes da Metrópole, não o fazendo para os funcionários dos ex-territórios ultramarinos.




Não podemos sufragrar a argumentação da entidade recorrente.
Não há qualquer absurdo. Como vimos, aos funcionários das ex-províncias ultramarinas que adquiram a qualidade de pensionistas, ao abrigo do D.L. nº 362/78, não é aplicável o artigo 82º, nº 1, al. d) do E.A.. Incongruente seria exigir para a manutenção da qualidade de pensionista a nacionalidade portuguesa quando essa exigência não é feita para aquisição da mesma.
Por outro lado, o princípio da igualdade apenas impõe a dação de tratamento igual para situações fácticas iguais e, concretamente, um tratamento desigual para situações fácticas desiguais o que implica a possibilidade de instituir regimes diversos, desde que essa diversidade não seja discriminatória, infundada materialmente e irrazoável.
No caso presente, a diversidade de regimes assenta precisamente em diferente facticidade: enquanto o D.L. nº 362/78 visa atribuir a qualidade de pensionista a funcionários das ex--províncias ultramarinas que perderam a qualidade de nacionais em consequência da independência dos territórios coloniais (se assim não fosse poderiam ingressar no quadro geral de adidos e não se justificava este regime), o regime geral da aposentarão refere-se a funcionários que não perderam a nacionalidade portuguesa.
Seria irrazoável pretender que a regulamentação atinente a cada uma destas situações não reflectisse, quanto ao requisito da nacionalidade, esta diferença.
Não se mostra, por isso, violado aquele princípio constitucional, nas diversas perspectivas sublinhadas na alegação, improvando, assim, nesta parte, a conclusão 3ª da respectiva alegação.

2.4. Invoca de seguida a autoridade recorrente em apoio da sua tese o D.L. nº 348/82, de 3/9 (e não o D.L. nº 384/82, de 3/9, como por lapso vem referido na alegação).
Dirige-se este diploma aos cidadãos nacionais dos países africanos de língua portuguesa, titulares de pensão de reforma e de invalidez, que perderam a nacionalidade portuguesa. Neles se dispõe que mantêm o direito às pensões, não lhes sendo, por isso, aplicável a alínea d) do nº 1 do artigo 82º do E.A..
Ao contrário do que infere a recorrente, se alguma ilação válida é legítima extrair do D.L. nº 348/82, de 3/9, é que as mesmas razões impunham idêntica solução.
Simplesmente, no caso do D.L. nº 362/78 o requisito da nacionalidade portuguesa não é exigido como foi àqueles na aquisição das pensões de reforma e invalidez, daí que não se justifique uma tal disposição para aqueles pensionistas.
Improcede, assim, a conclusão 4ª da alegação da recorrente.

2.5. Por fim, na conclusão 5ª, sustenta a recorrente, que, a ser correcta a interpretação feita na sentença recorrida do artigo 1º do D. L . nº 36 2 / 7 8 , é forçoso concluir que es t a no r m a vi o l a o ar t i g o 15 º da C. R . P . , sendo , por isso , inconstitucional .

Determina esta norma constitucional , no se u nº 1, que os estrangeiros
ou apátridas que se encontrem ou residentes em Portugal gozam dos direitos e estão sujeitos aos deveres do cidadão português , para no nº 2 excepcionar o exercício da s funções públicas que não tenham carácter predominantemente técnico . Mas não tem razão a recorrente.
A previsão desta norma não contempla a hipótese dos autos: a recorrida quando exerceu aquelas funções públicas tinha a nacionalidade portuguesa e manteve essa nacionalidade até ao fim do seu exercício.
Não se trata, portanto, de funções pública desempenhadas por estrangeiro ou apátrida, hipótese configurada no nº 2 do artigo 15º da C.R.P.'.


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3 - Contra este acórdão, por aquela entidade, foi interposto recurso de constitucionalidade ao abrigo do disposto no artigo 70º, nº 1, alínea b) da Lei nº 28/82, de 15 de Novembro, em ordem à apreciação da legitimidade constitucional da norma do artigo 1º do Decreto-Lei nº 362/78.


Nas alegações depois oferecidas formulou o seguinte quadro de conclusões:

'Por todo o exposto, deverá ser declarada a inconstitucionalidade do art. 1º do Dec.-Lei nº 362/78, de 28 de Novembro, na interpretação que dela foi feita no douto acórdão do STA que antecede, por violação dos princípios e normas constitucionais que são os seguintes:
a) o princípio da igualdade, consagrado no artigo 13º da Constituição da República Portuguesa;
b) a excepção ao principio da equiparação dos estrangeiros e apátridas aos cidadãos portugueses, consagrada no nº 2 do artigo 15º da Constituição da República Portuguesa;'


A recorrida contralegou, peticionando a manutenção do acórdão impugnado e concluiu assim os seus desenvolvimentos argumentativos:

'a) O douto Acórdão recorrido fez correcta interpretação do artigo 1º do Decreto-Lei nº 362/78, de 28 de Novembro, ao decidir que não é exigido o requisito da nacionalidade portuguesa;
b) Tal interpretação não viola o princípio da igualdade e a excepção ao princípio da equiparação dos estrangeiros e apátridas aos cidadãos portugueses, consagrados nos artigos 13º e 15º nº 2 da C.R.P..'


