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Processo nº 197/2004.
Plenário.
Relator: Conselheiro Bravo Serra.
1. O Procurador-Geral da República veio
requerer que este Tribunal declarasse a inconstitucionalidade com força
obrigatória geral da norma constante do artº 2º do Decreto Legislativo Regional
nº 2/2002/M, de 1 de Março, e, bem assim, de todas as normas ínsitas no Decreto
Regulamentar Regional nº 15/2002/M, de 18 de Setembro.
1.1. Fundamentou a sua pretensão, em síntese,
com o seguinte quadro argumentativo: –
– o Decreto-Lei nº 112/2001, de 6 de Abril,
expressamente qualificado como lei geral da República, estabeleceu o
enquadramento e definiu a estrutura das carreiras de inspecção da Administração
Pública, determinando a sua aplicação às inspecções-gerais e aos serviços e
organismos da administração central e regional autónoma, estatuindo o nº 3 do
seu artº 2º que a respectiva aplicação às inspecções e aos serviços e organismos
da administração regional autónoma se fará por decreto legislativo regional,
atendendo às suas especificidades orgânico-administrativas;
– uma tal adaptação veio a ser realizada pelo
Decreto Legislativo Regional nº 2/2002/M, de 1 de Março, o qual, todavia, se
limita a prescrever, no seu artº 2º, que a aplicação da nova estrutura das
carreiras de inspecção da Administração Pública aos serviços e organismos da
administração regional autónoma se fará, em cada caso, mediante decreto
regulamentar regional;
– na sua óptica, aquele artº 2º padece de
manifesta inconstitucionalidade orgânica, pois que, resultando das disposições
conjugadas dos artigos 227º, nº 1, alínea d), e 232º, nº 1, da Constituição que
é da exclusiva competência das Assembleias Legislativas das Regiões Autónomas o
exercício da atribuição de regulamentar as leis gerais emanadas dos órgãos de
soberania que não reservem para estes o respectivo poder regulamentar, carecem
em absoluto os Governos Regionais de competência para regulamentar um diploma
que se configura como lei geral da República, o que implica o entendimento de
que é constitucionalmente inadmissível a delegação de competência regulamentar,
a favor do Governo Regional, operada pelo preceito em questão do mencionado
decreto legislativo regional;
– que, justamente por essa razão, são, no seu
ponto de vista, consequencialmente inconstitucionais todas as normas insertas no
“regulamento editado ao abrigo de ‘tal lei habilitante’ – e que integram o
referido Decreto Regulamentar Regional nº 15/2002/M”.
1.2. Notificados do pedido formulado, vieram
efectuar sobre ele pronúncia o Presidente da Assembleia Legislativa da Região
Autónoma da Madeira e o Presidente do Governo Regional da Madeira, ambos
pugnando pela não desconformidade constitucional dos normativos em causa.
O primeiro, em abono da sua posição, invocou,
essencialmente: –
– o Decreto-Lei nº 112/2001 envolve, no que
toca à administração regional autónoma, dois níveis de aplicação, implicando, o
primeiro – consagrado no nº 3 do seu artº 2º –, o exercício de competência
legislativa regional, que envolve a decisão de aplicar às Regiões Autónomas o
regime previsto naquele diploma e, o segundo – prescrito no seu artº 14º –, a
aplicação concreta de tal regime a serviços e organismos da administração
regional especificamente considerados;
– o Decreto-Lei nº 112/2001, ao estabelecer o
enquadramento e definição da estrutura das carreiras de inspecção da
Administração Pública, efectuou uma completa e esgotante disciplina do regime
que pretendeu instituir, pelo que não carecia de ser regulamentado;
– ora, prescrevendo o artº 14º daquele
Decreto-Lei que a aplicação do disposto no presente diploma aos serviços e
organismos a que se refere o n.º 1 do artigo 2.º, faz-se, em cada caso, mediante
decreto regulamentar – e não passando em claro, por um lado, que no indicado nº
1 do artº 2º se inclui a administração regional autónoma e, por outro, que o
legislador nacional sabia que, nas Regiões Autónomas, é da competência dos
Governos Regionais a aprovação de diplomas com o valor de decretos
regulamentares regionais necessários ao bom funcionamento da administração
regional –, então é de concluir que tal normativo se refere somente à
transposição regulamentadora concreta dos próprios serviços e organismos, nos
quais se hão-de incluir aos próprios da administração regional, transposição
essa que há-de reflectir fielmente as normas de enquadramento e de estrutura das
mencionadas carreiras definidas por aquele diploma;
– sequentemente se concluirá também que o
aludido artº 14º se limita a remeter para o poder executivo do Governo da
República e das Regiões Autónomas a edição de diplomas que venham a
regulamentar, em concreto, a aplicação, aos respectivos serviços e organismos,
da disciplina estabelecida no Decreto-Lei nº 112/2001, diplomas esses que hão-de
ser tantos quantos os serviços que, nos respectivos quadros, tenham pessoal de
carreiras de inspecção;
– não está, assim, em causa uma regulamentação
de uma lei geral da República, antes estando em questão, unicamente, a obrigação
de os serviços e organismos abrangidos pelo Decreto-Lei nº 112/2001 adoptarem
uma regulamentação própria de acordo com regime por ele instituído;
– e essa obrigação de adaptação à realidade
regional da Madeira foi levada a cabo pelo Decreto Legislativo Regional nº
2/2002/M, que, afinal, veio a traduzir, no seu artº 2º, a regra constante do nº
1 do artº 14º do Decreto-Lei nº 112/2001, ou seja, que a aplicação da nova
estrutura das carreiras de inspecção da Administração Pública aos específicos
serviços e organismos da administração regional se faria mediante decreto
regulamentar regional, sendo certo que essa matéria de específica aplicação é da
competência dos poderes executivos dos Governos Regionais;
– neste contexto, o Decreto Legislativo
Regional nº 2/2002/M e, bem assim, o Decreto Regulamentar Regional nº 15/2002/M,
não ofendem quaisquer preceitos constitucionais, designadamente o nº 1 do artigo
232º, conjugado com a alínea d) do nº 1 do artigo 227º, um e outro da
Constituição;
– que, a não merecer acolhimento a tese da não
inconstitucionalidade, e para a hipótese de vir a ser emitida uma declaração de
inconstitucionalidade com força obrigatória geral, deveriam ser salvaguardados
os efeitos de tal declaração, limitando-os às situações futuras.
