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Procº nº797/2001. Plenário. Relator: BRAVO SERRA.
1. O Presidente da República, fundado no nº 1 do artigo 278º da Constituição e nos artigos 51º, nº 1, e 57º, nº 1, ambos da Lei nº 28/82, de 15 de Novembro, veio solicitar a este Tribunal que o mesmo apreciasse a constitucionalidade de todas as normas do decreto do Governo, registado sob o nº
219/2001- MAI, aprovado pelo Conselho de Ministros em 5 de Dezembro de 2001 e enviado para promulgação em 14 dos mesmos mês e ano.
Para a entidade requerente, as dúvidas de constitucionalidade residem na questão de saber se, ponderando o disposto na alínea u) do artigo
164º da Constituição e o facto de a Guarda Nacional Republicana ser uma força de segurança, a matéria constante do decreto em causa - que introduz alterações na Lei Orgânica da Guarda Nacional Republicana (aprovada pelo Decreto-Lei nº
231/93, de 26 de Junho, e posteriormente alterado pelo Decreto-Lei nº 188/99, de
2 de Junho), no Estatuto dos Militares da Guarda Nacional Republicana (aprovado pelo Decreto-Lei nº 265/93, de 31 de Julho, alterado pelos Decretos-Leis números
297/98, de 28 de Setembro, 188/99, e 504/99, de 20 de Novembro), e no regime remuneratório aplicável aos oficiais, sargentos e praças da mesma Guarda (regime esse estabelecido pelo citado Decreto-Lei nº 504/99, alterado pelo Decreto-Lei nº 174/2000, de 9 de Agosto) – não teria de ser considerada como estando incluída na reserva absoluta de competência legislativa da Assembleia da República.
Ouvido o Primeiro Ministro, nos termos e para os efeitos dos artigos
54º e 55º, nº 3, da Lei nº 28/82, veio sustentar que não deveria este Tribunal pronunciar-se pela inconstitucionalidade das normas contidas no Decreto do Governo em questão, aduzindo:
- a determinação do sentido e alcance da alínea u) do artigo 164º da Constituição não se afigura como devendo conduzir a que toda e qualquer regulamentação jurídica sobre as forças de segurança caibam no âmbito de aplicação desse preceito, tendo em atenção, por um lado, o cotejo com as restantes alíneas desse artigo e, por outro, a densificação do que se deve entender por regime das forças de segurança;
- todas aquelas diversas alíneas, com excepção das alíneas i) e r), se referem a regime jurídico de várias matérias nelas incluídas, mas cujo âmbito de intervenção legislativa está nas mesmas perfeitamente identificado, seja pela natureza das matérias, seja pela forma de identificação;
- no caso da alínea u), o preceito deixa margem para fundadas dúvidas quanto ao respectivo alcance, uma vez que, ao se referir genericamente ao regime das forças de segurança, poderia incluir, designadamente, as regras aplicáveis aos sistema de segurança interna, comuns a todas as forças de segurança, os poderes, atribuições e competências das forças de segurança em geral e de cada uma delas em particular e, ainda, o seu estatuto remuneratório, funcional e disciplinar;
- simplesmente, e como esses diferentes domínios não têm a mesma dignidade material e formal, seguramente que não foi intenção do legislador constitucional incluir indistintamente todos esses aspectos na reserva absoluta de competência legislativa da Assembleia da República;
- dos trabalhos preparatórios da IV Revisão Constitucional resulta claramente que foi intenção do legislador incluir no elenco daquela reserva absoluta as matérias relacionadas com a organização política e administrativa do sistema de segurança interna e aquelas que se prendem com os direitos fundamentais dos cidadãos, tais como as regras aplicáveis a todas as forças de segurança enquanto tais e respectiva organização administrativa, bem como os poderes, atribuições e competências dessas forças;
- e isso porque a especificidade de tais forças abarca o desempenho de funções no domínio da prevenção, repressão e investigação criminal, para além de deterem elas o monopólio do uso da força em nome do Estado;
- sendo assim, os aspectos estritamente estatutários aplicáveis a cada uma das forças de segurança não se integram na reserva parlamentar, precisamente porque se não inclui em nenhuma daquelas matérias o que respeita a remuneração, o regime de férias, faltas e licenças, o número de efectivos, as condições de ingresso e acesso na carreira;
- mal se compreenderia, aliás, que esses aspectos se incluíssem na reserva absoluta de competência parlamentar, pois que tratam apenas do regime funcional relativo a um corpo especial da função pública, que mais tem a ver com o domínio do funcionalismo público do que com a organização das forças de segurança;
- se fosse intenção do legislador constituinte submeter esses aspectos à reserva absoluta parlamentar, ter-se-ia referido na alínea u), à semelhança do que acontece com a alínea m), ao «estatuto dos agentes das forças de segurança»;
