Imprimir acórdão
Processo n.º 1063/05
2.ª Secção
Relator: Conselheiro Mário Torres
Acordam na 2.ª Secção do Tribunal Constitucional,
1. Relatório
Nos autos de expropriação por utilidade pública
em que foi expropriante o ICOR – Instituto para a Conservação Rodoviária (depois
integrado no IEP – Instituto das Estradas de Portugal, por sua vez substituído
por EP – Estradas de Portugal, EPE) e expropriada A., L.da, esta recorreu da
decisão arbitral para o Tribunal Judicial de Vila Nova de Famalicão,
sustentando, em suma, que a avaliação das áreas da parcela expropriada
classificadas como “solo para outros fins” devia ser feita de acordo com o
critério consagrado no n.º 12 do artigo 26.º do Código das Expropriações,
aprovado pela Lei n.º 168/99, de 18 de Setembro (doravante designado por
CE/1999), uma vez que o prédio fora adquirido pela expropriada (por escritura
pública de compra e venda celebrada em 27 de Julho de 1993 – cf. fls. 117‑126)
em data anterior ao Plano Director Municipal (aprovado pela Assembleia
Municipal de Vila Nova de Famalicão em 30 de Maio de 1994 e ratificado pela
Resolução do Conselho de Ministros n.º 82/94, publicada no Diário da República,
I Série‑B, n.º 215, de 6 de Setembro de 1994 – cf. fls. 66) que viria a integrar
parte do mesmo, abrangendo essas específicas áreas, na Reserva Agrícola Nacional
(RAN).
Por sentença de 10 de Janeiro de 2005, foi
concedido parcial provimento ao recurso. Em sede de matéria de facto, apurou‑se
que: (i) a parcela objecto de expropriação tinha a área de 16 423 m2, a que
acresceu, a requerimento da expropriada, a parcela sobrante de 1640 m2, no total
de 18 063 m2; (ii) está inserida em núcleo urbano consolidado, dotado de um
nível médio de equipamentos, comércio e serviços, situando‑se dentro do
perímetro urbano da cidade de Vila Nova de Famalicão, a poucas centenas de
metros de alguns edifícios de comércio e serviços, tais como um hotel,
restaurante e hipermercado, a cerca de 1000 m da Biblioteca Municipal e de 150 m
da Avenida do Brasil, uma das principais vias de entrada na cidade, e a poucas
dezenas de metros de edifícios habitacionais e industriais; (iii) dispõe do lado
nascente de arruamento municipal, pavimentado com cubos de granito em calçada à
fiada e largura média de 6 m, e é servida de redes de abastecimento de água,
energia eléctrica e telecomunicações e de drenagem de águas pluviais, mas não de
rede de esgotos, que se encontra a cerca de 70 m do limite do terreno; e (iv)
foi classificada no PDM em parte como “Espaços de Reserva Agrícola Nacional” e
em parte como “Expansão de Aglomerado do Tipo 3”. A dita sentença considerou
que, no caso, se impunha, tal como proposto pelos peritos, uma diferenciação
classificatória da parcela expropriada, que dividiu em 4 áreas: A) parcela com
1332 m2, localizada mais a poente e classificada no PDM como “Espaços de
Expansão de Aglomerado Tipo 3”, que classificou como solo apto para a
construção, por estar destinada a adquirir as características deste tipo de
solo de acordo com plano municipal de ordenamento do território plenamente
eficaz (alínea c) do n.º 2 do artigo 25.º do CE/1999); B) faixa de terreno com
5500 m2, na profundidade de 50 m em relação à Rua do Prado, que lhe dá acesso,
que classificou como solo apto para a construção, por, apesar de o arruamento
estar apenas parcialmente infra‑estruturado, se integrar em núcleo urbano
existente (alínea b) do n.º 2 do artigo 25.º do CE/1999); C) espaço de 2900 m2
interior e localizado a norte, fora do núcleo urbano, de características
florestais, como solo para outros fins, que classificou como solo para outros
fins, em obediência ao critério residual plasmado no n.º 3 do artigo 25.º do
CE/1999; e D) faixa restante, com 8331 m2, de características agrícolas, fora do
núcleo urbano e interior, que também classificou, pelas mesmas razões, como solo
para outros fins.
Contra esta sentença apelaram expropriada e
expropriante. Não suscitando discordância a classificação da faixa A como solo
apto para a construção, já quanto às restantes três faixas, enquanto a
expropriada propugnava que as faixas C e D deviam ser avaliadas de acordo com o
disposto no artigo 25.º, n.º 2, do CE/1999, por efeito do disposto no n.º 12 do
artigo 26.º do mesmo diploma e ainda de acordo com o determinado nos artigos
5.º, alínea e), e 18.º da Lei n.º 48/98, de 11 de Agosto, o expropriante
impugnou a classificação da faixa B como solo apto para construção, preconizando
a sua classificação como solo apto para outros fins.
O expropriante, nas suas alegações, suscitou,
além do mais, a questão da inconstitucionalidade, por violação do princípio da
justa indemnização por expropriação, das normas dos artigos 23.º, n.º 1, e 26.º,
n.º 1, do CE/1999, “quando interpretadas por forma a incluir na classificação
de «solo apto para construção» solos em que, de acordo com as leis e
regulamentos em vigor (no caso, em virtude da sua integração na RAN), não é
permitida a construção ou esta não constitua o seu aproveitamento económico
normal, expropriados para implantação de vias de comunicação” (conclusão 11.ª),
já que tal interpretação “conduz a que seja atribuído ao expropriado uma
indemnização que ultrapassava o valor real e corrente, ou valor de mercado,
distorcendo, deste modo, em benefício do expropriado, a necessária proporção
que deve existir entre as consequências da expropriação e a sua reparação”
(conclusão 12.ª). E, nas contra‑alegações relativas à apelação da expropriada,
o expropriante aduziu, designadamente, que “(…) sempre seria inconstitucional a
norma contida no n.º 12 do artigo 26.º do Código das Expropriações – por
violação do princípio constitucional da justa indemnização por expropriação,
condensado no artigo 62.º, n.º 2, da CRP, bem como do princípio da igualdade
plasmado no seu artigo 13.º – quando interpretada no sentido de poder ser
aplicada (mesmo que por aplicação extensiva ou analógica) a terrenos integrados
na RAN à data da declaração de utilidade pública, expropriados para implantação
de vias de comunicação”, porquanto, “colocados na mesma situação dois
proprietários de terrenos integrados em RAN, aquele que fosse expropriado seria
claramente beneficiado relativamente ao não expropriado”.
Por acórdão de 17 de Novembro de 2005, o
Tribunal da Relação do Porto, embora por fundamentos não inteiramente
coincidentes com os da sentença impugnada, negou provimento a ambas as
apelações. Quanto à apelação da expropriada, e relativamente à questão, nela
suscitada, de as referidas faixas C e D da parcela expropriada deverem ser
avaliadas de acordo com o disposto no artigo 25.º, n.º 2, do CE/1999, por
efeito do disposto no n.º 12 do artigo 26.º do mesmo diploma e ainda de acordo
com o determinado nos artigos 5.º, alínea e), e 18.º da Lei n.º 48/98, de 11 de
Agosto, ponderou e decidiu o seguinte:
“B) O Tribunal Constitucional pronunciou‑se repetidamente sobre a importância da
classificação de solos integrantes da RAN, interpretando a norma do n.º 5 do
artigo 24.º do CE de 1991, nos termos da qual «Para efeitos da aplicação do
presente Código é equiparado a solo para outros fins o solo que, por lei ou
regulamento, não possa ser utilizado na construção».
