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Processo nº 119/04
1ª Secção
Relatora: Conselheira Maria João Antunes
Acordam na 1ª Secção do Tribunal Constitucional
1. A. recorre para este Tribunal, ao abrigo do artigo 70°, n º 1, alínea b), da
Lei da Organização, Funcionamento e Processo do Tribunal Constitucional (LTC),
do acórdão do Supremo Tribunal Administrativo, de 13 de Novembro de 2002,
pretendendo a apreciação de constitucionalidade “de normas do Regulamento (artº
3°) aprovado pela ATOC [Associação dos Técnicos Oficiais de Contas]”, reportado
à Lei nº 27/98, de 3 de Junho.
2. O ora recorrente interpôs, junto do Tribunal Administrativo de Círculo de
Coimbra, recurso contencioso de anulação do acto de recusa da sua inscrição na
Associação dos Técnicos Oficiais de Contas (ATOC), praticado pela respectiva
Comissão de Inscrição. Por sentença de 30 de Abril de 1999, este Tribunal
rejeitou o recurso, por considerar que o acto impugnado não era verticalmente
definitivo, questão que a entidade recorrida havia suscitado nos autos.
Interposto recurso da decisão, veio o Supremo Tribunal Administrativo a
revogá-la por acórdão de 15 de Junho de 2000, que determinou o prosseguimento do
recurso no tribunal recorrido. Em cumprimento do acórdão, foi proferida nova
sentença no Tribunal Administrativo de Círculo, em 21 de Dezembro de 2000, que,
conhecendo do objecto do recurso, lhe concedeu provimento, revogando o acto
impugnado. Esta decisão veio a ser julgada nula, por omissão de pronúncia, em
sede de recurso interposto para o Supremo Tribunal Administrativo.
Subsequentemente e após indeferimento de pedido de aclaração daquele acórdão,
foi proferida sentença no Tribunal Administrativo de Círculo de Coimbra, em 4 de
Dezembro de 2001, que manteve, no que concerne à decisão de mérito do recurso, a
decisão anterior, com a consequente anulação do acto impugnado. É o seguinte, no
que agora releva, o teor de tal decisão:
“(...) importa apreciar se a deliberação recorrida se mostra ou não em
conformidade com a lei, neste caso com o art. 1º da lei 27/98, o qual prevê a
possibilidade de inscrição dos profissionais de contabilidade na ATOC, que desde
1.1.89 até 17.10.95 tenham sido durante três anos seguidos ou interpolados
responsáveis directos por contabilidade organizada nos termos do POC,
entendendo-se que assiste razão ao recorrente.
Na verdade a entidade recorrida vem alegar, como argumento fundamental da sua
tese, que a responsabilidade directa referida nesse preceito abrange a
responsabilidade pela regularidade fiscal das contas do contribuinte obrigado a
possuir contabilidade organizada, o que só poderia ser verificado pelo facto de
o profissional de contabilidade ter assinado juntamente com o contribuinte, como
responsável, as declarações fiscais deste.
Mas não é assim, pela simples razão, como aliás consta do preâmbulo do DL 265/95
(que aprovou o estatuto dos TOC), ‘com a aprovação do código de IRS e IRC, que
começaram a vigorar em 1989, foi revogado o referido Código C. Industrial,
deixando de ser obrigatória a sua assinatura nas declarações fiscais,
desaparecendo no plano institucional a figura do técnico de contas’.
E assim, por via disso, no referido período legal (89 a 95) os profissionais de
contabilidade não eram efectivamente responsáveis directos pela regularidade
fiscal dos contribuintes, que só veio a ser efectivada com a publicação daquele
estatuto dos TOC, cuja função primacial passou a ser, aqui sim, ‘assumir a
responsabilidade pela regularidade fiscal...’
Donde se verifica que no referido período não pode entender-se a
responsabilidade directa constante do texto legal no sentido pretendido pela
entidade recorrida, por não ser admissível que o legislador, ao fazer publicar
aquela lei de 1998, estivesse a pensar numa situação que efectivamente não se
verificava, ou seja, a respectiva responsabilidade fiscal dos profissionais de
contabilidade.
Por outro lado, o mesmo texto legal também não aponta no sentido alegado pela
entidade recorrida pois que se refere apenas aos profissionais de contabilidade
responsáveis directos pela contabilidade organizada, não havendo aí qualquer
alusão a responsabilidades fiscais, ou seja, a referida tese não tem qualquer
suporte no texto legal, não sendo por isso admissível – art.2º do CC.
Quanto ao mais o recorrente observa os requisitos legais do referido art. 1º da
lei, sendo responsável no período de tempo relevante pela contabilidade de uma
entidade com contabilidade organizada, facto que não vem impugnado,
enquadrando-se pois na respectiva previsão legal e assistindo-lhe o direito à
inscrição na ATOC.
Em face do exposto, por violação do art. 1º da lei 27/98, concedo provimento ao
recurso, anulando o acto impugnado”.
3. Desta decisão de mérito, a Comissão de Inscrição da ATOC interpôs recurso
para o Supremo Tribunal Administrativo, vindo a ser proferido o acórdão que
constitui a decisão recorrida no presente recurso de constitucionalidade, datado
de 13 de Novembro de 2002. Entendeu então o Supremo Tribunal Administrativo
conceder provimento ao recurso jurisdicional, revogando a sentença recorrida:
“(...) Quanto ao mérito do recurso, ou seja, à questão de saber se a sentença
decidiu mal ou bem a questão enunciada (prova de qualificação do interessado
como responsável directo por contabilidade organizada, através de quaisquer
meios de prova, ou necessariamente através dos elementos fixados no regulamento
de execução editado pela Comissão Instaladora), este S.T.A. pronunciou-se já, em
situações similares, no sentido ali consagrado, ou seja, de que essa prova terá
de ser feita através dos elementos indicados naquele regulamento de execução, e
que foram os exigidos ao ora Recorrente pelo acto contenciosamente recorrido.
Entre outros, os acórdãos de 29-11-01 (recurso 47.211), de 4-12-01 (recurso
47.670) e de 11-12-01 (recurso 47.549), de 11-10-01 (recurso 47551).
Transcreve-se a fundamentação de direito acolhida neste último, também
perfilhada nos restantes arestos citados e que inteiramente se subscreve:
‘2.1. Com o DL. 265/95, de 17/10, é aprovado o Estatuto dos Técnicos Oficiais de
Contas (ETOC), e criada a Associação dos Técnicos Oficiais de Contas (ATOC),
pessoa colectiva pública, que se rege pelo disposto naquele estatuto, no qual se
prevê a inscrição na associação dos contabilistas que obedeçam a condições nele
estabelecidas.
Tendo-se dado conta das dificuldades que alguns daqueles profissionais vieram a
encontrar ao pretenderem fazer a sua inscrição, por falta de determinados
requisitos previstos naquele diploma, a Assembleia da República fez publicar a
Lei 27/98, de 3/6, para permitir que, a título excepcional, se admita a
inscrição como técnico oficial de contas de responsáveis directos por
contabilidade organizada, nos termos do Plano Oficial de Contabilidade, no
período decorrido entre 01.01.89 e 17.10.95, de entidades que possuíssem ou
devessem possuir esse tipo de contabilidade.
