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Proc.Nº 736/96
Sec. 1ª
Rel. Cons. Vítor Nunes de Almeida
Acordam na 1ª Secção do Tribunal Constitucional:
Nos presentes autos de recurso, em que é recorrente a CÂMARA MUNICIPAL DE SANTO TIRSO e recorrido o PRIMEIRO MINISTRO, pelos fundamentos constantes da exposição do relator de fls. 113 a 126, e que obteve a concordância do PRIMEIRO MINISTRO, tendo a recorrente respondido, mas sem abalar minimamente aqueles fundamentos, decide-se não tomar conhecimento do recurso.
Lisboa, 1997.04.08 Vítor Nunes de Almeida Maria Fernanda Palma Antero Alves Monteiro Diniz Alberto Tavares da Costa Armindo Ribeiro Mendes Maria da Assunção Esteves José Manuel Cardoso da Costa Proc.Nº 736/96 Sec. 1ª Rel. Cons. Vítor Nunes de Almeida
Exposição Preliminar do Relator a que se refere o Artº 78º-A da Lei do Tribunal Constitucional
1 - A CÂMARA MUNICIPAL DE SANTO TIRSO veio propor e fazer seguir, pelo Tribunal Administrativo de Círculo do Porto (TACP), uma acção para o reconhecimento de um direito contra o GOVERNO, representado pelo PRIMEIRO MINISTRO, para haver do Governo uma parte do FUNDO DE EQUÍLIBRIO FINANCEIRO - FEF em que se encontra lesada por não ter sido, em seu entender, tomado em consideração na repartição de tal receita o valor integral da respectiva receita proveniente da totalidade do Imposto de Valor ACRESCENTADO - IVA orçamentado.
No TACP veio a ser proferido um despacho que concluíu pela (...)completa inviabilidade de os tribunais administrativos, face aos textos dos artºs 26º, nº1 e 51º, nº1 do ETAF, conhecerem da matéria exposta(...), conclusão esta estruturada na seguinte síntese argumentativa:
- A A. Câmara Municipal de Santo Tirso, com sede e Paços do Concelho na Praça 25 de Abril, em Santo Tirso, identificou o acto impugnado (reportando-se ao Orçamento de Estado para 1995, aprovado pela Lei nº 39-B/94, de 27/12),mas não indicou concretamente o órgão que o praticou, uma vez que esse seu autor não foi, evidentemente, o ora demandado Governo do Estado Português, representado pelo Primeiro Ministro, com sede na Rua da Imprensa, à Estrela, nº2, em Lisboa.
- O Orçamento, com efeito, reveste a forma de Lei.
- É à Assembleia da República que, mediante lei, compete aprovar o Orçamento do Estado - cfr. alínea b) do artº 164º da CRP - cabendo apenas ao Governo,uma vez aquele aprovado, a regulamentação da respectiva lei, para efeitos da sua execução, nos termos gerais - cfr. artºs 109º, nºs 1 e 2 e 202º, alíneas b) e c), da CRP.
- Recai sobre o Governo, é certo, a tarefa de elaborar a respectiva proposta, não estando a Assembleia da República, todavia, limitada à aprovação ou rejeição daquela: os deputados e os grupos parlamentares não estavam em 13/12/94 (data da aprovação) impedidos, nesse âmbito, de fazer propostas de alteração ou mesmo de apresentar à votação projectos de lei a implicar aumento das despesas ou diminuição das receitas previsto na lei anual do orçamento.
- De resto, como ressalta do teor dos Acs. do T.C.nºs 317/86 e 297/86, o limite estabelecido no nº2 do artº 170º da C.R.P. não se aplica à própria votação do orçamento, tão conexionado que ele está com o ano económico em curso por forma a, genericamente, não prejudicar a apresentação de projectos ou propostas de lei ou propostas de alteração que impliquem aumentos de despesas ou diminuição de receitas, desde que eles só se verifiquem nos anos económicos subsequentes.
- Não é o Governo, de todo o modo, o órgão estadual de onde promane, como produto final, o acto impugnado.