No Acórdão n.º 267/87, de 19 de Março de 1997, decidiu julgá‑la inconstitucional
«… enquanto interpretada por forma a excluir da classificação do solo apto para
construção os solos integrados na RAN expropriados justamente com a finalidade
de neles se edificar para fins diferentes da utilidade pública administrativa».
No Acórdão n.º 20/2000, de 11 de Janeiro de 2000, decidiu não julgar
inconstitucional a mesma norma, «… interpretada por forma a excluir da
classificação de solo apto para construção solos integrados na Reserva Agrícola
Nacional expropriados para implantação de vias de comunicação».
E reafirmou esta última posição, entre outros, nos Acórdãos n.ºs 219/2001,
243/2001, 172/2002, 121/2002, 155/2002, 417/2002, 419/2002, 333/2003 e 557/2003.
O CE de 1999 não reproduziu a norma do n.º 5 do artigo 24.º do CE de 1991, pelo
que não resolveu a questão da atribuição da indemnização, na parte do critério
da classificação do solo, no caso dos terrenos que dispõem de infra‑estruturas a
que se reporta a alínea a) do n.º 2 do artigo 25.º mas estão integrados na RAN.
Não concordamos com o entendimento de que, ao não reproduzir a norma do n.º 5 do
artigo 24.º do CE de 1991 no CE de 1999, o legislador quis pôr termo às posições
divergentes assumidas pelo TC naquela matéria, e deixar o caminho aberto para
não limitar a atribuição da indemnização a terrenos que se encontrem nas
condições acima referidas.
E também não nos parece que a pedra de toque entre o respeito e o desrespeito
pela Constituição esteja tão‑só no destino que a entidade expropriante pretende
dar ao bem expropriado: se visar construir, é inconstitucional; se não visar, é
constitucional.
Da jurisprudência do TC resultam duas linhas orientadoras:
Por um lado, o TC tem julgado inconstitucional a norma do n.º 5 do artigo 24.º
do CE de 1991 apenas nos casos em que a Administração classifica uma parcela de
terreno, dotada de todas as infra-estruturas, como de utilidade pública
agrícola, e integra‑a na RAN para, posteriormente e uma vez desvalorizada, a
vir a adquirir, pagando por ela um valor correspondente ao do solo não apto para
construção. Em todos os outros casos, mesmo naqueles em que a expropriação se
destinou à implantação de edifícios públicos (por exemplo, escolas), o TC não
julgou a norma inconstitucional, desde que não tenha dado conta de «qualquer
actuação pré‑ordenada da Administração, traduzida em manipulação das regras
urbanísticas, com vista a desvalorizar artificiosamente o terreno, reservado ao
uso agrícola, para mais tarde o adquirir por um valor degradado, destinando‑o
então à construção de edificações urbanas de interesse público».
Por outro lado, tem entendido que, para efeitos de justa indemnização, não
releva o facto de o terreno ter deixado de ter aptidão agrícola, ainda que tenha
sido expropriado para nele se edificarem construções urbanas. Mesmo nestes
casos, continua a existir a proibição de construir nos solos integrados na RAN.
De acordo com o ordenamento jurídico que rege a situação dos terrenos abrangidos
pela RAN (Decreto‑Lei n.º 196/89, de 14 de Junho, alterado pelos Decretos‑Leis
n.ºs 274/92, de 12 de Dezembro, e 278/95, de 25 de Outubro), não é possível vir
a construir-se neles.
A proibição de construir em solos integrados na RAN é determinada por razões de
interesse público – reservar para a produção agrícola os terrenos que tenham
melhor aptidão – e encontra justificação constitucional no artigo 93.º da CRP,
que consagra como objectivos da política agrícola o aumento da produção e da
produtividade da agricultura e a garantia de um uso e gestão racionais dos
solos.
Portanto, a proibição de construir é uma consequência da «vinculação
situacional» dos prédios que tenham aquela «melhor aptidão agrícola» e, por
isso, não viola o princípio da justa indemnização. E também não viola os
princípios da igualdade e da proporcionalidade porque atinge todos os
proprietários e outros interessados que estejam, quer em concreto, quer em
abstracto, na mesma situação.
Em conclusão: no caso de expropriação de terrenos integrados na RAN, e para
efeitos do cálculo do valor da indemnização, não há que considerar, em
princípio, qualquer potencialidade edificativa que não existe, nem nasce com a
expropriação, e não há que considerar, por si só, o destino que a entidade
expropriante deu ao terreno expropriado.
Do entendimento acima expresso decorre que a integração de um terreno na RAN
determina, na prática, não só a impossibilidade de o proprietário nele vir a
construir edifícios urbanos, como também o fim de qualquer expectativa razoável
de desafectação para que tal solo possa vir a ser destinado à construção
imobiliária.
Porém, tal não significa que o valor do solo tenha de ser inevitavelmente
calculado em função do que se dispõe para «solo para outros fins», nos termos
previstos no artigo 27.º.
Há que ter em conta a situação particular de cada parcela expropriada e das suas
envolventes para se aferir se existe ou não violação do princípio
constitucional da igualdade na atribuição da justa indemnização, em comparação
com os restantes proprietários que se situam na área da parcela expropriada e
destacada da RAN.
No caso dos autos, a parcela expropriada foi destacada do prédio da apelante
para ali ser construído um equipamento rodoviário, ao abrigo do disposto no
Decreto‑Lei n.º 196/89, de 14 de Junho.
Dispõe o n.º 12 do artigo 26.º que «Sendo necessário expropriar solos
classificados como zona verde, de lazer ou para a instalação de infra‑estruturas
e equipamentos públicos por plano municipal de ordenamento do território
plenamente eficaz, cuja aquisição seja anterior à sua entrada em vigor, o valor
de tais solos será calculado em função do valor médio das construções existentes
ou que seja possível edificar nas parcelas situadas numa área envolvente, cujo
perímetro exterior se situe a 300 m do limite das parcela expropriada».
Passando a parcela expropriada a ficar numa situação idêntica à das que ali se
encontram previstas (por desafectação da RAN foi expropriada para
infra‑estrutura pública rodoviária), nada impede que se faça aplicação
extensiva ou analógica do citado artigo 26.º, n.º 12, por força do disposto no
artigo 10.º do Código Civil.
A aplicação do disposto no artigo 26.º, n.º 12, permite precisamente colocar o
proprietário cujo prédio foi sujeito a classificação de RAN e que depois foi
dela desafectado por força do interesse público numa situação de igualdade com
os proprietários das parcelas contíguas, quer estas tenham ou não sido objecto
de expropriação. Observando‑se assim o princípio da igualdade, quer no âmbito
da relação interna (entre os particulares sujeitos a expropriação), quer no
âmbito da relação externa (comparando‑se os expropriados com os não
expropriados).
Porém, para que o terreno integrado na RAN possa ser avaliado de acordo com o
critério estabelecido no citado artigo 26.º, n.º 12, não basta que dela tenha
sido desafectado para a construção de infra‑estruturas ou equipamentos
públicos.
