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Processo nº 363/2005
3ª Secção
Relator: Conselheiro Bravo Serra
1. Em 23 de Maio de 2005 o relator proferiu a seguinte
decisão:-
“1. Não se conformando com a decisão tomada em 24
de Novembro de 2003 pelo Presidente do Conselho Directivo do Centro Distrital de
Solidariedade e Segurança Social de Lisboa do Instituto de Solidariedade e
Segurança Social, que lhe impôs a coima de € 2.493,99 por manter em
funcionamento um estabelecimento para idosos sem se encontrar licenciado,
recorreu judicialmente a acoimada A.
Tendo, por sentença proferida em 20 de Maio de
2004 pela Juíza do 5º Juízo do Tribunal do Trabalho de Lisboa, sido julgado
improcedente o recurso, dela recorreu a acoimada para o Tribunal da Relação de
Lisboa.
Na alegação adrede produzida, formulou a acoimada,
para o que ora releva, as seguintes «conclusões»:-
‘(...)
B - Da nulidade da decisão administrativa por omissão de pronúncia:
10 - A ora Recorrente apresentou defesa escrita à autoridade administrativa,
tendo suscitado, nos termos do art.º 119.º, alínea d) do C.P. Penal, a nulidade
da notificação do Auto de Notícia.
11 - A decisão administrativa não decidiu a questão da nulidade por falta de
notificação à recorrente do auto de notícia, nem a mesma havia sido decidida
anteriormente.
12 - A douta Sentença recorrida conheceu da questão, concluindo que o acto
recorrido não incorreu em omissão de pronúncia, considerando que tal só
ocorreria se faltassem à decisão administrativa os elementos referidos no art.º
58.º do DL 433/82.
13 - Contrariamente, considera a Recorrente que os elementos referidos no art.º
58.º do DL 433/82 constituem requisitos mínimos da decisão administrativa, que
não se confundem com o dever de a administração apreciar as nulidades suscitadas
pelo Arguido na sua defesa.
14 - Não se compreende que o legislador tenha, por norma, querido obrigar a
autoridade administrativa a ‘Na decisão final expressa (...) resolver todas as
questões pertinentes suscitadas durante o procedimento e que não hajam sido
decididas em momento anterior’, deixando de o impor num processo administrativo
de natureza sancionatória. (cfr. artigo 107.º do C.P.A.)
Acresce que:
15 - O artigo 32.º, n.º 10 da CRP impõe que ‘nos processos de contra-ordenação,
bem como em quaisquer processos sancionatórios, são assegurados ao arguido os
direitos de audiência e de defesa.’, o que foi legalmente consagrado no artigo
50.º do DL 433/82.
16 - O direito de audiência e de defesa do arguido em processo
contra-ordenacional tem como contra-ponto necessário o dever de pronúncia da
Autoridade Administrativa sobre as questões suscitadas pelo Arguido na sua
defesa.
17 - O sentido útil da explicitação constitucional do direito de defesa é o de
se dever considerar a falta de audiência do arguido ou a omissão de formalidades
essenciais à defesa como implicando a ofensa do conteúdo essencial do direito
fundamental de defesa, daí resultando a nulidade do procedimento.
Pelo exposto:
18 - Os artigos 50.º e 58.º do DL 433/82 interpretados no sentido de não imporem
à autoridade administrativa o dever de pronúncia sobre as nulidades invocadas na
defesa do arguido são materialmente inconstitucionais por restringirem o
‘conteúdo essencial’ do direito à audiência e à defesa, em violação dos artigos
32.º, n.º 10 e 18.º, n.º 3 da CRP.
(...)’
O Tribunal da Relação de Lisboa, por acórdão de 9
de Dezembro de 2004, negou provimento ao recurso.
Nesse aresto, na parte atinente à invocada
nulidade da decisão administrativa por omissão de pronúncia sobre a arguida não
notificação do auto de notícia, discreteou-se assim:-
‘(...)
Como se refere no Ac. desta Relação de
14/1/2004 (de que fomos relator e que se encontra parcialmente transcrito na
sentença sob recurso), o Tribunal Constitucional, por Acórdãos de 29/02/2003 e
4/02/2003, publicados no DR, II Série, de 16 de Abril e 23 de Maio de 2003, veio
afirmar que o processo contra-ordenacional assume estruturalmente uma especial
natureza mista, com uma clara feição de procedimento administrativo até à fase
judicial, sendo que, em todas as normas não expressamente previstas (e não
havendo disposição normativa que a tal se oponha), se terá de admitir o recurso
à disciplina e princípios que genericamente regem esse tipo de procedimento.
