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Processo n.º 23/05
1.ª Secção
Relatora: Conselheira Maria João Antunes
Acordam, em conferência, na 1.ª secção do Tribunal Constitucional
I. Relatório
1. Nos presentes autos de recurso vindos do Supremo Tribunal Administrativo, em
que é recorrente A. e recorrida a Comissão de Inscrição da Associação dos
Técnicos Oficiais de Contas (ATOC), foi interposto recurso para o Tribunal
Constitucional, ao abrigo do disposto no artigo 70º, nº 1, alínea b), da Lei de
Organização, Funcionamento e Processo do Tribunal Constitucional (LTC), do
acórdão daquele Tribunal, de 26 de Março de 2003.
Proferida decisão sumária, nos termos previstos no artigo 78º-A, nº 1, da LTC,
vem agora o recorrente reclamar para a conferência, ao abrigo do disposto no nº
3 deste artigo.
2. Em 19 de Abril de 2005, foi proferida decisão sumária no sentido de que não
podia conhecer-se do objecto do recurso em causa, por a decisão recorrida não
ter aplicado as normas cuja inconstitucionalidade o recorrente pretendia fosse
apreciada pelo Tribunal Constitucional. É o seguinte o teor da decisão sumária:
“2. (…) no caso vertente (…) a decisão recorrida não fez aplicação do
Regulamento cuja inconstitucionalidade o recorrente invoca, designadamente dos
preceitos por este expressamente referidos (os artigos 1º, 2º e 3º), fundando
antes e apenas a decisão tomada na disciplina contida no artigo 1º da Lei nº
27/98, de 3 de Junho. O referido artigo tem o seguinte teor:
‘Artigo 1º
No prazo de 90 dias a contar da publicação da presente lei, os profissionais de
contabilidade que desde 1 de Janeiro de 1989 e até à data da publicação do
Decreto-Lei nº 265/95, de 17 de Outubro, tenham sido, durante três anos seguidos
ou interpolados, individualmente ou sob a forma de sociedade, responsáveis
directos por contabilidade organizada, nos termos do Plano Oficial de
Contabilidade, de entidades que naquele período possuíssem ou devessem possuir
contabilidade organizada podem requerer a sua inscrição como técnicos oficiais
de contas na Associação dos Técnicos Oficiais de Contas (ATOC)’.
Analisado o percurso justificativo da decisão tomada no acórdão recorrido,
verifica-se que este se reconduz à norma acima transcrita, ali se encontrando
todo o conteúdo que permite sustentar a decisão recorrida, designadamente no que
respeita ao período temporal por esta definido. A decisão fundou-se, de facto,
no disposto na Lei nº 27/98, de 3 de Junho, não buscando na disciplina contida
no Regulamento apoio, ainda que reafirmativo ou secundário, da direcção tomada:
“O acto impugnado não aceitou a prova apresentada pelo recorrente relativamente
à responsabilidade directa por contabilidade organizada, no período referenciado
no artº 1º da Lei n° 27/98. E isto fundamentalmente, porque essa prova se
baseava na apresentação de declarações modelo 22 do IRC relativas a data
posterior a 17 de Outubro de 1995. Ou seja, muito embora as declarações se
refiram a anos anteriores a essa data, a verdade é que só foram apresentadas
posteriormente, em 14 de Outubro de 1997 (v. fls. 34-36 dos autos) não estando
minimamente demonstrado que a actividade contabilística referida em tais
declarações se reportem a período anterior àquela data, antes inculcando a ideia
que se trata de declarações elaboradas posteriormente.
Ora, quando o artº 1º da Lei 27/98 exige prova de que os profissionais de
contabilidade 'tenham sido, durante 3 anos seguidos ou interpolados,
responsáveis directos por contabilidade organizada', refere-se obviamente à
actividade passada e não a actividade posterior a 17/10/95. Tratando-se, como se
disse, de um regime de excepção, foi intenção do legislador evitar que através
de expedientes pouco claros, um indivíduo sem habilitações e sem experiência
profissional, pudesse obter a sua inscrição como técnico oficial de contas.
Assim, no caso em apreço, a sentença recorrida concluiu, e bem, que o acto
contenciosamente impugnado estava em consonância com o preceituado no citado
artº 1º da Lei 27/98, ao recusar a inscrição do recorrente com base na prova
apresentada (...)