Impõe‑se ainda que o solo daquele terreno possa ser classificado como «apto para
construção», de acordo com os critérios estabelecidos no n.º 2 do artigo 25.º.
Ou seja, há que averiguar se o terreno, mesmo que não estivesse integrado na
RAN, preencheria os pressupostos de alguma das alíneas daquele normativo.
No caso dos autos, o prédio da apelante foi objecto de expropriação total e tem
a área global de 18 063 m2.
O laudo pericial unânime (que foi acolhido na sentença) classificou o solo do
prédio expropriado da seguinte forma:
a) Parcela de terreno com 1332 m2, localizada mais a Poente como «Espaços de
Expansão de Aglomerado do tipo 3», como «solo apto para construção» em
obediência ao estatuído no artigo 25.º, n.º 2, alínea c), na medida em que está
destinado a adquirir aquelas características de acordo com plano municipal de
ordenamento do território plenamente eficaz;
b) Faixa de terreno na profundidade de 50 m em relação à Rua do Prado, que lhe
dá acesso, que se encontra servida por arruamento parcialmente
infra‑estruturado, mas que se integra em núcleo urbano existente, como «solo
apto para a construção», por força da alínea b) do artigo 25.º, numa área de
5500 m2;
c) Espaço de 2900 m2 interior e localizado a Norte, fora do núcleo urbano, de
características florestais, como «solo para outros fins», em obediência ao
critério residual ou subsidiário plasmado no n.º 3 do artigo 25.º;
d) A parte restante, com 8331 m2, de características agrícolas, fora do núcleo e
interior, também como «solo para outros fins», pelas mesmas razões referidas no
parágrafo antecedente.
Acresce que, como resulta dos factos provados, as faixas de terreno descritas em
b), c) e d) estão classificadas como RAN.
A classificação da faixa de terreno referida em a) não foi posta em crise por
qualquer das partes.
Quanto à faixa de terreno referida em b), considerou‑se na sentença que devia
ser avaliada como «solo apto para construção» por se entender que se integrava
em «núcleo urbano existente».
Para chegar a essa conclusão, considerou o M.mo Juiz a quo a seguinte
factualidade:
«… o prédio está inserido numa parte em núcleo urbano consolidado dotado de um
nível médio de equipamentos, comércio e serviços, dispondo do lado Nascente de
Arruamento Municipal, com pavimento em calçada à fiada e largura média de 6
metros, parcialmente infra‑estruturado com redes de abastecimento de água,
energia eléctrica e telefones;
A parcela está encaixada entre dois núcleos urbanos consolidados e bastante
extensos, além de uma mancha agrícola a Norte;
A parcela expropriada situa‑se dentro do perímetro urbano da cidade de Vila Nova
de Famalicão, definido pela Câmara e Assembleia Municipais:
A parcela dispunha de fácil acesso rodoviário, situando‑se a poucas centenas de
metros de alguns edifícios de comércio e serviços, tais como um hotel,
restaurante e um hipermercado e a cerca de 1000 m da Biblioteca Municipal;
A parcela situa-se a cerca de 150 m da Av. do Brasil, uma das principais vias de
entrada na cidade de Vila Nova de Famalicão, situando‑se também a poucas dezenas
de metros de edifícios habitacionais e industriais.»
Como resulta da descrição do prédio expropriado, a faixa de terreno referida em
b) é a que se situa a Nascente, contígua a arruamento municipal (Rua do Prado),
portanto, mais próxima das infra-estruturas constituídas pelas redes de
abastecimento de água, energia eléctrica e telefone.
Face à inserção e envolvência daquela faixa de terreno, entendeu‑se que a mesma
se integra em núcleo urbano existente, pese embora ao referido arruamento
contíguo faltar uma das infra‑estruturas mencionadas na alínea a) do n.º 2 do
artigo 25.º – rede de saneamento.
Afigura‑se‑nos razoável aquela conclusão, que já constava do laudo pericial.
Como refere Alípio Guedes [Valorização de Bens Expropriados, pág. 81], face à
indefinição de «núcleo urbano» remete-se para o bom senso dos peritos.
A referida faixa de terreno reúne assim os requisitos para poder ser
classificada como «solo apto para construção», ao abrigo do disposto na alínea
b) do n.º 2 do artigo 25.º.
Acolhe‑se também o critério seguido na sentença recorrida para estabelecer a
diferença entre a faixa de terreno referida em b) e as referidas em c) e d).
Nos arestos citados na nota 8 [Acórdãos do Tribunal da Relação do Porto, de 13
de Janeiro de 2005, publicado em Colectânea de Jurisprudência, 2005, tomo I,
pág. 169; e de 4 de Novembro de 2005, disponível em www.dgsi.pt/jtrp, n.º conv.
37 916], entendeu-se que toda a parcela expropriada devia ser avaliada como
«solo apto para construção». Atente‑se que neles se analisou a situação de
parcelas com áreas de 400 m2 e 2599 m2, respectivamente, totalmente inseridas
em núcleo urbano, e contíguas a via com todas as infra‑estruturas mencionadas na
alínea a) do artigo 25.º.
Já o prédio expropriado nos presentes autos tem a área global de 18 063 m2, está
encaixado entre dois núcleos urbanos consolidados e bastante extensos, mas tem
uma mancha agrícola a Norte. E as faixas de terreno identificadas em c) e d) são
precisamente as que se situam para Norte e no interior, mais distanciadas do
arruamento infra‑estruturado.
A solução tem de ser, pois, diferente, havendo que dividir o solo em duas partes
distintas, conforme se fez, e bem, na sentença, entendendo‑se que a faixa
situada na profundidade de 50 m em relação à Rua do Prado, com a área de 5500 m2
está inserida em núcleo urbano e que as faixas identificadas em c) e d), com a
situação supra descrita, estão fora do núcleo urbano.
Remete‑se, neste ponto, para a fundamentação da sentença exarada a fls. 248 e
para a doutrina ali citada, para se inferir que as mencionadas faixas de terreno
não reúnem nenhum dos requisitos exigidos nas diversas alíneas do artigo 25.º,
n.º 2, para poderem ser classificadas como «solo apto para construção». E é
esta a razão pela qual não podem ser avaliadas de acordo com o critério previsto
no artigo 26.º, n.º 12, devendo ser avaliadas como «solo para outros fins», por
aplicação do critério residual previsto no n.º 3 do artigo 25.º.
Face ao que acima se expôs, conclui-se que:
– a faixa de terreno referida em b) pode ser avaliada como «solo apto para
construção», apesar de estar classificada como RAN, porque se situa dentro de
núcleo urbano, preenchendo assim o requisito da alínea b) do n.º 2 do artigo
25.º;
– as faixas de terreno identificadas em c) e d) não podem ser avaliadas como
«solo apto para construção», não por estarem integradas na RAN, mas porque não
preenchem nenhum dos requisitos mencionados no citado artigo 25.º, n.º 2.
Tem pois razão a expropriada quando afirma que a classificação de um terreno
como RAN não impede a sua avaliação como «solo apto para construção», por
aplicação do disposto no artigo 26.º, n.º 12, mas já não tem razão quando afirma
que essa avaliação é possível para todo o prédio expropriado nos presentes
autos.
Improcedem, por isso, as suas conclusões.”