Os mesmos arestos afirmam a conformidade
constitucional do artº 125º do CPA, no sentido da plena validade das decisões
condenatórias das autoridades administrativas proferidas em processo
contra-ordenacional por remissão para a proposta formulada pelo respectivo
instrutor, chegando mesmo a sustentar-se a tese de que a aplicação daquele
normativo naquele processo não é subsidiária, mas antes directa, em resultado da
sua inserção sistemática e da própria natureza de actividade administrativa em
que se consubstancia o labor das autoridades encarregadas do processamento e
julgamento daquele tipo de infracções na fase pr[é-]judicial . cfr. João Rato,
em estudo publicado em Questões Laborais, nº 21, pags. 112 e ss.
Também o Ac. da Rel. do Porto de
27/5/2002, Col. Jur. XXVII, III, 233º, sustenta que o processo
contra-ordenacional assume a natureza de procedimento até à sua fase judicial,
sendo de admitir, em todos os casos não expressamente previstos e em que a lei a
tal não se oponha, o recurso às normas e princípios do Código de Procedimento
Administrativo. Essa natureza admite especialidades, consistindo uma delas a não
admissibilidade de recurso hierárquico da sanção cominada, como resulta do
disposto no artº 59º, nº 1, do RGCO, que só pode ser atacada através de
impugnação judicial para o tribunal comum, não sujeita, portanto, às regras do
contencioso de anulação, mas sim às das transgressões e subsidiariamente às do
processo penal, como resulta das disposições dos artº 59º, 66º e 76º, nº 4, do
RGCO.
Fase judicial que se inicia no momento
previsto no nº 1 do artº 62º do mesmo diploma, equivalendo a acusação o acto
pelo qual o Mº Pº junto do Tribunal faz os autos presentes ao juiz.
Afigura-se-nos, por isso, que a fase de
investigação e aplicação subsequente da coima no âmbito do processo
administrativo não está subordinada ao princípio da acusação em vigor no
processo penal.
Como põe em relevo João Soares Ribeiro,
in Questões Laborais, Ano VII, 2001, pag. 122, ao abordar a natureza do processo
de contra-ordenação nem sempre se equacionou devidamente esta realidade ‘sui
generis’ que é, ou deve ser, o processo de contra-ordenação na fase
administrativa, fazendo-se por vezes um uso demasiado primário do princípio da
aplicação subsidiária do processo penal consagrado no artº 41º da lei-quadro,
para não dizer uma errada equiparação da estrutura do processo de
contra-ordenação à estrutura processual penal.
Ora, não pode deixar de ser tido em
consideração que a Administração não é um Tribunal, que o decisor da aplicação
da coima não é um juiz e que, sobretudo, por mais voltas que se dêem, este
processo, enquanto decorre perante as autoridades administrativas, tem
necessariamente uma estrutura inquisitória sem distinção entre a acusação e o
julgamento que, como é sabido, cabe aos tribunais.
Não tem, pois, sentido, aplicar o
princípio do acusatório, tal como o processo penal o concebe, na fase
administrativa do processo de contra-ordenação, até porque os direitos dos
cidadãos estão absolutamente garantidos, dado que pode sempre o destinatário da
decisão promover uma fase judicial, onde são respeitados todos os princípios do
processo penal (nomeadamente o do acusatório, não havendo assim qualquer
restrição de direitos de defesa ou garantia).
Acresce que, ao afastar aplicação do
princípio do acusatório puro na fase administrativa do processo
contra-ordenacional, não se está a violar as garantias constitucionais expressas
no artº 32º, nº 1 da Constituição, como pretende a recorrente. É que o
destinatário da decisão administrativa tem sempre ao seu dispor o recurso à fase
jurisdicional, em que tal princípio é totalmente respeitado, já que a
apresentação dos autos ao juiz (que vale como acusação) é feita pelo Mº Pº,
cabendo àquele o julgamento (artº 62º e ss do DL 433/82).
E, como referem Simas Santos e Lopes de
Sousa, in Contra-Ordenação - Anotações ao Regime Geral, em anotação ao artº 58º
do DL 433/82, ‘os requisitos previstos neste artigo para a decisão condenatória
visam assegurar ao arguido a possibilidade de exercício efectivo dos seus
direitos de defesa, que só poderá existir com um conhecimento perfeito dos
factos que lhe são imputados, das normas legais em que se enquadram e condições
em que pode impugnar judicialmente aquela decisão. Por isso as exigências aqui
feitas deverão considerar-se satisfeitas quando as indicações contidas na
decisão sejam suficientes para permitir ao arguido o exercício desses direitos’.
É o que se passa no caso concreto, em
que a decisão administrativa obedeceu, integralmente, a esses requisitos do artº
58º.
Sem embargo de se referir que, pese
embora não tenha sido notificado à arguida o auto de notícia, a mesma foi
notificada nos termos constantes de fls. 11, onde se incluem todos os factos
vertidos no auto de notícia, o que salvaguardou o seu direito de defesa.
(...)’
