Procuradoria-Geral Regional

de Lisboa

Processo nº 725/92
1ª Secção Rel. Cons. Tavares da Costa


Acordam na 1ª Secção do Tribunal Constitucional


1.- A., com sede em Lisboa, e outros, recorreram para o Supremo Tribu­nal Administrativo pedindo a declaração de nulidade do despacho do Secretário de Estado do Tesouro, nº 939/91-SET, de 19 de Julho, publicado no Diário da República, II Série, de 1 de Agosto de 1991, que 'homologou parcialmente' a decisão da co­missão arbitral constituída nos termos do Decreto-Lei nº 51/86, de 14 de Março, relativamente à empresa nacionalizada B., de cujo capital social detinham os recorrentes percentagens diversas.

Nas respectivas alegações suscitaram estes a ques­tão de inconstitucionalidade do artigo 16º, nº 6, da Lei nº 80/77, de 26 de Outubro, na redacção do artigo único do Decreto-Lei nº 343/80, de 2 de Setembro, e do artigo 24º do Decreto-Lei nº 51/86, de 14 de Março, os quais, em sua tese, os artigos 114º, 205º e 208º, nº 2, da Constituição da República.


2.- O Supremo Tribunal Administrativo (2ª Subsecção da
1ª Secção), por acórdão de 20 de Outubro de 1992, recusou apli­car aquelas normas, com fundamento em violação do disposto nos artigos 114º, nº 1, 205º, nº
1, e 208º, nº 2, da Constituição, e, em consequência, concedeu provimento ao recurso, declarando nulo o acto impugnado.

Recorreram deste acórdão, ao abrigo do disposto no artigo 70º, nº 1, alínea a), da Lei nº 28/82, de 15 de Novem­bro, o Ministério Público e o Secretário de Estado do Tesouro.

3. Nas alegações oportunamente apresentadas, o Senhor Procurador-Geral Adjunto concluiu do seguinte modo:

'1º- A função jurisdicional traduz-se numa actividade de heterocomposição de conflitos de interesses, realizada por um órgão neutro, independentemente e impar­cial relativamente aos interessados que solicitam tal composição, a efectivar através da estrita aplicação do Direito (ou da equidade, quando a lei o permite) aos casos concretos.

2º- Embora normalmente a função administrativa envolva a prossecução ac­tiva de interesses públicos diversos do da realização do Direito e da Justiça, pode a lei atribuir à Administração um poder de autocomposição dos conflitos de interesses subjacentes às relações jurídico-administrativas, como expressão do privilégio da execução prévia.

3º- Não representa usurpação da função jurisdicional a possibilidade le­galmente conferida aos órgãos da Adminis­tração de tomarem unilateral e autorita­riamente decisões vinculativas para os particulares, dirimindo liminarmente con­flitos de interesses ou aplicando sanções em áreas regidas pelo Direito Administra­tivo, mesmo quando as decisões da Admi­nistração envolvam a aplicação de crité­rios estritamente jurídicos.

4º- A questão do arbitramento e liquidação das indemnizações devidas por nacionalizações situa-se plenamente no campo do Direito público, havendo, conse­quentemente, interesse público autónomo e relevante na fixação da contrapartida devida pela apropriação colectiva de meios de produção, ditada por razões de natureza político-económica.

5º- Regendo-se as relações emergen­tes de nacionalizações inteiramente pelos princípios do Direito público, nada impe­de que sobre elas possa recair um acto administrativo definitivo e executório, como expressão do atrás aludido poder autotutelar da Administração.

6º- As comissões arbitrais, na ver­são decorrente do estatuído nos Decretos-Leis nºs. 343/80, de 2 de Setembro e 51/86, de 14 de Março, não podem ser quali­ficadas como tribunais arbitrais, já que a lei que as institui e regulamenta não confere força vinculativa próprias às decisões que proferem sobre a liquidação das indemnizações devidas por nacionali­zações.

7º- Exercem, pelo contrário, tais comissões uma função de arbitragem no âmbito do procedimento administrativo 'gracioso', que culmina na prática de um acto administrativo definitivo e executó­rio que, controlando a regularidade e legalidade da arbitragem efectuada, con­fere força vinculativa à decisão dos ár­bitros.