Por seu lado, o Presidente do Governo Regional
da Madeira, em súmula, argumentou do seguinte jeito: –
– determinando o nº 5 do artigo 115º da
Constituição que leis gerais da República são as leis e os decretos-leis que,
cumulativamente, obedeçam aos requisitos de a respectiva razão de ser envolver a
sua aplicação a todo o território nacional e de serem decretados para valer como
leis gerais da República, o Decreto-Lei nº 112/2001, muito embora tenha,
formalmente, sido decretado para valer como lei geral da República, a verdade é
que não pode ser entendido como tal, uma vez que lhe falta manifestamente o
primeiro requisito a que alude aquele nº 5;
– uma «lei nacional» não pode ser considerada
lei geral da República quando a mesma autoriza a sua adaptação ao contexto
regional, fazendo depender a sua aplicação às Regiões Autónomas da edição de
diploma regional;
– ora, porque o próprio legislador nacional,
naquele diploma, reconheceu expressamente que o mesmo se não aplicava, de per
si, a todo o território nacional, já que previu a sua não aplicação às Regiões
Autónomas, excepto se isso viesse a ser pretendido por elas, desiderato a operar
por diploma regional, isso significa que o Decreto-Lei nº 112/2001 não pode ser
considerado como uma lei geral da República;
– o Decreto Regulamentar Regional nº 15/2002/M
não procede à regulamentação do Decreto-Lei nº 112/2001, mas sim à
regulamentação do Decreto Legislativo Regional nº 2/2002/M, o que consubstancia
algo bem diverso, sendo que é aos Governos Regionais que compete, e tão só,
proceder à regulamentação dos decretos legislativos regionais;
– sendo a Inspecção Regional das Actividades
Económicas um serviço pertencente à estrutura orgânica da Secretaria Regional
dos Recursos Humanos, a qual, por sua vez, integra a orgânica do Governo
Regional da Madeira, e determinando o nº 5 do artigo 231º da Constituição que é
da exclusiva competência do governo regional a matéria respeitante à sua própria
organização e funcionamento, nunca poderia um decreto legislativo regional
regulamentar as carreiras daquele serviço, pois que, se o fizesse, incorreria em
inconstitucionalidade, por violação da competência exclusiva dos Governos
Regionais;
– não se mostra, assim, que o Decreto
Regulamentar Regional nº 15/2002/M padeça de vício de inconstitucionalidade.
1.3. A questionada norma do Decreto Legislativo
Regional nº 2/2002/M – após no seu artº 1º se dispor que esse diploma procede à
aplicação, à administração regional autónoma da Madeira, do Decreto-Lei nº
112/2001 (aplicação essa extensível a todos os serviços daquela administração,
incluindo institutos públicos e fundos públicos personalizados – cfr. seu nº 2)
–, reza assim: –
Artigo 2.º
Regulamentação
A aplicação da nova estrutura das carreiras de inspecção da
Administração Pública aos serviços e organismos da administração regional
autónoma referidos no nº 2 do artigo anterior far-se-á, em cada caso, mediante
decreto regulamentar regional, a aprovar no prazo de 90 dias contados da data de
entrada em vigor do presente diploma.
Anote-se que o artº 3º deste Decreto
Legislativo Regional (que, conforme o seu artº 4º, entrou em vigor no dia
seguinte ao da sua publicação) consagrou que a transição para as novas carreiras
de inspecção, bem como o correspondente abono de suplemento de função inspectiva
produzia efeitos a partir de 1 de Julho de 200O.
De outro lado, o Decreto Regulamentar Regional
nº 15/2002/M, editado, segundo o respectivo preâmbulo, nos termos da alínea b)
do nº 1 do artigo 227º e do nº 5 do artigo 231º, ambos da Constituição, da
alínea d) do artº 69º e do nº 1 do artº 70º, um e outro do Estatuto
Político-Administrativo da Região Autónoma da Madeira (aprovado pela Lei nº
13/91, de 5 de Junho, alterada pelas Leis números 130/99, de 21 de Agosto, e
12/2000, de 21 de Junho), e do artº 2º, acima transcrito, contém os seguintes
preceitos: –
Artigo 1.º
Os artigos 6.º, 9.º, 11.º, 13.º a 21.º, 24.º e 26.º da orgânica da
Inspecção Regional das Actividades Económicas, aprovada pelo Decreto
Regulamentar Regional n.º 2/96/M, de 24 de Fevereiro, com as alterações operadas
pelos Decretos Regulamentares Regionais n.ºs 20/97/M, de 22 de Setembro,
19/2000/M, de 22 de Março, e 12/2001/M, de 7 de Junho, passam a ter a seguinte
redacção:
«Artigo 6.º
Órgãos e serviços
1 - A IRAE compreende os seguintes órgãos e serviços:
a)
.................................................................................
b)
.................................................................................
c) Direcção de Serviços Técnicos;
d)
.................................................................................