Deste acórdão peticionou a acoimada a respectiva
correcção, vindo o Tribunal da Relação de Lisboa, por acórdão de 16 de Março de
2005, a efectuar uma rectificação, embora considerasse que ela em nada afectava
o decidido, rectificação essa segundo a qual a prescrição do procedimento
contra-ordenacional da acoimada ‘aconteceria em 16/02/2004, se não se
verificasse a suspensão da prescrição’.
Do acórdão de que parte se encontra extractada
recorreu a acoimada para o Tribunal Constitucional ao abrigo da alínea b) do nº
1 do artº 70º da Lei nº 28/82, de 15 de Novembro, pretendendo, por intermédio do
recurso, a apreciação da ‘constitucionalidade material das normas contidas nos
artigos 50.º e 58.º do DL 433/82, interpretadas no sentido de não imporem à
autoridade administrativa o dever de pronúncia sobre as nulidades invocadas na
defesa do arguido em processo de contra-ordenação’.
O recurso foi admitido por despacho lavrado em 20
de Abril de 2005, vindo os autos a ser remetidos ao Tribunal Constitucional em
29 seguinte.
2. Porque se entende que o recurso é
manifestamente infundado, elabora-se, ex vi do nº 1 do artº 78º-A da Lei nº
28/82, a vertente decisão.
Em face do que se contém no requerimento de
interposição de recurso, tem este por objecto a apreciação da conformidade com a
Constituição por banda dos preceitos ínsitos nos artigos 50º (que dispõe que não
é permitida a aplicação de uma coima ou de uma sanção acessória sem antes se ter
assegurado ao arguido a possibilidade de, num prazo razoável, se pronunciar
sobre a contra-ordenação que lhe é imputada e sobre a sanção ou sanções em que
incorre) e 58º (que estipula, nos seus números 1 e 3, que a decisão que aplica a
coima ou as sanções acessórias deve conter a identificação dos arguidos, a
descrição dos factos imputados com indicação das provas obtidas, a indicação das
normas segundo as quais se pune e a fundamentação da decisão, a coima e as
sanções acessórias, a ordem de pagamento da coima no prazo máximo de 10 dias,
após o carácter definitivo ou o trânsito em julgado da decisão e a indicação de
que em caso de impossibilidade de pagamento tempestivo deve comunicar o facto
por escrito à autoridade que aplicou a coima, devendo ainda, nos termos do seu
nº 3, dessa decisão constar a informação de que a condenação se torna definitiva
e exequível se não for judicialmente impugnada nos termos do artigo 59.º, e que,
em caso de impugnação judicial, o tribunal pode decidir mediante audiência ou,
caso o arguido e o Ministério Público não se oponham, mediante simples
despacho), ambos do Decreto-Lei nº 433/82, de 27 de Outubro, quando comportem um
sentido interpretativo de harmonia com o qual, tendo sido arguidas nulidades na
defesa apresentada pelo acoimando, a decisão impositora da coima não tem que se
pronunciar sobre tal arguição.
Sendo assim, resulta nítido que, para se aferir de
um tal sentido, não é convocável o preceito vertido no indicado artº 50º, já que
do respectivo teor literal não resulta minimamente que a lei obstacule a que, no
asseguramento do direito ao acoimando de se pronunciar sobre a contra-ordenação
que lhe é imputada e a sanção ou sanções em que incorre, o mesmo venha brandir
com a existência, na sua perspectiva, de nulidades ocorridas no procedimento
contra-ordenacional.
De outro lado, é no artº 58º que são enunciados os
requisitos de que se deve revestir a decisão administrativa impositora da coima
e, consequentemente, será por interpretação desse preceito que se será conduzido
à questão de saber se, perante as exigências aí impostas, nestas se deverá, ou
não, incluir o dever da autoridade administrativa se pronunciar expressamente
sobre as nulidades do procedimento contra-ordenacional que foram arguidas pelo
acoimando no pronunciamento que levou a efeito e que é consagrado em termos
genéricos naquele artº 50º.
A isto acresce que, como resulta da transcrição
supra efectuada do acórdão ora impugnado, no particular que ora interessa, o
mesmo tão só se estribou no aludido artº 58º.
Significa isto que a resolução da questão de
constitucionalidade em apreço tão somente deve incidir sobre o preceituado no
artº 58º do Decreto-Lei nº 433/82, na dimensão normativa a que acima se fez
referência.
2.1. Teve, já por várias vezes este Tribunal
ocasião de vincar que o processo contra-ordenacional se assume estruturalmente
como um processo de natureza mista, com uma clara feição de procedimento
administrativo até ao momento da eventual impugnação judicial (cfr., verbi
gratia, o Acórdão nº 62/2003, publicado na II Série do Diário da República de 23
de Maio de 2003), não tendo que haver uma estreita equiparação entre o ilícito
contra-ordenacional e o ilícito criminal (veja-se, por exemplo, o Acórdão nº
158/92, publicado nos Acórdãos do Tribunal Constitucional, 21º volume, 713 e
seguintes).