Com base nas precedentes considerações, o
referido acórdão desatendeu a correspondente questão, suscitada na apelação do
expropriante, em que se sustentava a inconstitucionalidade, por violação do
princípio da justa indemnização por expropriação, das normas dos artigos 23.º,
n.º 1, e 26.º, n.º 1, do Código das Expropriações, “quando interpretadas por
forma a incluir na classificação de «solo apto para construção» solos em que, de
acordo com as leis e regulamentos em vigor (no caso, em virtude da sua
integração na RAN), não é permitida a construção ou esta não constitua o seu
aproveitamento económico normal, expropriados para implantação de vias de
comunicação”. O acórdão do Tribunal da Relação do Porto entendeu que essa
dimensão normativa não violava o princípio constitucional da justa indemnização,
consagrado no artigo 67.º, n.º 2, da Constituição da República Portuguesa (CRP),
pois, como resultava das precedentes considerações, “a avaliação dos terrenos
integrados em RAN como «solo apto para construção», dentro dos condicionalismos
que se verificam no caso em apreço, não constitui um benefício indevido para o
expropriado, antes o coloca em situação de igualdade com os proprietários de
terrenos contíguos, tenham ou não sido objecto de expropriação”.
É desse acórdão que vem interposto por EP – Estradas de
Portugal, EPE, o presente recurso para o Tribunal Constitucional, ao abrigo da
alínea b) do n.º 1 do artigo 70.º da Lei de Organização, Funcionamento e
Processo do Tribunal Constitucional, aprovada pela Lei n.º 28/82, de 15 de
Novembro, e alterada, por último, pela Lei n.º 13‑A/98, de 26 de Fevereiro
(LTC), pretendendo ver apreciada: a) a inconstitucionalidade das normas contidas
nos n.º 1 do artigo 23.º e n.º 1 do artigo 26.º do CE/1999, quando interpretadas
no sentido de incluir na classificação de «solo apto para a construção» e,
consequentemente, de como tal indemnizar, solo integrado na RAN à data da
declaração de utilidade pública, expropriado para implantação de vias de
comunicação; e b) a inconstitucionalidade da norma contida no n.º 12 do artigo
26.º do CE/1999, quando interpretada (ainda que de forma extensiva ou
analógica) no sentido de permitir que solos integrados na RAN à data da
declaração de utilidade pública, expropriados para implantação de vias de
comunicação, possam ser avaliados em função «do valor médio das construções
existentes ou que seja possível edificar nas parcelas situadas numa área
envolvente cujo perímetro exterior se situe a 300 m do limite da parcela
expropriada».
O recorrente apresentou alegações, no termo das
quais formulou as seguintes conclusões:
“1.ª Constitui consolidada jurisprudência deste Tribunal Constitucional que os
terrenos integrados na RAN não têm aptidão construtiva, de acordo com o
respectivo ordenamento jurídico (Decreto‑Lei n.º 196/89, de 14 de Junho,
alterado pelos Decretos‑Leis n.ºs 274/92, de 12 de Dezembro, e 278/95, de 25 de
Outubro).
2.ª Trata‑se de uma restrição que se mostra necessária e funcionalmente adequada
para acautelar uma reserva de terrenos agrícolas que propiciem o desenvolvimento
da actividade agrícola, restrição constitucionalmente legítima e que não viola,
nem o princípio da justa indemnização, dada a sua «vinculação situacional», nem
os princípios da igualdade e da proporcionalidade, pois atingem todos os
proprietários que estão, quer em concreto, quer em abstracto, dentro da mesma
situação jurídica.
3.ª A integração de um terreno na RAN determina, na prática, não só a
impossibilidade de o proprietário nele vir a construir edifícios urbanos, mas
também o fim de qualquer expectativa razoável de desafectação para que tal solo
possa vir a ser destinado à construção imobiliária.
4.ª Essa impossibilidade, que é determinada por razões de interesse público
(reservar para a produção agrícola os terrenos que, para tal, tenham melhor
aptidão), encontra justificação constitucional no artigo 93.º da Constituição.
5.ª Assim sendo, no caso de expropriação de terrenos integrados na RAN, não há
que considerar, para efeitos de cálculo do valor da indemnização, a pagar ao
expropriado, qualquer potencialidade edificativa que não existe, nem nasce com a
expropriação.
6.ª É inconstitucional a interpretação das normas contidas no n.º 1 do artigo
23.º e no n.º 1 do artigo 26.º do Código das Expropriações de 1999 (CE de 1999),
que conduz a incluir na classificação de «solo apto para a construção» e,
consequentemente, a indemnizar como tal o solo, integrado na RAN, expropriado
para implantação de vias de comunicação.
7.ª O âmbito de aplicação da regra avaliatória constante do n.º 12 do artigo
26.º do CE de 1999 restringe‑se aos casos em que os terrenos tinham,
abstractamente, aptidão construtiva, antes da sua classificação como zona verde,
de lazer ou «espaço-canal» para instalação de infra‑estruturas e equipamentos
públicos e deixaram de tê‑la em consequência da prossecução do interesse
público – o interesse subjacente àquelas classificações.
8.ª O critério de cálculo do valor de indemnização constante dessa norma assenta
na consideração dos terrenos referidos neste preceito como terrenos aptos para
construção enquanto, directa, incindível e inelutavelmente, ligados à obrigação
de realização das infra‑estruturas que o planeamento urbanístico impõe e cuja
satisfação visa directamente cumprir.
9.ª Os terrenos integrados na RAN nunca perdem a sua aptidão construtiva em
consequência da sua classificação por plano municipal como «espaço‑canal», pela
simples razão de que a não possuíam antes – essa sua classificação não implica
quaisquer restrições singulares às possibilidades objectivas de aproveitamento
do solo (preexistentes e juridicamente consolidadas) que determinem uma
limitação significativa na sua utilização.
10.ª A inclusão no critério de cálculo do valor do solo previsto no n.º 12 do
artigo 26.º do CE de 1999 de parcelas de terreno integradas na RAN,
expropriadas para a implantação de vias de comunicação, conduz a colocar os
expropriados de tais parcelas numa situação de desigualdade perante os demais
proprietários de parcelas contíguas igualmente integradas na RAN mas que não
foram expropriados, conduzindo a um «ocasional locupletamento injustificado»
dos primeiros em relação aos segundos.
11.ª Enquanto que os expropriados seriam indemnizados com base em tal critério
específico de cálculo do valor de solo apto para construção, necessariamente
superior ao valor de mercado, os proprietários não expropriados que pretendessem
alienar os seus terrenos nunca alcançariam, no mercado, um tal valor por virtude
da limitação edificativa legalmente estabelecida para os solos integrados na RAN
e da falta de previsão, em relação a eles, do critério de equivalência
estabelecido no n.º 12 do artigo 26.º.
12.ª A inclusão do terreno na RAN sujeita o terreno a um único estatuto jurídico
sob o ponto de vista da sua ineptidão construtiva, em função do qual o
legislador conformou o critério que concretiza o valor da justa indemnização
exigida constitucionalmente como contrapartida da expropriação.
13.ª Assim, a aplicação (mesmo que extensiva ou analógica) do n.º 12 do artigo
26.º do CE/99 a terrenos integrados na RAN, só porque se verificam as
circunstâncias que, para terrenos situados fora da RAN, o n.º 2 do artigo 25.º
do CE de 1999 releva como elementos qualificantes de terrenos para construção,
redundaria numa clara violação do princípio da igualdade.