2 – Junto do inspector regional funciona um gabinete de apoio técnico,
constituído por funcionários a designar por aquele, ao qual compete:
a) Apoiar e coadjuvar o inspector regional no exercício das suas funções;
b) Assegurar o indispensável relacionamento funcional entre o inspector
regional e os restantes serviços da IRAE.
Artigo 9.º
Direcção de Serviços Técnicos
1 - A Direcção de Serviços Técnicos é o órgão de apoio técnico à actividade da
IRAE, incluindo a acção inspectiva, ao qual compete:
a) Realizar estudos e emitir pareceres sobre matérias da competência inspectiva
da IRAE;
b) Elaborar projectos de diplomas, bem como, por sua iniciativa ou em
colaboração com outros organismos, propor alterações à legislação cujo
cumprimento incumbe à IRAE assegurar;
c) Seleccionar, organizar e difundir a legislação e demais documentação com
interesse para os serviços;
d) Prestar apoio técnico ao pessoal de inspecção, colaborando, sempre que
necessário, nas acções inspectivas;
e) Elaborar, propor e programar acções de formação destinadas ao pessoal de
inspecção;
f) Organizar, por sua iniciativa ou em colaboração com outras entidades ou
organismos, acções de divulgação e de informação junto dos agentes económicos e
dos consumidores em matérias da competência inspectiva da IRAE;
g) Coordenar o sistema informático da IRAE, assegurando o seu normal
funcionamento, designadamente ao nível da recolha e do tratamento da
informação, bem como da produção estatística.
2 - A Direcção de Serviços Técnicos é dirigida por um director de serviços, a
nomear nos termos da legislação vigente.
Artigo 11.º
Quadro de pessoal
O quadro do pessoal dirigente, técnico superior, de informática, administrativo
e auxiliar, bem como o do pessoal das carreiras de inspecção da IRAE, é o que
consta, respectivamente, dos mapas I e II anexos ao presente diploma, do qual
fazem parte integrante.
Artigo 13.º
Carreiras de inspecção
As carreiras de inspecção da IRAE são as seguintes:
a) Inspector superior;
b) Inspector técnico;
c) Inspector-adjunto.
Artigo 14.º
Carreiras de regime especial
As carreiras de inspecção da IRAE são, para todos os efeitos
legais, reconhecidas como carreiras de regime especial.
Artigo 15.º
Carreira de inspector superior
1 - Integram a carreira de inspector superior as categorias de
inspector superior principal, inspector superior, inspector principal e
inspector.
2 - O ingresso na carreira de inspector superior faz-se, em regra,
para a categoria de inspector de entre indivíduos habilitados com licenciatura
adequada, com carta de condução de veículos ligeiros e aprovados em estágio, com
classificação não inferior a Bom (14 valores), que integra um curso de formação
específica.
Artigo 16.º
Carreira de inspector técnico
1- Integram a carreira de inspector técnico as categorias de
inspector técnico especialista principal, inspector técnico especialista,
inspector técnico principal e inspector técnico.
2 - O ingresso na carreira de inspector técnico faz-se, em regra,
para a categoria de inspector técnico de entre indivíduos habilitados com curso
superior adequado que não confira o grau de licenciatura, com carta de condução
de veículos ligeiros e aprovados em estágio, com classificação não inferior a
Bom (14 valores), que integra um curso de formação específica.
Artigo 17.º
Carreira de inspector-adjunto
1 – Integram a carreira de inspector-adjunto as categorias de
inspector-adjunto especialista principal, inspector-adjunto especialista,
inspector-adjunto principal e inspector-adjunto.
2 - O ingresso na carreira de inspector-adjunto faz-se para a
categoria de inspector-adjunto de entre indivíduos habilitados com 12.0 ano de
escolaridade ou equivalente, com carta de condução de veículos ligeiros e
aprovados em estágio, com classificação não inferior a Bom (14 valores), que
integra o curso de formação elementar.
Artigo 18.º
Estágios
1- A frequência dos estágios é feita em regime de contrato
administrativo de provimento no caso de indivíduos não vinculados à função
pública e em regime de comissão de serviço extraordinária se o estagiário já
estiver nomeado definitivamente noutra carreira.
2 - Os estagiários são nomeados na categoria de ingresso da
carreira a que se destinam em função do número de vagas abertas a concurso.
3 - Os estagiários são remunerados de acordo com o Decreto-Lei n.º
112/2001, de 6 de Abril, sem prejuízo do direito de opção pela remuneração do
lugar de origem, no caso do pessoal já vinculado à função pública.
4 - A desistência e a não admissão dos estagiários aprovados que
excedam o número de vagas fixado implica a imediata cessação da comissão de
serviço extraordinária, sem que tal confira direito a qualquer indemnização.
5 - A não admissão dos estagiários prevista no número anterior não
prejudica a possibilidade de nomeação dos estagiários aprovados, desde que a
mesma se efective dentro do prazo de validade do concurso para admissão ao
estágio.