E, igualmente, tem sublinhado que, no domínio do
processo sancionatório, a preservação das garantias de defesa tem que passar,
nos parâmetros de um Estado de direito, pela observância do princípio do
contraditório, de forma a ser dada ao arguido a possibilidade de conhecer a
imputação que lhe feita e a oportunidade de se defender.
É este, inquestionavelmente, o designado «núcleo
essencial» dessa específica garantia que, no nº 10 do artigo 32º da
Constituição, se haverá de ter por inultrapassável.
Mas, se isto é assim, ou seja, se as referidas
possibilidade e oportunidade não podem deixar de ser conferidas, a
intangibilidade do referido «núcleo essencial», como se referiu no Acórdão nº
278/99 (disponível em http://www.tribunalconstitucional. pt/tc/acordaos/
acordaos201-300.htm) ‘compadece-se, no entanto, com a liberdade de conformação
do legislador ordinário que, designadamente na estruturação das fases
processuais anteriores ao julgamento, detém margem de liberdade suficiente para
plasticizar o contraditório, sem prejuízo de a ele subordinar estritamente a
audiência’, ou seja, ‘ressalvado esse núcleo intocável - que impede a prolação
da decisão sem ter sido dada ao arguido a oportunidade de ‘discutir e valorar’
(parecer nº 18/81 da Comissão Constitucional, in Pareceres da Comissão
Constitucional, 16º vol., pág. 154) - não existe um espartilho constitucional
formal que não tolere certa maleabilização do exercício do contraditório (como,
de resto, e ao menos implicitamente, se retira de certos arestos do Tribunal
como, v.g., os nºs 1185/96 e 358/98, publicados no citado Diário, II Série, de
12 de Fevereiro de 1997 e 17 de Julho de 1998, respectivamente)’, o mesmo é
dizer, como se expôs no Acórdão nº 249/2003 (disponível em http:
//www.tribunalconstitucional.pt/tc/acordaos/acordaos 03_201-300.htm), que se não
vê ‘por que razão a própria Lei Fundamental imporia a vigência obrigatória, na
fase administrativa do processo contra-ordenacional, de um regime estritamente
idêntico ao que vigora relativamente às decisões judiciais proferidas no domínio
criminal’.
Assim sendo, não é passível de censura
constitucional que, no processo contra-ordenacional, e antes da sua passagem à
fase jurisdicional, atenta a menor ressonância ética do ilícito
contra-ordenacional face ao direito criminal, o legislador possa, no exercício
da sua liberdade conformadora, subtrair das mais rigorosas exigências previstas
para o processo penal, determinados procedimentos concretos, mais rigorosos e
porventura inultrapassáveis, quer no domínio criminal, quer no domínio de uma
fase procedimental jurisdicionalizada, procedimentos esses que se reflictam, no
referido processo, numa menos ampla exigência de observação de específicos
requisitos processuais, como, por exemplo, a análise concreta, na decisão
aplicadora da coima, de «excepções» ou «questões prévias» suscitadas pelo
acoimando na sua defesa, podendo, inclusivamente, retirar dessa não análise
concreta, que se depararia como uma não expressa pronúncia, a consequência de a
autoridade administrativa ter entendido pela não procedência das citadas
«excepções» ou «questões prévias».
Ponto é, porém, que, como se viu, seja assegurado
o «núcleo mínimo» do exercício do contraditório no desenho acima feito e que se
não precluda o acoimado de, na fase jurisdicional de que porventura lance mão,
poder esgrimir com os vícios procedimentais que se lhe afiguraram existir na
fase administrativa e de, nesse particular, se poder (e dever) debruçar o órgão
jurisdicional que há-de decidir o recurso.
É que, como se torna límpido, diferentes
realidades são a de se argumentar que a decisão impositora da coima padece de
vício por se não ter debruçado expressamente sobre uma nulidade arguida no
procedimento administrativo, e a de se argumentar que, tendo ocorrido essa
nulidade, a sua repercussão em tal procedimento inquinava este de tal sorte que
acarretaria a prolação de uma decisão diversa daquela que impôs a coima.
Ora, será quanto a esta segunda realidade que se
poderá entender, perante as garantias que um Estado de direito deve conferir aos
sancionados, não ser lícito ao legislador impedir que o sancionado, na fase de
impugnação jurisdicional, possa brandir com a existência de vícios
procedimentais que afectem o processo aquando da sua feição administrativa.
Na sua motivação de recurso para o Tribunal da
Relação de Lisboa, a acoimada utilizou um argumento de harmonia com o qual não
se compreenderia que o legislador tivesse, por intermédio do artº 107º do Código
do Procedimento Administrativo, querido, no processo administrativo «comum»,
que, na decisão final expressa, o órgão competente devesse resolver todas as
questões pertinentes suscitadas durante o procedimento e que não houvessem de
ser decididas em momento anterior, e que uma tal exigência já se não fizesse num
processo administrativo de natureza sancionatória.