- há uma reiterada prática legislativa, que nunca foi sindicada em sede de fiscalização da constitucionalidade, que pressupõe que o Governo mantém, quanto às forças de segurança, competência legislativa nos domínios orgânico e estatutário, bem como noutros domínios não atinentes ao regime das forças de segurança;
- como cabe ao Governo a condução da política nacional, incluindo-se aqui a política de segurança interna, mal se compreenderia que essa competência ficasse completamente esvaziada no plano legislativo pela criação de uma reserva absoluta da Assembleia da República que se estendesse aos aspectos de maior minúcia do regime remuneratório, de horários, carreiras e de domínios mais relevantes relativos às funções, fiscalização e tutela;
- devendo-se incluir na alínea u) do artigo 164º apenas as regras aplicáveis à actuação das forças de segurança enquanto tais, nomeadamente, os aspectos que dizem respeito aos direitos fundamentais dos cidadãos, bem como o regime da organização e funcionamento das forças de segurança, de concluir é que as normas sob sindicância não versam sobre aqueles aspectos, pois que, por um lado, a alteração dos artigos 11º e 33º da Lei Orgânica da Guarda Nacional Republicana não altera o actual regime de autonomia administrativa e financeira e rege tão só sobre os efectivos a atingir progressivamente pela Guarda; por outro, a alteração ao Estatuto dos Militares da Guarda Nacional Republicana, porque incide sobre direitos de carácter social - férias, faltas e licenças - distribuição dos quadros por armas, serviços ou ramos e condições de promoção aos postos de major e cabo, deve ser considerada como dizendo respeito unicamente ao estatuto daqueles militares enquanto funcionários públicos; por outro, ainda, o mesmo se aplica ao artº 3º do Decreto, que apenas altera o regime remuneratório dos oficiais, sargentos e praças, disciplinando aspectos de pormenor relativos à progressão na carreira em função do respectivo índice e categoria.
Não se deparando nenhum obstáculo que obste ao conhecimento de mérito, cumpre decidir.
2. Pelo decreto em apreço visa-se estabelecer:-
- alteração aos artigos 11º e 33º da Lei Orgânica da Guarda Nacional Republicana (no primeiro, que é referente ao regime administrativo e financeiro da Guarda, elencando-se o que constituirá receitas daquela força militar de segurança e, no segundo, modificando-se o número de efectivos e lugares globais a atingir progressivamente e, bem assim, estabelecendo-se novas regras para a fixação dos lugares e correspondentes postos e respectivas atribuição e distribuição);
- alteração aos artigos 22º (atribuição de outros direitos dos militares da Guarda), 150º (Valorização Profissional), 171º (Licença de férias),
175º (Licença por casamento), 192º (Quadros e postos dos oficiais dos quadros da Guarda), 195º (Ingresso na categoria de oficial dos quadros da Guarda), 203º
(Condições especiais de promoção a major), 266º (Funções dos sargentos da Guarda), 266º (Condições especiais de promoção a cabo) e 268º (Promoção a cabo), todos do Estatuto dos Militares da Guarda Nacional Republicana;
- alteração ao nº 1 do artº 12º do Decreto-Lei nº 504/99, que regula o processamento na escala remuneratória da promoção do militar da Guarda quando realizada dentro da mesma categoria;
- que a alteração dos efectivos resultantes da redacção a conferir ao artº 33º da Lei Orgânica da Guarda Nacional Republicana produza efeitos de determinada forma (40% na data de publicação do diploma, 30% seis meses após a sua entrada em vigor e 30% seis meses após aquela entrada) no Quadro geral de distribuição de lugares por armas e serviços;
- que a alteração resultante da redacção a conferir ao nº 1 do artº
171º do Estatuto dos Militares da Guarda Nacional Republicana se faça até ao ano de 2003 de forma progressiva e segundo uma determinada calendarização, tendo em conta o completamento de certos anos de idade por parte dos militares da Guarda.
3. Com a Revisão Constitucional operada pela Lei Constitucional nº
1/97, de 20 de Setembro, o artigo 167º da Lei Fundamental decorrente da Revisão Constitucional de 1982 passou a ser numerado como o artigo 164º e, de entre as alterações que no mesmo sucederam, surpreende-se, para o que ora releva, o aditamento de novas alíneas, de entre as quais a alínea u), na qual se estipulou que é da exclusiva competência da Assembleia da República legislar sobre o
[r]egime das forças de segurança.
A questão colocada nos presentes autos situa-se, justamente, em saber, em primeiro lugar, qual o verdadeiro alcance dessa alteração e, em segundo, dada que seja resposta a essa subquestão, apurar se as prescrições
[recte, todas ou algumas das prescrições] do decreto em análise se podem perspectivar como inseridas na matéria tocante ao regime das forças de segurança.