E conclui o despacho: 'ora, seguindo a presente acção para reconhecimento de um direito os termos do recurso de actos administrativos dos órgãos da administração local (cfr. artº 70º, nº1, da L.P.T.A.) e revelando-se irreparável, desde logo a viciada identificação da autoridade demandada, decido-me, à luz do disposto nos artºs 40º, nº1, alínea a) da L.P.T.A.e 57º, nº4 do Reg. do S.T.A., no sentido da rejeição limiar da petição, vista a manifesta ilegalidade do meio utilizado.'
Notificada deste despacho, a Câmara Municipal de Santo Tirso interpôs recurso de agravo para o Supremo Tribunal Administrativo
(adiante, STA).
Nas alegações que apresentou no STA, a recorrente formulou as seguintes conclusões:
'A) - Vem o presente recurso interposto do, douto, despacho de 24/11/95 que rejeitou liminarmente a petição «vista a manifesta ilegalidade do meio utilizado»;
B) - Nos termos do despacho em crise «seguindo a presente 'acção para reconhecimento de um direito' os termos dos recursos dos actos administrativos dos órgãos de administração local (cfr. artº 70º, nº 1 da LPTA) e revelando-se irreparável, desde logo, a viciada identificação da autoridade demandada» os artºs 40º, nº 1, al.a) da LPTA e 57º, § 4º do Reg. do STA imporiam a decisão ora recorrida;
C) - Ora a Recorrente indica, claramente, qual o órgão de Estado que aprovou o
'Orçamento do Estado para 1995' - Lei nº 39-B/94. De forma implícita, é certo, nos artºs 6º, 16º e 24º e de forma explicita na alínea b) da Conclusão;
D) - Na verdade quando é referida uma Lei é manifesto e óbvio que o órgão de Estado que a aprovou é a Assembleia da República;
E) - Contudo o que importa, no caso 'sub-judice', é determinar qual o órgão de estado a ser demandado na presente acção;
F) - O artº 70º da LPTA determina expressamente ser parte legítima, como réu, não a pessoa colectiva pública, mas o órgão ou autoridade;
G) - Neste sentido a doutrina e a jurisprudência são coincidentes;
H) - Na verdade, doutrina dominante vai no sentido de considerar que «a legitimidade passiva assiste à autoridade (órgão ou agente) competente para reconhecer o direito ou interesse do autor e não contra a pessoa colectiva onde tal órgão ou agente se mostre inserido» (Contencioso Administrativo - Santos Botelho - pag. 267);
I) - Enfim, a jurisprudência dominante vai no sentido de considerar que estas acções «devem ser intentadas contra o órgão ou autoridade administrativa com competência para praticar os actos administrativos decorrentes do, ou impostos pelo, reconhecimento do direito ou interesse legítimo que o autor se arroga (Ac. de 09-02-89 - Rec. nº 25.215 - in Contencioso Administrativo - Santos Botelho - pag. 268);
J) - A A., após ter perdido o reconhecimento do seu direito «à atribuição da sua parte no FEF para 1995 calculado nos termos das disposições citadas na LFL» formula, em alternativa, dois pedidos para cuja execução é, exclusivamente, competente o Réu;
K) - Na base de ambos os pedidos radica a certeza de que a Assembleia da República não dispõe de «competência para praticar os actos administrativos decorrentes de, ou impostos pelo, reconhecimento do direito ou interesse legalmente protegido que o autor invocar;
L) - Se é, na verdade, da competência da Assembleia da República a aprovação das
«leis das grandes opções dos planos e o Orçamento do Estado» (artº 164º, alínea h) da Constituição) é igualmente certo que, competindo a iniciativa da lei, nesta matéria, aos deputados, aos grupos parlamentares e ao Governo (artº 170º, nº 1, da CRP) não tem a A.R., como tal, qualquer capacidade de iniciativa legislativa (artº 176º, nº 6 da CRP) só o Governo podendo, em consequência, ser vinculado ou obrigado, por decisão judicial, a tomar uma iniciativa legislativa;