Foram dispensados os vistos, cabendo agora apreciar e decidir.


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II - A fundamentação


1 - O Decreto-Lei nº 362/78, de 28 de Novembro, depois de recordar, no seu exórdio, 'a impossibilidade de ingresso no quadro geral de adidos, por não reunirem para tal as condições legalmente exigidas, de agentes da antiga administração ultramarina, que, no entanto, reúnem as condições de facto para a aposentação' e de ponderar, outrossim, que os agentes assalariados ou em regime similar, com mais de 70 anos, regressados dos antigos territórios ultramarinos, não podem ingressar no quadro geral de adidos' estabeleceu um quadro normativo relativo a pensões de aposentação dos funcionários e agentes da administração pública das ex-províncias ultramarinas.

E no artigo 1º, dispôs-se assim:
Artigo 1º

1 - Os funcionários e agentes da administração pública das ex-províncias ultramarinas poderão requerer a pensão de aposentação desde que contem quinze anos de serviço e hajam efectuado descontos para aquele efeito, ainda que não fossem já subscritores na data da independência do território, em que estavam colocados.
2 - É extensivo aos funcionários e agentes referidos no número anterior o disposto nos artigos 32º, 37º, nºs 1, 2, alíneas b) e c), 3 e 4, e
38º do Decreto-Lei nº 498/72, de 9 de Dezembro.


No artigo 2º estabeleceu-se que os descontos a título de compensação para aposentação efectuadas nos termos do artigo 437º do Estatuto do Funcionalismo Ultramarino, aprovado pelo Decreto nº 46982, de 27 de Abril de
1966. se consideram como tendo constituído contribuição para a Caixa Geral de Aposentações, nos termos do nº 1 do artigo 5º do Decreto-Lei nº 498/72, de 9 de Dezembro, independentemente do destino actual daqueles descontos.

No artigo 3º, comete-se à Caixa Geral de Aposentações a fixação e o pagamento das pensões devidas nos termos do respectivo diploma.

O artigo 4º, nº 1, prescreve que os agentes das ex--províncias ultramarinas que tenham continuado a prestar serviço público para além do limite de idade, com carácter de assalariamento eventual ou em regime similar a tempo completo, e aos quais não tenha sido atribuída pensão de aposentação provisória ou definitiva, mantêm o direito de requerer a aposentação, desde que tenham satisfeito ou venham a satisfazer os descontos para esse efeito. E, no nº 2 do mesmo preceito, estatuiu-se que para os efeitos do disposto no número anterior,
é considerado como acto determinante da aposentação o primeiro dia em que o interessado deixou de receber salários ou outras remunerações, incluindo-se na respectiva contagem todo o tempo de serviço, prestado até ao último dia em que auferiu remunerações nos termos do regime geral estabelecido. No nº 3, precisa-se que as pensões a que têm direito os agentes referidos nos números antecedentes começam a vencer-se na data de entrada em vigor do presente diploma.

Em conformidade com o artigo 5º, o disposto no artigo 4º não é aplicável aos agentes que tenham sido desligados ou aposentados com a atribuição da respectiva pensão, quer pelas ex-províncias ultramarinas, quer pelos serviços competentes, não podendo de modo algum a pensão ser acumulável com qualquer outra que se revista da mesma natureza.

Nos termos do artigo 6º, as pensões de aposentação em causa devem ser requeridas dentro dos cento e vinte dias seguintes à entrada em vigor do presente diploma.

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2 - Entretanto, tendo por base justificativa as razões enunciadas na respectiva exposição preambular, veio a ser publicado o Decreto-Lei nº 23/80, de 29 de Fevereiro, que introduziu diversas alterações no regime instituído pelo Decreto-Lei nº 362/78.

Escreveu-se assim:
'Não obstante a divulgação dada ao Decreto--Lei nº 362/78, de 28 de Novembro, verifica-se que muitos funcionários e agentes da administração pública das ex-províncias ultramarinas interessados em requerer a atribuição de pensão de aposentação ao abrigo daquele diploma deixaram passar o prazo estipulado no seu artigo 6º para o efeito.