3. O raciocínio do Tribunal recorrido culmina, assim, na desnecessidade de
indagação acerca dos vícios pelo recorrente apontados ao regulamento, pois que
nenhuma das respectivas normas haviam sido por si aplicadas:
“Apurado, pois, que o recorrente não poderia ser inscrito como técnico oficial
de contas ao abrigo do artº 1º da citada Lei 27/98, por não preencher um dos
pressupostos vinculados para que tal pudesse ocorrer, é de todo despiciendo
apurar se as normas do Regulamento que interpretou a aplicação daquela lei,
sofrem, ou não das inconstitucionalidades ou ilegalidades, que o recorrente lhe
imputa, uma vez que, independentemente das normas fixadas naquele Regulamento, o
seu pedido de inscrição teria sempre que ser indeferido por não cumprir o
pressuposto fixado na lei que o regulamento pretendeu interpretar.
Efectivamente, estando em causa a impugnação de um acto administrativo e o
apuramento da verificação ou não dos pressupostos vinculados aí fixados, não há
que ter em conta, uma vez verificada a inexistência do pressuposto, se foram
violados os princípios da incompetência absoluta, a usurpação de poder, da boa
fé, da igualdade e da restrição dos meios de prova. De facto, uma vez que,
sempre e de todo o modo a Administração, perante a inexistência do pressuposto
vinculado teria de indeferir a pretensão formulada ao abrigo do referido artº 1º
da Lei 27/98, por não preenchimento do pressuposto do exercício efectivo daquele
tipo de actividade durante o período mínimo de 3 anos, não se coloca a
necessidade de apreciar, perante aquele indeferimento, se o mesmo poderia ser
ultrapassado face à existência de princípios gerais da actividade administrativa
que teriam sido violados pelo Regulamento, os quais só teriam que ser ponderados
se estivesse em causa um poder discricionário da Administração perante norma que
o permitisse - cfr. ac. deste STA, de 4/12/01, rec. 47670”.
Tal posição, expressa de forma clara na decisão recorrida, veio a ser reafirmada
pelo Supremo Tribunal Administrativo, quer no acórdão que se pronunciou acerca
da requerida aclaração, quer no que versou a arguição de nulidade:
“o aresto aclarando explica com suficiente clareza as razões que conduziram ao
entendimento de que a apreciação da eventual (i)legalidade do Regulamento de
Execução da Lei 27/98 era irrelevante in casu.
Com efeito, aí se diz nomeadamente que o recorrente não demonstrou que “a
actividade contabilistica referida nas declarações apresentadas se reportam a
período anterior à data de 17/10/95, antes inculcando a ideia de que se trata de
declarações elaboradas posteriormente”.
“Ora, quando o artº 1º da Lei 27/98 exige prova de que os profissionais de
contabilidade “tenham sido, durante 3 anos seguidos ou interpolados,
responsáveis directos por contabilidade organizada”, refere-se obviamente à
actividade passada e não a actividade posterior a 17/10/95”;
“(...) o tribunal não ignorou a questão colocada pelo recorrente quanto à
pretensa ilegalidade do Regulamento mas entendeu que tal ilegalidade, a existir,
era irrelevante e que sempre o seu pedido de inscrição teria que ser indeferido,
por não preencher os requisitos do artº 1° da Lei n° 27/98.
Deste modo, não ocorre a invocada nulidade por omissão de pronúncia. Questão
diversa é a de saber se o entendimento perfilhado pelo tribunal é errado, a
qual, como se deixou dito, extravasa o âmbito da presente arguição de nulidade,
por configurar eventual erro de julgamento”.
4. A conclusão de que o acórdão recorrido não utilizou, na respectiva
fundamentação, o Regulamento cuja apreciação é submetida ao Tribunal
Constitucional não radica apenas, como já acima ficou referido, no depoimento
nesse sentido contido na própria decisão recorrida, que expressamente afasta o
recurso a tal fundamentação (como, aliás, o recorrente reconhece no requerimento
de interposição de recurso – fls. 481 e v.). No caso presente, a análise do iter
lógico jurídico contido na decisão, a que acima se procedeu, revela que esta
recorreu apenas, como ratio decidendi, ao conteúdo normativo da Lei nº 27/98, de
3 de Junho.