É assim que o artº 1 ° da Lei 27/98 fixa o prazo de 90 dias para tal inscrição
na ATOC dos profissionais de contabilidade que no aludido período tenham sido,
durante três anos seguidos ou interpolados, individualmente ou sob a forma de
sociedade, responsáveis directos por contabilidade organizada.
Trata-se, aqui, de um regime excepcional, que tornou possíveis inscrições na
ATOC como técnicos oficiais de contas que não estavam autorizadas face ao
conteúdo normativo do DL. 265/95, especialmente pela exigência de habilitações
literárias especificas que muitos antigos profissionais de contabilidade não
possuíam, cuidando a lei de valorizar a experiência profissional por aqueles
adquirida através do exercício durante não menos de 3 anos de funções como
responsáveis directos por contabilidade organizada, nos termos do POC, desde que
devidamente comprovada.
Aquele regime excepcional introduzido pela Lei 27/98, cuja execução cabia à ATOC
através de órgão criado especialmente para o efeito, teve de ser objecto de um
regulamento de execução, elaborado pela ATOC (cfr. fls. 11 e segs.), contendo
normas procedimentais, e elencando os documentos com os quais o pedido de
inscrição devia ser instruído, tornando, assim, mais segura e uniforme a
concretização da prova a fazer pelos interessados quanto ao tempo de exercício
de funções de contabilistas e a sua responsabilidade directa por contabilidade
por eles organizada.
Na verdade, o cumprimento do regime excepcional fixado na Lei 27/98, a cargo da
ora recorrente, impunha-lhe verificar se cada um dos requerentes preenchia os
requisitos legalmente previstos, para o que lhe era indispensável o aludido
regulamento, perfeitamente consentido pela citada Lei e cujo âmbito aquele não
extravasou.
Assim, introduzindo a lei o conceito de responsáveis directos por contabilidade
organizada, tornou-se necessário melhor precisar o conceito, sem deixar à
iniciativa de cada um a forma de o demonstrar, e fixando um meio de prova
uniforme, que nem por isso deixava de ser acessível a qualquer interessado na
inscrição portador dos requisitos legalmente previstos.
E a ora recorrida não demonstrou, nem sequer alegou, que lhe foi impossível
obter os documentos previstos no regulamento.
Não tendo a ora recorrida feito a prova em causa, não demonstrou que estivesse
nas condições previstas no artº 1 da Lei 27/98, de 3/6, pelo que a ora
recorrente só podia indeferir-lhe o requerimento.
Ao decidir em contrário e, com isso, anulando o acto em causa, a sentença
recorrida violou aquele artº 1º bem como o regulamento que visava a sua
execução’.
É esta orientação que aqui se reitera”.
4. Notificado do acórdão do Supremo Tribunal Administrativo, o ora recorrente
formulou pedido de aclaramento da decisão, que foi indeferido por acórdão de 12
de Março de 2003. O recorrente apresentou ainda recurso para o Pleno da Secção
de Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo, por oposição
de julgados, mas este Tribunal decidiu julgar findo o recurso, por acórdão de 27
de Novembro de 2003, por não se terem por verificados os respectivos
pressupostos.
Foi então interposto o presente recurso de constitucionalidade. No Tribunal
Constitucional e após prolação de despacho pelo qual o âmbito do recurso foi
delimitado ao artigo 3º do Regulamento da ATOC, o recorrente produziu alegações,
formulando as seguintes conclusões:
“1. O Regulamento dito de execução da Lei n° 27/98, de 3 de Junho, enferma todo
ele de ilegalidade e de inconstitucionalidade, por falta de habilitação legal
para a sua elaboração, conforme exigido pelo n° 8., do artº 112° da C.R.P., como
muito bem sustenta o Prof. Vital Moreira.
2. Por sua vez, decorre da Lei n° 27/98 a vontade do legislador proporcionar o
acesso à profissão de técnico oficial de contas, a quem satisfizesse os
requisitos do artº 1° daquela Lei, cuja prova teria de respeitar os mais
elementares princípios da sua livre admissibilidade – artº 345°, n° 2., do
CCivil e artº 87° do C.P.A., pelo que a alínea d) do n° 1., do artº 1° do
Regulamento e o artº 3° são ilegais e inconstitucionais, por violarem o artº 1 °
da Lei n° 27/98, e restringirem as condições de acesso a uma profissão, à
segurança no emprego, e a uma actividade, violando os artºs 47°, 53° e 61° da
C.R.P..
3. De igual modo, tais disposições do Regulamento (alínea d) do n° 1., do artº
1° e artº 3°) ao excederem o âmbito, a letra e o espírito da Lei n° 27/98 e do
seu artigo 1°, acabam por dispor praeter legem, ou melhor, contra legem,
enfermando ainda de inconstitucionalidade por usurpação de competência de
reserva da lei da Assembleia da República e por restringirem direitos
fundamentais, violando o artº 18°, n° 3. e o artº 165°, n° 1., alínea b), da
C.R.P..
4. As restrições de prova impostas pelo artº 1°, em especial a alínea d) do seu
n° 1. e pelo artº 3° do Regulamento em causa, atentam com princípios e direitos
fundamentais consagrados na Constituição, pelo que aquelas disposições enfermam
ainda de inconstitucionalidade por porem em causa a liberdade de escolha da
profissão (artº 47° da C.R.P.), a segurança no emprego (artº 53° da C.R.P.), e o
direito ao trabalho (artº 58° da C.R.P.).
5. Tudo isto se torna ainda mais evidente, quando é certo que, não só o artº 1°
da Lei n° 27/98, estabelecia já os requisitos, como os mesmos foram adulterados
pelo Regulamento, apenas e só com o assumido propósito (V. Doc. 12 junto com a
p.i.) de restringir, dificultar e mesmo impedir a inscrição, na ATOC, de quem
tinha direito a isso.
6. Na verdade, só com tal objectivo se compreende que se tenha imposto a
apresentação do Mod. 22, assinado pelo responsável pela contabilidade,
exactamente em período em que a lei deixara de ter tal exigência, como resulta
do Preambulo do Dec-Lei n° 265/95, de 17 de Outubro de que se transcreve a
seguinte passagem:
«Com a aprovação do Código do Imposto sobre o Rendimento das Pessoas Colectivas
e o das Pessoas Singulares, que começaram a vigorar em 1989, foi revogado o
referido Código da Contribuição Industrial, deixando de ser obrigatória a sua
assinatura nas declarações fiscais, desaparecendo, no plano institucional, a
figura do técnico de contas»”.
5. A recorrida contra-alegou, pronunciando-se pela conformidade constitucional
da norma em causa, apresentando as seguintes conclusões:
“1. A ATOC tinha competência para a emissão de regulamentos administrativos, já
que se configura como uma pessoa colectiva pública, mais especificamente uma
associação publica, integrada no âmbito da administração indirecta do Estado e
do conceito. de devolução de poderes. Em face de tal, a ATOC era Administração
Pública, estando, portanto, legitimada ao exercício de qualquer das suas formas
de actuação, desde logo, o regulamento.
2. O Regulamento da lei 27/98 não carecia de habilitação legal, pois que o mesmo
foi emitido a fim de concretizar as imposições legais e, em consequência,
permitir a prossecução do interesse público adjacente àquela. Trata-se de um
regulamento de execução, que a Administração tem legitimidade para emanar sempre
que considere que a viabilidade prática da lei exige uma maior densificação dos
seus conteúdos.