8º- Não sendo legalmente as comis­sões arbitrais órgãos jurisdicionais, não representa qualquer intromissão constitu­cionalmente ilegítima da Administração no exercício da função jurisdicional a ne­cessidade legal de ser homologada por acto administrativo definitivo e executó­rio a decisão proferida pelos árbitros.

9º- Não ocorre, pois, qualquer vio­lação do disposto nos artigos 114º, 205º, nº 1, e 208º, nº 2, da Constituição, pelo que deve, em consequência, conceder-se provimento ao presente recurso, determinando-se a reforma da decisão re­corrida, na parte impugnada.'

O Secretário de Estado do Tesouro, por sua vez, concluiu assim:

'O nº 6 do artigo 16º da Lei nº 80/77, de 26 de Outubro, com a redacção que lhe foi conferida pelo Dec.-Lei nº 343/80, de 2 de Setembro e o artigo 24º do Dec.-Lei nº 51/86, de 14 de Março, não estão feridos de inconstitucionalidade porque a fixação da indemnização inclui-se ainda no exercício da função adminis­trativa do Estado, que realiza, por esta forma, um dos interesses públicos ligados ao acto de nacionalização - garantir a paz social pela salvaguarda do direito fundamental do cidadão à imediata atri­buição de um sucedâneo, quando despojado, legitimamente e no interesse público, do seu direito de propriedade.'

Finalmente, concluiram os recorridos:

'1ª- A função jurisdicional traduz-se numa actividade de composição de con­flitos de interesses, em obediência a critérios jurídicos, sendo tal actividade elevada à dimensão do interesse público nela prosseguido, com exclusão de qual­quer outro (cfr. texto, nº 2);

2ª-Só na função jurisdicional a composição de conflitos de interesses, segundo critérios jurídicos e visando a obtenção da paz jurídica, é um fim em si mesmo e, por isso, só aí se justifica a construção de um processo heterocomposti­vo, com as inerentes garantias de neutra­lidade, independência e imparcialidade (cfr. texto, nº 2);

3ª- A fixação do valor das indemni­zações devidas pelas nacionalizações, consistindo numa actividade de composição de conflitos de interesses entre a Admi­nistração e o particular indemnizando, não se destina a prosseguir qualquer in­teresse público diferente da paz jurídica decorrente da resolução dessa questão de direito, pelo que apenas pode caber na função jurisdicional (cfr. texto, nºs. 2 e 4);

4ª- A fixação administrativa do valor das indemnizações não prossegue sequer o interesse público subjacente ao cato da nacionalização, visto que:

a) aquele interesse público é claramente independente a atribuição in­demnização, como o demonstra o facto de já terem decorrido 19 anos sobre o acto da nacionalização, sem que a consequente indemnização se encontre satisfeita, e como o demonstra ainda a extinção do mes­mo interesse, prosseguido nas nacionali­zações, pelo facto das reprivatizações que se encontram em curso.

b) a fixação administrativa das indemnizações não levante qualquer questão relacionada com a garantia cons­titucional de acesso aos tribunais ou de recurso contencioso, estando antes em causa o problema da delimitação da função jurisdicional e da função administrativa e o princípio da reserva do juiz (cfr. texto, nº 3);

5ª- A lei nunca comete à Adminis­tração a resolução de uma questão jurídi­ca sem nela imiscuir outro interesse administrativo (cfr. texto, nº 4);

6ª- Em nenhum dos casos apontados como pelo recorrente, exemplos de actos de realização concreta do Direito por parte das autoridades administrativas, a intervenção da Administração se faz sobre uma relação jurídica pré-constituída e controvertida; pelo contrário, se a Administração puder decidir unilateral­mente sobre o valor da indemnização cor­respondente a uma nacionalização, o seu acto interviria no âmbito de uma relação jurídica pré-constituída e parcialmente controvertida, com o único objectivo de impôr autoritariamente uma certa defini­ção de conteúdo dessa relação (cfr. tex­to, nº
4);

7ª- No ponto de vista da jurisdi­cionalização não existe motivo algum para tratar de modo diferente o arbitramento da indemnização devida ao expropriado e da indemnização devida ao nacionalizado - as diferenças entre estes institutos permitirão ao Estado influir no regime das indemnizações devidas pelas naciona­lizações através de actos normativos, mas nada justifica que, para além disso, o Governo prolongue a sua intervenção até aos actos individuais de fixação da in­demnização (cfr. texto, nº 5);