É evidente que um tal argumento não servirá quando
se equaciona uma questão ao nível de confrontação com a compatibilidade com o
Diploma Básico, pois que ele se posta numa confrontação em sede de direito
ordinário, para tentar demonstrar uma alegada incongruência do legislador.
De todo o modo (e independentemente da questão de
saber se o prescrito no artº 107º do Código do Procedimento Administrativo,
postula inequivocamente que, mesmo a entender-se que determinada «excepção» ou
«questão prévia» suscitada pelo administrado não seja, de todo em todo,
pertinente, ainda assim a autoridade administrativa teria de, sobre ela,
efectuar uma concreta e explícita «pronúncia») o que se não pode olvidar é que o
acima denominado procedimento administrativo «comum» e o procedimento
contra-ordenacional não são realidades totalmente equiparáveis, não tendo, por
isso, o legislador que, respeitantemente a um e a outro, consagrar soluções
idênticas.
E porque, no processo contra-ordenacional,
respeitado que seja nele o «núcleo essencial» da defesa e do contraditório a que
acima se fez já alusão, está sempre aberta a possibilidade de os destinatários
da decisão promoverem a sua apreciação judicial através de um processo que, por
se situar no domínio sancionatório, oferece quiçá garantias específicas mais
acentuadas do que as previstas para o recurso contencioso incidente sobre os
demais actos administrativos, é compreensível a norma (extraída por um processo
interpretativo) do artº 58º do Decreto-Lei nº 433/82, segundo a qual do elenco
dos requisitos nele previstos não tenha de constar uma expressa «pronúncia»
sobre uma alegada nulidade de um acto procedimental anterior. Nulidade essa que,
como se viu, poderá ser equacionada aquando do recurso jurisdicional e sobre a
qual se deverá debruçar o tribunal.
Situando-nos, como nos situamos, num recurso de
fiscalização concreta, ao juízo a formular por este Tribunal não podem, na
apreciação da harmonia constitucional da norma questionada, ser arredados os
contornos do caso, determinantes da forma como foi ela interpretada e aplicada.
Ora, na situação sub specie, verifica-se que a
totalidade dos factos constantes do auto de notícia (auto esse cuja não
notificação à acoimada após a sua elaboração ancorou a arguição de nulidade
decorrente dessa omissão) foi notificada à mesma muito antes de ser prolatada a
decisão impositora da coima, como se realçou no acórdão impugnado; teve ela, por
consequência, plena oportunidade de conhecer aqueles factos, a imputação que lhe
foi dirigida e de exercer plenamente a sua defesa na fase administrativa do
procedimento contra-ordenacional.
E foi justamente com base na circunstância de um
tal conhecimento ter ocorrido que aquele aresto se não pronunciou pela
invalidade do procedimento contra-ordenacional em concreto, no ponto de não ter
a acoimada consciência dos factos que lhe eram imputados (aqui se incluindo os
referidos no auto de notícia) e de, ainda, esse procedimento lhe ter oferecido
todas as possibilidades de defesa.
No contexto que ficou descrito, não é, do ponto de
vista da sua compatibilidade constitucional, censurável a interpretação levada a
cabo pelo acórdão recorrido e incidente sobre o artº 58º do Decreto-Lei nº
433/82.
Termos em que se nega provimento ao recurso,
condenando-se a impugnante nas custas processuais, fixando-se a taxa de justiça
em seis unidades de conta, sem prejuízo de, não ocorrendo pagamento voluntário,
na cobrança coerciva se atender ao benefício de apoio judiciário de que a
recorrente desfruta.”
Da transcrita decisão reclamou a acoimada, dizendo:-
“(...)
No recurso que a Recorrente interpôs para o Venerando Tribunal da Relação de
Lisboa arguiu a inconstitucionalidade das normas contidas nos artigos 50.º e
58.º do DL 433/82, interpretados no sentido de não imporem à autoridade
administrativa o dever de pronúncia sobre as nulidades invocadas na defesa do
arguido por restringirem o ‘conteúdo essencial’ do direito à defesa, em violação
dos artigos 32.º, nº 10 e 18.º, n.º3 e 268.º, n.º 4 da CRP.
A inconstitucionalidade daquelas normas foi arguida pela Recorrente,
nomeadamente nas conclusões 15.ª a 20.ª do recurso que interpôs para o Venerando
Tribunal da Relação, conclusões que aqui se dão por integralmente reproduzidas.
A questão da constitucionalidade das normas em causa foi apreciada pelo douto
Acórdão do Tribunal da Relação de 9. 12.2004.
Admitido o recurso, por Douta Decisão Sumária datada de 23.05.2005, a fls. 215 e
seguintes, decidiu-se [que] a norma objecto do mesmo (art.º 58.º do D.L.