Como é sabido, fala-se em competência legislativa reservada, em regra, como aquela que, constitucionalmente, é cometida ao Parlamento - e só a ele - para editar regulação sobre determinadas matérias e, não havendo possibilidade de concessão de autorizações legislativas ao Governo, essa competência denomina-se reserva absoluta. Desta versa o artigo 164º do Diploma Básico.
Como sublinha Jorge Miranda (Manual de Direito Constitucional, Tomo V, 2000, 232), na reserva do artº 164º, entre outras, 'cabem matérias atinentes
... à organização do poder político', aqui se incluindo, segundo o citado autor,
'em parte', as versadas na alínea u).
Essa alínea foi inscrita no texto constitucional com base numa proposta apresentada pelo Partido Socialista [aditamento de uma alínea ab) ao então artigo 167º da Lei Fundamental, que comportava a seguinte redacção: Base de organização das forças de segurança].
Após discussão e intervenções várias na Comissão Eventual para a Revisão Constitucional (cfr. reuniões números 47 e 107, de, respectivamente, 29 de Outubro de 1996 e 19 de Junho de 1998 - acessíveis pela consulta do «disco compacto» Dicionário da Revisão Constitucional, de José Magalhães), a alínea em crise passou a comportar a actual redacção, tendo sido aprovada por unanimidade.
Em vez, pois, da consagração da base da organização das forças de segurança, o que ficou preceituado no texto constitucional foi o regime das mesmas.
Há, assim, que, como aliás acima se disse, apurar qual o alcance de uma tal asserção.
4. É de toda a utilidade, neste particular, atentar-se no debate havido no seio da já mencionada Comissão Eventual para a Revisão Constitucional.
De facto, a análise desse debate leva a que se conclua que não foi desiderato do poder legislativo constituinte que no regime das forças de segurança se incluísse a estipulação normativa concernente à organização interna das forças que as compõem ou comporão.
Na verdade, na reunião havida em 29 de Outubro de 1996, são significativas as seguintes intervenções (cfr. aludido «disco compacto»):-
'............................................................................................................................................................................................................................................................... O Sr. José Magalhães (PS):-
.......................................................
.........................
................................................................................................................................ Do que se trata aqui é, no caso da proposta do PS, de prever que a Assembleia da República tenha competência para legislar sobre ‘as bases da organização das forças de segurança’. Parece importante que haja definição dessas bases ou seja, que haja intervenção parlamentar para definir as bases da organização; pode ser uma forma de clarificação, preferível à legislação avulsa e, evidentemente, sem prejuízo da existência de estatutos autónomos e articulados e compatibilizados e até sedimentos de produção normativa diferentes, como é inevitável. A proposta parece-nos ser um passo em frente estruturante em relação ao regime que vigora, sem prejuízo, todavia, do regime que vigora; gostaria de sublinhar isso uma vez que não se pretende [eliminar?] uma margem de governamentalização, não alterando o artigo 272.º e a leitura do 272.º e do artigo 168. ab), que deve fazer-se articuladamente como mandam as regras básicas.
..................................................................................................................
................................................................................................................................ O Sr. Presidente: O Sr. Deputado José Magalhães, chamava-lhe a atenção para o facto de o projecto do Prof. Jorge de Miranda sugerir o acrescento das ‘bases gerais da organização, do funcionamento e das disciplinas das forças de segurança’, enquanto que a proposta do PS se limita às ‘bases da organização’........................................................................................................................................................................................................................................... O Sr. José Magalhães (PS): Sr. Presidente, em relação à lembrança que introduziu no debate. Algumas coisas relacionadas com a disciplina decorrem já da Constituição, na sua interpretação corrente, uma vez que o estatuto disciplinar das forças de segurança não pode ser, nos termos do próprio artigo que estamos a analisar, objecto de legislação governamental, embora haja aí um debate interessante sobre os limites desse poder e as fronteiras de competência. O Sr. Presidente: Na medida que integra o estatuto da função pública. O Sr. José Magalhães (PS): Exacto.
................................................................................................................................................................................................................................................................ O Sr. Luís Marques Guedes (PSD): ... coisa completamente diferente é falar-se na organização das Forças de Segurança e, de facto, aqui o PSD tem as maiores reservas, porque nos parece que toda a matéria que tem a ver com os problemas organizacionais, de estruturas que, obviamente, acabam por ser estruturas da Administração; não nos parece minimamente aceitável [que] seja colocado na reserva de competência da Assembleia da República - a não ser nos casos explícitos da defesa nacional, onde a Constituição já o faz porque sempre o fez,
é a única área onde claramente a Constituição, para além de falar, por razões
óbvias, na reserva de competências, atendendo às questões de fundo que estão subjacentes às Forças Armadas, à defesa nacional, também a matéria que tem que ver com a organização do funcionamento das Forças Armadas, é digamos, a única
área organizacional da Administração do Estado a que genericamente a Constituição desde sempre coloca na reserva de competências, neste caso na reserva absoluta de competências, da Assembleia da República -, alargar esta sua competência em matérias organizacionais de áreas do Estado a outros sectores, seja às Forças de Segurança,
................................................................................................................................
