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Procº nº 455/95 Rel. Cons. Alves Correia
Acordam na 2ª Secção do Tribunal Constitucional:
I - Relatório.
1. A. instaurou no Tribunal do Trabalho da Figueira da Foz uma acção, seguindo a forma de processo sumário e emergente de contrato individual de trabalho, contra o Banco B., pedindo a condenação deste a pagar-lhe o montante de 785.957$00 acrescido de juros de mora até integral pagamento, correspondente a um subsídio de valorização profissional de quantitativo equivalente a 10% do vencimento base, subsídio esse que o Conselho de Gestão do Banco Réu deliberou, em 5 de Janeiro de 1983, atribuir com efeitos a partir de 1 de Janeiro de 1983 e cujo pagamento veio, posteriormente, a suspender, invocando, para tanto, um despacho do Secretário de Estado do Tesouro, que teria sido proferido em 19 de Janeiro de 1983.
Por sentença de 30 de Junho de 1994, foi a acção julgada improcedente e absolvido o Banco Réu do pedido, com o fundamento de que, não tendo o Conselheiro de Gestão do réu obtido a necessária aprovação tutelar, a deliberação em que aprovou a concessão do subsídio de valorização profissional era ineficaz e, por isso, nunca chegou a constituir-se na esfera jurídica do autor o direito ao recebimento do mesmo subsídio.
2. Da referida sentença apelou o autor para o Tribunal da Relação de Coimbra, suscitando, nas respectivas alegações, inter alia, a inconstitucionalidade da norma constante da alínea g) do nº 2 do artigo 13º do Decreto-Lei nº 260/76, de 8 de Abril, se interpretada de tal forma que pudesse conferir-se ao tribunal de trabalho ou a outra entidade o poder de se substituir ao legislador, fixando de forma casuística a lista de actos dos conselhos de gestão dos bancos nacionalizados que careciam de tutela correctiva do Governo, por violação do artigo 114º da Constituição.
Por Acórdão de 30 de Março de 1995, o Tribunal da Relação de Coimbra negou provimento ao recurso e, consequentemente, confirmou a sentença recorrida.
Neste aresto, depois de se caracterizar o subsídio de valorização profissional cujo pagamento era reclamado pelo autor como sendo 'parte integrante da retribuição', escreveu-se o seguinte:
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...os princípios constantes do aludido diploma [referia-se ao D.L. nº 260/76] passaram, a partir da nova redacção dada ao nº. 2 do seu artº 49º pelo artº 1º do Decreto-Lei nº 353-A//77, de 29 de Agosto, a ser aplicáveis às instituições de crédito.
E assim, de concluir é que, foi com vista ao controlo da legalidade
- tutela correctiva - que a lei determinou a intervenção do Governo através do Ministro da tutela, in casu o poder-dever de rever os actos administrativos praticados pelo Conselho de Gestão, podendo aprová-los, supendê-los ou revogá-los.
E havendo sido expressamente reprovada pelo Secretário de Estado do Tesouro a deliberação do Conselho de Gestão que, em 5 de Janeiro de 1983, estabeleceu o mencionado subsídio de valorização profissional, tal deliberação carece de validade e eficácia, por isso insusceptível de produzir efeitos nas esferas individuais dos trabalhadores visados.
É que a aprovação da deliberação era requisito essencial da sua executoriedade. Sem ela o acto não chegou a consolidar-se não passou a definitivo, isto é, a acto jurídico perfeito e acabado. Daí a sua ineficácia.
E não se diga que o artº 13º do Decreto- -Lei nº. 260/76 não contem princípios gerais mas regras que concretizam formas de tutela económica e financeira sobre as empresas públicas, uma vez que as alterações que lhe foram introduzidas pelo Decreto-Lei nº 353-A/ /77 respeitam a orientações, princípios gerais sobre matéria de tutela, com vista ao exercício dos poderes tutelares do Governo na vida activa dessas empresas, instituições de crédito incluídas.
Ficaram, pois, as instituições bancárias sujeitas aos princípios jurídicos contidos no Decreto-Lei nº. 260/76, nomeadamente ao princípio de sujeição à intervenção tutelar dos seus órgãos, consagrado nos artºs 12º, 13º e
14º do referido diploma.