433/82), interpretada no sentido de não impor à autoridade administrativa o
dever de pronunciar sobre as questões as questões/nulidades invocadas na defesa
do arguido em processo contra-ordenacional não é, do ponto de vista da sua
compatibilidade constitucional, censurável.
Salvo o devido, respeito discorda a Recorrente com o entendimento adoptado na
douta Decisão sob reclamação, mormente, quando ao argumento as exigências que o
processo administrativo ‘comum’ impõe ao nível da decisão .final expressa, onde
o órgão competente tem o dever de resolver todas as questões pertinentes
suscitadas durante o procedimento e que não sejam decididas em momento anterior.
(v. d. f1s. 221)
Efectivamente, na douta Decisão sob reclamação, pode ler-se que:
‘Na sua motivação de recurso, para Tribunal da Relação de Lisboa, a acoimada
utilizou um argumento de harmonia com o qual não se compreenderia que o
legislador tivesse, por intermédio do art.º 107.º do Código de Procedimento
Administrativo, querido no processo administrativo ‘comum’, que, na decisão
final expressa, o órgão competente devesse resolver todas as questões
pertinentes suscitadas durante o procedimento e que não houvessem de ser
decididas em momento anterior, e que uma tal exigência já se não fizesse num
processo administrativo de natureza sancionatória.’.
Pese embora a douta argumentação expendida na Decisão sumária, toma a Recorrente
liberdade de discordar da mesma, pelo seguinte:
Por um lado, a douta Decisão sob reclamação baseou-se na consideração de que no
processo contra-ordenacional se verifica uma ‘menos ampla exigência de
observação de específicos requisitos processuais’ quando comparado com o
processo penal (mais exigente), com o que se concorda.
Mas, por outro, a douta Decisão reclamada afasta a aplicabilidade, pelo menos,
por força da Constituição, da norma contida no artigo 107.º do CPA, ao
considerar que: ‘É evidente que tal argumentação não servirá quando se equaciona
uma questão de confrontação com a compatibilidade com o Diploma Básico, pois que
ele impugnado; (...)’.
Não se conforma a Recorrente com este último entendimento, por considerar que o
artigo 107.º da CPA é, no âmbito do procedimento administrativo ‘lato sensu’
(aqui incluímos o ‘comum’ e o sancionatório), uma materialização (em lei
ordinária) dos princípios constitucionais vertidos no artigo 268.º, n.ºs 1, 3, 4
e 5 da CRP, que, consequentemente, se acham violados.
De facto, não faz sentido que, por uma lado, se diga que a Constituição impõe à
Administração o dever de fundamentação da decisão administrativa (a qual deve
ser clara, suficiente e congruente - [ ] art.º 268.º, n.º 3 da CRP) e, por outro
se afirme que o Diploma Básico, permite que a decisão administrativa deixe de se
pronunciar sobre questões oportunamente suscitadas pelo Administrado.
É que, à luz de tal entendimento, bastaria à Administração deixar de conhecer de
algumas das questões suscitadas na defesa dos interessados, ao invés de conhecer
das mesmas, fundamentando as decisões que toma, sendo que, no primeiro caso, por
força da CRP a decisão administrativa seria nula e, no segundo,
constitucionalmente válida.
A esse respeito não será demais recordar que quem proíbe o mais, proíbe o menos.
Pelo que, a norma sob recurso, implica, na óptica da Recorrente, uma limitação
desnecessária aos direitos plasmados no artigo 268, 1, 3, 4 e 5 da CRP e
materializadas no artigo 107.º do CPA, o qual é, por conseguinte, aplicável ao
processo administrativo sancionatório, por imperativo constitucional.
Sem conceder, se assim não se entender:
Acresce que, o artigo 58.º do D.L. 433/82, na interpretação que é objecto de
fiscalização concreta de constitucionalidade, viola o Direito à Audiência e
Defesa (art.º 32.º, n.º 10, da CRP) ao permitir, de forma desnecessária, que
Administração, no âmbito do procedimento administrativo sancionatório, ignore
questões oportunamente suscitadas pelo Arguido na sua defesa, como ocorreu no
caso dos autos.
De facto, dispõe o artigo 32.ª, nº 10, da CRP que:
‘10. Nos processos de contra-ordenação, bem como em quaisquer processos
sancionatórios, são assegurados ao arguido os direitos de audiência e defesa.’.
O direito de audiência e de defesa tem como contra-ponto necessário o dever de
pronúncia da Autoridade Administrativa sobre as questões suscitadas pelo Arguido
em processo de contra-ordenação.