6 - O tempo de serviço legalmente considerado como estágio para
ingresso nas carreiras de inspector superior, inspector técnico e
inspector-adjunto conta para efeitos de progressão e promoção na categoria de
ingresso da respectiva carreira, desde que o funcionário ou agente nela obtenha
nomeação definitiva.
7 - Os regulamentos dos estágios são aprovados por despacho
conjunto do Vice-Presidente do Governo Regional e do Secretário Regional dos
Recursos Humanos.
Artigo 19.º
Formação
1 - Os cursos que integram os estágios das carreiras de inspector
superior, inspector técnico e inspector-adjunto, bem como os que integram a
formação prevista na alínea b) do n.º 1 e na alínea b) do n.º 3 do artigo 9.º do
Decreto-Lei n.º 112/2001, de 6 de Abril, são objecto de regulamento a aprovar
por despacho conjunto do Vice-Presidente do Governo Regional e do Secretário
Regional dos Recursos Humanos.
2 - Para os efeitos constantes da alínea b) do n.º 3 do artigo 9.º
do Decreto-Lei n.º 112/2001, de 6 de Abril, considera-se válida e suficiente a
formação adquirida nos cursos de formação e de aperfeiçoamento das carreiras de
inspecção.
Artigo 20.º
Conteúdo funcional
1 - Compete ao pessoal das carreiras de inspector superior,
inspector técnico e inspector-adjunto:
a) Exercer funções de autoridade de polícia criminal no âmbito das infracções
antieconómicas e contra a saúde pública;
b) Coordenar ou executar as acções de inspecção ou de investigação que lhe forem
cometidas no domínio das competências específicas atribuídas à IRAE;
c) Efectuar as acções de instrução nos processos por crimes ou por
contra-ordenações que lhe forem distribuídos;
d) Velar pela boa ordem, disciplina e zelo na execução dos serviços que lhe
forem cometidos;
e) Substituir os seus superiores nas suas faltas ou impedimentos, de acordo com
as determinações que lhe forem transmitidas;
f) Exercer vigilância sobre as actividades suspeitas;
g) Coadjuvar os responsáveis pelas acções de inspecção ou de investigação e
informá-los acerca de todas as ocorrências que se verificarem no decurso da sua
actuação;
h) Proceder ao levantamento dos autos de notícia respeitantes às infracções
antieconómicas e contra a saúde pública que constatarem;
i) Exercer as demais funções de natureza inspectiva que lhe forem determinadas,
efectuando quaisquer diligências necessárias à prossecução das atribuições da
IRAE;
j) Conduzir, sempre que necessário, viaturas de serviço no desempenho de
funções inspectivas.
2 – Competem especificamente ao pessoal da carreira de inspector
superior, de entre outras, as seguintes funções:
a) Conceber programas de acções de inspecção no âmbito das competências
atribuídas à IRAE;
b) Efectuar estudos e elaborar relatórios visando o aperfeiçoamento constante do
sistema de inspecção, controlo e vigilância das actividades antieconómicas e
contra a saúde pública;
c) Propor, na área da respectiva especialização, acções de colaboração com as
entidades a quem a lei atribua competência de fiscalização e vigilância no
domínio das infracções antieconómicas e contra a saúde pública para a
concretização das políticas e orientações globais adoptadas para o sector;
d) Orientar os serviços cuja coordenação lhe for atribuída, assegurando a
coordenação dos recursos humanos e materiais afectos aos mesmos, sempre que tal
lhe for determinado;
e) Estudar, conceber, adoptar ou implementar métodos e processos
científico-técnicos de âmbito geral ou especializado com vista à tomada de
decisão superior sobre matérias que interessem à IRAE;
f) Proceder regularmente à auditoria, análise e avaliação das actividades dos
serviços, nos termos que lhe forem determinados;
g) Realizar estudos de apoio às decisões superiores no âmbito da gestão de
recursos humanos e materiais afectos às áreas de inspecção e de instrução.
3 – Compete especialmente ao pessoal da carreira de inspector
técnico:
a) Assegurar a coordenação dos serviços que lhe sejam designados, procedendo
à orientação dos mesmos, sempre que tal lhe for determinado, bem como coordenar
e orientar outro pessoal que lhe seja adstrito noutras funções;
b) Orientar a instrução dos processos por crimes ou por contra-ordenações que
corram os seus termos nos serviços a seu cargo, bem como orientar a instrução, e
controlar e garantir o cumprimento de prazos relativamente aos processos
distribuídos ao pessoal que lhe seja adstrito;
c) Assegurar a legalidade dos actos em processos por crimes ou por
contra-ordenações que corram os seus termos nos serviços a seu cargo;
d) Representar, sempre que necessário, os serviços a seu cargo em reuniões,
comissões e grupos de trabalho tendo em vista preparar a tomada de decisão
superior sobre medidas de prevenção e de investigação que interessem à
organização e ao funcionamento da IRAE;
e) Elaborar despachos e relatórios tendo em vista preparar a tomada de decisão
superior sobre medidas de prevenção e de investigação.