3. Em todo o caso, a ATOC estaria legitimada a disciplinar as condições de
inscrição na respectiva estrutura, nos termos do seu Estatuto, aprovado pelo DL
265/95.
4. A indicação de particulares meios probatórios em vista da comprovação do
preenchimento das condições de inscrição como TOC, não se traduzem em qualquer
restrição ilegítima, por inconstitucional, de qualquer direito fundamental,
desde logo os constantes dos artigos 47º, 53° e 61/º1 da CRP.
5. Pelo contrário, aqueles requisitos afirmam-se como imprescindíveis à
concretização prática da Lei, bem como ao respeito pela sua específica ratio, de
natureza essencialmente excepcional.
6. A imposição de meios de prova específicos integra-se no âmbito da faculdade
de auto-vinculação que assiste à Administração, permitindo uma maior segurança
jurídica na ponderação dos vários casos concretos”.
6. Depois de produzidas alegações, foi proferido pelo relator o seguinte
despacho:
“No presente recurso de constitucionalidade, interposto ao abrigo do artigo 70º
n.º 1 alínea b) da LTC, pretende o recorrente ver apreciada a
constitucionalidade da norma do artigo 3º do Regulamento aprovado pela ATOC.
A questão da pretensa inconstitucionalidade da referida norma foi suscitada pela
recorrente, em contra-alegações, no recurso interposto, para o STA, pela
Comissão de Inscrição da Câmara dos Técnicos Oficiais de Contas, de sentença do
TAC de Coimbra que anulara deliberação daquela Comissão.
Resulta do acórdão do STA, ora impugnado, que se fez aplicação do disposto no
citado artigo 3º.
Estariam, assim, preenchidos os pressupostos processuais do recurso de
constitucionalidade, nada obstando ao conhecimento do objecto do recurso.
Sucede que se afigura como plausível uma solução de não conhecimento do recurso,
pelas razões que se passam a enunciar.
É sabido que o recurso de constitucionalidade, em fiscalização concreta, tem
como característica a sua instrumentalidade – o juízo de constitucionalidade a
formular pelo Tribunal Constitucional terá, necessariamente, que se repercutir
na decisão impugnada.
Por outro lado, os poderes de cognição do Tribunal Constitucional cingem-se à
apreciação da questão de constitucionalidade que lhe é colocada, não podendo
intrometer-se nas decisões dos tribunais fundadas em direito infraconstitucional
cuja aplicação não é questionada no recurso de constitucionalidade.
Ora, no caso, tendo em conta que o acórdão recorrido foi proferido em recurso
jurisdicional, cabia ao STA delimitar o âmbito das questões que deveria
apreciar.
E, no acórdão recorrido, o STA não conheceu da questão da constitucionalidade da
norma do artigo 3° do citado Regulamento cuja solução se poderia repercutir na
legalidade do acto administrativo contenciosamente impugnado; e fê-lo deixando
bem claro, em posterior acórdão sobre pedido de esclarecimento, o entendimento
de que o conhecimento dessa questão extravasava do âmbito do recurso
jurisdicional.
Não pode, este Tribunal, sindicar a justeza desse juízo; só poderia fazê-lo se a
norma processual em que o juízo se terá fundado – respeitante à delimitação do
objecto do recurso jurisdicional – viesse questionada no presente recurso,
quanto à interpretação adoptada (no sentido de que em recurso jurisdicional só
cumpre conhecer dos fundamentos constantes das conclusões apresentadas, com
prejuízo das questões de constitucionalidade suscitadas pelos recorridos) sub
specie constitutionis.
Mas, sendo assim, um eventual juízo de inconstitucionalidade que o Tribunal
viesse a formular no presente recurso não teria qualquer incidência na decisão
recorrida, uma vez que a reformulação do acórdão do STA sempre se confrontaria
com o juízo (no caso, insindicável) de que a questão se não inseria no objecto
do recurso jurisdicional.
Nestes termos, dada a plausibilidade de uma solução de não conhecimento do
objecto do recurso, proceda-se à notificação das partes para se pronunciarem,
querendo, sobre a questão”.
As partes foram notificadas deste despacho, mas apenas o recorrente se
pronunciou insistindo na inconstitucionalidade da norma em causa, nada, porém,
dizendo sobre a concreta questão suscitada que poderia conduzir ao não
conhecimento do objecto do recurso.
Tendo havido mudança de relator, em consequência de alteração da composição do
Tribunal, cumpre agora apreciar e decidir.
II. Fundamentação
1. Como resulta do despacho transcrito, os fundamentos de uma solução de não
conhecimento do recurso são, basicamente, dois: por um lado, a limitação dos
poderes cognitivos do Tribunal Constitucional em recurso de constitucionalidade
e, por outro, a instrumentalidade deste recurso.
No que respeita ao primeiro, é sabido que o Tribunal pode apenas conhecer da
constitucionalidade das normas aplicadas, devendo aceitar todo e qualquer juízo
dos tribunais que proferem as decisões impugnadas relativamente à aplicação do
direito infraconstitucional que não constitua objecto do recurso, ou seja, cuja
constitucionalidade não venha questionada pelo recorrente.
No caso, o acórdão recorrido, e para o que nos interessa, formula dois juízos:
um sobre a legalidade do acto contenciosamente recorrido, à luz do Regulamento
emitido pela ATOC (em particular, do artigo 3° desse Regulamento) e outro,
tornado explícito no acórdão que indeferiu o pedido de aclaração do aresto
recorrido, sobre o conhecimento da questão de constitucionalidade daquela norma,
suscitada pelo recorrente (então recorrido).
No que concerne a esta segunda pronúncia, entendeu o STA que se não inseriam no
objecto do recurso jurisdicional as questões de ilegalidade e
constitucionalidade do mesmo Regulamento. Escreveu-se, a propósito:
“(...) o acórdão em questão conheceu de todas as questões que lhe foram
colocadas pela aí Recorrente Comissão de Inscrição da Associação dos Técnicos
Oficiais de Contas, sintetizadas nas conclusões das respectivas alegações do
recurso jurisdicional, pelas quais se encontra delimitado o âmbito do
conhecimento do mesmo, como é entendimento doutrinal e jurisprudencial uniforme.
Ora, as referidas conclusões não fazem qualquer alusão às alegadas ilegalidades
e inconstitucionalidades do Regulamento em apreço, pelo que não tinha este STA,
de sobre elas se debruçar, para além do juízo genérico de conformidade à Lei que
emitiu, de resto, em sintonia com a maior parte dos arestos deste STA sobre a
matéria, cuja doutrina reproduziu.”
Trata-se, assim, de um juízo, assente numa determinada interpretação de norma
adjectiva, de direito infraconstitucional, sobre o âmbito dos recursos
jurisdicionais, o qual delimitaria os poderes (ou deveres) de cognição do
tribunal que decide esses recursos; e essa interpretação é a de que está fora
dos deveres de pronúncia desse tribunal o conhecimento de questões que não são
levadas às conclusões das alegações do recorrente, incluindo, assim, as que,
visando o julgamento de ilegalidade e/ou inconstitucionalidade das normas
aplicadas, constam das alegações da parte recorrida.
