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Processo n.º 883/04
3.ª Secção
Relatora: Conselheira Maria dos Prazeres Pizarro Beleza
Acordam, na 3.ª Secção do Tribunal Constitucional:
1. A. intentou, no Tribunal Administrativo e Fiscal de Lisboa, acção
administrativa especial contra o Centro Hospitalar de Lisboa (Zona Central),
pessoa colectiva pública na qual foi integrado o Hospital B., pedindo a anulação
de uma deliberação do Conselho de Administração do Hospital B., de 20 de
Novembro de 2003, devidamente identificada nos autos.
A deliberação impugnada negara provimento ao recurso hierárquico que interpusera
da deliberação do júri do concurso interno de acesso misto para a categoria de
Assistente Administrativo Principal do quadro do Hospital B., que a excluiu do
referido concurso por “não possuir tempo de serviço na categoria de assistente
administrativo”, imputando-lhe os vícios de falta de fundamentação, violação de
lei e dos princípios da confiança e da igualdade.
Por sentença de 18 de Maio de 2004, de fls. 108 e seguintes, a acção
foi julgada improcedente.
Com interesse para o presente recurso de constitucionalidade,
afirmou-se o seguinte na sentença:
“Afirma também [a Autora] que tal acto viola o disposto nos n.ºs 1 e 2 do artigo
6º do Decreto-Lei n.º 195/97, de 31 de Julho, o qual, na qualidade de
Decreto-Lei autorizado, deve obediência à Lei de Autorização respectiva, a Lei
n.º 76/97, de 24 de Julho, diplomas cuja finalidade teria sido o de assegurar a
contagem de tempo de serviço prestado em tempo irregular.
(...)
A Lei n.º 76/97, de 24 de Julho, autorizou o Governo a «legislar sobre a
situação do pessoal em situação irregular» (Decreto-Lei n.º 81-A/96, de 21 de
Junho). Concretamente, concedeu «autorização legislativa ao Governo para
legislar sobre a situação do pessoal em situação irregular que satisfaz
necessidades permanentes dos serviços, com subordinação hierárquica e horário
completo, e foi abrangido pelo Decreto-Lei n.º 81-A/96, de 21 de Junho,
incluindo o pessoal em idênticas funções que foi dispensado antes de 10 de
Janeiro de 1996 e posteriormente readmitido, através de processo de selecção já
em curso naquela data, bem como aquele cuja relação laboral foi constituída
antes da entrada em vigor daquele diploma».
Ora, a Autora não foi abrangida, como visto, pelo Decreto-Lei n.º 81-A/96, de 21
de Junho. Não foi igualmente readmitida através de processo de selecção em curso
em 10 de Janeiro de 1996 e não era parte em relação legalmente constituída em 10
de Janeiro de 1996.
A Lei n.º 76/97, de 24 de Julho, foi concretizada pelo Decreto-Lei n.º 195/97,
de 31 de Julho. No âmbito de aplicação deste diploma inclui-se (artigo 1º do
diploma):
a) o pessoal em situação irregular que, em 10 de Janeiro de 1996, desempenhava
funções correspondentes a necessidades permanentes de serviço;
b) o pessoal em idêntica situação cuja relação laboral foi constituída antes da
entrada em vigor do Decreto-Lei n.º 81-A/96, de 21 de Junho;
c) e o pessoal em idêntica situação que, tendo desempenhado funções
correspondentes a necessidades permanentes dos serviços, foi dispensado antes de
10 de Janeiro de 1996 e posteriormente readmitido através de processo de
selecção já em curso nessa data.
O artigo 6º, n.º 1, do Decreto-Lei n.º 195/97, determina que «o tempo de serviço
efectivamente prestado em situação irregular pelo pessoal aprovado nos concursos
a que se refere o presente diploma releva na categoria de integração para
efeitos de promoção, de aposentação e de sobrevivência» (sublinhado nosso). O
n.º 2 do citado artigo 6º estabelece que «o disposto no número anterior é ainda
aplicável ao pessoal que, anteriormente à data de entrada em vigor do presente
diploma, desempenhava funções correspondentes a necessidades permanentes dos
serviços, com sujeição hierárquica, horário completo, e foi integrado no quadro
por concurso ou venha a sê-lo [na sequência de concurso já aberto] à data da
entrada em vigor do presente diploma» (sublinhado nosso).