Assim sendo, importa saber se a tutela correctiva é preventiva mas de controlo a posteriori, como atrás referimos, cuja falta gera a ineficácia do acto.
Elucida-nos a esse respeito a Resolução nº 163/80, publicada no D.R.
- I Série - nº 107, de 9-5-980, quando nos seus nºs 3 e 4 refere expressamente
'a necessária aprovação tutelar'.
É que as instituições de crédito, como decorre do nº 1 do artº 49º do Decreto-Lei nº 260/76, ficaram dispensadas de adaptar os respectivos estatutos aos princípios consagrados no mencionado diploma.
Embora a predita Resolução não seja fonte imediata de direito, as suas directivas tutelares, como medidas administrativas que são, impõem-se à Administração autónoma das empresas públicas, sem que entre estas se faça qualquer distinção, e constituem valiosa indicação, precioso auxiliar, para precisar, por via de interpretação, a modalidade de tutela correctiva aplicável ao caso vertente.
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Deste modo, não consente dúvidas a dependência de aprovação pelo Governo dos actos dos órgãos das instituições de crédito nacionalizadas relativos a remunerações e demais atribuições patrimoniais ao seu pessoal.
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Isto, a nosso ver, não viola o artº. 13º, nº 2, al. g) do Decreto-Lei nº 260/76, nem ultrapassa os seus limites; antes se quedando pela interpretação dos textos aplicáveis, colhendo-lhes o verdadeiro sentido e alcance.
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Invoca-se a violação do artº 13º, nº. 2, al. g) do Decreto-Lei nº.
260/76 ex vi da interpretação da Resolução do Conselho de Ministros nº 163/80 no sentido de ser a tutela correctiva a posteriori a seguida, quando, pela sua natureza, regulamentar, aquela não podia substituir-se aos Estatutos do Banco onde devia consagrar-se a modalidade de tutela mais conveniente à sua especialidade. Atente-se, todavia, que não se aplicou a Resolução ela mesma, apenas se atentou na orientação nela contida, na indicação dela constante, relativamente ao exercício dos poderes de tutela pelo Governo, tutela correctiva a posteriori emergente do citado artº 13º, nº. 2, al. g).
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Também se não viola o princípio da Separação de Poderes estabelecido no nº 1 do artº 114º da C.R.P.. Na verdade, aplicando-se a lei - artº 13º, nº 2, al. g) do Decreto-Lei nº. 260/76 e seguindo a valiosa indicação da Resolução nº.
163/80 no que respeita à tutela não se vai contra o aludido princípio, pois que se aplicam regras jurídicas e princípios informadores emanados de orgãos competentes................................................'
3. Do mencionado acórdão interpôs A. o presente recurso para o Tribunal Constitucional, ao abrigo do artigo 70º, nº 1, alínea b), da Lei do Tribunal Constitucional (Lei nº 28/82, de 15 de Novembro), o qual, de acordo com as suas palavras tem 'por âmbito o apuramento da inconstitucionalidade do entendimento nele dado à norma constante do art. 13-2-g) do DL 260/76 (8.4), na redacção do DL 353-A/77 (29.8), que o recorrente reputa violar do art. 114º da CRP'.
Notificado o recorrente, nos termos do artigo 75º-A da Lei do Tribunal Constitucional, para indicar qual o entendimento dado no Acórdão do Tribunal da Relação de Coimbra de 30 de Março de 1995 à norma constante do artigo 13º, nº 2, alínea g), do Decreto-Lei nº
260/76, de 8 de Abril, na redacção do Decreto-Lei nº 353-A/77, de 29 de Agosto, que reputava de inconstitucional, respondeu o mesmo, apoiando-se para o efeito no Parecer que juntou do Prof. Doutor José Joaquim Gomes Canotilho, dizendo que, necessitando aquela norma da mediação concretizadora do legislador, caberá ao Governo, através da aprovação dos estatutos de cada empresa, estabelecer, de entre os actos da lista constante da alínea g) do nº 2 do artigo 13º, quais os que ficam sujeitos a controlo 'a priori' (sujeitos a autorização) e quais os que ficam sujeitos a controlo 'a posteriori' (sujeitos a aprovação), pelo que, interpretada a mesma com sentido de possibilitar a qualquer outra entidade, desigadamente a um tribunal, substituir-se ao legislador e fixar de forma casuística essa lista de actos e escolher de forma arbitrária o tipo de controlo a que fica sujeito cada acto de uma determinada empresa, é ela inconstitucional, por violação do princípio da separação de poderes, condensado no artigo 114º da Constituição.