4 - Compete especialmente ao pessoal da carreira de
inspector-adjunto:
a) Coordenar e orientar o pessoal que lhe seja adstrito;
b) Controlar e garantir o cumprimento dos prazos relativamente aos processos por
crime ou por contra-ordenação que sejam distribuídos ao pessoal a que se refere
a alínea anterior;
c) Elaborar despachos e relatórios tendo em vista preparar a tomada de decisão
superior sobre medidas de prevenção e investigação;
d) Proceder às vigilâncias ou capturas;
e) Recolher informação de natureza criminal ou contra-ordenacional;
f) Praticar actos processuais em inquéritos e em processos de contra-ordenação;
g) Utilizar os meios técnicos e os instrumentos necessários postos à sua
disposição para a execução das tarefas e zelar pela respectiva segurança e
conservação.
Artigo 21.º
Remunerações
As estruturas indiciárias das carreiras do pessoal da IRAE constam
dos mapas a que se refere o artigo 11.º
Artigo 24.º
Suplemento de função inspectiva
1 - O pessoal dirigente, o pessoal das carreiras de inspecção e o
pessoal técnico superior que exerce funções de apoio à acção inspectiva ou de
investigação da IRAE têm direito ao suplemento de função inspectiva estabelecido
no artigo 12.º do Decreto-Lei n.º 112/2001, de 6 de Abril, no montante de 22,5 %
da respectiva remuneração de base.
2 - Os motoristas de ligeiros da IRAE têm também direito ao
suplemento a que se refere o número anterior sempre que prestem apoio às funções
inspectivas ou de investigação e enquanto dure esse exercício, suplemento que,
para os devidos efeitos, será calculado nos termos do artigo 6.º do Decreto-Lei
n.º 353-A/89, de 16 de Outubro.
3 - O suplemento de função inspectiva é abonado em 12 mensalidades
e releva para os efeitos de aposentação, sendo considerado no cálculo da pensão
pela forma prevista na alínea b) do n.º 1 do artigo 47.º do Estatuto da
Aposentação.
Artigo 26.º
Regra geral de transição
1 - Os funcionários providos nas actuais carreiras de inspecção
superior e de inspecção transitam para as novas carreiras previstas nos mapas
III e IV, anexos a este diploma, para escalão a que corresponda índice igual
àquele que o funcionário detém na categoria de origem ou índice superior
aproximado se não houver coincidência.
2 - O tempo de serviço prestado na categoria de origem conta, para
os efeitos de progressão e de promoção, como prestado na nova categoria quando o
funcionário transite para categoria com índice coincidente.
3 - Constituem excepção ao previsto nos números anteriores as seguintes
transições:
a) Os funcionários providos na categoria de subinspector posicionados no
escalão 6.º e que em 1996 detinham a categoria de chefe de brigada transitam
para o escalão 1.º da categoria de inspector técnico especialista principal;
b) Os funcionários actualmente providos na categoria de subinspector
posicionados no escalão 6.º e possuidores, cumulativamente, do 12.º ano de
escolaridade e do curso de aperfeiçoamento previsto no artigo 11.º do
Regulamento dos Cursos Elementar, de Aperfeiçoamento e de Especialização da
Direcção-Geral de Inspecção Económica, publicado no Diário da República, 2.ª
série, n.º 179, de 5 de Agosto de 1989, transitam para o escalão 1.º da
categoria de inspector técnico especialista principal;
c) Os funcionários actualmente providos na categoria de subinspector
posicionados no escalão 6.º transitam para o escalão 1.º da categoria de
inspector técnico especialista;
d) Os funcionários actualmente providos na categoria de subinspector
posicionados no escalão 4.º transitam para o escalão 1.º da categoria de
inspector técnico principal;
e) Os funcionários actualmente providos na categoria de agente posicionados no
escalão 3.º transitam para o escalão 1.º da categoria de inspector técnico.
4 - As transições do pessoal da IRAE far-se-ão através de lista
nominativa, a aprovar pelo Secretário Regional dos Recursos Humanos, com
dispensa de quaisquer outras formalidades.»
Artigo 2.º
1 – São revogados os artigos 26.º-A, 27.º, 28.º, 29.º, 30.º, 31.º e
32.º do Decreto Regulamentar Regional n.º 20/97/M, de 24 de Fevereiro, com a
redacção dada pelos Decretos Regulamentares Regionais n.ºs 20/97/M, de 22 de
Setembro, 19/2000/M, de 22 de Março, e 12/2001/M, de 7 de Julho.
2 - Os artigos 26.º-B e 30.º passam a designar-se, respectivamente,
por 26.º-A e 27.º, e é aditado o artigo 28.º:
«Artigo 26.º-A
Concurso e estágios pendentes
1 – Os concursos pendentes à data da entrada em vigor do presente
diploma mantêm a sua validade, sendo os lugares a prover os que constarem do
mapa anexo ao presente diploma.
2 - Os actuais estagiários prosseguem os respectivos estágios,
ingressando, findos os mesmos e se neles ficarem aprovados, na categoria para
que foi aberto o concurso.
Artigo 27.º
Aposentação
1 - Ao pessoal das carreiras de inspecção superior e de inspecção,
bem como ao pessoal dirigente, é aplicável o disposto no artigo 38.º do
Decreto-Lei n.º 269-A/95, de 19 de Outubro, quanto ao regime de aposentação nele
previsto.
2 - O pessoal que à data da entrada em vigor do presente diploma se
encontre provido em lugares da carreira de inspecção pode, todavia, continuar em
serviço após os 60 anos, até atingir o limite de idade nos termos da lei geral
e pelo período de tempo necessário à percepção da pensão de aposentação
completa, determinada em função do acréscimo previsto no n.º 2 do artigo
referido no número anterior.