Como já referido, a Autora não foi abrangida pelo âmbito de aplicação das normas
em apreço. Em particular, no que se refere à norma do n.º 2 do citado artigo 6º,
precisa-se:
a) a Autora, à data da entrada em vigor do Decreto-Lei n.º 195/97, de 31 de
Julho, ou seja, em 1 de Agosto, não tinha sido integrada no quadro de pessoal da
Ré, ou seja, não era funcionária pública. Veio, mais tarde, a ser integrada como
trabalhadora em regime de direito privado, por determinação do Tribunal da
Relação de Lisboa.
b) a Autora não tinha à data de entrada em vigor do diploma em análise feito
concurso, público ou limitado, nem veio a ser integrada por via de concurso, mas
sim por decisão judicial.
Em suma, tal como decorre do Acórdão do Tribunal da Relação de Lisboa, de 23 de
Abril de 1997, e da cláusula primeira do contrato individual de trabalho por
tempo indeterminado, celebrado em 28 de Agosto de 1997, foi contado à Autora o
tempo de serviço prestado ao Réu desde a data da sua admissão (22 de Dezembro de
1987) como tempo prestado em regime de trabalho de direito privado. A Autora foi
«regularizada» e integrada nos serviços como trabalhadora da Administração
Pública, com contrato individual de trabalho por tempo indeterminado, pelo que a
situação da mesma, para além do mais já visto, não poderá ser considerada à luz
daqueles diplomas sob pena de uma dupla «regularização» e de uma dupla contagem
abusiva de um mesmo tempo de serviço (...).
Tal como se deixou escrito acima, uma vez que a Autora não era funcionária
pública, teve de concorrer ao concurso externo geral de ingresso, na sequência
do qual tomou posse na categoria de base da carreira de assistente
administrativo (...).
Conclui-se, pois, que a norma da alínea a) do n.º 1 do artigo 8º do Decreto-Lei
n.º 404-A/98, de 18 de Dezembro, recebida pelo ponto 6.1 do aviso de abertura do
concurso n.º 852/2003, foi correctamente aplicada. A Autora, à data da admissão
ao concurso interno de acesso misto para a categoria de assistente
administrativo, tinha, como funcionária pública, de antiguidade, na carreira e
na categoria, dois meses e dez dias (...). Não tinha, portanto, os três anos,
como funcionária pública, na categoria de assistente administrativa, que a lei
exige. Acresce lembrar que, no âmbito do emprego público, apenas as relações de
trabalho de funcionário público (tituladas por nomeação) importam a integração
em carreira e categoria. O ingresso na função pública faz-se por concurso,
importando o ingresso em carreira pelo primeiro escalão da categoria de base
(artigo 26º, n.ºs 1 e 2, do Decreto-Lei n.º 184/89, de 2 de Junho).
Como decorre do despacho de nomeação da autora e da sua nota biográfica, a
Autora foi nomeada para o lugar de assistente administrativa, em Novembro de
2002, com carácter provisório, o que significa que, estando sujeita a um período
de prova de um ano, e atendendo ao disposto no n.º 10 do artigo 6º do
Decreto-Lei n.º 427/89, poderia ter sido exonerada a todo o momento. Assim,
também o carácter provisório da sua nomeação prejudicava a sua admissão ao
concurso. Também por isso, isto é, por não ser funcionária em nomeação
definitiva, não podia ser admitida ao concurso dos autos.
(...)
A Autora considera que «a não contagem do serviços (...) discrimina-a arbitrária
e injustificadamente em relação aos integrados pelos sistema especial de
regularização/integração, permitindo que funcionários mais modernos, sem
qualquer razão que o justificasse, passem a auferir vencimentos superiores que
os mais antigos».
(...)
Sem razão, porém.
O princípio da igualdade impõe o tratamento igual das situações iguais e o
tratamento diferente, na medida da sua diferença, das situações dissemelhantes.
(...)