.........................................................................................................................................................Já do ponto de vista organizacional, penso que há um aspecto que nunca devemos perder de perspectiva: trata-se aqui, como nas forças de segurança, de sectores da Administração e, quando falamos em competência para legislar sobre matérias organizacionais de sectores da Administração, o PSD entende que não faz sentido transportar isso para a reserva exclusiva da Assembleia da República, sendo certo que, em última instância, será sempre ao Governo que compete a gestão destas matérias, quer em termos económicos la[]to sensu, quer em termos de eficácia de funcionamento (?) sensu. O Sr. José Magalhães (PS): Só para eu entender: e qual é o alcance e a função neste dispositivo, na sua leitura, daquilo que dispõe o artigo 272.º, nº 4, da Constituição, que já determina que à lei é suposto fixar o regime das forças de segurança e, aliás, dispondo materialmente a Constituição que a organização é obrigatoriamente única para todo o território nacional? O Sr. Luís Marques Guedes (PSD): Sr. Deputado, o art.º 272., nº 4, que o Sr. Deputado agora coloca e que determina que não é competência do Governo a organização interna das forças de segurança, não tem a ver com a leitura que o PSD faz. Há matérias sobre o regime das forças de segurança que têm que ver com matérias de natureza até estatutárias, em termos de estatuto do pessoal, o problema das forças militarizadas ou não militarizadas, o problema disciplinar e por aí fora. A questão organizacional, pura e simplesmente, é de não perder de vista que a condução da política de segurança, em termos práticos, depois, é também responsabilidade por parte do Governo e não devem ser retirados mecanismos ao Governo para uma total responsabilização sobre o resultado final, a eficácia ou eficiência em que essa política de segurança é executada ao longo de uma legislatura. Nesse sentido, do nosso ponto de vista, não faz sentido exclusivisar para a Assembleia da República, de algum modo ‘desresponsabilizar’ da esfera do Governo estas matérias, só se houvesse, como há claramente no caso das Forças Armadas, não há uma preocupação de eficiência ou de eficácia política
- a Defesa Nacional é uma questão cujas preocupações se colocam acima dessas lógicas de funcionamento e responsabilidade política pela Administração e pela eficácia dos resultados obtidos
....................................................................................................................
................................................................................................................................................................., o PSD entende que todas estas formas de transplantar competências organizacionais, que actualmente são matérias que se inscrevem na esfera concorrencial e legislativa dos dois órgãos de soberania, não devem ser transplantadas para a esfera de competência exclusiva da Assembleia da República.
................................................................................................................................................................................................................................................................ O Sr. Presidente: Há uma sugestão para tentar abrir caminho a outro entendimento da questão: constitucionalmente deve haver uma lei que fixe o regime das forças de segurança, di-lo o artigo 272.º, nº 4. ..................................
................................................................................................................................ Resta saber se estas leis são da competência do Governo ou se devem ser competência reservada relativa da Assembleia da República. O que eu perguntava ao PS é se, em vez de ‘bases de organização das Forças de Segurança’, estaria disponível para encarar ‘bases do regime das Forças de Segurança’; é a expressão constitucional do artigo 272.º, n.º 4 ...........................
................................................................................................................................ O Sr. José Magalhães (PS): Não vejo possível objecção porque ao deixar de se colocar o enfoque na específica, directa e exacta questão da organização e ao aludir-se a regime, por um lado, opera-se em consonância com o artigo 272º, com o seu âmbito exacto e, por outro, o essencial da nossa preocupação, que não decorre de nenhuma desconfiança sistémica e menos em torno de uma desconfiança política conjuntural
.........................................................................
................................................................................................................................ O Parlamento ganhará e o regime ganhará com o facto de a relação ou coisas tão importantes como os princípios essenciais terem uma clarificação e uma definição parlamentar.
..........................................................................................
...............................................................................................................................'