M) - Demandar a Assembleia da República para conseguir o reconhecimento do direito em causa seria demandar um órgão do Estado sem competência «para praticar os actos administrativos decorrentes do, ou impostos pelo, reconhecimento do direito ou interesse legítimo que o autor se arroga». Seria, em suma, demandar um órgão sem legitimidade passiva;
N) - Só o Governo tem, assim, legitimidade passiva na presente acção (artº 70º da LPTA e artº 202º, al.b) da CRP) que de resto a Assembleia da República não possui;
O) - No entanto, o despacho recorrido vai mais longe pois considera verificar-se
«a completa inviabilidade de os tribunais administrativos, face aos textos dos artºs 26º, nº 1 e 51º, nº 1 do ETAF conhecerem a matéria exposta ainda que houvesse sido correctamente indicada a autoridade sob demanda» porquanto não se integrando o poder legislativo de que é titular a Assembleia da República na função administrativa estadual, estarem os tribunais administrativos na completa impossibilidade de «conhecerem a matéria exposta, ainda que houvesse sido correctamente indicada a autoridade sob demanda»;
P) - Muito embora a questão se afigue, neste momento, afastada dado que o governo é parte legítima na presente acção, carecendo a Assembleia da República de qualquer legitimidade passiva a questão levantada não tem cabimento nos artºs
26º, nº 1 e 51º, nº 1 do ETAF;
Q) - Na verdade, o artº 51º, nº 1, al.f) não estabelece quaisquer limites à competência dos tribunais administrativos para conhecerem «das acções para obter o reconhecimento de um direito ou interesse legalmente protegido», pois se as alíneas a) e e) excluem, no âmbito da sua previsão, actos integrados na função legislativa tal restrição não é feita na alínea f) do artº 51º do ETAF;
R) - Nem, de resto, o poderia ser porquanto o artº 268º, nº 5 da CRP (versão de
1982) que instituiu este tipo de acção, não introduziu essa limitação nem a nova redacção (artº 268º, nº 5 da CRP) inovou em tal matéria;
S) - Em consequência, o despacho recorrido viola, neste ponto, o cominado no artº 51º, nº 1, al. f) do ETAF e o artº 268º, nº 5 da CRP;
T) - Simplesmente, tal questão encontra-se prejudicada porquanto, nos termos do artº 70º da LPTA, a A. propôs a presente acção contra o Governo que é dotado da necessária legitimidade passiva;
U) - Viola, em consequência, o despacho em crise os artºs 69º e 70º da LPTA e
164º, nºs 1 e 6 e 202º, alínea b) do ETAF e 268º, nº 5 da CRP, pelo que deverá ser revogado e substituido por outro que ordene a citação do R. para contestar, querendo, seguindo-se os demais termos até final (artº 478º do C.P.C. 'ex vi' do artº 72º, nº 1 da LPTA).'
Pelo seu lado, a autoridade recorrida também alegou, tendo concluído tais alegações pela forma seguinte:
'A) - O recorrente cometeu na sua petição um erro indesculpável na identificação do órgão autor do acto impugnado, violando a al. c) do artº 36º da LPTA, tendo justificado por conseguinte o indeferimento liminar da mesma petição, nos termos da al. a) do artº 40º da LPTA e do § 4º do artº 57º do regulamento do STA;
B) - O recorrente, no pressuposto do mesmo erro, demandou um órgãos carente de legitimidade passiva no respeitante à acção relativa ao reconhecimento do direito invocado (o Governo), afectando semelhante circunstância nos termos do §
4º do artº 57º do regulamento do STA, o prosseguimento do recurso;
C) - O recorrente impugnou na sua acção para o reconhecimento de direito, uma lei da Assembleia da República emitida ao abrigo da função legislativa (Lei nº
39-B/94, de 27-12), a qual, em razão dessa mesma natureza, se encontra subtraída da jurisdição dos tribunais administrativos, nos termos da al. b) do nº 1 do artº 4º e consequentemente do nº 1 do artº 26º e do nº 1 do artº 51º do ETAF;'
O STA, por acórdão de 9 de Julho de 1996, decidiu negar provimento ao recurso e confirmar a decisão recorrida ao rejeitar a petição por manifesta ilegalidade do meio utilizado.
