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Processo nº 514/94
Relator: Cons. Messias Bento
Acordam na 2ª Secção do Tribunal Constitucional:
I. Relatório:
1. O DIRECTOR DISTRITAL DE FINANÇAS DE BEJA remeteu ao
MINISTÉRIO PÚBLICO respectivo uns autos de averiguações respeitantes ao A., por
entender que neles se indicia a prática por este último de um crime de fraude
fiscal, previsto e punível pelo artigo 23º do Regime Jurídico das Infracções
Fiscais Não Aduaneiras (aprovado pelo Decreto-Lei nº 20-A/90, de 15 de Janeiro).
O referido Director de Finanças fez nos autos a
declaração de 'pretender a administração fiscal, usando da prerrogativa do
artigo 46º do RJIFNA, constituir-se assistente'.
O Ministério Público ordenou a remessa dos autos ao
juiz, para apreciação do pedido de constituição de assistente formulado pela
administração fiscal, dizendo nada ter a opor a tal pretensão.
O juiz, depois de ouvir o arguido sobre o pedido,
indeferiu a pretensão da administração fiscal, com fundamento em que o artigo
46º do Regime Jurídico das Infracções Fiscais Não Aduaneiras é inconstitucional.
2. É desse despacho do juiz que vem o presente recurso,
interposto pelo Ministério Público ao abrigo da alínea a) do nº 1 do artigo 70º
da Lei do Tribunal Constitucional, para apreciação daquela questão de
constitucionalidade.
Neste Tribunal, apenas alegou o Procurador-Geral Adjunto
que formulou as seguintes conclusões:
1. Com o Código de Processo Penal de 1987 foi consagrado o princípio da
competência exclusiva do Ministério Público para promover o processo penal,
ressalvando o regime dos crimes semi-públicos e particulares.
2. Salvo nos crimes desta natureza, a intervenção processual dos assistentes
caracteriza-se por uma subordinação estrita à actuação do Ministério Público.
3. Assim, tratando-se de crime público, como é o crime de fraude fiscal, o
assistente só poderá deduzir acusação no condicionalismo do artigo 284º do
Código de Processo Penal, não podendo fazê-lo se o Ministério Público se
abstiver de acusar.
4. Nestes termos, o único interesse da constituição de assistente por parte da
administração fiscal radica na possibilidade, que lhe é conferida pelo artigo
287º, nº 1, alínea b), do mesmo Código, de requerer a abertura da instrução
relativamente a factos pelos quais o Ministério Público não tiver deduzido
acusação.
5. Mas, sendo assim, tal constituição de assistente não afronta o disposto no
artigo 221º, nº 1, da Lei Fundamental, quer se entenda, quer não, que aí se
consagra a competência exclusiva do Ministério Público para promover o processo
penal.
6. A Assembleia da República concedeu autorização ao Governo para legislar em
matéria de infracções fiscais através da Lei nº 89/89, de 11 de Setembro, que,
no seu artigo 6º, fixou, relativamente à matéria que ora importa, o prazo de 90
dias para a sua utilização.
7. Para que se considere respeitado o prazo da autorização legislativa, basta
que ocorra dentro desse prazo a aprovação pelo Conselho de Ministros do
decreto-lei emitido no uso dessa autorização.
8. Assim, uma vez que o Decreto-Lei nº 20-A/90, de 15 de Janeiro, foi aprovado
em Conselho de Ministros em 28 de Setembro de 1989, deve considerar-se emitido
dentro daquele prazo, não enfermando, consequentemente, de inconstitucionalidade
orgânica.
Deve, pelo exposto, conceder-se provimento ao recurso, determinando-se a reforma
da decisão recorrida em conformidade com o precedente juízo de não
inconstitucionalidade.
3. Corridos os vistos, cumpre decidir a questão de saber
se a norma do artigo 46º, nºs 1 e 2, aqui sub iudicio, é ou não
inconstitucional.
