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Processo n.º 1029/2004
2.ª Secção
Relatora: Conselheira Maria Fernanda Palma
Acordam na 2.ª Secção do Tribunal Constitucional
I
Relatório
1. “A. – Associação de Socorros Mútuos” impugnou judicialmente, perante os
Juízos de Pequena Instância Criminal do Porto, a decisão da Comissão de
Aplicação de Coimas em Matéria Económica e Publicidade, que lhe aplicou a coima
única de € 12 500,00, pelo facto de efectuar diversos serviços relacionados com
a actividade de organização e realização de funerais sem que estivesse
constituída sob a forma de sociedade, dispusesse de mostruário diversificado de
artigos fúnebres, possuísse livro de reclamações e publicitasse o serviço básico
de funeral social, o que constituía as contra-ordenações, previstas e punidas
pelos artigos 6º, nº 1, 12º, 13º e 16º, nº 2, alíneas a), b) e c), do
Decreto-Lei nº 206/2001, de 27 de Julho.
Por sentença de 29 de Outubro de 2004, foi concedido provimento ao recurso, com
a seguinte fundamentação:
(...)
Alega a arguida, em segundo lugar, que os arts. 5° e 6° n° 1 do DL 206/01,
violam o direito de livre associacão previsto no art. 46° da CRP.
Vejamos.
Resulta do disposto nos arts. 5°, 3°, 4°, n° 1 e 6°, n° 1, al. a) do DL 206/01,
que a prestação de serviços relativos à organização e realização de funerais,
transporte de cadáveres para exéquias fúnebres, inumação, cremação ou
expatriamento e trasladação de restos mortais já inumados, compete
exclusivamente às agências funerárias, considerando-se como tal as empresas que
tenham por actividade principal a prestação dos serviços referidos, as quais,
para desenvolverem a sua actividade, devem constituir-se sob qualquer das formas
societárias legalmente permitidas.
Ou seja, tais preceitos, no seu conjunto, restringem efectivamente a liberdade
de iniciativa privada no que se refere à actividade funerária, reservando-a a
empresas societárias e vedando-a, consequentemente, ao sector mutualista.
Estamos em crer que esta reserva viola o princípio da igualdade, consagrado no
art. 13° da CRP.
Com efeito, o princípio constitucional da igualdade só não seria violado caso a
reserva de actividade constituísse um meio adequado para prosseguir um qualquer
interesse público relevante, intentado pelo legislador e cometido pela
Constituição ao Estado.
Não nos parece, porém, que seja este o caso, sendo certo que o preâmbulo do DL
206/01 nada refere quanto aos interesses que estiveram na origem da criação
desta reserva de actividade.
O que se pode ler neste preâmbulo é tão só que urge 'dotar este sector de
medidas disciplinadoras que, sem prejuízo do livre acesso ao mercado, possam
assegurar a transparência da actuação dos seus profissionais e garantir a
qualidade dos serviços, tendo em vista, designadamente, a defesa dos interesses
dos consumidores'.
E sendo o único interesse expressamente apontado o 'dos consumidores', não vemos
que este possa justificar que se atribua às agências funerárias constituídas sob
a forma de sociedade o monopólio da actividade funerária.
Pelo contrário, parece-nos que o interesse dos consumidores será no sentido de
uma oferta o mais ampla possível em que coexistam, lado a lado, o sector
empresarial e mutualista.
Aliás, mais se pode ler no mesmo preâmbulo que 'O presente diploma define, desta
forma - e sem prejuízo das competências já atribuídas por lei neste domínio a
outras entidades no âmbito específico das suas atribuições -, um conjunto de
regras gerais para o exercício da actividade funerária (...)'.
Por seu turno, no preâmbulo do Código das Associações Mutualistas (DL n° 72/90,
de 3/3), prevê-se que estas, para além de prosseguirem 'objectivos de protecção
complementar nos domínios da segurança social e da saúde' possam,
cumulativamente com estes, desenvolver 'quaisquer outras actividades de
protecção social, designadamente no sector da acção social e, de um modo geral,
a promoção da melhoria da qualidade de vida dos associados e suas famílias'.