Na reunião de 19 de Junho de 1998 [na qual foi aprovada por unanimidade a proposta de redacção do que veio posteriormente a ficar consagrado como a actual alínea u) do artigo 164º da Constituição], surpreendem-se as intervenções que se transcrevem (citado suporte digital):-
'............................................................................................................................................................................................................................................................... Sr. Marques Guedes (PSD): - Posso clarificar melhor; a questão é [a] seguinte: esta matéria surge na mesa da revisão constitucional por força da proposta a.b) do artigo 168.º do PS, que propõe a inclusão na reserva relativa de competência da Assembleia, as ‘Bases da organização das forças de segurança’; Proposta a qual, já na primeira leitura, o Partido Social Democrata teve ocasião de colocar reservas, por entender que as bases da organização, a organização das forças de segurança, tratando-se das forças de segurança, [é] uma matéria da competência do Governo. A organização interna dessas forças é competência do Governo, da qual o PSD entende que não pode haver desresponsabilização política por parte do Governo, faz parte de um qualquer Governo definir uma política de organização das forças de segurança e não deve haver nenhuma desresponsabilização desse Governo face à política porque optar. Nesse sentido o PSD deixou claro logo na primeira leitura que não concordava com esta formulação do Partido Socialista. Na discussão entre o Partido Socialista e o Partido Social Democrata, o Partido Socialista fez ver ao Partido Social Democrata que, no mínimo, aceitando como boa a tese do Partido Social Democrata que, de facto, a questão da organização é uma questão de política de segurança, que é competência do executivo e pela qual o executivo tem de ser responsabilizado politicamente, e tem que apresentar o seu programa também, como
é evidente. E, desde logo, até eleitoral perante os portugueses, como todos sabemos. Havia, não a questão da organização, mas a questão do regime das forças de segurança, que é matéria de direitos, liberdades e garantias, obviamente, e que deve ser entendido como, nessa parte, reserva da Assembleia. O que teve, obviamente, o acordo do Partido Social Democrata, precisamente por aquilo que o Sr. Presidente acabou de dizer agora, porque de facto isso já decorre, do nosso ponto de vista, do artigo 272.º [n.º4] da Constituição [...] que diz: ‘a lei fixa o regime das forças de segurança, sendo a sua organização de cada uma delas única para todo o território nacional’. Mas a Constituição já diz que a lei fixa, e a lei aqui, do nosso ponto de vista,
é lei da Assembleia, como é evidente. Quer dizer, não é passível de ser, do nosso ponto de vista, lei do Governo. Em qualquer circunstância, para uma clarificação definitiva da matéria, resultou então o acordo entre o PSD e o Partido Socialista, do nosso ponto de vista feliz, de alterar o texto inicial, não de bases de organização, mas para regime das forças de segurança, seguindo um bocadinho o texto já existente no artigo 272.º e colocá-lo aqui em sede, porque este artigo 272.º como de certeza o Sr. Deputado sabe, é o artigo da Polícia. Colocá-lo aqui em sede de reserva da Assembleia, como já cá está e o Sr. Deputado bem sabe, o sistema de informações da República, o regime do segredo de Estado e, portanto, por maioria de razão, do nosso ponto de vista, fica aqui bem o regime ... das forças de segurança.
É esta a génese, e do ponto de vista do PSD, com vantagens, uma vez que a proposta inicial do Partido Socialista é que nos merecia as maiores reservas, por poder resultar duma desresponsabilização dos executivos face à definição da política de segurança interna - que é do nosso ponto de vista uma questão de programa político de qualquer governo.
............................................................................................................................................................................................................................................................... O Sr. João Amaral (PCP): Creio que o que está subjacente à proposta mantém intocado o disposto no n.º 4 do artigo 272.º. O Sr. Presidente: Não se mexe. O Sr. João Amaral (PCP): Estou de acordo que não é a Assembleia que vai organizar as diferentes forças policiais. Portanto, estou de acordo que não compita à Assembleia fazer a Lei Orgânica da GNR, PSP ou da Guarda Fiscal. Não tenho qualquer dúvida quanto a isto. Agora, já que a questão foi aqui colocada, em termos de: o que é que significa
‘regime das forças de segurança’, eu apanhava precisamente o exemplo do sistema de informações da República para dizer que faz parte do regime do sistema de informações da República definir quais são os serviços que existem. Sr. Marques Guedes (PSD):- Quais são os serviços, mas não a Organização. O Sr. João Amaral (PCP): E, portanto, faz parte do regime das forças de segurança definir que forças de segurança existem. Sr. Marques Guedes: - Com certeza! O Sr. João Amaral (PCP): Se o entendimento é esse, e se isso está a salvaguardar o artigo 272.º, n.º [4] que diz que a organização das forças de segurança é
única para todo o território nacional ... Sr. Marques Guedes: - Tem o compromisso do PSD que não deixaremos alterar isso. O Sr. João Amaral (PCP): Então, percebo o alcance e congratulo-me com a posição que o PS tomou aqui assim, porque significa o reforço... .......................
..............................................................................................................................'