Por conseguinte, a realidade material da Autora não se confunde com a do
universo dos trabalhadores da Administração Pública abrangidos pelos diplomas da
regularização. Ao contrário destes, a Autora, porque dispunha desde Agosto de
1997, na sequência do Acórdão da Relação de Lisboa de Abril de 1997, de um
título válido que esteasse a sua relação de trabalho, isto é, de um contrato
individual de trabalho por tempo indeterminado, nunca se sujeitou ao processo de
regularização previsto nos diplomas referidos, pelo que não cabe comparar a
situação destes trabalhadores que, por via do procedimento previsto nos diplomas
em referência vieram a adquirir a qualidade de funcionário público, com a
situação da Autora, que não estando abrangida pelos diplomas em presença,
manteve sempre, até ao momento e que foi nomeada na sequência de um concurso
externo geral de ingresso para a categoria de assistente administrativo, a sua
qualidade de trabalhadora da Administração Pública em regime de direito
privado.”
2. Inconformada, a autora recorreu para o Supremo Tribunal
Administrativo, a fls. 132, mas o recurso não foi admitido, pelo despacho de
fls. 158.
Veio então a mesma autora interpor recurso para o Tribunal Constitucional, “nos
termos do artigo 70º, n.º 1, alínea b), da Lei do Tribunal Constitucional, (...)
por considerar que a interpretação conferida ao n.º 2 do artigo 6º do
Decreto-Lei n.º 195/97, de 31 de Julho, no caso sub judice, resulta
inconstitucional”,
Invoca ainda a recorrente, no seu requerimento de interposição de recurso, o
seguinte:
“Em cumprimento do disposto no artigo 75º-A, n.º 2, da Lei do Tribunal
Constitucional, entende a Autora, aqui Recorrente, que a interpretação conferida
ao n.º 2 do artigo 6º do Decreto-Lei n.º 19597, de 31 de Julho (norma objecto do
presente Recurso), no caso em apreço, ofende os princípios constitucionais da
Confiança, Igualdade, do Acesso à Função Pública, e de para Trabalho Igual,
Salário Igual, previstos maxime in artigos 2º, 13º, 47º, n.º 2, e 59º, n.º 1,
alínea a), da C.R.P., conduzindo à inconstitucionalidade orgânica do Decreto-Lei
n.º 195/97, de 31 de Julho.”
3. Já neste Tribunal, as partes foram notificadas para alegações,
tendo a recorrente concluído as suas da seguinte forma:
“1ª A sentença recorrida, com base na norma do n.º 2 do artigo 6º do Decreto-Lei
n.º 195/97, decidiu que o Hospital B. não podia contar o tempo de serviço, para
efeitos de promoção, de aposentação e sobrevivência, à Recorrente, que acedeu à
função pública, por meio de concurso externo geral de ingresso, por a mesma ter
estado vinculada por contrato de trabalho sem prazo e prestado serviço em
situação irregular, entendendo existir uma dupla «regularização» e uma dupla
contagem de tempo de serviço.
2ª A citada disposição legal, na interpretação e aplicação que dela fez a douta
sentença recorrida, é inconstitucional por ofensa aos princípios consagrados nos
artigos 2º, 13º, 47º, n.º 2, e 53º, n.º 1, alínea a), da Constituição da
república Portuguesa.
3ª A não contagem do tempo à Recorrente, que acedeu à função pública, por meio
de concurso externo geral de ingresso, do tempo que esteve como trabalhadora
irregular, conduz à inconstitucionalidade orgânica do n.º 2 do artigo 6º do
Decreto-Lei n.º 195/97, de 31 de Julho, por violação do artigo 165º da
Constituição da República Portuguesa.
4ª Por consequência, deve julgar-se inconstitucional a referida norma na
interpretação e aplicação que dela faz a sentença recorrida.”
Notificado para o efeito, o recorrido não apresentou alegações.
4. Sendo plausível o não conhecimento do objecto do recurso, foi
notificado às partes o seguinte despacho, constante de fls. 193:
«(...) 3. Admite-se, no entanto, a hipótese de não ser possível conhecer do
recurso de constitucionalidade, cujo objecto é a norma do artigo 6º, n.º 2, do
Decreto-Lei n.º 195/97, de 31 de Julho.