Concretiza esta ideia o art. 2°, n° 2 deste Código ao estabelecer que as
associações mutualistas podem prosseguir fins de protecção social e de promoção
da qualidade de vida, através da organização e gestão de equipamentos e serviços
de apoio social.
Parece-nos, por isso, que uma actividade funerária organizada e gerida por uma
associação mutualista poderá ainda incluir-se nos fins permitidos a este tipo de
associação, já que se poderá considerar esta actividade como serviço de apoio
social destinado aos seus associados.
Tudo isto para reforçar a ideia de que as normas dos arts. 5° e 6°, n° 1, al. a)
do DL 206/01, ao reservarem a actividade funerária a empresas societárias e
vedarem a mesma às associações mutualistas, quando é certo que a legislação que
rege estas últimas parece ter amplitude suficiente para lhes permitir este
serviço, violam o princípio constitucional da igualdade.
E face ao que ficou dito, não podemos deixar de considerar que a
inconstitucionalidade destas normas determina necessariamente a
inconstitucionalidade das restantes normas do DL 206/01.
Com efeito, se do preâmbulo deste diploma se retira que o mesmo pretende criar
'regras gerais para o exercício da actividade funerária', certo é que todo ele
está centrado na figura da agência funerária enquanto empresa e sociedade e que
as respectivas normas estão pensadas para esta realidade e não para a
regulamentação de uma actividade funerária levada a cabo por outras entidades
que não empresas societárias.
Logo no art. 1° deste diploma, sob a epígrafe 'Âmbito' se dispõe que 'o
exercício da actividade das agências funerárias fica sujeito ao regime
estabelecido no presente diploma', não se estendendo o âmbito do diploma a toda
a actividade funerária.
Ou seja, as várias normas concretas contidas neste DL pressupõem o entendimento
de que a actividade funerária só pode ser empreendida pelas agências funerárias
e de que estas serão, necessariamente, detidas por sociedades, o que, repete-se,
viola o princípio da igualdade plasmado no art. 13° da CRP.
Pelo exposto, declaro inconstitucionais as normas dos arts. 5° e 6°, n° 1, al.
a) do DL 206/01, bem como, consequentemente, as restantes normas nele contidas
e, em consequência, concedo provimento ao recurso, revogando a decisão
recorrida.
Fica, deste modo, prejudicado o conhecimento das demais questões suscitadas em
sede de recurso.
2. O Ministério Público interpôs recurso de constitucionalidade, ao abrigo do
artigo 70º, nº 1, alínea a), da Lei do Tribunal Constitucional, para apreciação
das normas dos artigos 5º e 6º, nº 1, alínea a), do Decreto-Lei nº 206/01, de 27
de Julho.
Junto do Tribunal Constitucional o recorrente apresentou alegações que concluiu
do seguinte modo:
1 - A norma constante dos artigos 5° e 6°, n° 1, alínea a) do DecretoLei n°
206/01, de 27 de Julho, ao instituir a reserva do exercício das actividades
funerárias às empresas que adoptem a forma societária excluindo, em absoluto, a
possibilidade de quaisquer outras entidades colectivas, nomeadamente associações
mutualistas, orientadas pelos princípios cooperativos, exercerem tal actividade
a título gratuito e sem intuito ou finalidade lucrativa, no quadro de uma acção
de apoio social, desenvolvida em beneficio dos respectivos associados, é
inconstitucional, por violação do princípio da igualdade, bem como da protecção
do sector cooperativo, decorrente do artigo 61 ° da Constituição da República
Portuguesa.
2 - Na verdade, neste caso, tal reserva de actividade - pressupondo o necessário
exercício empresarial, com fins lucrativos e sob forma societária - carece de
fundamento material bastante, discriminando injustificadamente, relativamente
às demais pessoas colectivas com fins lucrativos, as associações que pretendam
exercer a dita actividade, com submissão e respeito pelas regras gerais
instituídas pelo legislador para tal actividade.
3 - Não são inconstitucionais as normas que prescrevem, em termos objectivos, os
requisitos do estabelecimento das entidades que - qualquer que seja a sua
natureza - pretendam exercer actividades funerárias e que não apareçam
conexionadas com o exercício, com intuito lucrativo, de tal actividade.