4. Nas conclusões das suas alegações, refere o recorrente, entre o mais, o seguinte:
'11. Todas as empresas públicas estão sujeitas aos mesmos princípios - os princípios do DL 260/76 - mas não são as mesmas as regras que os concretizam e desenvolvem.
12. Às empresas públicas em geral aplicam-se as regras e os princípios do DL
260/76, pelo que os seus estatutos os não podem contrariar.
13. Quanto às instituições bancárias, parabancárias e seguradoras aplicam-se apenas os princípios enformadores do DL 260/76.
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21. O DL 729-F/75 não contém qualquer norma que estabeleça um regime de tutela correctiva «a priori ou a posteriori» semelhante à prevista no art. 13-2-g do DL
260/76 (8.4).
22. Os poderes de tutela não se presumem, antes têm de resultar de preceito legal expresso.
23. A regra constante do art. 13º-2-g) do DL 260/78 (8.4), para se tornar exequível, no tocante às instituições de crédito, necessita de mediação concretizadora do legislador.
24. Caberia, em consequência, ao Governo, através da aprovação dos estatutos de cada empresa, estabelecer, de entre os actos da lista constante da alínea g) do nº 2 do art. 13º do DL 260/76, quais os actos que ficam sujeitos a controlo «a priori» (sujeitos a autorização) e quais os que ficariam sujeitos a controlo «a posteriori» (sujeitos a aprovação).
25. Não pode qualquer outra entidade, designadamente o Tribunal de Trabalho, pela voz do seu juiz, substituir-se ao legislador e fixar de forma casuística essa lista de actos e nem pode escolher de forma arbitrária o tipo de controlo a que fica sujeito cada acto de uma determinada empresa.
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33. O acórdão ora recorrido ao apontar para uma nulidade absoluta com recurso a meras regras de interpretação e integração de lacunas, justifica uma «escolha» que manifestamente ultrapassa os seus poderes (art. 114º da CRP) e assim representa sempre uma manifesta ultrapassagem dos limites que o DL 260/76 estabelecia (reserva de estatuto).
34. Por outro lado, interpretada esse sentido, a Res. CM 163/80 sempre violaria o art. 13º do DL 260/76 pelo que seria «contra legem» e, por isso, nesse plano, nula.
35. Interpretada em sentido diverso a norma constante do art. 13º nº 2, alínea g) daquele diploma terá de haver-se por inconstitucional, por violação do princípio da separação de poderes (art. 114º da CRP).
36. Na verdade, a decisão recorrida esta atingida por uma dupla inconstitucionalidade:
- sabendo-se que só existe tutela onde a lei a estabelecer de forma expressa, sendo tal matéria de reserva legislativa do legislador, não pode o tribunal escolher casuisticamente os casos em que, à falta de tal prescrição legislativa, se deveria impor ou não uma tutela do tipo da invocada pelo R.
(interpretação do Art. 13-2-g), do DL 260/76 que aplicada na situação concreta dos presentes autos, viola o princípio da separação dos poderes legislativos e judicial fixado no art. 114º da CRP).
- o despacho do SET pretendia «suspender» (e não extinguir) o negócio jurídico laboral sub iudice, ao pretender ter efeito retroactivo viola o principio do Estado de direito na sua dimensão concreta de protecção dos cidadãos e da segurança jurídica (art. 2 e 53 da CRP).
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44. A Resolução do Conselho de Ministros 163/80 (9.5) não é fonte imediata de direito.
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52. Cabe ao Governo, através de aprovação dos estatutos de cada empresa, estabelecer, de entre os actos da lista constante do art. 13-2-g), do DL 260/76
(8.4) quais os actos que ficam sujeitos a controlo «a priori» (autorização) e quais os actos que ficariam sujeitos a controlo «a posteriori» (aprovação).
53. A Res. CM 163/80 pela sua natureza derivada («regulamentar») não poderia substituir-se ao legislador estatutário que, só aí, nos Estatutos de cada Empresa Pública, poderia e devia consagrar a modalidade de tutela mais conveniente à sua especialidade.