II. Fundamentos:
4. O mencionado artigo 46º (na redacção do Decreto-Lei
nº 394/93, de 24 de Novembro) dispõe como segue:
Artigo 46º (Constituição como assistente)
1. Se o auto de averiguações for remetido ao Ministério Público, a administração
fiscal pode constituir-se assistente, assim o declarando no próprio auto.
2. A administração fiscal é representada por advogado ou licenciado em Direito
com funções de apoio jurídico que para o efeito for designado.
3. A administração fiscal goza em matéria de custas e taxa de justiça do regime
fixado para o Ministério Público em processo criminal.
Registe-se que o nº 1 do artigo 46º corresponde à
redacção inicial do preceito.
Os nºs 2 e 3 foram acrescentados pelo Decreto-Lei nº
394/93, de 24 de Novembro, sendo de notar que, no nº 2, se contém disciplina
idêntica à da parte final do nº 1 do artigo 26º da Lei do Processo dos Tribunais
Administrativos (Decreto‑Lei nº 267/85, de 16 de Julho), onde, justamente, se
prescreve que, nos recursos contenciosos, a autoridade recorrida é representada
'por advogado constituído ou por licenciado em Direito com funções de apoio
jurídico designado para o efeito'.
Para o despacho recorrido, o artigo 46º é organicamente
inconstitucional, em virtude de ter sido 'promulgado depois de esgotado o prazo
de utilização fixado na lei de autorização legislativa (Lei nº 89/89, de 11 de
Setembro)'. E, para além disso, os seus nºs 1 e 2 violam o artigo 221º, nº 1, da
Constituição: o nº 1, porque, sendo ao MP que 'compete defender e representar em
juízo esses interesses' [refere-se aos interesses violados pela 'imputada
conduta criminosa'], o assistente - que se identifica com o Estado, pois que 'a
administração fiscal não tem personalidade jurídica, nem judiciária' - tem que
'estar representado em juízo por advogado'; o nº 2, 'ao permitir que outra
entidade que não o MP represente o Estado em tribunal'.
Diferente é, como se viu, a opinião do Ministério
Público.
Vejamos, então.
5. A questão da inconstitucionalidade orgânica:
5.1. O Decreto-Lei nº 20-A/90, de 15 de Janeiro (que
aprovou o Regime Jurídico das Infracções Fiscais Não Aduaneiras) foi editado 'no
uso da autorização legislativa concedida pela Lei nº 89/89, de 11 de Setembro, e
nos termos da alínea b) do nº 1 do artigo 201º da Constituição'. Por sua vez, o
Decreto-Lei nº 394/93, de 24 de Novembro - que, como se disse, aditou o nº 2 do
artigo 46º, aqui sub iudicio - foi emitido 'no uso da autorização legislativa
concedida pela Lei nº 61/93, de 20 de Agosto, e nos termos das alíneas a) e b)
do nº 1 do artigo 201º da Constituição'.
Os nºs 1 e 2 do mencionado artigo 46º versam matéria de
processo criminal, pois que há-de ser havida como tal a definição de quem, em
tal processo, pode intervir como assistente e, bem assim, a indicação de por
quem esse assistente há-de ser representado em juízo.
Terá, então, o Decreto-Lei nº 20-A/90, de 15 de Janeiro,
sido editado pelo Governo a descoberto de qualquer autorização parlamentar, em
virtude de - como se sustenta no despacho recorrido - já haver caducado a que
fora concedida pela Lei nº 89/89, de 11 de Setembro?
A resposta é negativa.
A autorização constante da mencionada Lei nº 89/89, de
11 de Setembro, que habilitava o Governo a legislar sobre processo penal (cf.
artigo 2º), quanto à matéria que aqui importa, era válida por 90 dias (cf.
artigo 6º) - o que significa que o respectivo prazo de validade expirava em 15
de Dezembro de 1989 (ou em 10 desse mesmo mês e ano), consoante se entenda que
as leis de autorização legislativa têm vacatio legis ou que entram imediatamente
em vigor [cf. artigos 216º e 279º, alínea b), do Código Civil e artigo 2º da lei
nº 6/83, de 29 de Julho] (cf. sobre isto o acórdão nº 121/93, publicado no
Diário da República, II série, de 8 de Abril de 1993).