Ora, a questão que agora se coloca é a se saber se esta pronúncia, seja qual for
a crítica que se lhe possa fazer, e no ponto em que, no recurso de
constitucionalidade, não vem arguida a desconformidade constitucional da
interpretação normativa que lhe está subjacente, tem o Tribunal Constitucional
que a aceitar nos seus precisos termos e, consequentemente, tal como se escreveu
no despacho citado, não conhecer do objecto do recurso, já delimitado ao artigo
3° do regulamento aprovado pelo ATOC.
A este propósito há que reconhecer, antes do mais, que o Tribunal
Constitucional, na verificação dos pressupostos processuais do recurso, tem uma
jurisprudência firme no sentido de ser irrelevante o facto de a decisão judicial
recorrida omitir o conhecimento da questão de constitucionalidade que os
recorrentes pretendem ver apreciada por este Tribunal. Determinante é a
circunstância de a decisão judicial ter aplicado como ratio decidendi a norma ou
a interpretação normativa questionada sub specie constitucionis e o
reconhecimento de que essa questão foi efectivamente suscitada, pelo recorrente,
perante o tribunal que proferiu aquela decisão. Nesta medida, o Tribunal
Constitucional basta-se com a verificação de que o tribunal recorrido devia ter
conhecido da questão de constitucionalidade suscitada.
Mas, assim sendo, competindo ao Tribunal Constitucional, em última instância, a
verificação dos pressupostos do recurso interposto – no caso, por força dos
artigos 70°, nº1, alínea b), e 72° nº 2, da LTC, a aplicação da norma em causa
na decisão recorrida e a suscitação da questão de constitucionalidade perante o
tribunal que proferiu essa decisão, de modo processualmente adequado – não se vê
substancial diferença entre a situação em que o tribunal recorrido omite, pura e
simplesmente, a sua pronúncia sobre a questão de constitucionalidade (e é a
situação que tem merecido a aludida jurisprudência) e aquela em que o mesmo
tribunal expressa as mesmas razões de direito do não conhecimento. Em ambos os
casos, será o Tribunal Constitucional a proferir a última palavra sobre o
preenchimento dos pressupostos do recurso para ele interposto, o que, neste
ponto específico, implica tão-só o julgamento sobre se o modo como o recorrente
suscitou a questão de constitucionalmente foi “processualmente adequado”.
Como se disse no mesmo despacho não está em causa o facto de o acórdão recorrido
ter aplicado o artigo 3° do Regulamento aprovado pelo ATOC e de a
inconstitucionalidade deste preceito ter sido suscitada perante o STA pelo
recorrente, ora reclamante.
Mas impõe-se também reconhecer que, figurando o reclamante como recorrido no
recurso interposto para o STA e pugnando a entidade então recorrente pela
aplicação do citado artigo 3°, o único meio de que aquele dispunha para suscitar
a questão de inconstitucionalidade da norma era a sua contra-alegação, meio esse
que o reclamante usou – e bem.
Nesta conformidade, deve conhecer-se do objecto do recurso.
E é o que se passa a fazer.
2. O ora recorrente requereu a este Tribunal a apreciação do artigo 3º do
Regulamento aprovado pela ATOC, por violação do disposto nos artigos 112º, nº 6
(antigo 115º, nº 5) e 165º, nº 1, alínea b), da Constituição da República
Portuguesa (CRP) e ainda por restringir o direito de aceder a uma profissão na
iniciativa privada, ou seja, por violação dos artigos 53º, 61º e 18º, nº 1, da
Lei fundamental.
A norma que é objecto de apreciação é a seguinte:
“Artigo 3º
Responsáveis directos
1. Para o efeito do disposto no artigo 1º da Lei nº 27/98, de 3 de
Junho, consideram-se responsáveis directos as pessoas singulares que assinaram
como responsáveis pela escrita as declarações tributárias, quer o tenham feito
em nome próprio, quer em representação da sociedade.
2. A prova da qualidade de representante da sociedade, para o efeito do
número anterior, faz-se, nos termos gerais, mediante apresentação de certidão da
conservatória do registo comercial competente, que ateste a existência dessa
qualidade nas datas em que foram assinadas as declarações tributárias a que
alude o nº 1 do artigo anterior”.
3. Para a apreciação do objecto do presente recurso, importa referir a génese da
norma cuja inconstitucionalidade foi suscitada nos autos, uma vez que este
Regulamento integra um processo extenso relativo à questão da organização,
enquadramento e regulação da actividade dos Técnicos Oficiais de Contas, que
importa reportar à criação da ATOC e à aprovação do Estatuto destes
profissionais, através do Decreto-Lei nº 265/95, de 17 de Outubro.
3.1. Embora o ordenamento jurídico conhecesse já regulamentação relativa à
actividade dos Técnicos Oficiais de Contas (a institucionalização da figura
remonta ao Código da Contribuição Industrial e já anteriormente à aprovação
deste diploma os técnicos de contas estavam sujeitos, para o exercício da
profissão, a inscrição na Direcção Geral das Contribuições e Impostos), é a
publicação daquele Decreto-Lei, em 1995, que é determinante não só para a
assunção de uma determinada direcção no que respeita à função, como para a
compreensão do processo que culmina na elaboração do regulamento que contém a
norma em apreciação nos presentes autos.
Da regulamentação constante deste diploma ressalta a natureza de associação
pública profissional da ATOC: “para assegurar a defesa dos interesses públicos
que a regulamentação de tais profissões postula, o Estado cria, por vezes,
associações profissionais, às quais comete o encargo de organizar as respectivas
profissões, controlando o ingresso nas mesmas, e o de garantir que os
profissionais em causa exerçam o seu ofício, cumprindo um conjunto muito
apertado de regras deontológicas, conferindo-lhes, para o efeito, diversos
poderes de autoridade (entre eles, o de impor a inscrição na respectiva
associação a todos quantos pretendam exercer a profissão em causa, o de lhes
exigir o pagamento das respectivas quotas, e, bem assim, o de aplicar sanções
disciplinares a quem não observar os deveres deontológicos). Está-se, então, em
presença de associações públicas” (Acórdão do Tribunal Constitucional nº 373/04,
Diário da República, I Série A, de 30 de Junho de 2004, a propósito da Ordem dos
Enfermeiros). Notas, entre outras, que, segundo Jorge Miranda, “patenteiam a
ligação entre o elemento associativo e o elemento finalístico e, portanto, a
qualidade pública das associações” (“As associações públicas no direito
português”, Revista da Faculdade de Direito da Universidade de Lisboa, vol.
XXVII, 1986, p. 70).
Com efeito, o artigo 3º refere a criação da Associação, pessoa colectiva
pública; os artigos 1º e 42º do Estatuto consagram as notas da exclusividade e
da inscrição obrigatória na Associação, competindo-lhe representar os interesses
profissionais dos técnicos oficiais de contas; e o artigo 44º, alíneas f), j) e
l), do Estatuto estabelece que constituem atribuições da Associação, entre
outras, promover os exames dos candidatos a técnicos oficiais de contas, exercer
jurisdição disciplinar sobre os mesmos e estabelecer princípios e normas de
ética e deontologia profissional. Natureza de associação pública profissional
que é reconhecida à ATOC, de forma expressa, por Vital Moreira (Auto-Regulação
Profissional e Administração Pública, Almedina, 1997, p. 263 e s.), quando
procede ao elenco das corporações profissionais existentes em Portugal.