5. Resta, pois, e uma vez que o Tribunal Constitucional não está vinculado à
decisão de admissão de recurso proferida nos autos (artigo 76º, nº 3, da LTC),
concluir pelo não preenchimento dos pressupostos do recurso e, assim, pelo seu
não conhecimento, ao abrigo do disposto no artigo 78º-A, nº 1, da LTC”.
3. Da decisão sumária vem o então recorrente reclamar para a conferência,
mediante requerimento no qual, para além de reafirmar a inconstitucionalidade do
Regulamento e de fazer referência a jurisprudência do Supremo Tribunal
Administrativo, invoca, com relevo para a decisão agora a proferir, o seguinte:
“22. Ora, como se pode ver do doc. 1 junto com a petição, o acto impugnado,
invocando o Regulamento em causa, recusou a inscrição do recorrente na ATOC por
falta de tais documentos e recusou considerar, ilegalmente, e contra a sua
prática anterior (autovinculação) e em obediência ao ilegal e inconstitucional
Regulamento, os documentos apresentados pelo recorrente.
23. É, pois, manifesto que o acto impugnado nos autos, bem como o Acórdão
recorrido, aplicaram e fundamentaram-se no citado Regulamento, cuja
inconstitucionalidade e ilegalidade foram suscitadas nos autos.
24. É uma falácia, do Acórdão recorrido, concluir que o recorrente não fez prova
do exercício durante três anos, seguidos ou interpolados, da actividade
contabilística entre 1 de Janeiro de 1989 e 17/10/95, e que, tanto basta, para
que não se ponha a questão dos vícios do Regulamento, designadamente a sua
inconstitucionalidade, por essa apreciação estar prejudicada.
25. Só que, inadmissivelmente, esqueceu-se que aquela prova não foi feita,
porquanto o Regulamento aprovado e aplicado pela entidade recorrida e,
consequentemente também pelo Acórdão sob recurso, limita tal prova à
apresentação de um Modelo 22 assinado pelo responsável pela contabilidade,
quando a lei não o exigia, como se demonstrou.
26. Não cerceasse o Regulamento os meios de prova e o recorrente teria feito,
por outros meios - a prova dos requisitos do art° 1° da Lei n° 27/98, sem
necessidade de os apresentar depois de Outubro de 1997.
27. Efectivamente, o recorrente só não viu admitida a sua inscrição como Técnico
Oficial de Contas na ATOC porque não dispunha dos documentos que, restritiva e
ilegalmente, o Regulamento exigia, ou seja, modelos 22 assinados pelo
recorrente, exactamente quando a lei o deixara de exigir. (anteriormente a
Outubro de 1995) (…)
29. O acto impugnado nos autos que está contido em ofício de fls. (doc. 1 junto
com a p.i.) remetido ao recorrente em 3 de Agosto de 1998 e que se transcreve:
“Porque aqueles requisitos não podem comprovar-se por nenhum dos documentos
previstos no referido artigo 11º do Estatuto dos Técnicos Oficiais de Contas,
esta Associação, para cumprir com o mandato que a Lei lhe conferiu, emitiu o
Regulamento de que se junta cópia.
De acordo com aquele Regulamento a prova da responsabilidade directa pela
contabilidade organizada durante o período considerado relevante terá de ser
feita através da entrega com o requerimento de inscrição de cópias autenticadas
de declarações modelo 22 do IRC e/ou o anexo C às declarações modelo 2 do IRS,
assinadas pelo profissional de contabilidade no quadro destinado pelas mesmas ao
responsável pela escrita.
Verifica-se que a documentação apresentada por V. Exa. não está conforme com o
exigido pelos referidos Estatuto e Regulamento ...” (sic)
30. Claro fica, pois, que o acto impugnado nos autos aplicou o Regulamento em
causa (doc. 5 junto com a p.i.).
31. Há uma questão que se nos afigura óbvia sobre a efectiva aplicação do
Regulamento em causa, por parte do Acórdão recorrido.
32. É que o acto impugnado nos autos, como já se demonstrou, aplicou o
Regulamento, pelo que o Acórdão recorrido, ao considerar que o acto está
conforme à lei e não enferma de vício, não pode deixar de aplicar também o
Regulamento.