8ª- Não é a exigência de homologa­ção ministerial das decisões das comis­sões arbitrais, prevista pelo artº 16º, nº 6, da Lei nº 80/77, na versão do D.L. 343/80, que retira natureza jurisdicional a essas comissões, pois o que está em causa é precisamente o juízo de inconsti­tucionalidade dessa inovação legislativa, já que, pela sua natureza, as decisões arbitrais, dadas as outras vertentes da sua disciplina legal e a missão que lhes é cometida, se revelam como actos mate­rialmente jurisdicionais (cfr. texto, nºs. 7, 8 e 9);

9ª- O próprio Tribunal Constitucio­nal, respondendo à questão de saber se determinado órgão revestiria natureza jurisdicional, afirmou já que o que im­porta é que, no caso, os árbitros estejam investidos em funções jurisdicionais e que a missão que lhes é atribuída seja jurisdicional (cfr. texto, nº 10);

10ª- O juízo da inconstitucionalida­de do acto de fixação unilateral, pela Administração, das indemnizações resul­tantes das nacionalizações e do acto de homologação ministerial não implica a declaração da inconstitucionalidade de todo o art. 16º da Lei nº 80/77, na ver­são do D.L. nº
343/80 (cfr. texto, nºs. 11 e 12);

11ª- Não é legítimo retirar argumen­tos contra a natureza jurisdicional das comissões arbitrais e da função por elas desempenhada, a partir do regime de re­curso das respectivas decisões (cfr. tex­to, nº 12);

12ª- Os Acórdãos do Tribunal Consti­tucional nºs. 39/88, 317/88 e 280/89 não têm qualquer relevo substancial para o caso dos autos pois não se pronunciam sobre a questão da inconstitucionalidade da fixação das indemnizações devidas pe­las nacionalizações à luz do princípio da reserva da jurisdição aos Tribunais.

13ª- Do referido Acórdão nº 280/89 pode mesmo extrair-se um argumento favo­rável à tese da inconstitucionalidade do nº 6 do art. 16º da Lei nº 80/77 e do art. 24º do D.L. nº 51/86, à luz de prin­cípio da reserva do juiz
(cfr. texto, nº 13);

14ª- Por tudo o que fica exposto pode seguramente concluir-se que a inter­venção unilateral da Administração na fixação das indemnizações devidas pelas nacionalizações, através da exigência de homologação ministerial das decisões das Comissões Arbitrais constituídas ao abri­go da Lei nº 80/77, viola os princípios da separação de poderes entre órgãos de soberania, da reserva de jurisdição aos Tribunais, e da obrigatoriedade e preva­lência das decisões dos Tribunais, consa­grados nos artºs. 114º, nº 1, 205º, nº 1, e 208º, nº 2, da Constituição, pelo que o artº. 16º, nº 6, da Lei nº 80/77 e o artº 24º do D.L. nº 51/86 são inconstitucio­nais por violação das referidas normas da Constituição.'

Correram-se os vistos legais.


4.- Está em causa a questão da constitucionalidade ma­terial das normas supra mencionadas.

Sobre ela se pronunciou este Tribunal, em plenário, se bem que por maioria, ao abrigo do disposto nos artigos 79º‑A, nº 1, da Lei nº
28/82, de modo a estabelecer doutrina orienta­dora para a sua jurisprudência.
Trata-se do Acórdão nº 226/95, de 9 de Maio de 1995
- ainda inédito, de que foi junta cópia aos autos - para cuja fundamentação se remete, em razão da qual se decide:

5.
a) Não julgar inconstitucionais as normas cons­tantes do artigo 16º, nº 6, da Lei nº 80/77, de 26 de Outubro, na redacção do artigo único do Decreto-Lei nº 343/80, de 2 de Setembro, e do artigo 24º do Decreto-Lei nº 51/86, de 14 de Março;
b) Consequentemente, conceder provimento ao re­curso e ordenar a reforma da decisão recorrida, em harmonia com o ora decidido em matéria de constitucionalidade.

Lisboa, 28 de Setembro de 1995
Alberto Tavares da Costa Vítor Nunes de Almeida Armindo Ribeiro Mendes Antero Alves Monteiro Dinis Maria da Assunção Esteves Maria Fernanda Palma Luís Nunes de Almeida