O STA, depois de expor a tese defendida na sentença recorrida assente na viciada identificação da autoridade demandada, que levou ao indeferimento liminar da petição e de lhe contrapor a tese expendida pela entidade recorrente, segundo a qual uma coisa é identificar corrrectamente o
órgão do Estado que aprovou a Lei nº 39-B/94, outra coisa é determinar qual o
órgão do Estado a ser demandado, sendo certo que estando em causa uma acção para reconhecimento de um direito, a legitimidade passiva não se determina pela autoria de um acto mas pela competência para praticar os actos administrativos decorrentes de, ou impostos pelo reconhecimento do direito ou interesse legalmente protegido que o autor se arroga, passou a expor a fundamentação em que estruturou o acórdão e que é, em síntese, a seguinte:
'Deste modo, as acções para reconhecimento de direito ou interesse legítimo, destinam-se a assegurar aos particulares e não aos entes públicos, a tutela efectiva e completa dos seus direitos subjectivos e interesses legítimos, nos casos em que o recurso contencioso de anulação, como as restantes acções já então previstas na lei (acção sobre contrato administrativo e acção sobre responsabilidade civil da administração) não assegurem tal finalidade.
É isto o que resulta não só do artigo 20º como da disposição do nº 5 do artigo 268º, ambos os artigos da Constituição, disposição esta última em que se garante aos administrados e só a estes, o acesso à justiça administrativa, com vista à tutela dos seus direitos ou interesses legalmente protegidos.
(...) À autora, órgão administrativo que é e não administrado, não sendo como não é titular de qualquer direito subjectivo, designadamente, o de lhe ser atribuída a sua parte do Fundo de Equilíbrio Financeiro, calculada nos termos da Lei das Finanças Locais com a consequente condenação do Governo a pagar-lhe certa quantia ou em alternativa a apresentar à Assembleia da República nova proposta de Orçamento Geral do Estado na qual esteja inscrita tal quantia, está vedado o acesso, pelo menos para esse efeito,
à acção de reconhecimento desse pretenso direito, o que só por si determina a manifesta ilegalidade do referido meio processual, pela autora utilizado.'
A Câmara Municipal de Santo Tirso notificada deste acórdão, veio então interpor recurso para o Tribunal Constitucional ao abrigo da alínea a) do nº1 do artigo 70º da Lei nº 28/82, de 15 de Novembro(alterada pela Lei Orgânica nº 85/89, de 7 de Setembro). Funda-se o presente recurso no facto de o acórdão recorrido ter recusado a aplicação dos artigos 69º e 70º da LPTA com o fundamento de que a aplicação destes normativos às autarquias locais - no caso sub judice à recorrente - seria inconstitucional pois violaria os artºs 20º e 268º, nº5 da Constituição da República.
O relator entende que não pode conhecer-se do recurso tal como vem interposto.
Vejamos.
O recurso de constitucionalidade interposto ao abrigo do preceituado na alínea a) do nº 1 do artigo 70º da Lei do Tribunal Constitucional
(Lei nº 28/82, de 15 de Novembro, alterada pela Lei nº 85/89, de 7 de Setembro) abrange as decisões dos tribunais que recusem a aplicação de qualquer norma ou de uma interpretação feita na decisão com fundamento na sua inconstitucionalidade por violação da Constituição ou de alguns dos princípios nela consagrados.
Assim, o recurso interposto sob invocação desta norma só pode ser admitido quando, em determinado processo pendente num dado tribunal, certa norma ou uma sua interpretação relevante para fundar a decisão, acaba por não ser aplicada por, relativamente a ela, se vir a formular um juízo de inconstitucionalidade. Pressuposto de admissibilidade deste tipo de recurso de constitucionalidade é o de que a norma desaplicada pela decisão recorrida nela teria de vir a ser utilizada como seu fundamento normativo se não tivesse visto recusada a sua aplicação por inconstitucionalidade.
Importa, portanto, averiguar se se verificam no caso em apreço as circunstâncias que permitam concluir pela admissibilidade do presente recurso.