Como o Decreto-Lei nº 20-A/90, de 15 de Janeiro, foi
aprovado em Conselho de Ministros em 28 de Setembro de 1989; promulgado em 12 de
Janeiro de 1990; e referendado em 15 de Janeiro de 1990; conte-se como se contar
aquele prazo de 90 dias, apenas a aprovação teve lugar dentro do prazo de
validade da autorização legislativa ao abrigo da qual ele foi editado, que é -
recorda-se - a autorização concedida pela Lei nº 89/89, de 11 de Setembro.
Assim sendo, o Decreto-Lei nº 20-A/90, de 15 de Janeiro,
só não enferma de inconstitucionalidade, por violação do artigo 168º, nº 1,
alínea c), da Constituição, se a aprovação em Conselho de Ministros for o acto
do processo legislativo (o momento) relevante para o efeito de saber se a
autorização foi tempestivamente utilizada pelo Governo.
Pois bem: para que se considere respeitado o prazo da
autorização legislativa - escreveu-se no Acórdão nº 150/92 (Diário da República,
II série, de 28 de Julho de 1992) e repetiu-se no Acórdão nº 386/93 (Diário da
República, II série, de 2 de Outubro de 1993) - 'basta que ocorra dentro desse
prazo a aprovação pelo Conselho de Ministros do decreto-lei emitido no uso dessa
autorização' (cf. também o Acórdão nº 121/93, publicado no Diário da República,
II série, de 8 de Abril de 1993).
Não há razões para alterar esta jurisprudência [cf., no
mesmo sentido, ANTÓNIO VITORINO, As Autorizações Legislativas na Constituição
Portuguesa, páginas 252 a 259. Cf. também JORGE DE MIRANDA (Funções, Órgãos e
Actos do Estado, Lisboa, 1990, policopiado), que admite esta tese na nota 4 da
página 476].
De facto, como se escreveu no citado Acórdão nº 150/92:
Por um lado, não constituindo a promulgação um acto da competência do Governo,
não é de exigir que ela ocorra dentro do prazo concedido ao Governo para
legislar em determinada matéria.
Por outro lado, e quanto à possibilidade de o Governo antedatar diplomas -
[risco para que alerta J. J. GOMES CANOTILHO, in Direito Constitucional, 5ª
edição, Coimbra, 1991, p. 865] -, sempre se poderia estabelecer a presunção de
que a sua aprovação ocorreu na data que deles consta (com admissão de prova em
contrário).
Finalmente, deve entender-se que o decreto-lei aprovado dentro do prazo da
autorização legislativa 'existe' para o efeito de se considerar respeitado esse
prazo, como 'existe' qualquer decreto do Governo enviado ao Presidente da
República para promulgação e que este resolve enviar ao Tribunal Constitucional
para efeito de apreciação preventiva da constitucionalidade de qualquer das suas
normas.
O Decreto-Lei nº 20-A/90, de 15 de Janeiro - recte, a
norma que se contém no artigo 46º, nº 1, do Regime Jurídico das Infracções
Fiscais Não Aduaneiras, por ele aprovado, aqui sub iudicio - não viola, pois, o
artigo 168º, nº 1, alínea c), da Constituição.
5.2. Embora o juiz a quo não coloque a questão da
inconstitucionalidade orgânica do Decreto-Lei nº 394/93, de 24 de Novembro -
que, recorda-se, aditou os nºs 2 e 3 do artigo 46º - sempre se dirá (e isto,
porque o nº 2 do artigo 46º por ele editado está questionado sub specie
constitutionis) que também ele foi aprovado em Conselho de Ministros dentro do
prazo de validade da respectiva autorização.