Com efeito, recorrente afirma nas suas alegações que “a interpretação dada ao
n.º 2 do artigo 6º do Decreto-Lei n.º 195/97, de 31 de Julho, pelo Meritíssimo
Juiz do Tribunal a quo, ofende, igualmente, o princípio da igualdade e o do
acesso igualitário e não discricionário à função pública e a regra do concurso,
consagrados nos artigos 13º e 47º, n.º 2, da CRP, uma vez que, sem fundamento
razoável, a contagem do tempo de serviço para efeitos de promoção, de
aposentação e sobrevivência, aos trabalhadores integrados na função pública, ao
abrigo dos Decretos-Leis n.ºs 81-A/96, de 21 de Junho, e 195/97, de 31 de Julho,
se traduz num benefício efectivo, em detrimento dos integrados por concurso
externo geral de ingresso”.
Resulta assim claramente do modo como a própria recorrente formula a questão de
constitucionalidade por si suscitada a circunstância de ela apenas pôr em causa
a não contagem do tempo de serviço prestado em regime de contrato individual de
trabalho, mas já não o facto de durante esse período não ser funcionária
pública.
Ora, independentemente da questão de lhe ser, ou não, contado o
tempo de serviço prestado em regime de contrato individual de trabalho para os
efeitos pretendidos, afirma-se na decisão recorrida, como atrás se salientou,
que a recorrente, também “por não ser funcionária em nomeação definitiva, não
podia ser admitida ao concurso dos autos”. Este fundamento da decisão recorrida
permite desde logo concluir que independentemente da questão da conformidade
constitucional do artigo 6º, n.º 2, do Decreto-Lei n.º 195/97, sempre se teria
de entender que o carácter provisório da sua nomeação para o lugar de assistente
administrativa, em Novembro de 2002, prejudicava a sua admissão ao concurso
interno de acesso misto para a categoria de assistente administrativo principal.
Ora, segundo a fundamentação da decisão recorrida, só no caso da sua nomeação
ser definitiva, e não meramente provisória, faria sentido resolver a questão da
conformidade constitucional do aludido artigo 6º, n.º 2, do Decreto-Lei n.º
195/97, pois, de outra forma, tal resolução não teria nenhum efeito útil para a
recorrente.
Na verdade, ainda que o presente recurso de constitucionalidade
fosse provido quanto à questão da inconstitucionalidade da norma impugnada,
sempre subsistiria motivo para a improcedência da acção administrativa intentada
pela recorrente, com base no carácter provisório da sua nomeação à data do
concurso em causa, o que revela a inutilidade do julgamento respectivo.
Como o Tribunal Constitucional tem repetidamente afirmado, o recurso de
constitucionalidade tem natureza instrumental, o que implica, como se sabe, que
é condição do conhecimento do respectivo objecto a possibilidade de repercussão
do julgamento que nele vier a ser efectuado na decisão recorrida (ver, por
exemplo, o Acórdão deste Tribunal com o nº463/94, publicado no Diário da
República, II Série, de 22 de Novembro de 1994; cfr., ainda os Acórdãos n.ºs
441/02, 484/02, e 506/02, disponíveis em www.tribunalconstitucional.pt). Ora, no
caso, nenhuma repercussão teria, uma vez que a decisão recorrida expressamente
afirma que a recorrente também por não ser funcionária com nomeação definitiva
não podia ser admitida ao concurso dos autos.
Esta objecção vale também para a eventual impossibilidade de conhecimento da
inconstitucionalidade orgânica que a recorrente aponta ao Decreto-Lei n.º
195/97.
Assim, nos termos do disposto no n.º 1 do artigo 704º do Código de Processo
Penal, convidam-se as partes a pronunciarem-se, querendo, sobre a eventualidade
de não se poder conhecer do objecto do recurso.»
Apenas respondeu a recorrente, sustentando estarem reunidas as condições para o
conhecimento do objecto do recurso.