Aliás, nem se vislumbra com facilidade qual o ‘conteúdo essencial’ do direito à
audiência e à defesa se a Administração pode deixar de se pronunciar sobre
questões que fazem parte da defesa do arguido. (artigo 18.º, nº 3 da CRP)
A este respeito ensinam Gomes Canotilho e Vital Moreira, em anotação ao artigo
32.º, nº 10 da CRP:
‘Questão mais problemática é a de saber se e em que medida é que os princípios
da «constituição processual criminal», enunciados neste artigo, valem também
para outros processos sancionatórios, não só os de carácter «para-penal» (v.g.,
extradição e expulsão de estrangeiros, habeas corpus, execução de penas, etc.)
mas também os de natureza não criminal, designadamente o ilícito de mera
ordenação social e o ilícito disciplinar (cfr., respectivamente, arts. 168.º-I/d
e 269.º-3). Quanto a estes últimos, mesmo excluindo a sua aplicação directa ou
global, há-de porém admitir-se que algumas das garantias de defesa fazem
parte do cerne do princípio do Estado de direito democrático, pelo que não podem
deixar de ter-se por inerentes a todos os processos sancionatórios, qualquer que
seja a sua natureza. É o que sucede, pelo menos, com o princípio da audiência e
defesa do arguido (cfr. 269-3, para o processo disciplinar) e com o princípio do
recurso aos tribunais quando de mera ordenação social, a lei respectiva (cfr.
art.º 20-2). Em relação ao ilícito de mera ordenação social, a lei respectiva
(Decreto-Lei 433/83) manda aplicar ao respectivo processo, por via de direito
subsidiário, a lei do processo criminal.’.
(Constituição da República Portuguesa, 3ª Edição, Coimbra, pág. 2087)
Mais à frente, em anotação ao artigo 269.º n.º 3 da CRP – que prevê, igualmente
o direito de audição e defesa do arguido em processo disciplinar – pode ler-se:
‘O sentido útil de explicação constitucional do direito de defesa é o de se
dever considerar a falta de audiência do arguido ou a omissão de formalidades
essenciais à defesa como implicando a ofensa do conteúdo essencial do direito
fundamental de defesa, daí resultando a nulidade do procedimento disciplinar
(notificação da acusação, cópia da acusação, individualização e discriminação
dos factos disciplinarmente puníveis, etc.). A última instância do direito de
defesa em matéria disciplinar é naturalmente a possibilidade de recurso
contencioso, que vale para todas as decisões disciplinares (cfr. AcTC n.º
90/88)’.
(Ob. cit. pág. 947)
Pelo exposto, discorda a Recorrente do entendimento adoptado na douta Decisão
Sumária.
Acresce que:
O facto de se permitir à autoridade administrativa a faculdade de não se
pronunciar sobre parte da defesa do arguido, nomeadamente, acerca nulidades,
viola o direito à tutela jurisdicional efectiva e o direito ao recurso (artigo
268.º, n.º 4).
Exemplificando, se a autoridade administrativa não conhece de uma qualquer
questão suscitada pelo arguido – por exemplo, uma irregularidade processual ou
nulidade sanável - o cidadão, ao deixar de ter uma decisão sobre a questão,
deixa de poder recorrer da mesma para. os Tribunais (sendo certo que, a
aceitar-se tal entendimento, de nada lhe vale recorrer com .fundamento em
omissão de pronúncia).
Assim, o artigo 58.º do D.L. 433/82, na interpretação que é objecto de
fiscalização concreta de constitucionalidade, viola o direito à tutela
jurisdicional efectiva e o direito ao recurso, uma vez que, ao permitir a
omissão de pronúncia acerca de uma questão suscitada pelo interessado, permite,
igualmente, que o mesmo interessado deixe de poder atacar , via recurso, esse
ponto da decisão administrativa (que quanto a ele é omissa), em violação do
art.º 268.º, n.º 4, da CRP.
Pelo exposto:
A norma constante do artigo 58.º do D.L. 433/82 interpretada no sentido de a
autoridade administrativa não Ter o dever de pronúncia sobre as
questões/nulidades suscitadas na defesa do arguido em processo de contra
ordenação é materialmente inconstitucional por violação dos artigos 18.º, n.º 3
e 32.º n.º 10, 268.º, nº 1, n.º 3 e 4, todos da C.R.P.
Nestes termos e nos demais de direito que V.Exas doutamente suprirão, deve a
presente reclamação ser admitida e julgada procedente, declarando-se a
inconstitucionalidade materia1 da norma contida no artigo 58.º do DL 433/82,
interpretada no sentido de não impor à autoridade administrativa o dever de
pronúncia sobre as questões/nulidades invocadas na defesa do arguido em processo
de contra-ordenação, por violação dos artigos 18.º,n.3 e 32.º, n.º10, 268.º, n.º
1, n.º 3 e 4.º, todos da C.R.P.”