A Associação veio, aliás, através do Decreto-Lei nº 452/99, de 5 de Novembro
(não aplicável ao caso dos autos), a ver alterada a sua denominação para “Câmara
dos Técnicos Oficiais de Contas” (artigo 1º): “A experiência recolhida da
aplicação prática do disposto no Decreto-Lei nº 265/95, de 17 de Outubro, e no
Estatuto dos Técnicos Oficiais de Contas, que dele faz parte integrante, tem
suscitado diversas questões (...). Quanto às questões de fundo, ressalta, desde
logo, o facto de se ter designado por Associação a pessoa colectiva pública à
qual se confiou a representação dos técnicos oficiais de contas e a
superintendência em todos os aspectos relacionados com o exercício dessas
funções, quando tal designação, por um lado, tende a enfraquecer aquela
representatividade, porque é típica de organizações particulares, e, por outro
lado, diverge da designação «Câmara», que foi oficialmente atribuída a
organismos semelhantes” (Exposição de motivos do diploma).
3.2. O regime contido no Decreto-Lei nº 265/95 impunha, para a inscrição como
técnico oficial de contas, determinado grau académico não reunido por grande
número de profissionais que vinham exercendo a profissão de contabilistas,
incluindo as funções que, pelo mencionado diploma, foram então entregues aos
técnicos oficiais de contas, com carácter de exclusividade. Tal circunstância
veio a ser objecto de contestação por parte desses profissionais e gerou a
aprovação do regime excepcional contido na Lei nº 27/98, de 3 de Junho.
A situação foi descrita na Recomendação do Provedor de Justiça nº 37/A/99
(Relatório à Assembleia da República de 1999, vol. I, p. 430 e segs.), nos
seguintes termos:
“A publicação do Decreto-Lei n.º 265/95, de 17 de Outubro, que aprovou o
Estatuto dos Técnicos Oficiais de Contas, veio originar a apresentação de
dezenas de queixas neste Órgão do Estado, por parte de cidadãos, associações,
escolas e empresas, representativos de milhares de pessoas, relativamente à
inexistência de um adequado regime transitório que pudesse abranger e
salvaguardar os direitos e interesses dos profissionais de contabilidade
(técnicos de contas e contabilistas) que, não preenchendo os requisitos
previstos no art.º 8° do Estatuto e, designadamente, as habilitações mínimas
constantes dos art.ºs 9° e 10° do Estatuto para se inscreverem na Associação dos
Técnicos Oficiais de Contas se viam, assim, impedidos de continuar a exercer a
sua profissão e o seu trabalho.
O Estatuto dos Técnicos Oficiais de Contas ao exigir, como condição de inscrição
de um profissional – o mesmo é dizer, como condição do exercício da profissão de
técnico oficial de contas –, habilitação ao nível da licenciatura, bacharelato
ou curso de habilitação específica, veio excluir do ingresso na Associação todos
aqueles profissionais que, à data da entrada em vigor do Estatuto em 17 de
Outubro de 1995, não estavam inscritos como técnicos de contas na Direcção-Geral
dos Impostos, não tinham o 12° ano de escolaridade, ou não tinham três anos de
prática em serviço de contabilidade.
O problema assumiu uma gravidade acrescida pelo facto de, desde 1 de Janeiro de
1998, a escrita e as declarações fiscalmente relevantes dos contribuintes
singulares com contabilidade organizada e das empresas, no que respeita ao IRS,
ao IRC e ao IVA passarem, obrigatoriamente, a dever ser assinadas pelo
respectivo responsável, que teria, legalmente, que ser um técnico oficial de
contas, inscrito na respectiva Associação.
Tomando consciência das injustiças constantes deste Decreto-Lei, Sua Excelência
o Ministro das Finanças tinha publicado, em 1 de Outubro, o Despacho n.º
8470/97, que veio consagrar um regime excepcional de candidatura à inscrição na
Associação dos Técnicos Oficiais de Contas, exigindo como requisitos de admissão
a esta a habilitação mínima do 9° ano de escolaridade e, ainda, que os
candidatos tivessem sido, entre 1 de Janeiro de 1989 e 17 de Outubro de 1995,
durante três exercícios seguidos ou interpolados, os responsáveis directos por
escrita organizada e, finalmente, que obtivessem aprovação em exame adequado
para o efeito. Absolutamente extraordinário, este processo seria a “última e
derradeira” hipótese de inscrição na Associação, no entender do Governo.
No entanto, desde logo este processo extraordinário de regularização levantou
variadas contestações, dadas a conhecer à Provedoria de Justiça, designadamente
as derivadas do facto de afastar do seu âmbito todos os técnicos de
contabilidade – e muitos deles poderiam ter passado já metade da vida a exercer
a profissão – que não tinham a habilitação mínima do 9° ano de escolaridade.
Estudado o assunto, entendi que os reclamantes tinham razão pois estava em causa
o exercício de direitos e expectativas que mereciam tutela adequada, uma vez
que, por omissão legislativa, milhares de trabalhadores podiam ficar, de forma
irremediável e de um momento para o outro, impedidos de exercer a sua profissão,
que para muitos era o trabalho da sua vida.
(...) este assunto veio posteriormente a ter nova evolução, tendo a Assembleia
da República aprovado a Lei nº 27/98, de 3 de Junho, que consagrou uma solução
que ultrapassou consideravelmente a proposta por este Órgão do Estado: de acordo
com esta lei, podem, a título excepcional, inscrever-se na Associação dos
Técnicos Oficiais de Contas todos os profissionais de contabilidade que, entre 1
de Janeiro de 1989 e 17 de Outubro de 1995, tivessem sido responsáveis directos
por contabilidades devidamente organizadas, durante três anos seguidos ou
interpolados”.
3.3. Em 3 de Junho de 1998, foi então publicada a Lei nº 27/98 que, de acordo
com o respectivo sumário, “permite que, a título excepcional, se admita a
inscrição como técnico oficial de contas de responsáveis directos por
contabilidade organizada, nos termos do Plano Oficial de Contabilidade, no
período decorrido entre 1 de Janeiro de 1989 e 17 de Outubro de 1995, de
entidades que possuíssem ou devessem possuir esse tipo de contabilidade”.
Com relevo para a decisão a proferir no presente recurso, importa reter, do
conteúdo do diploma, o seguinte:
“Artigo 1º
No prazo de 90 dias a contar da publicação da presente lei, os profissionais de
contabilidade que desde 1 de Janeiro de 1989 e até à data da publicação do
Decreto-Lei nº 265/95, de 17 de Outubro, tenham sido, durante três anos seguidos
ou interpolados, individualmente ou sob a forma de sociedade, responsáveis
directos por contabilidade organizada, nos termos do Plano Oficial de
Contabilidade, de entidades que naquele período possuíssem ou devessem possuir
contabilidade organizada podem requerer a sua inscrição como técnicos oficiais
de contas na Associação dos Técnicos Oficiais de Contas (ATOC).