33. Aliás, o que é preciso é, efectivamente, não pactuar com a habilidade do
Acórdão recorrido (e de outros) de, uma vez que vem suscitada a
inconstitucionalidade do Regulamento, contornaram essa questão falando-se na Lei
n° 27/98, o que é uma fraude (…)
35. Ora, foi o Regulamento em causa, que o acto administrativo impugnado nos
autos aplicou, como se pode ver pelo ofício junto à petição como doc. 1, onde se
refere expressamente:
“De acordo com aquele Regulamento a prova da responsabilidade directa pela
contabilidade organizada durante o período considerado relevante terá de ser
feita através da entrega com o requerimento de inscrição de cópias autenticadas
de declarações modelo 22 do IRC e /ou o anexo C às declarações modelo 2 do IRS,
assinadas pelo profissional de contabilidade no quadro destinado pelas mesmas ai
responsável pela escrita”.
36. Isto é do mais bloqueador do acesso à profissão, já que, ao tempo, além do
mais, as declarações fiscais em causa não tinham, de ser assinadas pelos
profissionais de contabilidade, como se decidiu, e bem, no Acórdão do S.T.A., de
16.04.2002, proferido no Proc. n° 48.397, da 2ª Subsecção, da 1a Secção, de que
se junta cópia. (DOC. 1)
37. Ora, o Acórdão sob recurso, ao confirmar a sentença da 1ª Instância, é óbvio
que, pelo menos implicitamente, aplicou o Regulamento cuja ilegalidade e
inconstitucionalidade foi suscitada nos autos.
38. O que o Acórdão decidiu efectivamente é que o recorrente não podia ser
admitido na ATOC porque não apresentara os documentos que o Regulamento em causa
exige, de nada valendo ao Acórdão em causa dizer que aplica tão só a Lei 27/98,
pois essa admitia todo e qualquer meio de prova, o que foi vedado ao recorrente,
porque se aceitou as restrições do Regulamento.
39. Assim sendo, como é, e com o devido respeito, constitui um artifício
falacioso dizer que se aplicou tão só a Lei, quando se aplicou, de facto, o
Regulamento, já que se a lei dissesse o que diz o Regulamento, para além dos
demais vícios deste, também era inconstitucional (…)”.
4. Notificado à recorrida o requerimento de reclamação para a conferência, não
foi apresentada qualquer resposta.
II. Fundamentação
Conforme ficou relatado, foi nos autos proferida decisão sumária por se haver
concluído que a decisão recorrida não aplicou as normas do Regulamento cuja
inconstitucionalidade o recorrente pretendia ver apreciada por este Tribunal.
Conclusão que não resulta infirmada pelo teor da reclamação agora em apreço.
Na verdade, o reclamante sustenta que o acto da recorrida por si impugnado
perante a jurisdição administrativa (o acto que recusou a inscrição do
recorrente na ATOC) aplicou o referido Regulamento (artigos 22º, 30º e 35º da
reclamação). Ora, tal asserção em nada contende com o teor da decisão proferida,
pois que o requisito do recurso de constitucionalidade cuja falta foi denunciada
na decisão que antecede foi a não aplicação pela decisão recorrida das normas
sindicadas.
O que importa, de facto, averiguar é se o tribunal recorrido aplicou, como ratio
decidendi, a norma cuja constitucionalidade é questionada pelo recorrente. E bem
se compreende que assim seja: a 'exigência, de que a norma aplicada constitua o
fundamento da decisão recorrida, resulta do facto de só nesse caso a decisão da
questão de constitucionalidade poder reflectir-se utilmente no processo. Sendo a
referência à norma questionada mero obter dictum, ou existindo na decisão
recorrida outro fundamento, por si só, bastante para essa decisão, a intervenção
do Tribunal Constitucional na apreciação da conformidade constitucional da norma
impugnada não se reflectirá utilmente no processo, uma vez que sempre a decisão
recorrida seria a mesma, ainda que a norma questionada seja declarada
inconstitucional' (cf. Acórdão do Tribunal Constitucional nº 497/99, não
publicado, e, no mesmo sentido, entre outros, os Acórdãos nºs 367/94, Diário da
República, II Série, de 7 de Setembro de 1994, 496/99, não publicado, 674/99,
Diário da República, II Série, de 25 de Fevereiro de 2000, 155/2000, Diário da
República, II Série, de 9 de Outubro de 2000, e 418/01, não publicado).