Considerando a conveniência em prorrogar o aludido prazo, a fim de que essas pessoas não fiquem privadas da protecção social prevista no referido decreto-lei:

Considerando a nova redacção dada pelo Decreto-Lei nº l9l-A/79, de
25 de Junho, a disposições do Estatuto da Aposentação, nomeadamente aos artigos
32º, 37º e 38º, referidos no nº 2 do artigo 1º do citado Decreto--Lei nº
362/78.'


E ao nº 1 do artigo 1º do Decreto-Lei nº 362/78, foi dada, depois, a seguinte redacção:
Artigo 1º


1 - Os funcionários e agentes das ex--províncias ultramarinas poderão requerer a pensão de aposentação desde que contem cinco nos de serviço e hajam efectuado descontos para aquele efeito, ainda que não fossem já subscritores na data da independência do território em que estavam colocados.


De harmonia com o disposto no artigo 2º daquele diploma as pensões de aposentação podem ser requeridas dentro dos cento e oitenta dias seguintes à sua entrada em vigor.

E, por força do artigo 3º, também do Decreto-Lei nº 24/80, as pensões vencem-se a partir do dia 1 do mês seguinte ao da recepção do requerimento no serviço competente (nº 1), sendo que tal vencimento se verificará a partir do dia l do mês seguinte ao da sua publicação no Diário da República quando se trate de requerimentos que até esta última data tenham dado entrada no referido serviço (nº 2).

Esta disciplina normativa veio a ser posteriormente objecto de novas intervenções legislativas - Decreto-Lei no 118//81, de 18 de Maio e Decreto-Lei nº 363/86, de 30 de Outubro -, preceituando-se neste último diploma que a pensão de aposentação prevista no Decreto-Lei nº 362/78, com a redacção dada pelos Decretos-Lei nºs 23/80 e 181/81, pode ser requerida a todo o tempo.

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3 - A norma que constitui objecto do recurso - por ser aquela que o acórdão recorrido aplicou e cuja constitucionalidade a recorrente questiona - é, pois, a norma do artigo 1º do Decreto-Lei nº 362/78, alterada pelo Decreto-Lei nº 23/80, quando interpretada no sentido de nela se não exigir que os funcionários e agentes da administração pública das ex--províncias ultramarinas possuam a nacionalidade portuguesa para lhes poder ser atribuída a pensão de aposentação requerida ao abrigo daquele decreto-lei.


E tal norma, com semelhante interpretação, violaria o princípio da igualdade e a excepção ao princípio da equiparação dos estrangeiros e apátridas aos cidadãos portugueses, consagrados, respectivamente, nos artigos
13º e 15º, nº 2, da Constituição.

Em abono deste entendimento alega o recorrente, 'que não faria sentido que a perda da nacionalidade portuguesa, por quem fosse já pensionista, implicasse a extinção da qualidade de pensionista, e a falta da nacionalidade portuguesa, por quem não tivesse adquirido ainda a qualidade de pensionista, não constituísse obstáculo à aquisição desta qualidade, a verdade é que o legislador regulou apenas expressamente a situação decorrente da perda da nacionalidade por quem seja pensionista, justamente porque, constituindo a posse da nacionalidade portuguesa um pressuposto genérico da aquisição do direito à aposentação, a
única situação susceptível de gerar dúvidas e que carecia de regulamentação expressa era a daqueles que reuniam esse requisito à data da aposentação mas o perdiam a posteriori'.

Acrescenta a seguir, considerando a particularidade e regime excepcional consagrados no Decreto-Lei no 362/78, para os ex-funcionários ultramarinos, não se compreender que 'querendo excepcionar os eventuais beneficiários, da necessidade de possuírem a nacionalidade portuguesa, como condição para adquirirem o direito à pensão de aposentação, (o legislador) não o referisse expressamente, à semelhança do estabelecido no Decreto-Lei nº 348/82, de 3 de Setembro, do qual resulta claramente, a contrário, que o direito à concessão da pensão depende nesses casos, de adequada medida legislativa', apresentando-se também como injustificável, naquela perspectiva, que os cidadãos nacionais que se tenham aposentado nos termos do Decreto-Lei nº 362/78, 'percam o direito à aposentação, ao abrigo da alínea d) do artigo 82º do Estatuto da Aposentação, por deixarem de possuir a nacionalidade portuguesa'.

E a concluir, depois de se afirmar que a interpretação dada à norma em causa pelo acórdão recorrido 'consubstancia uma injustificada discriminação, inadmissível à luz do princípio da igualdade' sustenta-se também que à luz do mesmo princípio seria inconstitucional 'exigir a nacionalidade aos funcionários e agentes da Metrópole, não a exigindo aos dos ex-territórios ultramarinos'.