Artigo 2º
1 – Verificados os requisitos referidos no artigo 1º, não pode a inscrição como
técnicos oficiais de contas na ATOC, desde que requerida no prazo fixado, ser
recusada.
2 – Se a ATOC não proceder a inscrição dos interessados que satisfaçam os
requisitos do artigo 1º, no prazo de 15 dias após a apresentação do respectivo
pedido, os mesmos considerar-se-ão automaticamente inscritos naquela Associação
e habilitados ao pleno exercício da profissão de técnicos oficiais de contas.
3 – (...)”.
O objectivo expresso da Lei nº 27/98 foi, pois, como decorre desde logo do
respectivo sumário, o de permitir a inscrição na ATOC de profissionais que, à
luz dos critérios definidos no diploma de 1995, não lograriam tal inscrição,
valorizando-se assim a experiência profissional destes candidatos com a garantia
da existência de um regime transitório para salvaguarda da situação profissional
dos abrangidos por este diploma. É, pois, claro o seu carácter excepcional.
3.4. Com a menção de ter sido assinado no mesmo dia 3 de Junho de 1998 e
referindo como respectiva autora a Comissão Instaladora da Associação dos
Técnicos Oficiais de Contas, surge o Regulamento de que faz parte a norma
questionada pelo recorrente, com o seguinte preâmbulo:
“A Lei nº 27/98, de 3 de Junho, veio permitir a título excepcional, a inscrição,
na Associação dos Técnicos Oficiais de Contas, como Técnico Oficial de Contas,
dos responsáveis directos pela contabilidade organizada, nos termos do Plano
Oficial de Contabilidade, de entidades que possuíssem ou devessem possuir esse
tipo de contabilidade no período compreendido entre 01 de Janeiro de 1989 e 17
de Outubro de 1995, data da publicação do Decreto-Lei nº 265/95, que não se
encontravam inscritos na D.G.C.I.
No entanto, sendo o referido texto legal omisso na definição dos termos
procedimentais, é inequívoco que esse texto, quando devidamente interpretado,
não oferece elementos bastantes para a sua adequada execução. Por exemplo, a
referida Lei nada dispõe a respeito dos documentos que devem instruir o pedido
de inscrição, documentos esses cuja apresentação, obviamente não pode ser
dispensada, sob pena de se pôr em causa a certeza e a agilidade na tramitação do
procedimento de inscrição. Sustentar a autosuficiência da referida Lei seria
interpretá-la de forma manifestamente contrária ao seu espírito e, mais do que
isso à sua ratio legis.
Nestes termos, a boa execução da mencionada Lei impõe a aprovação quer de normas
procedimentais, quer de normas definidoras de alguns conceitos a que aquele
diploma faz apelo, por forma a que possam ser plenamente alcançados os
objectivos visados com a criação do mencionado regime excepcional de inscrição”.
4. Atenta a matéria em causa na norma objecto do presente recurso de
constitucionalidade, importa, desde logo, definir o seu conteúdo e implicações.
Decorre do próprio preâmbulo do Regulamento da ATOC ter o mesmo como objectivo
garantir a boa execução da lei, por duas vias: estabelecimento de regras
procedimentais e definição de alguns conceitos. Esta última vertente revela-se
fulcral para apreciação da questão colocada ao Tribunal. De facto, o nº 1 do
artigo 3º do Regulamento, norma questionada no presente recurso, visou
claramente a concretização da anunciada segunda via, estabelecendo que “para o
efeito do disposto no artigo 1º da Lei nº 27/98, de 3 de Junho, consideram-se
responsáveis directos as pessoas singulares que assinaram como responsáveis pela
escrita as declarações tributárias, quer o tenham feito em nome próprio, quer em
representação da sociedade” (itálico aditado).
Independentemente de no período em causa não ser obrigatória a assinatura das
declarações fiscais por técnico oficial de contas, sucede, porém, que a
definição dada pelo artigo 3º, nº 1, do Regulamento implica que os por ela
abrangidos não coincidam com o universo resultante do disposto no artigo 1º da
Lei nº 27/98, uma vez que este artigo estabelece a possibilidade de inscrição na
Associação dos profissionais de contabilidade que tivessem sido responsáveis
directos por contabilidade organizada, nos termos do Plano Oficial de
Contabilidade, de entidades que possuíssem ou devessem possuir contabilidade
organizada.
Com efeito, o texto do Regulamento, ao considerar como responsáveis directos por
contabilidade organizada os profissionais que assinaram como responsáveis pela
escrita declarações tributárias, faz coincidir os actos que constituem a
responsabilidade por contabilidade organizada com os que integram a
responsabilidade pela regularidade fiscal dos contribuintes – e, quanto a esta,
apenas se demonstrada através da assinatura daquelas declarações –, quando tais
actividades são conceptualmente diferenciáveis.
Dito de outra forma, e em síntese, a assinatura como responsável pela escrita
das declarações tributárias, em período no qual tal assinatura não era sequer
obrigatória, não esgota o conceito de responsável directo por contabilidade
organizada, estabelecido pelo artigo 1º da Lei nº 27/98. Assim sendo, na medida
em que este conceito é diferente, o Regulamento, ainda que pretendendo definir
um conceito, acabou por estabelecer um outro requisito para a inscrição na ATOC.
5. Face ao que fica dito quanto à natureza de associação pública da ATOC e ao
conteúdo e implicações da norma que importa apreciar, resta agora confrontá-la
com as exigências constitucionais.
Estando em causa matéria relativa a associações públicas, estabelece o artigo
165º, nº 1, alínea s), da CRP que compete à Assembleia da República, salvo
autorização ao Governo, sobre a mesma legislar. Aliás, e em conformidade, os
Decretos-Lei nºs 265/95 e 452/99, acima referidos, foram antecedidos das
necessárias autorizações legislativas (concedidas, respectivamente, pelas Leis
nº 39-B/94, de 27 de Dezembro e nº 126/99, de 20 de Agosto).
Sobre aquela alínea do artigo 165º – reserva relativa de competência legislativa
– e em termos que se revelam transponíveis para a apreciação e decisão do
presente recurso já se pronunciou o Tribunal Constitucional no Acórdão nº 347/92
(Diário da República, I Série-A, de 3 de Dezembro de 1992), que procedeu à
generalização dos juízos de inconstitucionalidade constantes dos Acórdãos nºs
283/91, 464/91 e 175/92. Orientação jurisprudencial depois reiterada nos
acórdãos nºs 459/03 (Diário da República, II Série, 21 de Novembro de 2003),
500/03, 506/03, 507/03, 620/03, 7/04, 16/04 e 45/04 (não publicados).
Relativamente à norma constante do artigo 204º do Decreto-Lei nº 376/87, de 11
de Dezembro – diploma que aprovou a Organização das Secretarias Judiciais e
Estatuto dos Funcionários de Justiça – na parte em que altera o disposto no
artigo 49º, alínea b), do Decreto-Lei nº 483/76, de 19 de Junho (Estatuto dos
Solicitadores) e considerando expressamente o então disposto no nº 1 alínea t)
do artigo 168º da CRP (hoje no nº 1 alínea s) do artigo 165º) escreveu-se
naquele acórdão o seguinte:
“Deste modo, ao legislar em semelhante matéria sem credencial parlamentar – no
exercício da sua própria competência legislativa – o Governo está, nessa
medida, a editar normação eivada do vício de inconstitucionalidade orgânica.