Neste tocante, afirma o reclamante que a decisão fez aplicação implícita das
normas do Regulamento, e que, uma vez que o acto impugnado nos autos aplicou o
Regulamento, o acórdão recorrido, ao considerar que o acto está conforme à lei e
não enferma de vício, não pode deixar de aplicar também o Regulamento (artigos
31º, 32º e 37º). Como se escreveu no Acórdão do Tribunal Constitucional nº
288/02 (não publicado), num processo semelhante ao presente, “sendo o acto
administrativo e a decisão realidades diversas, não pode inferir-se que, tendo
no acto administrativo sido aplicada certa norma, necessariamente na decisão
judicial ela também foi aplicada. Especialmente quando é a própria decisão
judicial a considerar ser tal norma irrelevante para a apreciação de certa
questão, como sucedeu com a decisão recorrida”.
Por outro lado, não pode acompanhar-se aquele raciocínio, que estabelece entre
as duas circunstâncias uma relação de necessidade. Na verdade, as situações em
que se chega a uma mesma decisão utilizando fundamentação diversa –
possibilidade que o recorrente parece negar – são por demais conhecidas,
justificando, aliás, referências na lei processual (assim, v.g., artigos 713º,
nº 5, e 754º, nº 2, este na versão anterior à introduzida pelo Decreto-Lei nº
375-A/99, de 20 de Setembro, ambos do Código de Processo Civil).
A conclusão a que se chegou na decisão sumária, e que não é posta em causa por
qualquer argumento do reclamante, foi, justamente, a de que a decisão recorrida,
na sua fundamentação, cingiu-se à utilização do disposto na Lei nº 27/98, de 3
de Junho, não recorrendo ao disposto no Regulamento em causa nos autos (ao
contrário do que terá feito o acto recorrido).
Por outro lado, a utilização exclusiva, pela decisão recorrida, da Lei nº 27/98,
de 3 de Junho, afastando-se, assim, uma eventual aplicação implícita das normas
do Regulamento, foi desde logo afirmada na decisão sumária (pontos 2. e 4. da
respectiva fundamentação), cabendo apenas, nesta parte, remeter para o que ali
ficou dito.
Finalmente, e no que toca à alegação do reclamante de que não apresentou outros
meios de prova por tal lhe estar vedado pelo Regulamento (artigos 26º e 27º da
reclamação), importa precisar que tal asserção, a demonstrar-se, em nada
contende com a questão da aplicação ou não, pela decisão recorrida, de normas do
Regulamento e, por isso, com a fundamentação da decisão sumária. O que o
reclamante revela, neste passo, é antes uma auto-limitação, em obediência ao
Regulamento que qualifica como inconstitucional, na escolha dos meios de prova
que apresentou. Tudo circunstâncias que se situam em momento processual e lógico
prévio ao da aplicação ou não aplicação, pela decisão recorrida, das normas do
Regulamento. Situação inversa (e já sindicável) seria a de o recorrente ter
apresentado outros meios de prova, que a decisão recorrida viesse a rejeitar,
fundando-se no Regulamento. Ou seja, o facto de o reclamante afirmar que
escolheu os meios de prova que juntou ao processo com base no Regulamento e por
causa dele nada acrescenta ao problema de saber se a decisão recorrida aplicou
ou não tal Regulamento – e, por isso, não infirma a decisão sumária –
esclarecendo antes que o reclamante o “aplicou”, condicionando assim as suas
opções processuais.
Como o reclamante não contrariou o sustentado na decisão sumária, demonstrando
que a decisão recorrida aplicou as normas cuja inconstitucionalidade foi
suscitada durante o processo, resta concluir pelo indeferimento da presente
reclamação, mantendo a decisão de não conhecimento do objecto do recurso
interposto para o Tribunal Constitucional.
III. Decisão
Pelo exposto, decide-se indeferir a presente reclamação e, em consequência,
confirmar a decisão reclamada no sentido do não conhecimento do objecto do
recurso.
Custas pelo reclamante, fixando-se a taxa de justiça em 20 (vinte) unidades de
conta.
Lisboa, 22 de Junho de 2005
Maria João Antunes
Rui Manuel Moura Ramos
Artur Maurício