Artigo 28.º
Quadros
Os quadros de pessoal (mapas I e II) do Decreto Regulamentar
Regional n.º 12/2001/M, de 7 de Julho, são alterados e substituídos pelos mapas
I e II anexos ao presente diploma.»
Artigo 3.0
1 - A transição para as novas carreiras bem como o suplemento de
função inspectiva estabelecido no Decreto-Lei n.º 112/2001 de 6 de Abril,
produzem efeitos reportados a 1 de Julho de 2000.
2 - O presente diploma entra em vigor no dia seguinte ao da sua
publicação.
Artigo 4.º
A orgânica da IRAE é republicada em anexo ao presente diploma, do
qual faz parte integrante.
1.4. Elaborado memorando pelo Presidente do
Tribunal, foi fixada a orientação deste órgão jurisdicional.
2. No período que mediou entre a emissão dos
diplomas em que se encontram insertas as normas sub iudicio e o vertente aresto,
assumiu vigência a Lei Constitucional nº 1/2004, de 24 de Julho, por via da qual
se procedeu à sexta Revisão Constitucional.
Baseando o requerente os vícios de
inconstitucionalidade assacados aos normativos em causa na violação dos poderes
dos órgãos políticos emitentes, haverá, desde logo, que equacionar o problema da
sucessão de normas constitucionais no tempo, sabido como é que aquela sexta
Revisão Constitucional introduziu significativas alterações no texto da Lei
Fundamental no que tange a tal matéria (cfr., quanto a essa introdução, os
Acórdãos deste Tribunal números 264/2005 e 415/2005, publicados na I Série-A do
Diário da República de, respectivamente, 21 de Agosto e 1 de Setembro de 2005).
Ora, tendo em atenção o fundamento da
inconstitucionalidade aduzido (que, como se viu, se conexiona com a matéria das
competências das assembleias legislativas das Regiões Autónomas e dos Governos
dessas mesmas Regiões e com a alegada «delegação de competência regulamentar» a
favor do Governo Regional operada pelo artº 2º do Decreto Legislativo Regional
em causa) , torna-se claro que a apreciação da harmonia ou não harmonia com o
Diploma Básico das normas em causa haverá de aferir-se pelo texto constitucional
vigente à data da sua aprovação (cfr., o já citado Acórdão nº 246/2005 e, bem
assim, o Acórdão nº 258/2006, disponível em
http://www.tribunalconstitucional.pt/tc/ acordaos/acordaos06_201-300.htm).
2.2. Isto posto, volvamos a atenção para a
norma constante do artº 2º do Decreto Legislativo Regional nº 2/2002/M.
O Decreto-Lei nº 112/2001, que veio a
estabelecer o enquadramento e definição da estrutura das carreiras de inspecção
da Administração Pública, visando, como se dá conta no seu preâmbulo, “conferir
identidade própria a todo um corpo de profissionais que, no âmbito da
Administração Pública, desenvolve funções inspectivas em diferentes áreas” dando
“início a um processo de aproximação progressiva de todas as inspecções”,
assumiu-se, como consta do respectivo decreto, como uma lei geral da República.
No artº 2º, nº 1, deste diploma veio-se a
prescrever que o mesmo se aplicava às inspecções regionais, bem como aos
serviços e organismos da administração central e regional autónoma, incluindo os
institutos públicos nas modalidades de serviços personalizados do Estado e de
fundos públicos que tenham nos respectivos quadros de pessoal carreiras de
inspecção próprias para exercício de funções compreendidas no âmbito do poder de
autoridade do Estado.
Com tal prescrição, torna-se nítida a vontade
legislativa de aplicação nacional do referido Decreto-Lei, o que, aliás, é
consonante, se não implicado até, com o desiderato da aproximação progressiva de
todas as inspecções a que se faz menção no preâmbulo e ao “favorecimento da
intercomunicabilidade horizontal” das respectivas carreiras a que igualmente
aquele se reporta.
Contrariamente ao sustentado na resposta do
Presidente do Governo Regional da Madeira, da circunstância de o nº 3 do artº 2º
do Decreto-Lei nº 112/2001 determinar que a aplicação desse diploma às
inspecções e aos serviços e organismos da administração regional se faz por
decreto legislativo regional, não se extrai que ele se não assuma como um
diploma de vocação nacional.
Na verdade, tendo em atenção o comando
constante do nº 1 do seu artº 2º, fácil é de concluir que aquilo que se
consagrou no referido nº 3 foi o consentimento do legislador nacional para que
as assembleias legislativas das Regiões Autónomas viessem a introduzir, na
disciplina geral contida no Decreto-Lei nº 112/2001, adaptações que se tornassem
necessárias e adequadas às concretas especificidades dos serviços e organismos
das administrações regionais.
De igual modo, não procede, na óptica deste
Tribunal, a argumentação de harmonia com a qual o Decreto-Lei nº 112/2001 contém
dois níveis de aplicação: um, o de aplicação genérica às Regiões Autónomas, a
efectuar através de decreto legislativo regional; outro, o da aplicação, a cada
caso, através de decreto regulamentar e a que, segundo tal argumentação, estando
em causa a administração regional, se procederia através de um decreto
regulamentar regional.