Ora, nos três acórdãos que o Ministério Público invocou para fundamentar o seu
pedido, o Tribunal Constitucional entendeu ser a Câmara dos Solicitadores uma
organização profissional de direito público, tendo presente o disposto no
Estatuto dos Solicitadores.
Com efeito, resulta da leitura dos artigos 1º, nº 1, 2º e 8º deste diploma
representar aquela Câmara todos aqueles que, no País, exercem a profissão de
solicitador, ter por objectivo o estudo e a defesa dos interesses dos
solicitadores nos aspectos profissional, moral e económico-social, e sobre eles
exercer jurisdição disciplinar.
A Câmara é, por conseguinte, uma organização profissional de direito público
na qual, por força do artigo 63º, nº 1, do Estatuto, têm de se inscrever todos
os que pretendam exercer essa profissão (…).
Na verdade, e independentemente das dúvidas que a conceituação de associação
pública encerra, não está apenas em causa uma base pessoal, caracterizante do
associativismo privado, mas ainda a prossecução de interesses radicados a nível
de comunidade, cabendo-lhes o desempenho de tarefas que, por natureza, lhe
confere um status político que, em primeira mão, competiria ao poder
organizatório do Estado.
Com o reconhecimento constitucional que às associações públicas foi dado a
partir da 1ª Revisão Constitucional (nº 3 do artigo 267º) o Estado confere aos
interessados certos poderes públicos do que resulta a sua sujeição a um regime
de direito público, com manifestações evidentes no acto de criação, na
conformação organizatória e no controlo da legalidade dos actos. Quando, como é
o caso, o mecanismo de administração mediata visa interesses onde predomina o
substracto associativo, a associação assim criada reveste-se de estrutura
corporativa [cfr. Rogério Ehrardt Soares, 'A Ordem dos Advogados. Uma Corporação
Pública' in - Revista de Legislação e de Jurisprudência, ano 124, págs. 161 e
segs. e as intervenções do deputado Vital Moreira na Comissão Eventual para a
Revisão Constitucional constantes do Diário da Assembleia da República, II
Legislatura, 2ª sessão legislativa, nº 44, suplemento, de 27-1-82, pág.
904-(5), e nº 64, suplemento, de 10-3-82, pág. 1232(20)].
3.- O Estatuto dos Solicitadores dispunha, no artigo 49º, sobre as condições
indispensáveis para inscrição na respectiva Câmara, o seguinte:
‘Além de ser cidadão português, maior de 21 anos, são condições para inscrição
na Câmara dos Solicitadores qualquer das seguintes:
a) Ser licenciado ou bacharel em Direito, com diploma válido em Portugal;
b) Ser escrivão de direito com, pelo menos, dez anos de serviço dessas funções e
a classificação mínima de BOM;
c) Ter sido julgado apto pelo grupo orientador de estágio, nos termos do artigo
48º’.
Ora, o falado Decreto-Lei nº 376/77 veio, no seu artigo 204º, sob a epígrafe
‘Inscrição na Câmara dos Solicitadores’, preceituar diferentemente ao
estabelecer:
‘Os secretários judiciais, os secretários técnicos, os escrivães de direito e
os técnicos de justiça principais têm direito à inscrição na Câmara dos
Solicitadores, independentemente de quaisquer requisitos, desde que possuam
classificação não inferior a Bom’.
Ou seja, os oficiais de justiça indicados no transcrito normativo – secretários
judiciais e escrivães de direito na carreira judicial; secretários técnicos e
técnicos de justiça principais, na do Ministério Público – desde que dotados de
uma certa classificação mínima, a de Bom, passaram a poder inscrever-se na
Câmara dos Solicitadores sem necessidade de licenciatura ou bacharelato em
Direito ou de terem frequentado com aproveitamente o estágio organizado nos
termos do artigo 38º do Estatuto de 1976, como então exigiam as alíneas a) e c)
do artigo 49º desse texto.
E, simultaneamente, alterou-se o regime estabelecido pela alínea b) do mesmo
normativo, o que provocou a dispensa da exigência nele contida – desempenho das
funções de escrivão de direito durante, pelo menos, dez anos.
Considerando que a norma do artigo 204º foi editada ao abrigo da competência
legislativa do Governo, em âmbito material não reservado à Assembleia da
República [CR, artigo 201º, nº 1, alínea a), redacção comum à 1ª e 2ª Revisões
Constitucionais], o Tribunal, nos três acórdãos citados, interrogou-se sobre a
conformidade constitucional (orgânica) da iniciativa, no domínio da
fiscalização concreta, tendo concluído desfavoravelmente mediante a utilização
de um elenco argumentativo comum assim sintetizável (para além da natureza da
Câmara como associação pública, já assinalada):
a) a norma do artigo 204º veio dispor inovatoriamente sobre a inscrição de uma
dada categoria de pessoas naquela Câmara;
b) não obstante todos terem o direito de escolher livremente a profissão ou o
género de trabalho – CR, artigo 47º, nº 1 – tal não impede que o exercício de
determinadas profissões possa ser regulamentado e, designadamente, sujeito a
inscrição nas organizações associativas dos respectivos profissionais, de
natureza pública, a quem o Estado atribui os poderes de controlar o acesso à
profissão, de fixar o seu código deontológico e de exercer competências
disciplinares.
A esta luz, a definição de quem reúne as condições legais para se inscrever na
Câmara dos Solicitadores inclui-se na reserva parlamentar, havendo, por isso, de
constar de lei formal ou de decreto-lei do Governo, devidamente autorizado para
o efeito, o que, no caso, não se verificou.
Nada se tem a objectar à orientação assumida pelas decisões em análise.
A inovação afigura-se indesmentível, ao menos na parte em que afecta a alínea
b) do artigo 49º do Estatuto, dispensado o requisito de tempo aí exigido para o
exercício de funções como escrivão de direito.
Por sua vez, a norma do artigo 47º, nº 1, da CR, não obsta à regulamentação do
exercício da profissão de solicitador e, nomeadamente, à obrigatoriedade de
inscrição dos interessados na Câmara, tida esta como associação profissional de
natureza pública a que o Estado atribui poderes de controlar o acesso à
profissão, de fixar o respectivo código deontológico e de exercer competências
disciplinares, como, de resto, constitui jurisprudência deste Tribunal
(Acórdãos nºs. 46/84 e 497/89, publicados no Diário da República, II Série, de
13 de Julho de 1984 e de 1 de Fevereiro de 1990, respectivamente), e os Autores
admitem (Rogério E. Soares, estudo citado, págs. 227 e segs.; Jorge Miranda,
ob. cit., págs. 32 e segs.)”.
Atenta esta jurisprudência, as normas relativas aos requisitos de inscrição numa
associação pública profissional não podem deixar de vistas como integrando a
reserva relativa de competência legislativa da Assembleia da República: a este
órgão de soberania compete legislar, salvo autorização ao Governo, sobre
direitos, liberdades e garantias e associações públicas (artigo 165º, nº 1,
alíneas b) e s), da CRP); à obrigatoriedade de inscrição corresponde, do ponto
de vista dos profissionais, o direito à inscrição, na medida em que está em
causa uma associação pública profissional (artigo 47º).