5. Se, como parece resultar das transcrições vindas de fazer, se poderá concluir que o legislador da IV Revisão Constitucional não teve a intenção de abarcar na alínea u) do vigente artigo 164º as matérias atinentes à
«organização interna» de cada força de segurança, isso não significa que, em face da prescrição hoje existente, se tenha, e somente, de atender ao desiderato histórico daquele legislador, extraível dos trabalhos levados a cabo na Comissão Eventual para a Revisão Constitucional.
Há, antes, que considerar ainda outro elementos da interpretação jurídica.
Efectivamente se, face a estes outros elementos, se houvesse de considerar a asserção regime utilizada nesta disposição constitucional de molde a nela se dever incluir uma amplíssima ou total regulação da matéria a que o mesmo se reporta, inclusivamente quando se tratasse de questões de pormenor, adjectivas e de mera regulamentação, isso derivaria do entendimento de que, não obstante o intento do legislador daquela Revisão, o intérprete e aplicador do direito constitucional, maxime o juiz constitucional, se não deveria fundar tão só na vontade desse legislador, porque, então, o resultado que adviria de uma interpretação esteada unicamente nessa vontade seria contrária aos próprios cânones interpretativos e prescrições constitucionais.
Há, pois, que prosseguir, com vista a descortinar-se o que deve ser incluído no conceito de regime, para os efeitos da alínea u) do artigo 164º da Constituição.
Vincar-se-á aqui que a conclusão a que se chegar quanto ao alcance da asserção regime não significa a extrapolação da mesma para todas as demais situações em que a Lei Fundamental utilize idêntica expressão, designadamente para efeitos do âmbito da reserva de competência legislativa parlamentar.
O que releva agora é, e tão só, descortinar qual o indicado alcance tendo em mira o preceituado na citada alínea u), pelo que aquilo que este Tribunal concluir quanto a este particular não conduzirá, por si só, a que seja, mutatis mutandis, transponível para outros locais e matérias em que a Constituição se reporte à palavra regime que, desta arte, poderá abarcar sentido diverso daquele que é utilizado na falada alínea.
6. No Acórdão nº 3/89 (in Diário da República, 2ª Série, de 11 de Janeiro de 1989), este Tribunal teve ocasião de discretear no sentido de que a inclusão de qualquer matéria na reserva de competência legislativa da Assembleia da República tem de ser situada num de três níveis: um, mais exigente, segundo o qual toda a regulação a ela concernente compete ao órgão parlamentar; outro, dotado de menor exigência, em que a matéria se circunscreve ao regime comum ou normal, o que inculca que os regimes especiais podem ser definidos pelo Governo
(ou, inclusivamente, se for o caso, pelas assembleias legislativas regionais); um terceiro, em que a competência parlamentar incide somente sobre as bases gerais dos regimes jurídicos das matérias.
Segundo Jorge Miranda (mesma obra, 234, nota 1 e 235), à excepção da segunda parte da alínea d) e da alínea i), ambas do artigo 164º da Constituição, a reserva absoluta de competência parlamentar indicada em todas as demais alíneas desse mesmo artigo abrangerá a totalidade da respectiva matéria, o que aponta, pois, dir-se-á agora, para que a regulação atinente às matérias nelas versadas deverá ser objecto de regulação pela Assembleia da República (em idêntico sentido, Marcelo Rebelo de Sousa e José de Melo Alexandrino, Constituição da República Portuguesa Comentada, 2000, 279 - para quem '[s]empre que a Constituição não fala em «bases», «bases gerais» ou «regime geral», a matéria em questão pertence à Assembleia in totum (...), salvo se a lei deixar espaço para alguma regulamentação puramente executiva' - e Gomes Canotilho e Vital Moreira, Constituição da República Portuguesa Anotada, 3ª edição, 663, os quais defendem que, neste 'domínio, as leis da AR têm de esgotar a normação legislativa', se em causa não estiver apenas a consagração, pela Lei Fundamental, do estabelecimento, pelo Parlamento, de bases gerais).
No Acórdão deste Tribunal nº 81/84 (Acórdãos do Tribunal Constitucional, 4º volume, 225 e segs.) disse-se que 'ao falar-se no artigo
37.º, n.º 3, da Constituição em «regime de punição da lei geral» se remetia
«para os princípios gerais de direito penal tanto em matéria de incriminações como de reacções criminais. Princípios gerais de direito penal que são, não apenas os princípios jurídico-constitucionais penais, mas também «aqueles que presidem à teoria geral das infracções e das penas que constam do Código Penal». Constituem uma espécie de ‘direito comum’ das comunidades com o mesmo grau de civilização e cultura, um como que estatuto cujo ponto de referência é a comunitas civium'.