4 - Termos em que deverá confirmar-se o juízo de inconstitucionalidade
formulado quanto à norma resultante dos artigos 5° e 6°, n° 1, alínea a), do
referido diploma legal – não se estendendo, porém, tal julgamento de
inconstitucionalidade, consequencialmente, às normas constantes dos artigos 6°,
n° 1, alínea c) e 12° do Decreto-Lei n° 206/01.
O recorrido contra-alegou, concluindo o seguinte:
Mas diga-se em abono da verdade que todas as mutualidades que prestam aos seus
associados (beneficiários) o serviço de funeral praticam valores de custo de
funeral muito abaixo do sector das agências funerárias.
E com isso ganha o Estado, porque:
Sendo o funeral pago pela mutualidade, já a família do falecido não recorre aos
subsídios do Estado - Segurança Social (e vão até 500 contos por inumação).
Termos em que, na procedência do alegado e provado, devem ser declaradas
inconstitucionais todas as normas assim julgadas pelo Meritíssimo Juiz 'a quo',
salvo a constante do artigo 6 nº 1 alínea c) do Decreto-Lei nº 206/2001 de
27.07, assim se fazendo, como se espera a costumada,
Justiça!
Cumpre apreciar.
II
Fundamentação
3. O tribunal a quo julgou materialmente inconstitucional as normas dos artigos
5º e 6º, nº 1, alínea a), do Decreto-Lei nº 206/01, de 27 de Julho.
Tais preceitos, bem como o artigo 4º, nº 1, do mesmo diploma, têm a seguinte
redacção:
Artigo 4.º
Objecto da actividade
1 - A actividade das agências funerárias consiste na prestação de serviços
relativos à organização e realização de funerais, transporte de cadáveres para
exéquias fúnebres, inumação, cremação ou expatriamento e trasladação de restos
mortais já inumados.
(...)
Artigo 5.º
Reserva de actividade
O exercício das actividades mencionadas no n.º 1 do artigo anterior compete
exclusivamente às agências funerárias.
Artigo 6.º
Requisitos para o exercício da actividade
1 - Para o exercício da actividade referida no n.º 1 do artigo 4.º, deve cada
agência funerária:
a) Constituir-se sob qualquer das formas societárias legalmente permitidas;
(...)
O tribunal recorrido julgou ainda consequencialmente inconstitucionais as
“restantes normas” do referido diploma legal. Tais normas, em face das
contra-ordenações imputadas à arguida, são as que constam dos artigos 6º, nº 1,
alínea c), 12º, nº 1, e 13º. O teor destes artigos é o seguinte:
Artigo 6.º
Requisitos para o exercício da actividade
1 - (...)
(...)
c) Dispor de mostruário diversificado de artigos fúnebres, de modo a garantir
ao cliente mais de uma alternativa de escolha;
(...)
Artigo 12.º
Livro de reclamações
1 - As agências funerárias devem possuir, por estabelecimento, um livro de
reclamações, devendo a sua existência ser divulgada de forma visível,
designadamente no mostruário e na factura.
(...)
Artigo 13.º
Funeral social
1 - As agências funerárias devem dispor obrigatoriamente de um serviço básico de
funeral social, a realizar no concelho onde ocorreu o óbito e está sediada a
agência.
2 - O serviço básico de funeral social está sujeito a um preço máximo, cujo
montante é fixado por portaria do Ministro da Economia.
3 - O preço máximo do serviço básico de funeral social incluirá:
a) Urna em madeira ou equivalente, com uma espessura mínima de 15 mm,
ferragens, lençol, almofada e lenço;
b) Transporte fúnebre individual;
c) Serviços técnicos prestados pela agência.
Verifica-se, assim, que o juízo de inconstitucionalidade formulado pelo tribunal
a quo se refere a regras relacionadas com a constituição da entidade que exerce
a actividade funerária [o artigo 6º, nº 1, alínea a), que exige a constituição
sob qualquer das formas societárias legalmente permitidas] e a regras que
consagram deveres que impendem sobre as entidades que exercem a actividade
funerária, que, de acordo com o respectivo regime legal, só podem ser as
agências funerárias constituídas na forma societária [esses deveres, no presente
caso, são a existência de mostruário diversificado de artigos fúnebres – artigo
6º, nº 1, alínea c) – a existência de livro de reclamações – artigo 12º, nº 1 –
e a existência e respectiva publicidade do funeral social – artigo 13º].