Ouvido sobre a reclamação, o Ex.mo Representante do
Ministério Público junto deste Tribunal pronunciou-se no sentido de a mesma ser
manifestamente improcedente, em nada abalando os fundamentos da decisão em
crise, a eles aditando:
- “- face à concreta situação dos autos - (...) a norma
questionada não foi aplicada com o sentido, alegadamente inconstitucional,
invovad[o] pela reclamante”;
- “Na verdade, o auto de notícia, contendo descrição
detalhada da matéria de facto (fls. 3/5) foi notificado à arguida pelo ofício de
fls. 11 - sendo evidente que tal notificação chegou ao conhecimento da arguida,
que apresentou de imediato contestação, a fls. 13, em que, de forma insólita,
vem arguir ‘a falta de notificação do auto de notícia, com os factos
concretamente imputados à ora contestante’ (fls. 14)”;
- “E sendo manifesto que tal argumento, desmentido
inteiramente pelo efectivamente ocorrido nos autos, é afastado pela decisão
administrativa sancionatória, de fls. 42, em que se refere expressamente que ‘a
arguida foi notificada em 2002/04/20 (fls. 10 e 11)’ - pelo que não é exacto que
a decisão impugnada, proferida administrativamente, não tenha apreciado a
invocada nulidade por falta de notificação à arguida dos factos que lhe eram
imputados”.
Cumpre decidir.
2. Uma vez que não foi posto em causa pela reclamante a
delimitação do objecto do recurso, posta-se agora unicamente a questão de saber
se se deve, ou não, confirmar o juízo de se postar como manifestamente infundada
a sustentação do ponto de vista de ser desconforme com a Lei Fundamental o
preceito constante do artº 58º do Decreto-Lei nº 433/82, de 27 de Outubro,
quando interpretado no sentido de, no procedimento contra-ordenacional, se não
impor à autoridade administrativa o dever de pronúncia expressa sobre a nulidade
de não notificação ao arguido do auto de notícia, nulidade essa invocada na
defesa apresentada por ele apresentada nesse procedimento, e quando ao mesmo
arguido, ainda naquele procedimento, foi notificada a totalidade dos factos
insertos no aludido auto.
E refere-se este sentido interpretativo, pois que a decisão
reclamada não deixou de anotar que, estando-se em presença de um recurso de
fiscalização concreta da constitucionalidade, não poderiam ser arredados do
juízo a proferir os contornos do caso, determinantes da forma como o preceito
foi interpretado e aplicado, sendo que, independentemente da realidade que pode
defluir do concreto exame dos autos a realizar agora, foi com o dito sentido que
a interpretação e aplicação normativa ocorreu no aresto censurado perante este
Tribunal.
Anote-se que o pedido constante da peça reclamatória, e que
é o de ser a decidida “a inconstitucionalidade materia1 da norma contida no
artigo 58.º do DL 433/82, interpretada no sentido de não impor à autoridade
administrativa o dever de pronúncia sobre as questões/nulidades invocadas na
defesa do arguido em processo de contra-ordenação”, seria algo que não poderia
ocorrer na presente fase processual, já que, a entender este órgão de
administração de justiça que se não justificava a prolação da decisão em apreço,
restar-lhe-ia determinar o prosseguimento dos autos.
Ora, enfrentando a reclamação de que ora se cura, este
Tribunal, no funcionamento colegial da formação que tem de decidir o caso sub
iudicio, entende que, ponderando a fundamentação carreada à decisão reclamada
(aí se contando a jurisprudência nela citada), o juízo efectuado não é
censurável.
Por outro lado, não se lobriga que a argumentação ora
deduzida pela reclamante infirme aqueloutra que esteou a decisão em causa.
E, neste ponto, tem-se por evidente que não procede o
fundamento, invocado pela reclamante, quando diz que, se for suscitada pelo
arguido no procedimento contra-ordenacional uma «irregularidade ou nulidade
sanável» e sobre ela não for efectuada pronúncia pela autoridade administrativa,
o mesmo arguido deixa de poder recorrer para os tribunais, de «nada lhe valendo»
impugnar a decisão administrativa com base em omissão de pronúncia.
É que, realidades diversas são a invocação em juízo da
omissão de pronúncia da decisão administrativa (cujo efeito será o de anular
essa decisão e tão só por ter incorrido no vício de omissão) e a invocação de
uma «irregularidades» ou «nulidades» do procedimento que, verbi gratia, por
terem repercussão nos direitos essenciais de defesa do arguido no processo
contra-ordenacional, podem inquinar este e, designadamente, a decisão
administrativa tomada.
Em face do exposto, indefere-se a reclamação, condenando-se
a impugnante nas custas processuais, fixando-se a taxa de justiça em vinte
unidades de conta, sem prejuízo de, não ocorrendo pagamento voluntário, na
cobrança coerciva se atender ao benefício de apoio judiciário de que a
recorrente desfruta.
Lisboa, 16 de Junho de 2005
Bravo Serra
Gil Galvão
Artur Maurício