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58. Bem como tal decisão [da Relação de Coimbra] é inconstitucional, nos termos do art. 207º da CRP, pela interpretação que faz dos normativos aplicáveis e em especial do art. 13º-2-g) ao DL 260/76, que se afigura violadora do princípio da separação de poderes constitucionalmente previsto no art. 114º da CRP'.
Como reforço das suas alegações, juntou um Parecer do Prof. Doutor José Joaquim Gomes Canotilho.
O Banco recorrido sustentou, por seu turno, que o recurso da constitucionalidade carece de fundamento, já que, ao aplicar o artigo 13º, nº 2, alínea g), e nºs. 3 e 4 do Decreto-Lei nº 260/76, limitou-se o acórdão recorrido 'pura e simplesmente a aplicar a lei, tal como está formulada e com o alcance que inequivocamente tem'. Ainda segundo o recorrido, o Tribunal da Relação de Coimbra 'não feriu o princípio da separação de poderes, pois a determinação de que os actos respeitantes à fixação de remuneração, nas empresas públicas, estão sujeitas às mencionadas autorizações ou aprovações ministeriais, não cabe ao Governo, como o Recorrente pretende, mas decorre pura e simplesmente da lei, como se demonstrou'.
5. Corridos os vistos legais, cumpre, então, apreciar e decidir.
II - Fundamentos.
6. Dispõe a norma constante da alínea g) do nº 2 do artigo 13º do Decreto-Lei nº 260/76, de 8 de Abril (cuja redacção foi mantida intacta pelos Decretos-Leis nºs. 353-A/77, de 29 de Agosto, e 25/79, de 19 de Fevereiro, e devendo salientar-se que não haverá que considerar a actual redacção do artigo 13º do Decreto-Lei nº 260/76, uma vez que a mesma resulta de alterações introduzidas por legislação posterior à vigente no momento relevante para a situação dos autos, ou seja, o mês de Janeiro de 1983 - cfr. o Decreto-Lei nº 29/84, de 20 de Janeiro, e a Lei nº 16/90, de 20 de Julho):
'2. Da lista de actos dependentes de autorização ou aprovação do Ministro da Tutela, nos termos da alínea b) do número anterior, devem necessariamente constar:
..................................................
g) O estatuto do pessoal, em particular no que respeita à fixação de remuneração'.
7. O Tribunal Constitucional, através das suas duas Secções, já teve oportunamente de decidir processos idênticos a este, designadamente nos Acórdãos nºs. 243/95, 496/95, 586/95 e 650/95, tendo, em todos eles, decidido não tomar conhecimento do recurso, com o fundamento de que a norma constante da alínea g) do nº 2 do artigo 13º do Decreto-Lei nº 260/76, de 8 de Abril, não foi aplicada no acórdão recorrido com a interpretação alegadamente inconstitucional que lhe foi atribuída pelo recorrente. É essa decisão que aqui igualmente se adopta.
Importa, a este respeito, transcrever o seguinte trecho da Exposição lavrada pelo Relator e de que emergiu o Acórdão nº 243/95:
'3.2. Ora, igualmente como resulta das transcrições efectuadas, designadamente do acórdão tirado na Relação de Coimbra, o que aí foi entendido foi que, nomeadamente após as alterações introduzidas pelo D.L. nº 353-A/77, as regras constantes do D.L. nº 260/76 (mormente as respeitantes à tutela económica e financeira e, de entre estas, as que se ligam ao estatuto de pessoal das empresas públicas e particularmente no que respeita à fixação das respectivas remunerações, assim e em consequência, devendo actos como esses, praticados pelos órgãos de tais empresas, estar sujeitos a fiscalização da entidade tutelar) eram aplicáveis às «instituições públicas de crédito».
A partir desta consideração, o aresto recorrido concluiu que a deliberação do Conselho de Gestão da Ré, ao conceder o subsídio em causa, por se tratar de um acto inserido naqueles que careciam de fiscalização por banda da entidade tutelar, reclama-la-ia então.