Efectivamente, naquele diploma somente se
surpreende uma norma – o nº 1 do artº 2º – que cura da sua aplicação às Regiões
Autónomas. O artº 14º, nº 1, do Decreto-Lei nº 112/2001 reporta-se, apenas, à
regulamentação do Decreto-Lei no que toca aos organismos e serviços da
Administração Central, o que até é atestado pelo emprego da asserção «decreto
regulamentar», não acompanhada daqueloutra «decreto regulamentar regional»,
sublinhando-se que, como à frente melhor se verá, nem sequer seria possível
utilizar-se essa outra asserção, já que isso consistiria na dação de
consentimento de regulamentação de uma lei geral da República, no espaço das
Regiões Autónomas, por via de decreto regulamentar regional.
2.2.1. Sobre a competência para o exercício do
poder regulamentar a levar a efeito pelos órgãos próprios das Regiões Autónomas,
escreveu-se no Acórdão deste Tribunal nº 278/2001 (in Acórdãos do Tribunal
Constitucional, volume 50º, 551 a 559): –
“(…)
A competência para o exercício dos poderes regulamentares das
regiões autónomas, relativos apenas à legislação regional e à legislação geral
emanada dos órgãos de soberania que não reservem para estes o respectivo poder
regulamentar, encontra-se, na verdade, constitucionalmente dividida pela
assembleia legislativa regional e pelo governo regional. Nos termos da
Constituição, à assembleia legislativa regional compete exclusivamente
regulamentar leis gerais emanadas de órgãos de soberania, enquanto o governo
regional tem competência apenas para regulamentação da legislação regional.
(…)”
Este entendimento, que foi também acolhido no
Acórdão nº 81/2003 (publicado nos citados Acórdãos, 55º volume, 61 a 90), é de
manter, ponderando-se o quadro constitucional que aqui se deve enfocar.
Ora, analisando o conteúdo normativo do Decreto
Legislativo Regional nº 2/2002/M, torna-se inequívoco que por seu intermédio se
não procedeu a qualquer adaptação da disciplina contida no Decreto-Lei nº
112/2001, antes se limitando a relegar para um decreto regulamentar regional a
aplicação da nova regulação estruturante das carreiras de inspecção constante
daquele diploma da República.
Isso significa, afinal, que a Assembleia
Legislativa da Região Autónoma da Madeira cometeu ao Governo Regional a feitura
das adaptações necessárias da mencionada disciplina aos concretos serviços e
organismos da administração autónoma, optando, pois, por a não fazer ela mesma.
Se a interposição legislativa das assembleias
legislativas das Regiões Autónomas por intermédio de decreto legislativo
regional se tornava necessária para proceder às adaptações às especificidades
orgânico-administrativas de cada Região, tal como era consentido pelo
Decreto-Lei nº 112/2001 – necessidade essa decorrente da alínea d) do nº 1 do
artigo 227º e do nº 1 do artigo 232º da Constituição –, então a directa remissão
para decreto regulamentar regional, sem que naquele decreto legislativo se
efectuem essas adaptações, acaba por se traduzir numa outorga ao respectivo
Governo Regional do poder de regulamentação de uma lei geral da República, o que
é proscrito pelas indicadas disposições constitucionais.
Aliás, o Decreto Regulamentar Regional nº
15/2002/M nem sequer cita, como lei habilitante, o nº 1 do artº 14º do
Decreto-Lei nº 112/2001, antes apelando ao artº 2º do Decreto Legislativo
Regional nº 2/2002/M – norma esta que é epigrafada de Regulamentação – o qual,
como se viu, se limita a remeter para decreto regulamentar regional a aplicação
da disciplina daquele decreto-lei aos serviços e organismos específicos da
administração regional, sendo que, pelo artº 1º do indicado decreto legislativo
regional, se tinha já procedido à aplicação, à administração regional da Região
Autónoma da Madeira, da falada disciplina.
Neste circunstancialismo, apenas formalmente se
pode considerar o Decreto Regulamentar Regional nº 15/2002/M como um diploma
regulamentador de legislação regional.
Equivale o que se deixou expresso a dizer que o
nº 3 do artº 2º do Decreto Legislativo Regional nº 2/2002/M, enquanto remete
para decreto regulamentar regional a regulamentação dele próprio, não procede a
qualquer adaptação substancial do Decreto-Lei nº 112/2001 e, do mesmo passo,
«devolve» para órgão constitucionalmente incompetente, a regulamentação deste
último diploma, que, como se viu, é de perspectivar, formal e substancialmente,
como lei geral da República.
Pelo que se hão-de ter como violados a segunda
parte da alínea d) do nº 1 do artigo 227º e o nº 1 do artigo 232º, um e outro da
Lei Fundamental.
2.3. No presente pedido abarca-se também o da
declaração de inconstitucionalidade com força obrigatória geral de todo o
Decreto Regulamentar Regional nº 15/2002/M.
Tendo-se atingido acima a conclusão de que o
artº 2º do Decreto Legislativo Regional nº 2/2002/M padece de
inconstitucionalidade – e sem essa norma não estaria o Governo Regional da
Madeira habilitado a emitir o Decreto Regulamentar Regional nº 15/2002/M –,
torna-se inevitável que se julguem desconformes com o Diploma Básico todas as
normas que neste último disponham sobre a nova estrutura da carreira inspectiva
da Inspecção Regional das Actividades Económicas relativamente às quais, como se
deixou exposto, aquele órgão de governo próprio da Região Autónoma da Madeira
não tinha competência para regulamentar, precisamente por traduzirem elas uma
regulamentação de lei geral da República.