De facto, tal autorização - que, para o que aqui
importa, consta da parte final do artigo 2º - era válida também por 90 dias (cf.
artigo 12º). Ora, a Lei nº 61/93, que a concedeu, é de 20 de Agosto e a
aprovação daquele Decreto-Lei nº 394/93 em Conselho de Ministros teve lugar em
16 de Setembro de 1993. (A promulgação é de 15 de Novembro de 1993 e a
referenda, de 16 de Novembro de 1993).
O nº 2 do artigo 46º sub iudicio também não viola a
alínea c) do nº 1 do artigo 168º da Constituição.
6. A questão da inconstitucionalidade material:
6.1. O artigo 221º, nº 1, da Constituição, que, segundo
o juiz a quo, é violado pelos nºs 1 e 2 do citado artigo 46º, dispõe como segue:
Artigo 221º (Funções e estatuto)
1. Ao Ministério Público compete representar o Estado, exercer a acção penal,
defender a legalidade democrática e os interesses que a lei determinar.
Ao Ministério Público compete, pois, entre o mais,
exercer a acção penal, promovendo a repressão dos crimes, sendo essa, aliás, do
ponto de vista histórico, a sua função típica (cf., a propósito, o parecer nº
8/82 da Comissão Constitucional, in Pareceres da Comissão Constitucional, 19º
volume, página 3 e seguintes).
Ao Ministério Público, no domínio do processo penal,
compete 'colaborar com o tribunal na descoberta da verdade e na realização do
direito', devendo todas as suas intervenções processuais obedecer 'a critérios
de estrita objectividade' (cf. artigo 53º, nº 1, do Código de Processo Penal).
Ou seja: à sua intervenção há-de presidir sempre uma 'incondicional intenção de
verdade e de justiça - tão incondicional como a do juiz', diz FIGUEIREDO DIAS
(cf., 'Sobre os sujeitos processuais no novo Código de Processo Penal', in
Jornadas de Direito Processual Penal. O Novo Código de Processo Penal, Centro de
Estudos Judiciários, Coimbra, 1988, páginas 3 e seguintes).
O exercício da acção penal acha-se, pois,
constitucionalmente cometido ao Ministério Público.
O facto de o exercício da acção penal competir ao
Ministério Público não exclui a possibilidade de a lei fazer depender a promoção
do processo da apresentação de queixa pelo respectivo titular quando estejam em
causa certos crimes (os chamados crimes semi-públicos) ou, mesmo, da dedução de
acusação particular quando se trate de crimes que dela dependam - isto é, de
crimes particulares (cf. os artigos 49º, 50º e 285º, do Código de Processo
Penal; cf. também o citado parecer nº 8/82, páginas 18 e 19, e ainda o acórdão
da mesma Comissão nº 380, in Apêndice ao Diário da República, de 18 de Janeiro
de 1983, páginas 36-40). E, para submeter a julgamento crimes que dependam de
acusação particular, não se torna necessário que o Ministério Público acompanhe
a acusação do assistente.
Repare-se, no entanto, em que, no nosso sistema legal, o
Ministério Público continua a ser colaborador do tribunal na realização do
direito de punir, mesmo quanto aos crimes particulares.
De facto, conquanto ele só possa intervir quanto a tais
crimes depois de o titular do respectivo direito ter apresentado queixa e de se
ter constituído assistente (cf. o nº 1 do citado artigo 50º), ele procede
oficiosamente 'a quaisquer diligências que julgar indispensáveis à descoberta da
verdade e couberem na sua competência, participa em todos os actos processuais
em que intervier a acusação particular, acusa conjuntamente com esta e recorre
autonomamente das decisões judiciais' (cf. o nº 2 do artigo 50º). E mais: a
acusação que, acaso, vier a deduzir não tem por que ser pelos mesmos factos por
que o assistente deduziu a sua acusação; pode bem ser apenas 'por parte deles'
ou, até, 'por outros que não importem uma alteração substancial daqueles' (cf.
artigo 285º, nº 3).