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4 - Não se tem por procedente a argumentação assim aduzida entendendo-se, contrariamente à tese perfilhada pela recorrente, que a norma questionada não sofre de qualquer vício de inconstitucionalidade.



Importa desde logo assinalar que o direito à pensão de aposentação não se acha condicionado pela exigência da nacionalidade portuguesa.

Tal direito adquire-se pela passagem à situação de aposentado, sendo seus pressupostos a qualidade de subscritor da Caixa Geral de Aposentações, a prestação de um determinado número de anos de serviço e o pagamento das respectivas quotas (cfr. artigos 46º, 35º, 36º a 39º, 5º e 6º do Estatuto da Aposentação).

Ora, como resulta do artigo 1º, nº 1, deste diploma, são obrigatoriamente inscritos como subscritores 'os funcionários e agentes que, vinculados a qualquer título, exerçam funções, com subordinação a direcção e disciplina dos respectivos órgãos, na Administração Central, Local e Regional, incluindo federações ou associações de municípios e serviços municipalizados, institutos públicos e outras pessoas colectivas de direito público e recebam ordenado, salário ou outra remuneração susceptível, pela sua natureza, de pagamento de quota'.

É certo que, desde logo por força de imposição constitucional
(artigo 15º, nº 2), para o ingresso nos quadros da Administração Pública, tem de se ter a nacionalidade portuguesa, salvo nos casos exceptuados por lei especial ou convenção internacional (cfr. artigos 1º, 2º, nºs 1 e 2, e 22º, alínea a) do Decreto-Lei nº 498/88, de 30 de Dezembro, alterado pelo Decreto-Lei nº 215/95, de 22 de Agosto).

Simplesmente, não pode ignorar-se que os ex-funcionários e agentes das ex-colónias portuguesas a que se reporta o Decreto-Lei nº 362/78, quando exerceram funções na Administração Pública, detinham a nacionalidade portuguesa, o que significa que seriam subscritores obrigatórios da Caixa Geral de Aposentações no caso de tal exercício ter ocorrido no território continental.

Como se assinalou no acórdão nº 354/97, de 30 de Abri] de 1997, ainda inédito, que decidiu um caso similar ao presente, 'em direitas contas, o que o legislador fez foi abrir aos servidores da Administração Pública dos ex-territórios portugueses do ultramar que reuniam as condições para a aposentação, mas que, por força das circunstâncias em que ocorreu o processo de descolonização, se viram privados do direito à respectiva pensão e forçados a sair das suas terras e vir para Portugal, a possibilidade de a receber. E com isso, o que procurou foi coloca-los em situação idêntica à daqueles que, tendo exercido funções semelhantes às suas, a mudança histórica não privou desse direito'.

Pode por isso dizer-se que naquela norma se consagra uma medida fundada em razões de justiça, não se traduzindo nela qualquer solução arbitrária, nem descriminatória, susceptível de violar o princípio da igualdade.

Contra a conclusão assim encontrada não procedem as razões invocados pela recorrente quando invoca o regime instituído no Decreto-Lei nº
348/82, de 3 de Setembro (por lapso referiu-se o Decreto-Lei nº 384/82) nem tão pouco a extinção da aposentação por decorrência da perda de nacionalidade portuguesa, nos termos do artigo 82º, nº 1, alínea d) do Estatuto da Aposentação.

É que, aquele primeiro diploma, mantendo o direito às pensões de reforma e invalidez aos estrangeiros que, sendo na altura nacionais portugueses, se incapacitaram ao serviço das forças armadas, inscreve-se num particular dominio visando dar tradução formal a 'acordos bilaterais com países africanos de língua portuguesa' que impõem ao 'Estado Português o pagamento de pensões de reforma, invalidez e preço de sangue a cidadãos, hoje estrangeiros, que fizeram parte das forças armadas portuguesas ou com estas colaboraram'.

Por outro lado, a situação dos ex-funcionários ou agentes da Administração Pública nas ex-colónias portuguesas que não puderam conservar a nacionalidade portuguesa após a independência dos novos países africanos por inverificação dos requisitos exigidos por lei (Decreto-Lei nº 308-A/75, de 24 de Junho) é diversa da daqueles que por vontade própria perderam a nacionalidade portuguesa.

Sendo diferente a situação de uns e outros, a solução da lei não traduz arbitrariedade, apresentando-se suficientemente fundamentada.

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III - A decisão


Nestes termos, decide-se negar provimento ao recurso e confirmar, no que à questão de constitucionalidade respeita, o acórdão recorrido.


Lisboa, 20 de Maio de 1997 Antero Alves Monteiro Diniz Alberto Tavares da Costa Armindo Ribeiro Mendes Vítor Nunes de Almeida Maria da Assunção Esteves José Manuel Cardoso da Costa