Em síntese, e apenas para o que releva no âmbito de um recurso de
constitucionalidade, como é o presente, a recorrente veio sustentar que, se a
norma impugnada fosse julgada inconstitucional, “seria reconhecido à ora
Recorrente o tempo de serviço que efectivamente prestou, e já provado na acção
administrativa especial, na categoria de ingresso para efeitos de promoção,
aposentação e sobrevivência, implicando e de forma automaticamente, a aplicação
do artigo 7º do Decreto-Lei n.º 195/97, de 31 de Julho, e por meio dele a
dispensa de estágio, tornando a sua nomeação definitiva, com efeitos a 13 de
Novembro de 2002”.
5. É o seguinte o texto da norma impugnada:
Artigo 6º
(Contagem de tempo de serviço)
1. O tempo de serviço efectivamente prestado em situação irregular pelo
pessoal aprovado nos concursos a que se refere o presente diploma releva na
categoria de integração para efeitos de promoção, de aposentação e
sobrevivência.
2. O disposto no número anterior é ainda aplicável ao pessoal que,
anteriormente à data da entrada em vigor do presente diploma, desempenhava
funções correspondentes a necessidades permanentes dos serviços, com sujeição
hierárquica e horário completo, e foi integrado no quadro por concurso ou venha
a sê-lo na sequência de concurso já aberto à data da entrada em vigor do
presente diploma.
(...)
A recorrente considera inconstitucional a norma do n.º 2 deste preceito “uma vez
que, sem fundamento razoável,[prevê um]a contagem do tempo de serviço para
efeitos de promoção, de aposentação e sobrevivência, aos trabalhadores
integrados na função pública, ao abrigo dos Decretos-Leis n.ºs 81-A/96, de 21 de
Junho, e 195/97, de 31 de Julho, [que] se traduz num benefício efectivo, em
detrimento dos integrados por concurso externo geral de ingresso”.
Entende ainda que, se esta norma for julgada inconstitucional, a
acção que propôs tem de ser julgada procedente, o que justifica a utilidade do
conhecimento do recurso de constitucionalidade.
Isso aconteceria porque, conforme se viu, a recorrente afirma que
tal julgamento de inconstitucionalidade acarretaria a aplicação da dispensa de
estágio prevista no artigo 7º do mesmo Decreto-Lei n.º 195/97 e, portanto, a
consideração da sua nomeação, cujos efeitos se reportam a 13 de Novembro de
2002, como definitiva, assim fazendo desaparecer o segundo obstáculo apontado
pela sentença recorrida à sua admissão ao concurso para a categoria de
assistente administrativo principal.
A verdade, todavia, é que, ao prever o regime da dispensa de estágio
– não impugnado pela recorrente – o artigo 7º pressupõe que o pessoal em questão
se submeteu ao processo de regularização previsto no próprio Decreto-Lei n.º
195/97, o que não é o caso da recorrente (cfr. n.ºs 2 e 3, que confirmam esta
regra, para os casos ali previstos).
Ora a questão de constitucionalidade colocada pela recorrente – e
que limita o âmbito dos poderes de cognição do Tribunal Constitucional – não
abrange a eventual inconstitucionalidade da não aplicação deste regime de
dispensa de estágio; nem se pode afirmar, como faz a recorrente, que ela
resultará automaticamente da contagem de serviço, feita nos termos do n.º 2 do
artigo 6º, já que esse efeito automático decorre apenas do referido processo de
regularização. Basta verificar que, segundo o disposto nos n.ºs 2 e 3 do já
citado artigo 7º, só é dispensado do estágio o pessoal “a frequentar estágio
para ingresso na carreira ou que venha a frequentá-lo na sequência de concurso
aberto à data de entrada em vigor do presente diploma e que anteriormente havia
permanecido em situação irregular há mais de um ano” na condição de se sujeitar
“ao processo de regularização previsto no presente diploma”.
Verifica-se, pois, o obstáculo ao conhecimento do objecto do recurso
apontado no despacho de fls. 193.
Assim, por ser inútil o conhecimento do respectivo objecto,
decide-se não conhecer do recurso.
Custas pela recorrente, fixando-se a taxa de justiça em 10 ucs.
Lisboa, 20 de Abril de 2005
Maria dos Prazeres Pizarro Beleza
Vítor Gomes
Gil Galvão
Bravo Serra
Artur Maurício