14.ª Dar‑se tratamento jurídico‑económico diferente sob o ponto de vista do
critério de aferição do valor da indemnização devida em caso de expropriação a
terrenos que, embora estejam todos incluídos na RAN (e que, por via disso, não
podem ser destinados (ou aptos para) a construção – equivaleria a introduzir um
elemento simplesmente formal ou materialmente irrelevante (do ponto de vista da
aptidão para a construção) para fundar uma destrinça no aspecto indemnizatório.
15.ª Desde que os terrenos estejam incluídos na RAN, a sua aptidão efectiva ou
conjectural para a construção é exactamente a mesma, concorram ou não concorram
outras circunstâncias que a lei releve para considerar como terrenos para
construção terrenos que estão situados fora da RAN e como tal sujeitos a outro
estatuto jurídico.
16.ª Ao admitir‑se que os terrenos incluídos na RAN possam ser indemnizados como
se foram terrenos aptos para construção, dentro do regime próprio estabelecido
no n.º 12 do artigo 26.º do CE de 1999, só pelo simples facto de serem
expropriados, está a violar‑se frontalmente o princípio da igualdade, na sua
vertente externa.
17.ª Em caso de transmissão onerosa, num mercado em que não entrem factores
anómalos e especulativos, jamais será possível ao proprietário não expropriado
aspirar a uma valoração correspondente à conseguida através da sua expropriação
e inclusão dentro do critério de cálculo do valor de indemnização constante do
n.º 12 do artigo 26.º do CE de 1999.
18.ª É inconstitucional a norma contida no n.º 12 do artigo 26.º do CE de 1999
quando interpretada no sentido de poder ser aplicada (mesmo que por aplicação
extensiva ou analógica) a terrenos sem aptidão construtiva – no caso, em virtude
da sua integração na RAN – só porque se verificam as circunstâncias que, para
terrenos situados fora da RAN, o artigo 25.º, n.º 2, do CE de 1999 releva como
elementos qualificantes de terrenos para construção.
Termos em que,
deverá dar‑se provimento ao presente recurso, devendo o acórdão recorrido ser
reformado em conformidade com o juízo – de inconstitucionalidade:
– das normas contidas nos n.ºs 1 do artigo 23.º e n.º 1 do artigo 26.º do actual
Código das Expropriações, quando interpretadas no sentido de incluir na
classificação de «solo apto para a construção» e, consequentemente, de como tal
indemnizar, solo integrado na RAN à data da declaração de utilidade pública,
expropriado para implantação de vias de comunicação;
– da norma contida no n.º 12 do artigo 26.º do mesmo Código, quando interpretada
no sentido de poder ser aplicada (mesmo que por aplicação extensiva ou
analógica) a terrenos sem aptidão construtiva – no caso, em virtude da sua
integração na RAN – só porque se verificam as circunstâncias que, para terrenos
situados fora da RAN, o artigo 25.º, n.º 2, do CE de 1999 releva como elementos
qualificantes de terrenos para construção.”
A recorrida contra‑alegou, concluindo:
“1.ª – A inclusão de solos na RAN não determina, na prática, a impossibilidade
de o proprietário neles vir a construir edifícios urbanos, nem o fim de qualquer
expectativa negocial de desafectação, para que tal solo, ou apenas uma parte
dele, possa vir a ser destinada à construção de edifícios.
2.ª – Nos solos da RAN é possível construir edifícios para fins agrícolas,
habitacionais e mesmo dos sectores agro‑industriais e de agro‑pecuária.
3.ª – A impossibilidade da construção depende da não verificação dos requisitos
consagrados no artigo 9.º do Decreto‑Lei n.º 196/89, de 14 de Junho.
4.ª – Se se verificarem tais requisitos, é viável a construção de edifícios para
fins habitacionais e não habitacionais (armazéns, celeiros, parques de máquinas,
salas de ordenha, estábulos, edifícios industriais agro‑alimentares e da
agro‑pecuária).
5.ª – A possibilidade de construção de tais edifícios valoriza os terrenos
incluídos na RAN, tornando‑os aptos para construção, pelo menos quanto a uma
parte desses terrenos.
6.ª – Com a expropriação há que pagar a indemnização correspondente ao efectivo
valor do bem expropriado, de acordo com o destino efectivo ou possível (n.º 1 do
artigo 23.º do CE e n.º 2 do artigo 62.º da CRP).
7.ª – A mera inclusão do solo expropriado na RAN não significa que nesse solo
não seja possível edificar, ao abrigo do disposto nas alíneas a), b) e c) do n.º
2 do artigo 9.º do Decreto‑Lei n.º 196/89, de 14 de Junho.
8.ª – Sendo possível edificar, nos termos supra indicados, para efeitos de
fixação de indemnização em processo de expropriação, o terreno, dotado de
infra‑estruturas, deve ser avaliado de acordo com o disposto na alínea b) do n.º
2 do artigo 25.º do CE.
9.ª – A inclusão de terrenos na RAN dá origem a um único estatuto jurídico, se
se verificarem iguais circunstâncias para os diversos proprietários.
10.ª – O que não acontece quando um dos terrenos está inserido em núcleo urbano
e outro não ou quando se verificam ou não verificam as condições e requisitos
de edificabilidade em solos da RAN, consagrados na lei.
11.ª – A inclusão no critério estabelecido no n.º 12 do artigo 26.º do CE das
parcelas integradas na RAN não coloca só por si os respectivos proprietários em
desigualdade perante os demais proprietários de parcelas igualmente integradas
na RAN mas não expropriadas.
12.ª – A desigualdade só se verificará se as circunstâncias forem exactamente
as mesmas, isto é, se as parcelas expropriadas e não expropriadas tiverem as
mesmas características quanto a infra‑estruturas, inclusão em núcleo urbano,
iguais condições de tempo de aquisição e iguais condições de edificabilidade ou
não edificabilidade, de acordo com o regime jurídico da RAN.
13.ª – Os não expropriados, que tendo adquirido os prédios antes da entrada em
vigor de plano municipal de ordenamento, tenham tais prédios localizados em
núcleo urbano, servido de infra‑estruturas e que se encontrem em condições de
obter capacidade edificativa, de acordo com o regime jurídico da RAN, estão em
iguais circunstâncias dos expropriados.
14.ª – Pelo que a vertente externa do princípio da igualdade não é violada
quando, em processo expropriativo, se reconhece a aptidão construtiva de uma
parte do solo integrado em RAN.
15.ª – Tal violação ocorrerá, pelo contrário, se se considerar que todo o solo
integrado em RAN se destina exclusivamente à actividade agrícola stricto sensu,
não atendendo às características próprias de cada solo, de cada prédio, de cada
exploração agrícola e de cada agricultor e às necessidades de construção de
edifícios urbanos (de habitações ou outros) para defesa da viabilidade da
exploração agrícola.
Termos em que deve ser proferido juízo de não conhecimento de
inconstitucionalidade das normas contidas nos n.ºs 1 do artigo 23.º e n.º 1 do
artigo 26.º do CE, quando interpretadas no sentido de classificar como solo apto
para construção e, consequentemente, como tal indemnizar, uma parte do solo de
uma exploração agrícola integrado na RAN, e quando não se demonstre que tal
construção está, em absoluto, vedada para toda a área expropriada.