O Tribunal analisará, em primeiro lugar, a norma que exige a constituição sob a
forma societária.
4. O tribunal a quo entendeu, na decisão recorrida, que a norma que exige a
constituição sob a forma de sociedade para o exercício da actividade funerária
quando aplicada a uma associação mutualista é inconstitucional, por violação do
princípio da igualdade, consagrado no artigo 13º da Constituição.
Do preâmbulo do Decreto-Lei nº 206/2001, de 27 de Julho, resulta que o
legislador com o novo regime das agências funerárias pretendeu fazer face a um
“avolumar de situações menos transparentes” que se vinha verificando numa
“actividade com uma expressiva relevância social”.
O regime consagrado visou assim, entre o mais, “garantir a qualidade dos
serviços, tendo em vista, designadamente, a defesa dos interesses dos
consumidores”, através da definição de um conjunto de “regras gerais para o
exercício da actividade funerária” (cfr. o preâmbulo do diploma).
Entrevêem-se, deste modo, no regime legal em questão objectivos que se
relacionam com a transparência na actividade, com a organização das estruturas
que exercem a actividade funerária (tendo em vista a dignidade exigível pela
natureza dessa actividade), com a igualdade no tratamento dos agentes funerários
e com a igualdade no acesso à actividade.
A legitimidade e o fundamento de tais finalidades, em face da Constituição, são
inequívocos. No entanto, a questão a que importa dar resposta no presente
recurso é a de saber se a exigência de constituição sob a forma societária
exclui outros modos de alcançar tais desideratos, sendo essa exclusão compatível
com a Constituição.
Ora, a forma societária, em si mesmo considerada, não consubstancia uma
habilitação específica para o exercício da actividade funerária. Nem constitui,
por si só, e necessariamente, garantia absoluta de prossecução com sucesso das
finalidades que o Decreto-Lei nº 206/2001, de 27 de Julho, visa alcançar.
Trata-se de uma exigência que, tendencialmente, criará condições favoráveis para
a realização dos referidos objectivos, dada as necessárias organização e
institucionalização que a sociedade implica. Porém, a constituição como
sociedade não é um meio especificamente vocacionado (e, sobretudo, único) para o
exercício da actividade funerária de forma transparente e digna. Não o é, desde
logo, porque o processo de constituição de uma sociedade nenhuma conexão
apresenta com a actividade funerária. E, também não o é, porque a forma
societária só por si não fornece garantias absolutas do exercício de uma
(qualquer) actividade de modo transparente e digno.
Não se trata, aliás, de uma exigência que se prende com fins de saúde pública e
de tutela do interesse público, como acontece, por exemplo, com a reserva legal
da actividade farmacêutica (v. Acórdão nº 182/2001,
www.tribunalconstitucional.pt).
A qualidade do exercício da actividade funerária é, antes, assegurada por
exigências que se prendem com o respectivo exercício e com o funcionamento das
entidades que realizam serviços fúnebres, exigências cujo respeito deve ser
rigorosamente controlado.
No que neste recurso importa, constata-se que a exigência de constituição sob a
forma societária, com o inerente fim lucrativo, não se revela mais garantística
do que a organização inerente a uma associação mutualista, sem intenção
lucrativa, apenas com uma finalidade de apoio social em benefício dos
associados. De resto, numa perspectiva institucional, existe, para o efeito que
nos presentes autos se destaca, uma semelhança significativa entre a associação
e a sociedade, já que a ambas as entidades é inerente uma organização jurídica
(e social) que de igual modo cria condições para um exercício digno da
actividade em questão (entre outras).
Por outro lado, às anteriores razões acresce a tutela constitucional do sector
cooperativo (artigo 61º da Constituição), tutela essa que se estende
naturalmente às associações mutualistas que se fundam nos princípios
cooperativos, exercendo actividades de apoio ou protecção social em benefício
dos associados, fora dos quadros da iniciativa privada empresarial (cf. artigo
2º, nº 2, do Código das Associações Mutualistas).