A propósito do que se deveria entender por «regime e âmbito da função pública», escreveu-se no Parecer da Comissão Constitucional nº 22/79
(Pareceres da Comissão Constitucional, 9º volume, 48 e segs.) - o que veio a ser retomado pela jurisprudência deste Tribunal (cfr., a título exemplificativo, o Acórdão nº 78/84, no Diário da República, 2ª Série, de 11 de Janeiro de 1985) - que 'à competência reservada da Assembleia da República pertence a definição daquilo que bem poderá chamar-se o estatuto geral da função pública, é dizer, a definição dos sistema de categorias, de organização de carreiras, de condições de acesso e de recrutamento, do complexo de direitos e deveres funcionais que valem, em princípio, para todo e qualquer funcionário e que, por isso mesmo, fornecem o enquadramento da função pública como um todo dentro das funções do Estado'.
Disse-se também no Acórdão nº 393/97 (ditos jornal oficial e Série, de 14 de Outubro de 97) que, definidas as grandes linhas que hão-de inspirar a regulamentação legal da função pública e demarcar o âmbito institucional e pessoal da aplicação desse específico regime, competia 'depois ao Governo, estabelecido o quadro dos princípios básicos fundamentais dessa regulamentação, desenvolvê-los, concretizá-los e mesmo paticularizá-los, em diplomas de espectro mais ou menos amplo, consoante a especificidade das situações a concretizar' (no mesmo sentido, cfr. o Acórdão nº 36/96 - na 2ª Série do Diário da República de 3 de Maio de 1996).
Igualmente, ao tratar do «regime geral» de punição das infracções disciplinares, este órgão de fiscalização concentrada da constitucionalidade afirmou no Acórdão nº 236/97 (2ª Série do Diário da República de 13 de Maio de
1997) que, se, o Decreto-Lei nº 191-D/79, de 25 de Junho, constitui um corpo normativo que, ao reger, em geral, para os funcionários e agentes da administração central, regional e local, bem como para o pessoal dos institutos públicos nas modalidades de serviços personalizados e de fundos públicos e, quanto a disciplina, para os funcionários e agentes das autarquias locais e, por isso, é de perspectivar como uma «lei geral», já nesse regime geral se não compreendem 'normas que venham a estabelecer especificidades no campo disciplinar - substancial e designadamente no que tange a normas procedimentais e de ordenação - relativamente a funcionários e agentes que a tradição jurídica de há muito contemplava como detendo «estatutos disciplinares especiais»', normas essas que poderiam, pois, ser editadas pelo Governo sem precedência de autorização legislativa.
Já a respeito do que deva ser entendido como «regime geral» do arrendamento rural e do arrendamento urbano, este Tribunal teve ocasião, por mais de uma vez (cfr., por exemplo, os seus Acórdão números 77/88, na 1ª Série do Diário da República de 28 de Abril de 1988, e 311/93, no mesmo jornal oficial, 2ª Série, de 22 de Julho de 1993) de dizer que a reserva de competência exclusiva da Assembleia da República 'não se limita à definição dos
«princípios», «directivas» ou standards fundamentais em matéria de arrendamento
(é dizer, das «bases» respectivas), mas desce ao nível das próprias «normas» integradoras do regime desse contrato e modeladoras desse contrato'. E, acrescentou-se, que, contudo, essa reserva não deveria ser perspectivada como esgotante e absoluta, visto que se permitia ainda a intervenção de outros órgãos dotados de competência legislativa na regulamentação de tudo o que não fosse verdadeiramente substantivo, ou seja, no tocante às respectivas regras materiais.
7. Transpondo para a situação em apreço os dados que se podem porventura retirar de uma possível parametrização da jurisprudência constitucional sobre o que deva ser entendido por «regime», «regime e âmbito» e
«regime geral», dir-se-á que, quanto à matéria ínsita na alínea u) daquele artigo, inequivocamente nela se contêm as regras definidoras daquilo que é comum e geral às forças de segurança, as grandes linhas da regulação, a definição dos serviços, organizações ou forças que devem compor as forças de segurança, finalidades e os princípios básicos fundamentais relativos, verbi gratia, à definição do seu sistema global, complexo de poderes, funções, competências e atribuições de cada serviço, força ou organização, inter-relacionação, projecção funcional interna e externa e, ainda, os princípios básicos relativos à interferência das forças de segurança com os direitos fundamentais dos cidadãos
(cfr., quanto a estes últimos aspectos, os princípios fundamentais elencados no artº 2º e a coordenação e cooperação das forças de segurança estabelecidas no artº 6º, um e outro da Lei de Segurança Interna - Lei nº 20/87, de 12 de Junho).
É cabido citar aqui Gomes Canotilho e Vital Moreira (ob. citada,
957) que, em anotação ao artigo 272º da Lei Básica, embora numa diversa óptica, entendem que, ao se consagrar o princípio da unidade de organização em todo o território das forças de segurança, 'a Constituição estatui a exclusiva competência dos órgãos de soberania (AR e Governo) quanto à criação, definição de tarefas e direcção orgânica'.