De igual modo, não deve ser conhecida inconstitucionalidade da
norma do n.º 12 do artigo 26.º do CE, quando interpretada no sentido de poder
ser aplicada a terrenos que constituem apenas parte de solos que integram uma
exploração agrícola, integrados na RAN, desde que se verifiquem os requisitos do
n.º 2 do artigo 25.º do mesmo diploma, e não se demonstre que está vedada a
construção, para toda a área expropriada.”
Tudo visto, cumpre apreciar e decidir.
2. Fundamentação
2.1. Cumpre, antes de mais, precisar, com
rigor, o objecto da questão de inconstitucionalidade a apreciar, que se
delimita pela zona de sobreposição das dimensões normativas arguidas de
inconstitucionais pelo recorrente perante o tribunal que proferiu a decisão
recorrida e das dimensões normativas aplicadas, como ratio decidendi, por esta
decisão. Ora, apesar de o recorrente ter suscitado adequadamente a questão da
inconstitucionalidade das duas dimensões identificadas no requerimento de
interposição e nas alegações do recurso de constitucionalidade, é certo que o
critério normativo aplicado no acórdão recorrente, relativamente à denominada
área B do terreno expropriado (pois só quanto à avaliação desta área se cinge a
discordância do recorrente), foi – diversamente do seguido na sentença apelada,
que a classificou como terreno apto para a construção por aplicação directa e
exclusiva da alínea b) do n.º 2 do artigo 25.º do CE/1999 – o de considerar que
o disposto no n.º 12 do artigo 26.º do mesmo Código é (extensiva ou
analogicamente) aplicável ao cálculo da indemnização devida a proprietário de
terreno que veio a ser integrado na RAN e que posteriormente foi expropriado,
com concomitante desafectação da RAN, para construção de infra‑estruturas ou
equipamentos públicos, desde que esse terreno, não fora a integração na RAN,
fosse classificável como “apto para a construção”, designadamente por preencher
os pressupostos da alínea b) do n.º 2 do artigo 25.º do CE/1999 (dispor apenas
de parte das infra‑estruturas referidas na alínea a), mas estar integrado em
núcleo urbano existente). Isto é: o acórdão recorrido entendeu que se impunha
distinguir, entre os terrenos incluídos na RAN, aqueles que, não fora essa
inclusão, dispunham de potencialidade edificativa, daqueles que, mesmo que não
fossem inseridos na RAN, não dispunham dessa potencialidade; estes últimos –
como acontecia com as áreas C e D do prédio da expropriada – deviam ser
classificados como solos para outros fins; aos primeiros – como acontecia com a
área B, ora em causa –, ao invés, devia ser estendido, por identidade de razão,
o critério definido no n.º 12 do artigo 26.º para os “solos classificados como
zona verde, de lazer ou para a instalação de infra‑estruturas e equipamentos
públicos por plano municipal de ordenamento do território plenamente eficaz,
cuja aquisição seja anterior à sua entrada em vigor”.
É a questão da conformidade constitucional
deste critério normativo – cuja correcção ao nível da interpretação e aplicação
do direito ordinário não cabe ao Tribunal Constitucional sindicar, mas antes
assumir como um dado da questão, tal como, aliás, o quadro factual dado por
provado pelas instâncias – que constitui objecto do presente recurso.
2.2. A questão da conformidade aos princípios
da igualdade e da justa indemnização, consagrados nos artigos 13.º e 62.º, n.º
2, da CRP, do critério normativo que considera aplicável a regra do n.º 12 do
artigo 26.º do CE/1999 ao cálculo da indemnização devida pela expropriação de
terrenos integrados na RAN que possuam aptidão edificativa segundo os elementos
objectivos definidos no n.º 2 do artigo 25.º do mesmo Código, já foi apreciada
por este Tribunal no Acórdão n.º 114/2005 desta 2.ª Secção (Acórdãos do Tribunal
Constitucional, 61.º volume, p. 415, e texto integral disponível em
www.tribunalconstitucional.pt), que se pronunciou no sentido da não
inconstitucionalidade, e cuja fundamentação – a que se adere – se dá aqui por
reproduzida.
Não se ignora que entendimento diverso foi
seguido, em hipótese substancialmente paralela, no Acórdão n.º 145/2005
(Acórdãos do Tribunal Constitucional, 61.º volume, p. 491, e texto integral
disponível em www.tribunalconstitucional.pt).
Porém, a orientação do Acórdão n.º 114/2005 foi
reafirmada no Acórdão n.º 234/2007, desta data, proferido no Proc. n.º 270/05,
onde se consignou:
“Entende‑se, porém, como se diz na declaração de voto aposta
(pelo Cons. Rui Manuel Moura Ramos) a este Acórdão n.º 145/2005 (e na sequência,
aliás, já do entendimento expresso, para um caso próximo, no citado Acórdão n.º
114/2005), que a norma referida – substancialmente paralela à que ora está em
causa, em que a aptidão edificativa da parcela expropriada também não foi
fundamentada com os elementos objectivos definidos no artigo 25.º, n.º 2, do
Código das Expropriações, antes se procedendo a aplicação extensiva ou
analógica do n.º 12 do artigo 26.º desse Código para cálculo do valor deste
solo da parcela expropriada – não viola o princípio da igualdade, consagrado no
artigo 13.º da Constituição da República Portuguesa, nem a garantia de justa
indemnização, prevista no artigo 62.º, n.º 2, do mesmo diploma básico. Antes,
«tratando‑se de determinar a conformidade constitucional de uma disposição do
CE com as características da norma sub judicio, a comparação entre o
expropriado e os não expropriados – a análise da indemnização na perspectiva da
chamada relação externa da expropriação – não deve realizar‑se na base de
conjecturas quanto ao valor de mercado (o mercado é uma realidade social e não
normativa) dos terrenos dos restantes proprietários não expropriados,
ficcionando uma hipotética venda dos terrenos destes».
Importa, com efeito, atender aos fundamentos adiantados, na
declaração de voto referida, para fundamentar a posição no sentido da
inexistência de inconstitucionalidade:
“1.2. Preliminarmente, porém, há que ter presente a circunstância de,
recentemente, no Acórdão n.º 114/2005 da 2.ª Secção, este Tribunal ter
apreciado a constitucionalidade da norma aqui em causa – face aos princípios da
igualdade e da justa indemnização – concluindo, então, pela conformidade
constitucional da referida norma.
Não obstante entender que este anterior pronunciamento do
Tribunal (no sentido da não inconstitucionalidade) deveria ter sido o adoptado
igualmente na presente situação, cumpre sublinhar a existência de uma
importante dissemelhança entre ambos os casos, em termos tais que a questão de
constitucionalidade configurada não pode ser considerada a mesma nas duas
situações.
Com efeito, estando em causa aplicações da mesma norma,
assentou cada uma delas em interpretações distintas. É que, no presente caso,
o artigo 26.º, n.º 12, do CE, enquanto norma objecto do recurso, é apreciado
quando interpretado no sentido de prescindir da determinação concomitante da
aptidão edificativa da parcela expropriada, através dos critérios do artigo
25.º, n.º 2, do CE. Diversamente, na situação apreciada pelo Acórdão n.º
114/2005, a aptidão edificativa (sempre determinada nos termos desse artigo
25.º, n.º 2) era encarada como pressuposto do cálculo do valor do terreno com
base no critério estabelecido no n.º 12 do artigo 26.º do CE.