Segundo a Câmara recorrente, o Tribunal recorrido recusou a aplicação dos artigos 69º e 70º da LPTA com o fundamento de que a aplicação destes normativos às autarquias locais violaria os artºs 20º e 268º, nº 5 da Constituição da República.
O preceitos questionados têm a seguinte redacção:
Artigo 69º
(Pressupostos)
1 - As acções para obter o reconhecimento de um direito ou interesse legalmente protegido podem ser propostas a todo o tempo, salvo o disposto em lei especial, por quem invoque a titularidade do direito ou interesse a reconhecer.
2 - As acções só podem ser propostas quando os restantes meios contenciosos, incluindo os relativos à execução de sentença, não assegurem a efectiva tutela jurisdicional do direito ou interesse em causa.
Artigo 70º
(Tramitação)
1 - As acções seguem os termos dos recursos de actos administrativos dos órgãos da administração local, intervindo na posição de autoridade recorrida aquela contra quem foi formulado o pedido.
2 - Antes do despacho saneador, pode o juiz, face à complexidade da matéria controvertida, determinar que passem a seguir-se os termos das acções previstas na secção seguinte.
3 - A sentença é proferida pelo juiz do processo mesmo quando intervenha o tribunal colectivo.
Segundo o recorrente, a decisão não teria aplicado estes normativos pois a sua aplicação às autarquias locais seria inconstitucional.
Ora, dos termos da decisão recorrida que ficam transcritos, decorre com alguma clareza que não houve qualquer recusa de aplicação das normas questionadas: muito ao contrário, elas foram expressamente invocadas como sendo as normas reguladoras da acção que vinha proposta. O que na decisão se resolveu foi outra coisa.
O acórdão recorrido procedeu à interpretação dos artigos
69º e 70º da LPTA, conjugadamente, com apoio expresso nos artigos 20º e 268º, nº
5, da Lei Fundamental, no sentido de que aquelas disposições garantem apenas aos administrados e só a eles, o acesso à justiça administrativa com vista à tutela dos seus direitos ou interesses legalmente protegidos, pelo que se entendeu a garantia deste acesso como um direito fundamental exclusivo dos administrados particulares para defesa dos seus direitos subjectivos e não para defesa do interesse público ou da legalidade objectivamente considerada.
Deste entendimento decorre, como se escreve na decisão, que 'à autora, órgão administrativo que é e não 'administrado', não sendo como não é titular de qualquer direito subjectivo, designadamente o de lhe ser atribuído a sua parte no Fundo de Equilíbrio Financeiro (...) está vedado o acesso, pelo menos para esse efeito, à acção de reconhecimento desse pretenso direito, o que só por si determina a manifesta ilegalidade do referido meio processual, pela autora utilizado.'
Não há, portanto, na decisão recorrida qualquer recusa de aplicação das normas indicadas pela recorrente e muito menos uma recusa que tenha por fundamento a sua inconstitucionalidade. A decisão faz decorrer directamente dos preceitos constitucionais a falta de capacidade activa da autarquia local - no caso, a autora na acção - para o efeito de utilização da acção de reconhecimento de um direito subjectivo - que a decisão lhe não reconhece - enquanto órgão administrativo que é, uma vez que, no entendimento do acórdão, tais direitos são próprios e garantidos apenas aos administrados.
Assim, o que a decisão recorrida faz é interpretar e aplicar o direito ordinário, fazendo porém, entroncar tal interpretação na própria norma constitucional. Falta, assim, um pressuposto processual respeitante ao objecto do recurso de constitucionalidadade interposto ao abrigo do preceituado no artigo 70º, nº1, alínea a) da LTC, concretamente, uma decisão positiva de inconstitucionaliade, ou seja, uma decisão que tivesse recusado a aplicação de uma norma com fundamento na sua inconstitucionalidade.
Nestes termos, propõe-se que o Tribunal não tome conhecimento do recurso.
Ouça-se cada uma das partes por cinco dias, nos termos do disposto no artigo 78º-A, nº1 da Lei do Tribunal Constitucional.
Lisboa, 1996.12.04