Não foi, assim, por apelo às directivas constantes de qualquer Resolução do Conselho de Ministros (particularmente a Resolução nº 163/80) que o acórdão sub specie veio a entender que a deliberação em causa, tomada pelo Conselho de Gestão da Ré, havia de estar sujeita a fiscalização tutelar. O que vale por dizer que não interpretou a alínea g) do nº 2 do artº 13º do D.L., nº
260/76 por forma a daí decorrer que seria por uma intervenção resolutiva do Conselho de Ministros que se iria saber quais os actos dos cabidos órgãos das
«instituições públicas de crédito» que seriam objecto de intervenção tutelar
(de fiscalização, enfim).
Tal fiscalização, na perspectiva do acordão sob censura, era, e tocantemente ao estatuto de pessoal e respectivas remune- rações, imposta pela própria alínea g) do nº 2 do artº 13º que, desta arte, a consagrou.
Assente que foi por aquele acórdão que era inquestionável a imposição dessa forma de intervenção tutelar - imposição decorrente directamente da citada norma no que tange ao estatuto de pessoal das «instituições públicas de crédito» e respectivas remunerações - havia, seguidamente, de saber-se qual a forma de operar a mencionada intervenção, ou seja, se a fiscalização se perspectivaria como um controlo prévio ao acto praticado pelo Conselho de Gestão da Ré (assim se caracterizando como uma autorização) ou como um controlo posterior a esse mesmo acto (desse jeito se caracterizando como uma aprovação).
Ora, e porque, perante o teor da alínea g) do nº 2 do artº 13º do D.L. nº 260/76, é defensável, quer o entendimento de que o controlo há-de assumir a forma de autorização, quer o entendimento de que o controlo deve assumir a forma de aprovação, a Relação de Coimbra, na decisão em análise, optou
pelo primeiro.
E fê-lo por interpretação daquela norma, interpretação a que chegou servindo-se de determinada metodologia, na qual, por entre outros elementos, se serviu das determinações constantes da Resolução do Conselho de Ministros nº
163/80.
Significa isto, como é bom de ver, que, de todo em todo, o acórdão impugnado não interpretou a norma da alínea g) do nº 2 do artº 13º do D.L. nº
260/76 como permitindo que fosse por intermédio de uma Resolução do Conselho de Ministros que:
fossem definidos os actos dos órgãos das «instituições de crédito público» que devem estar sujeitos à fiscalização tutelar;
que se alargasse essa fiscalização a tais instituições, ou que, fossem sujeitos a este género de controlo os actos dos referidos órgãos referentes ao estatuto do pessoal e respectivas remunerações.
E isto, novamente se assinala, porque, segundo o acórdão, é directamente da citada norma que tal resulta.
Pois bem:
Torna-se inequívoco que, pelo ora recorrente (aceitando-se que o mesmo dirigiu a questão de inconstitucionalidade a um dado normativo), nunca foi questionado que a norma do artº 13º, nº 2, alínea g) do D.L. nº 260/76, entendida no sentido de se aplicar directamente às instituições bancárias, parabancárias e seguradoras, seria inconstitucional. Na verdade, o que por ele foi defendido foi que, de um lado, uma interpretação assim gizada era uma interpretação contra legem e, de outro, que inconstitucional seria uma interpretação de tal forma que dela se extraísse que seria por um acto não legislativo do Governo que se determinasse a fiscalização tutelar dos actos dos
órgãos daquelas instituições (ao menos quanto ao estatuto de pessoal e respectivas remunerações), pois que, assim, sairia violado o princípio 'da Separação de Poderes' que se encontraria consagrado no artigo 114º da Lei Fundamental.
[...]. Porque, como resulta do exposto, a decisão ora sob recurso não fez uma aplicação da norma contida na alínea g) do nº 2 do artº 13º do D.L. nº 260/76 com o sentido ou na dimensão que o recorrente considerou inconstitucional, haverá que concluir que, no caso, se não mostra presente o requisito exigido para a abertura da via do recurso de constitucionalidade prescrito na alínea b) do nº 1 do artº 70º da Lei nº 28/82, isto é, o consistente na aplicação, na decisão de que se recorre, da norma arguida de incompatível com a Constituição'.
III - Decisão.
8. Nos termos e pelos fundamentos expostos, decide-se não tomar conhecimento do recurso e condenar o recorrente em custas, fixando-se a taxa de justiça em cinco Unidades de Conta.
Lisboa, 16 de Abril de 1997 Fernando Alves Correia Guilherme da Fonseca Bravo Serra José de Sousa e Brito Messias Bento José Manuel Cardoso da Costa