Estando, embora, em causa interpretações diversas da mesma norma
ou, por outras palavras, aplicações dessa norma baseadas em interpretações
distintas, não creio, porém, salvo melhor entendimento, que o resultado em
termos de conformidade constitucional deva ser, na presente situação, não
obstante as especificidades interpretativas dos dois casos, contrário ao
alcançado no citado Acórdão n.º 114/2005.
2. A primeira divergência refere‑se, como anteriormente disse,
ao sentido que o Tribunal atribui ao princípio da igualdade relativamente à
relação externa da expropriação. Ou seja, saber se a aplicação do critério de
cálculo constante do n.º 12 do artigo 26.º do CE, ‘conduz à atribuição de uma
indemnização excessiva ao expropriado, desproporcionada em relação ao real
sacrifício representado pela expropriação e conducente a uma intolerável
desigualdade em relação a todos os restantes proprietários de terrenos
integrados na área classificada [...] que não tenham sido contemplados com a
expropriação’ (item 11 do Acórdão).
Para responder afirmativamente a esta questão (existe
desigualdade relativamente aos não expropriados) o Tribunal acaba por ponderar
– implicitamente, pelo menos – o valor que obteriam estes (os ‘que não tenham
sido contemplados com a expropriação’) se procedessem à venda das respectivas
parcelas, concluindo que esse valor, não se verificando os elementos do artigo
25.º, n.º 2, do CE, nunca seria o de um ‘solo apto para a construção’ (o ‘do
valor médio das construções existentes ou que seja possível edificar nas
parcelas situadas numa área envolvente cujo perímetro exterior se situe a 300 m
do limite da parcela expropriada’, como diz o n.º 12 do artigo 26.º do CE). Esta
conclusão, porém, não se nos afigura evidente, por assentar na comparação entre
realidades intrinsecamente distintas: as regras, normativas, de cálculo da
indemnização no caso de expropriação, e as regras de comportamento dos agentes
actuando no mercado.
Este – o mercado – ‘é a interacção do conjunto dos vendedores e
compradores, actuais ou potenciais, que se interessam pela transacção de
determinado produto’ (Fernando Araújo, Introdução à Economia, vol. I, 2.ª ed.,
Coimbra, 2004, pág. 232) e funciona com base numa lógica insusceptível de
assimilação a uma realidade que se expressa através de conteúdos normativos.
Significa isto que, não sendo irrelevantes, na formação dos preços de um
terreno no mercado concorrencial, constrangimentos administrativos à
construção, estes não excluem que, em função de múltiplos factores (desde logo
das possíveis expectativas de ulterior alteração desses constrangimentos,
decorrentes, por exemplo, da evolução previsível do statu quo traduzido numa
proximidade de 300 m de terrenos aptos para construção), no mercado, a
interacção entre a oferta e a procura produza preços equivalentes aos valores
que, sem a verificação dos elementos elencados no n.º 2 do artigo 25.º do CE,
seriam alcançados com base no n.º 12 do artigo 26.º, do CE.
É certo que este Tribunal, em sede de controlo da relação
externa da expropriação, afasta habitualmente possíveis objecções deste tipo,
falando em ‘valor de mercado do bem [expropriado] normativamente entendido’, o
que expressaria ‘a quantia que teria sido paga pelo bem [...] se este tivesse
sido objecto de um livre contrato de compra e venda descontados os factores
especulativos’ (Fernando Alves Correia, caracterizando a jurisprudência do
Tribunal Constitucional, no estudo: ‘Propriedade de Bens Culturais – Restrições
de Utilidade Pública, Expropriações e Servidões Administrativas’, in Direito do
Património Cultural, Lisboa, 1996, pág. 407). Porém, descontados esses factores,
ou quaisquer outros actuantes no mercado, e pressupondo (o que não é certo) que
esse desconto seja possível, o que fica já não é o valor de mercado e,
consequentemente, a comparação entre quem é expropriado – que queira ou não o é
– e quem hipoteticamente vendesse, já não tem qualquer sentido, pois já não
expressa a realidade, mas uma mera ficção desta.
A solução não é, obviamente, prescindir de toda a comparação
entre expropriados e não expropriados, mas restringir tal comparação ao que,
pela sua natureza, é susceptível de uma comparação efectiva. Foi o que sucedeu
no Acórdão n.º 422/2004 (poderíamos citar igualmente os Acórdãos n.ºs 314/95 e
86/2003), no qual o Tribunal procedeu ao controlo da relação externa da
expropriação comparando expropriados com não expropriados no que diz respeito à
sujeição daqueles e destes a encargos públicos. É que a Contribuição Autárquica
ou o Imposto Municipal Sobre Imóveis (em causa no Acórdão n.º 422/2004)
pagavam-no, efectivamente, tanto o proprietário expropriado como aquele que o
não era, podendo‑se quantificar – e por isso comparar – os encargos reais de um
e de outro. Aqui, diversamente, o que se compara é o que existe (a expropriação
daquele concreto bem num determinado momento) com o que só hipoteticamente
existiria e, mesmo assim, produziria efeitos – e são estes efeitos que o
Tribunal pretende comparar – com base em modelos que, por não expressarem
realidades normativas, actuam de forma e com resultados substancialmente
distintos.
Daí que, citando as palavras do mencionado Acórdão n.º 114/2005,
da 2.ª Secção, entendamos, também na situação sub judicio, que ‘o [...]
princípio da igualdade somente impõe a comparação de realidades existentes,
extrapolando da sua racionalidade uma violação com fundamento na circunstância
de outros proprietários poderem não vir a beneficiar de uma indemnização nos
mesmos termos’.
3. A isto acresce – e abordamos agora a outra divergência
relativamente à posição da maioria – que a caracterização da norma em termos de
pretender obstar às chamadas ‘classificações dolosas’ (classificação de certa
área como zona verde, expropriando‑a como terreno não apto para construção,
destinando‑a posteriormente a fim diverso que conduziria, não fora a
classificação, a uma mais elevada indemnização; v. Fernando Alves Correia,
Código das Expropriações, Lisboa, 1992, pág. 23; cf. José Osvaldo Gomes,
Expropriações por Utilidade Pública, Lisboa, 1996, pág. 195), tal
caracterização, dizíamos, não esgota o sentido possível da norma e não
justifica, por isso, a ‘redução teleológica’ que o Tribunal efectua, assente na
interpretação de Fernando Alves Correia (‘A Jurisprudência do Tribunal
Constitucional sobre Expropriações por Utilidade Pública e o Código de
Expropriações de 1999’, in Revista de Legislação e de Jurisprudência, ano 133,
págs. 53/54) e que se expressa na seguinte passagem do Acórdão:
‘[...]
Tendo o tribunal recorrido prescindido da averiguação da aptidão ou vocação
objectiva para a edificabilidade do solo a que respeitava a parcela expropriada
– ou, dizendo de outro modo, tendo o tribunal recorrido decidido que a aptidão
edificativa da parcela expropriada não tem de aferir-se pelos elementos
objectivos definidos no artigo 25.º, n.º 2, do CE –, conclui‑se que a norma do
n.º 12 do artigo 26.º do mesmo Código foi aplicada num sentido que, seguindo o
raciocínio de Fernando Alves Correia, não satisfez, em boa verdade, o objectivo
de “evitar as classificações dolosas de solos ou a manipulação das regras
urbanísticas por parte dos planos municipais”.