Em face de todas estas razões, não existe fundamento para vedar às associações
mutualistas o exercício da actividade funerária em benefício dos seus associados
no cumprimento dos princípios que regem essas instituições.
A restrição constante da norma do artigo 6º, nº 1, alínea a), do Decreto-Lei nº
206/2001, de 27 de Julho, discrimina, pois, sem fundamento legítimo, as
associações mutualistas, pelo que se afigura inconstitucional, por violação do
princípio da igualdade, consagrado no artigo 13º da Constituição.
5. O tribunal recorrido considerou consequencialmente inconstitucional as
demais normas do Decreto-Lei nº 206/2001, de 27 de Julho. Proceder-se-á à
apreciação das normas que concretamente foram desaplicadas.
Quanto à exigência de mostruário de serviços fúnebres [artigo 6º, nº 1, alínea
c)], cabe sublinhar que se trata de uma imposição que se justifica em face da
actividade em causa. Com efeito, se uma associação mutualista pretende exercer a
actividade funerária tem de observar determinadas regras que se relacionam com
uma certa qualidade dos serviços prestados. Facultar a escolha dentro de um
leque variado de objectos fúnebres afigura-se adequado ao tipo de actividade
levada a cabo, pelo que não procede, quanto à norma em questão, o juízo de
inconstitucionalidade formulado pela decisão recorrida.
6. Quanto à manutenção pela entidade que exerce actividade funerária de um
livro de reclamações (artigo 12º, nº 1), também não se afigura procedente o
juízo de inconstitucionalidade formulado pela decisão recorrida. Na verdade, a
prestação de serviços fúnebres deve ser controlada externamente, dada a
relevância dos interesses dos destinatários. O controlo interno possibilitado
pela reclamação para os órgãos da associação mutualista (como invoca a
recorrida) é de inegável relevância. Não obstante, o registo da reclamação em
livro (mantido para o efeito) permite um controlo de natureza diferente
(controlo externo – cf. artigo 12º, nº 3) cuja relevância não pode ser ignorada,
estando em causa a actividade funerária.
Improcede, pois, o juízo de inconstitucionalidade quanto à norma do artigo 12º,
nº 1, do Decreto-Lei nº 206/2001, de 27 de Julho.
7. Resta, por último, apreciar a norma que consagra a exigência de um serviço
básico de funeral social devidamente publicitado (artigo 13º).
Trata-se de uma exigência relacionada com o preço do serviço fúnebre prestado. A
associação recorrida é uma entidade que presta tal serviço apenas aos seus
associados e de modo gratuito ou manifestamente aquém do preço do mercado. A
norma em questão consagra, pois, uma exigência que não tem fundamento, quando
aplicada às associações mutualistas (“serviço básico de funeral social” não é um
dos serviços fúnebres que as associações prestam, é o serviço fúnebre prestado
por essas entidades), pelo que se trata de uma exigência sem fundamento, sendo
nessa medida violadora do princípio da proporcionalidade e da igualdade (artigo
13º da Constituição).
Confirma-se, portanto, quanto a esta norma, o juízo de inconstitucionalidade
formulado.
III
Decisão
8. Em face do exposto, o Tribunal Constitucional decide:
a) Julgar inconstitucional a norma do artigo 6º, nº 1, alínea a), do
Decreto-Lei nº 206/01, de 27 de Julho, na medida em que exclui as associações
mutualistas, por violação do princípio da igualdade;
b) Julgar inconstitucional a norma do artigo 13º do Decreto-Lei nº 206/01, de
27 de Julho, enquanto exige que as associações mutualistas ponham à disposição
do público um serviço básico de funeral social, por violação dos princípios da
proporcionalidade e da igualdade;
c) Não julgar inconstitucionais as normas dos artigos 6º, nº 1, alínea c), e
12º, nº 1, do Decreto-Lei nº 206/01, de 27 de Julho;
d) Confirmar, consequentemente, o juízo de inconstitucionalidade constante da
decisão recorrida, juízo de inconstitucionalidade que não se estende às normas
referidas em c).
Lisboa, 3 de Maio de 2005
Maria Fernanda Palma
Mário José de Araújo Torres
Benjamim Rodrigues
Paulo Mota Pinto
Rui Manuel Moura Ramos