Pelos crimes públicos, no entanto, a legitimidade do
Ministério Público para promover o processo não se acha condicionada pela
constituição de assistente por parte de quem possa intervir nessa qualidade, que
é, em regra, o portador do bem jurídico ofendido, ou seja, o titular 'dos
interesses que a lei especialmente quis proteger com a incriminação' [cf.
artigos 48º e 68º, nº 1, alínea a)]. Nos processos por crimes públicos - e esse
é o caso dos autos -, 'os assistentes têm a posição de colaboradores do
Ministério Público, a cuja actividade subordinam a sua intervenção no processo'
(cf. artigo 69º, nº 1, do mesmo Código). O dominus litis continua, porém, a ser
por inteiro o Ministério Público. O assistente só pode deduzir acusação 'pelos
factos acusados pelo Ministério Público, por parte deles ou por outros que não
importem uma alteração substancial daqueles' (cf. artigo 284º, nº 1, do mesmo
Código).
Se o Ministério Público se abstiver de acusar, ao assistente resta apenas a
possibilidade de, no prazo de cinco dias a contar da notificação do arquivamento
do inquérito, requerer a abertura de instrução [cf. artigo 287º, nº 1, alínea
b), do mesmo Código].
Nos processos por crimes públicos, em que o exercício da
acção penal cabe ao Ministério Público nos termos apontados, os poderes do
assistente resumem-se ao seguinte:
(a). ele pode 'intervir no inquérito (e na instrução),
oferecendo provas e requerendo as diligências que se afigurem necessárias';
(b). pode deduzir acusação nos termos apontados;
(c). pode requerer a abertura de instrução, quando o
Ministério Público arquivar o inquérito.
(d). e, finalmente, pode interpor recurso das decisões
que o afectem, mesmo que o Ministério Público o não tenha feito [cf. artigo 69º,
nº 2, alínea c)].
A isto se circunscreve, pois, a acção conformadora do
assistente quanto ao sentido da decisão a proferir no processo penal movido por
um crime público.
Sendo isto assim - como assinala o Procurador-Geral
Adjunto nas suas alegações -, não se vê em que medida é que a intervenção no
processo da administração fiscal como assistente possa afrontar o artigo 221º,
nº 1, da Constituição, na parte em que aí se comete ao Ministério Público o
exercício da acção penal.
6.2. A violação deste preceito constitucional -
contrariamente ao que sustenta o juiz a quo - também não pode, obviamente, ir
buscar-se ao facto de a administração fiscal, para se constituir assistente no
processo, ter que ser representada por outrem (um advogado ou um licenciado em
Direito com funções de apoio jurídico).
Na realidade, a representação do Estado, que o referido
artigo 221º, nº 1, da Constituição, comete ao Ministério Público, não se
identifica com o exercício da acção penal por tal magistratura. A representação
de que aí se fala tem a ver com a defesa dos direitos ou interesses do Estado em
juízo, com o papel de advogado do Estado (cf., a este propósito, o citado
parecer nº 8/82).
De resto, admitindo-se a intervenção da administração
fiscal como assistente no processo - e já se viu não existirem razões
constitucionais que a recusem -, sempre ela teria que ser representada por
outrem que não pelo Ministério Público, já que se trata de assegurar a
representação no processo a um colaborador ou auxiliar deste.
7. Conclusão:
A norma do artigo 46º, nºs 1 e 2, do Regime Jurídico das
Infracções Fiscais Não Aduaneiras, aprovado pelo Decreto-Lei nº 20-A/90, de 15
de Janeiro (na redacção do Decreto-Lei nº 394/93, de 24 de Novembro) não viola,
pois, o artigo 221º, nº 1, da Constituição, nem o artigo 168º, nº 1, alínea c),
da Lei Fundamental.
III. Decisão:
Pelos fundamentos expostos, concede-se provimento ao recurso e, em consequência,
revoga-se o despacho recorrido que deve ser reformado em conformidade com o
juízo aqui feito sobre a questão de constitucionalidade.
Lisboa, 23 de Novembro de 1995
Messias Bento
José de Sousa e Brito
Luís Nunes de Almeida
Guilherme da Fonseca
Bravo Serra
José Manuel Cardoso da Costa