Efectivamente, não poderá sustentar-se que se não inclua no regime das forças de segurança a definição dos «princípios» que - relativamente a cada uma das forças, serviços ou organizações que as compõem - a configurem basicamente o seu modo de funcionamento e relacionamento com as demais entidades públicas e os cidadãos, que definam as linhas básicas da sua organização e da sua natureza (como, verbi gratia, um corpo especial de tropas, um corpo militar ou militarizado, e aqueles pelos quais devem obedecer as suas missões gerais, competências e atribuições).
Mas, se isto é assim, já se antevê como excessivo que - reportadamente a cada um dos concretos serviços, forças ou organizações, que não podem deixar de ser entendidos como estando integrados no domínio do funcionalismo da Administração - da reserva absoluta de competência legislativa parlamentar deva fazer parte a respectiva organização interna, suportes logístico, financeiro e humano, respectivas gestão e corte de direitos e deveres funcionais dos funcionários que as compõem.
Efectivamente, não se pode dizer que qualquer uma destas específicas particularidades de regulação se insira nas grandes linhas de uma definição comum das forças de segurança, na indicação de quais as organizações, forças ou serviços que aquelas devam compor, no elencar das finalidades e princípios básicos ou comuns inerentes a elas, tais como os acima exemplificados, na definição de qual a inter-relacionação e projecção funcional interna e externa que deve ser prosseguida pelas referidas forças.
Mesmo a entender-se que a matéria que se liga ao regime das forças de segurança há-de compreender uma reserva, tanto para o regime material quanto para o regime orgânico (cfr., quanto ao «regime dos serviços de informações e do segredo de Estado» a posição de Gomes Canotilho e Vital Moreira, ob. citada,
676), neste último deverá considerar-se tão só como abarcando as supra indicadas definição, finalidades e princípios básicos organizatórios funcionais, de atribuição, inter-relacionação e projecção.
Vale aqui acentuar que, tal como se pode extrair do debate levado a efeito na Comissão Eventual para a Revisão Constitucional, não será estranho à consideração acima efectuada sustentar-se que a moldagem da organização de serviços e forças que compõem ou comporão as forças de segurança não deixa de estar ligada, de certa forma, à própria estruturação de um dado sector da Administração Pública, com a consequente responsabilização governamental ao nível da gestão dessa matéria, desde que estejam asseguradas as garantias democráticas que se visaram salvaguardar pela intervenção parlamentar exclusiva quanto aos pontos atrás indicados, onde avulta a salvaguarda dos direitos fundamentais dos cidadãos.
É que, como aliás resulta do artº 8º, nº 2, alínea b), da Lei de Segurança Interna, é da competência do Governo programar e assegurar os meios destinados à execução da política de segurança interna.
Os preceitos que se intentam alterar, quer na Lei Orgânica da Guarda Nacional Republicana, quer no Estatuto dos Militares da Guarda Nacional Republicana, não vão, pois, «tocar» naquelas matérias que acima se identificaram como devendo fazer parte do regime das forças de segurança.
Efectivamente, e agora perspectivando as alterações intentadas introduzir que porventura algumas dúvidas poderiam suscitar sobre se não prescreveriam regras que devessem ser abarcadas no elenco daquilo que se concluiu dever integrar o conceito de regime, nomeadamente no Estatuto do Militar da Guarda Nacional Republicana, não se pode olvidar que, no «regime» que já se encontrava definido na ordem jurídica anteriormente à Revisão Constitucional de 1997, também se encontrava consagrado que os militares da Guarda desfrutavam do direito a utilizar o armamento que lhes fosse distribuído e requisitar, no cumprimento da sua missão, o auxílio das autoridades administrativas, policiais e fiscais [cfr. artº 21º, nº 1, da Lei Orgânica da Guarda Nacional Republicana aprovado pelo Decreto-Lei nº 231/93 - versão inicial
- e artº 22º, nº 1, alíneas e) e g), da versão inicial daquele Estatuto], pelo que não deixa aqui de existir uma essencial continuidade legislativa não inovatória.
8. Em face do exposto, não se pronuncia o Tribunal Constitucional pela inconstitucionalidade de qualquer das normas constantes do decreto do Governo, registado sob o nº 219/2001- MAI, aprovado pelo Conselho de Ministros em 5 de Dezembro de 2001.
Lisboa, 10 de Janeiro de 2002- Bravo Serra Luís Nunes de Almeida Artur Maurício Paulo Mota Pinto José Sousa e Brito Guilherme da Fonseca Maria Fernanda Palma Maria Helena Brito Maria dos Prazeres Pizarro Beleza Alberto Tavares da Costa José Manuel Cardoso da Costa