Esta inevitabilidade, todavia, não inculca que
num tal juízo sejam envolvidos os normativos que se reportem exclusivamente à
orgânica daquela Inspecção, como é o caso da nova redacção conferida aos artigos
6º e 9º da orgânica da Inspecção Regional das Actividades Económicas aprovada
pelo Decreto Regulamentar Regional nº 2/96/M, com as alterações introduzidas
pelos Decretos Regulamentares Regionais números 20/97/M, 19/2000/M e 12/2001/M.
E isso, justamente, pela circunstância de essas
específicas normas dizerem respeito a matéria relativamente à qual, por força da
alínea g) do nº 1 do artigo 227º da Constituição, os Governos Regionais têm
competência regulamentar, não se deixando de realçar, como já se anotou atrás,
que o Decreto Regulamentar Regional foi igualmente emitido com esteio nessa
alínea e na alínea d) do artigo 69º e do nº 1 do artº 70º, estes do Estatuto
Político Administrativo da Região Autónoma da Madeira.
3. De harmonia com o nº 4 do artigo 282º da
Constituição, pode este Tribunal fixar os efeitos da inconstitucionalidade em
termos mais restritos do que os previstos no nº 1 do mesmo artigo, desde que a
segurança jurídica e razões de equidade ou interesse público fundamentem essa
fixação.
Acontece que, dado o lapso de tempo decorrido
entre a vigência dos normativos havidos como desconformes com a Constituição, e
estando em causa matéria com repercussão em alterações de carreira,
remunerações, suplementos e até no atinente à aposentação, a reposição das
situações já criadas à sombra daqueles normativos – a operar por força da
proferenda declaração de inconstitucionalidade – certamente iria afectar
sobremaneira a esfera jurídica dos abrangidos, cuja vida profissional se tem
vindo a pautar por tais normativos.
Assim sendo, razões de segurança jurídica e
equidade justificam e aconselham que este órgão jurisdicional limite os efeitos
da inconstitucionalidade à data da publicação do presente aresto.
4. Termos em que: –
– a) Se declara a inconstitucionalidade, com
força obrigatória geral, da norma constante do artº 2º do Decreto Legislativo
Regional nº 2/2002/M, de 1 de Março, por violação do artigo 232º, nº 1, com
referência ao artigo 227º, nº 1, alínea d), segunda parte, ambos da
Constituição;
– b) Se declara, consequencialmente, a
inconstitucionalidade, com força obrigatória geral, dos artigos 1º e 2º do
Decreto Regulamentar Regional nº 15/2002/M, de 18 de Setembro –, enquanto
alteram os artigos 11º, 13º a 21º, 24º e 26º da orgânica da Inspecção Regional
das Actividades Económicas aprovada pelo Decreto Regulamentar Regional nº
2/96/M, de 24 de Fevereiro, com as alterações introduzidas pelos Decretos
Regulamentares Regionais números 20/97/M, de 22 de Setembro, 19/2000/M, de 22 de
Março, e 12/2001/M, de 7 de Julho, dão a nova designação de artigos 26º-A e 27º
aos anteriores artigos 26º-B e 30º e aditam o artº 28º dessa orgânica –, bem
como do nº 1 do seu artº 3º;
– c) Não se declara a inconstitucionalidade das
restantes normas do Decreto Regulamentar Regional nº 15/2002/M;
– d) Se ressalvam, por motivos de equidade e
segurança jurídica e nos termos do nº 4 do artigo 282º da Constituição, os
efeitos produzidos até à publicação deste acórdão pelas normas cuja declaração
de inconstitucionalidade agora se opera, sem prejuízo dos casos ainda
susceptíveis de impugnação contenciosa ou que dela se encontrem pendentes.
Lisboa, 16 de Janeiro de 2007
Bravo Serra
Maria Fernanda Palma
Gil Galvão
Carlos Pamplona de Oliveira, com declaração
junta.
Maria João Antunes
Paulo Mota Pinto
Maria Helena Brito
Maria dos Prazeres Pizarro Beleza
Vítor Gomes
Rui Manuel Moura Ramos
Benjamim Rodrigues
Artur Maurício
DECLARAÇÃO DE VOTO
Subscrevo totalmente o presente Acórdão.
Na verdade, não é possível manter as reservas que expressei – em declaração
anexa ao Acórdão n.º 81/03 – à jurisprudência do Tribunal a propósito do n.º 1
do artigo 232º da Constituição. É que, tendo a sexta revisão constitucional (Lei
Constitucional n.º 1/2004 de 24 de Julho) deixado intocado o aludido preceito,
deve entender-se que é correcto o entendimento, constante, perfilhado pelo
Tribunal Constitucional a propósito dos poderes que cabem às Assembleias
Legislativas das Regiões em matéria de regulamentação das leis produzidas pelos
órgãos de soberania.
Ora, apesar que no presente acórdão não estarem em jogo normas provenientes da
versão constitucional resultante da aludida lei de revisão, o certo é que a
circunstância de não ter havido alteração ao aludido preceito no decorrer de uma
revisão da Constituição marcada pela preocupação de actualizar o regime
constitucional das Regiões demonstra, a meu ver, que o legislador constitucional
tem um entendimento da norma coincidente com aquele que é sufragado pelo
Tribunal Constitucional.
Carlos Pamplona de Oliveira