[...]’
Suscita-nos esta interpretação algumas dúvidas. Nada exclui que
uma norma com as características da do n.º 12 do artigo 26.º do CE possa
fundar‑se igualmente numa ratio distinta, a saber: a proximidade até 300 m de
áreas de construção, ou onde seja possível construir, pode implicar expectativas
de valorização fundiária, a curto, médio ou longo prazo (mesmo sem as
características indicadas no n.º 2 do artigo 25.º do CE) – expectativas estas
que são definitivamente cortadas ao expropriado com a ablação do direito de
propriedade, contrariamente ao não expropriado que mantém intactas essas
expectativas – que, traduzindo um elemento não irrelevante na relação do
proprietário com o bem, devem ser tidas em conta, na avaliação do sacrifício
imposto ao expropriado, no momento da cessação coactiva dessas expectativas.
Atente‑se em que na formação dos preços, as expectativas relativas a
acontecimentos futuros são determinantes do comportamento dos agentes e
constituem um elemento imprescindível na análise dos mercados (v. Joseph
Stiglitz, John Driffill, Economics, Nova Iorque, 2000, pág. 104), o que, aliás,
é especialmente relevante na formação dos preços da propriedade imobiliária,
relativamente às possíveis alterações do estatuto fundiário, através da
projecção de futuras transferências de solo rural para solo urbano (v. Robert
Ekelund, Robert Tollison, Economics, 4.ª ed., Nova Iorque, págs. 370/373).
Nada nos permite excluir este sentido como um dos possíveis
relativamente à norma apreciada. Bem vistas as coisas, ao atender-se, na
procura de um valor justo para a compensação do sacrifício decorrente da
expropriação, à extinção de expectativas (que, note‑se, persistem incólumes
relativamente ao não expropriado), estar‑se‑á ainda a realizar a justiça entre
expropriados e não expropriados.
4. Como nota final, e sem prejuízo de uma indagação mais
aprofundada agora quanto ao sentido do princípio da justa indemnização,
plasmado no artigo 62.º, n.º 2, da CRP (norma que se refere ao direito de
propriedade privada), temos também sérias reservas quanto à possibilidade de ao
abrigo deste preceito constitucional serem inviabilizadas normas que garantam
uma indemnização que, não sendo inferior ao valor do bem, possa ser considerada
(ao abrigo de algum critério) como mais ampla que um valor ‘aceitável’ desse
bem.
Perturba‑nos, enfim, e não temos por seguro que o artigo 62.º,
n.º 2, da CRP o autorize, que a suposta afirmação dos direitos de terceiros não
parte na relação expropriativa (os outros proprietários não expropriados) possa
servir ao expropriante para lograr a diminuição do valor a satisfazer ao
expropriado pelo sacrifício que lhe impõe.
A prossecução da igualdade entre expropriados e não
expropriados deve, assim, salvo melhor entendimento, assentar em bases
distintas daquelas que conduziram ao presente juízo de inconstitucionalidade.»
5. As considerações que antecedem, constantes da declaração de voto referida,
são procedentes, e conduzem, no presente caso, a uma solução de não
inconstitucionalidade, quer em face do princípio da igualdade (artigo 13.º),
quer quanto à garantia de justa indemnização em caso de expropriação (artigo
62.º, n.º 2, também da Constituição).
Com efeito, a indemnização por expropriação por utilidade pública visa compensar
os expropriados do prejuízo que sofrem, e nada na Constituição da República
Portuguesa proíbe que na determinação da aptidão edificativa da parcela
expropriada para a construção de vias de comunicação, integrada na Reserva
Agrícola Nacional, seja tomado em consideração o valor médio das construções
existentes ou que seja possível edificar nas parcelas situadas numa área
envolvente cujo perímetro exterior se situe a 300 m do limite da parcela
expropriada.
Essa proibição não resulta, por um lado, do princípio da igualdade, desde logo
porque, mesmo aceitando a comparação com hipotéticos expropriados na mesma
situação, se não sabe se idêntica interpretação e procedimento não serão também
seguidos quanto a eles. Aliás, não está no presente recurso em questão uma
comparação entre proprietários de terrenos integrados na área classificada,
«porquanto as parcelas de terreno envolventes não estão todas classificadas como
RAN, mas bem pelo contrário, como resulta dos factos assentes», e se pode ler na
decisão do tribunal a quo.
Mas também não resulta, por outro lado, da garantia, consagrada no artigo 62.º,
n.º 2, da Constituição, de justa indemnização. Pode, desde logo, duvidar‑se de
que esta garantia proíba (embora não seja isso que está decisivamente em causa
na presente dimensão normativa) que – considerando o sacrifício imperativamente
sofrido pelo expropriado – o Estado entenda valorizar a parcela expropriada
mesmo em montante considerado superior ao que lhe poderia vir a ser atribuído
pelo jogo do mercado. Mas, de todo o modo, o que é certo é que essa garantia não
imporá certamente uma limitação da indemnização em nome da «suposta afirmação
dos direitos de terceiros não parte na relação expropriativa (os outros
proprietários não expropriados)», e da igualdade com eles, assim possibilitando
ao expropriante «lograr a diminuição do valor a satisfazer ao expropriado pelo
sacrifício que lhe impõe». Não se verifica, pois, qualquer inconstitucionalidade
por violação do artigo 62.º, n.º 2, da Constituição da República Portuguesa,
como pretende a recorrente.
Falham, assim, ambos os fundamentos invocados pela recorrente. E não se
divisando outros, que possam justificar um juízo de inconstitucionalidade da
norma do artigo 26.º, n.º 12, do Código das Expropriações, interpretada no
sentido de permitir que solos integrados na Reserva Agrícola Nacional à data da
declaração de utilidade pública, expropriados para implantação de vias de
comunicação, possam ser avaliados em função «do valor médio das construções
existentes ou que seja possível edificar nas parcelas situadas numa área
envolvente cujo perímetro exterior se situe a 300 m do limite da parcela
expropriada», há que negar provimento ao presente recurso.”
Estas considerações – que se reiteram – são
inteiramente aplicáveis ao presente caso, conduzindo a idêntico juízo de não
inconstitucionalidade.
3. Decisão
Em face do exposto, acorda‑se em:
a) Não julgar inconstitucional a norma do
artigo 26.º, n.º 12, do Código das Expropriações, aprovado pela Lei n.º 168/99,
de 18 de Setembro, no sentido de permitir que solos integrados na Reserva
Agrícola Nacional à data da declaração de utilidade pública, expropriados para
implantação de vias de comunicação, possam ser avaliados em função “do valor
médio das construções existentes ou que seja possível edificar nas parcelas
situadas numa área envolvente cujo perímetro exterior se situe a 300 m do limite
da parcela expropriada”;
b) Consequentemente, negar provimento ao
recurso, confirmando a decisão recorrida, no que à questão de
constitucionalidade respeita.
Sem custas.
Lisboa, 30 de Março de 2007.
Mário José de Araújo Torres
Maria Fernanda Palma
Paulo Mota Pinto
Benjamim Silva Rodrigues (Vencido nos termos constantes da declaração aposta no
Acórdão n.º 114/05)
Rui Manuel Moura Ramos