Nas palavras de Jorge Miranda, estão em causa duas faces da mesma realidade: “se
para se poder desenvolver licitamente a actividade profissional é preciso estar
inscrito na ordem ou câmara, em compensação todo aquele que reúna as condições
legais tem o direito de dela fazer parte. O artigo 47º, nº 1 da Constituição é
hoje o título constitucional de um e outro aspecto. Incindível assim da
liberdade de profissão (da liberdade de escolha e da liberdade de exercício), o
direito de pertencer à ordem ou à câmara é um direito, liberdade e garantia que
tem essencialmente por conteúdo ou por decorrência”, entre outros, o princípio
da “fixação por lei – lei da Assembleia da República ou decreto-lei autorizado
(…) – quer dos requisitos de inscrição, quer dos do seu cancelamento (...)”
(loc. cit., pág. 87; itálico aditado. No mesmo sentido, Vital Moreira, ob. cit.,
pp. 266 e 271 e s.).
6. O artigo 3º do Regulamento da ATOC ao dispor que, para o efeito do disposto
no artigo 1º da Lei nº 27/98, de 3 de Junho, consideram-se responsáveis directos
as pessoas singulares que assinaram como responsáveis pela escrita as
declarações tributárias, dispôs inovatoriamente, na medida em que estabeleceu um
novo requisito para a inscrição naquela Associação. Versando sobre matéria
relativa aos requisitos de inscrição em associação pública profissional,
integrada na reserva relativa de competência legislativa da Assembleia da
República, aquela norma padece, pois, do vício de inconstitucionalidade
orgânica. Tal norma só poderia ser editada pela Assembleia da República ou pelo
Governo mediante autorização legislativa.
É certo que o preâmbulo do Regulamento em apreço nos presentes autos refere, de
forma expressa, estar em causa regulamento de execução da Lei nº 27/98, o que
afastaria um qualquer juízo no sentido de nele se conterem disposições
inovatórias. Sucede, porém, que, face à análise que ficou feita do conteúdo da
norma, não pode acompanhar-se tal qualificação. Na verdade, “[e]ssas
providências – os regulamentos de execução – não virão desempenhar a função
atribuída constitucionalmente ao legislador, que é a de regulador inicial e
primeiramente certas relações jurídicas. Os regulamentos de execução não se
substituem em nenhuma medida à lei. Rigorosamente, não dão vida a nenhuma regra
‘de fundo’, a nenhum preceito jurídico ‘novo’ ou originário: limitam-se a
‘repetir’ os preceitos ou regras de fundo que o legislador editou – só que de
uma maneira clara ou, de toda a maneira, mais clara” (Afonso Queiró, “Teoria dos
Regulamentos”, Revista de Direito e de Estudos Sociais, ano XXVII, p. 9).
No caso dos autos, e face ao conteúdo normativo do artigo 3º, nº 1, do
Regulamento, não pode, de facto, afirmar-se que este não tenha dado vida a
nenhum preceito novo ou originário. Ora, nas matérias em que existe reserva de
lei, “está proibida a intervenção de outra fonte de direito diferente da lei (a
não ser que se trate de normas meramente executivas da administração)” (Gomes
Canotilho, Teoria da Constituição e Direito Constitucional, 7ª edição, Almedina,
p. 726; itálico aditado).
Na medida em que o artigo 3º, nº 1, do Regulamento, nos termos expostos, não
respeitou, como ficou dito, o limite da ressalva referida (ou seja, não editou
norma meramente executiva), encontra-se o mesmo ferido de inconstitucionalidade
orgânica. De facto, “o grau de autonomia regulamentar das ordens depende
naturalmente da lei, conforme esta se limite a estabelecer os princípios gerais
ou seja mais densa, em cada um dos domínios regulatórios. Todavia, lá onde
esteja constitucionalmente estabelecida uma reserva de lei – como sucede
normalmente em matéria de restrições aos direitos fundamentais, como é o caso da
liberdade de profissão –, fica então o regulamento reduzido a um papel executivo
da lei” (Vital Moreira, ob. cit., p. 271 e s.).
7. Como nota final, cabe realçar que o Supremo Tribunal Administrativo tem vindo
a pronunciar-se, em acórdãos posteriores à que constitui a decisão recorrida nos
autos, pela ilegalidade do Regulamento (assim, acórdãos proferidos nos processos
nºs 966/03, em 2 de Fevereiro de 2005, 483/97, em 16 de Abril de 2002 e em 18 de
Maio de 2004, este lavrado em sede de recurso por oposição de julgados),
sustentando-se a sua “irrelevância jurídica”, designadamente por falta de
competência regulamentar da ATOC (acórdão de 16 de Abril de 2002).
Conforme decorre da fundamentação que ficou exposta, atenta a natureza da
matéria em causa nunca a mesma poderia ser tratada através de um regulamento,
conclusão que dispensa a questão, levantada pelo recorrente, de saber se a ATOC
tinha, efectivamente, competência regulamentar. Não deixa, porém, de
assinalar-se que do confronto do artigo 44º do Estatuto dos Técnicos Oficiais de
Contas, aprovado pelo Decreto-Lei nº 265/95 (relativo às Atribuições da ATOC)
com o artigo 3º do Estatuto da Câmara dos Técnicos Oficiais de Contas, aprovado
pelo Decreto-Lei nº 452/99 (relativo às Atribuições da Câmara) ressalta que
apenas neste último diploma constam alíneas que expressamente indicam ser
atribuição da Câmara regulamentar, designadamente, os estágios profissionais e
os exames dos candidatos a técnicos oficiais de contas.
Resta, pois, nos termos expostos, concluir que o artigo 3º, nº 1, do Regulamento
da Comissão Instaladora da ATOC, de 3 de Junho de 1998, padece do vício de
inconstitucionalidade orgânica, por violação do artigo 165º, nº 1, alíneas b) –
esta por referência ao artigo 47º, nº 1 – e s), da CRP.
III. Decisão
Pelo exposto e em conclusão, decide-se:
a) Julgar inconstitucional, por violação do artigo 165º, nº 1, alíneas b) – esta
por referência ao artigo 47º, nº 1 – e s), da Constituição da República
Portuguesa, a norma do artigo 3º, nº 1, do Regulamento da Comissão Instaladora
da Associação dos Técnicos Oficiais de Contas, de 3 de Junho de 1998.
b) Conceder provimento ao recurso, devendo o acórdão recorrido ser reformulado
de acordo com o presente juízo de inconstitucionalidade.
Sem custas.
Lisboa, 6 de Julho de 2005
Maria João Antunes
Rui Manuel Moura Ramos
Maria Helena Brito
Carlos Pamplona de Oliveira – vencido quanto à decisão de inconstitucionalidade,
conforme declaração que junto.
Artur Maurício
DECLARAÇÃO DE VOTO
Vencido. Entendo que o vício de que porventura enferme a norma do artigo 3º do
Regulamento da ATOC, ao dispor contra ou para além do que permite a lei que
pretende executar (Lei 27/98 de 3 de Junho) se traduz em ilegalidade e não em
inconstitucionalidade orgânica, pois é manifesto que não pretendeu regular
inovadoramente a matéria de que trata.
_____________________
(Cons. Pamplona de Oliveira)