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Proc. n.º 593/02 Acórdão nº 140/03
1ª Secção Relatora: Maria Helena Brito
Acordam na 1ª Secção do Tribunal Constitucional:
I
1. Por acórdão de 5 de Julho de 2001, o Tribunal da Relação de Lisboa negou provimento ao recurso de apelação interposto por A e outros da sentença do tribunal de primeira instância que havia fixado em 240.877.779$00 o valor da indemnização, por expropriação por utilidade pública, a pagar pela Câmara Municipal de Sintra aos recorrentes (fs. 738 e seguintes). A propósito da questão de constitucionalidade do artigo 25º, n.º 1, do Código das Expropriações de 1991, que havia sido suscitada pelos recorrentes nas suas alegações, disse nesse acórdão o Tribunal da Relação de Lisboa:
'[...]
[...] o direito à justa indemnização decorrente da expropriação consubstancia um direito fundamental de natureza análoga à dos direitos, liberdades e garantias e implica que na sua efectivação se respeitem os princípios da igualdade e da proporcionalidade. O princípio da igualdade envolve a igualização de tratamento entre os expropriados e entre estes e os cidadãos não expropriados, e o princípio da proporcionalidade implica que a indemnização corresponda à desvantagem económica derivada da perda do direito expropriado (Ac. do Tribunal Constitucional, n°
210/93, de 16.3.93, BMJ, n° 425, pág. 160). Referiram os apelantes que a consideração do custo de construção para efeito do disposto no artigo 25°, n° 1, do Código das Expropriações, em vez do valor da construção tinha como efeito a atribuição à indemnização por expropriação de terrenos para construção [de] um valor muito menor do que o seu valor real. Acrescentaram que a interpretação daquele normativo nesse sentido implicava a sua inconstitucionalidade material por ofensa do princípio da justa indemnização na expropriação consagrado no artigo 62°, n° 2, da Constituição. Todavia, na sentença recorrida [...], considerou-se no cálculo da indemnização devida aos apelantes por virtude da perda do direito de propriedade sobre a parcela de terreno em causa o valor da construção e não o valor do respectivo custo. Assim, o valor de cento e dez mil escudos por metro quadrado que foi considerado no cálculo da indemnização reporta-se ao valor da construção possível na parcela expropriada ao tempo da declaração ministerial da utilidade da expropriação, naturalmente em termos normais de mercado, isto é, à margem de elementos conjunturais de especulação. Inexiste, por isso, fundamento legal para considerar que a interpretação feita pelo tribunal do disposto no n° 1 do artigo 25° do Código das Expropriações de
1991 infringe o disposto no artigo 62°, n° 2, da Constituição, ou qualquer princípio nela consignado.
[...].'
2. Inconformados com o referido acórdão, A e outros dele interpuseram recurso para o Tribunal Constitucional, ao abrigo da alínea b) do n.º 1 do artigo 70º da Lei do Tribunal Constitucional, para apreciação da inconstitucionalidade da 'norma contida no artigo 25º n.º 1 do Código das Expropriações, aprovado pelo Decreto-Lei nº 438/91, de 9 de Novembro, na interpretação dada in casu pelo Acórdão Recorrido', por violação do 'artigo 62º n.º 2 da Constituição da República Portuguesa, que impõe que as expropriações por utilidade pública sejam efectuadas mediante o pagamento de justa indemnização' (fls. 868 e seguintes).
Explicitaram os recorrentes no requerimento de interposição do recurso para este Tribunal:
'3. [...] o conceito de valor de construção presente no artigo nº 25 nº 1 do Código das Expropriações, tal como foi interpretado pelo Acórdão recorrido, para efeitos da fixação da indemnização a atribuir, não atende ao valor de construção resultante do livre jogo de mercado, isto é, não atende ao resultado das regras do livre jogo da oferta e da procura, mas sim a um valor normativo ideal que é, nos termos expressos no mesmo Acórdão, «sempre diferente do valor de venda»
(cfr. Acórdão recorrido, fls. 114).
4. Tal significa que, na realidade, para o Acórdão recorrido, o conceito normativo de valor de mercado não pode nunca corresponder ao conceito de valor de compra e venda ou valor venal do bem expropriado.
5. Tal entendimento do artigo 25º nº 1 do Código das Expropriações, que subjaz ao Acórdão recorrido, viola, in casu, o preceituado em matéria de justa indemnização no artigo 62º nº 2 da Constituição.
6. Isto porquanto os particulares cujos terrenos sejam expropriados e que recebam uma indemnização que fica aquém do que receberiam em virtude de uma normal compra e venda de tais terrenos suportam um sacrifício superior ao daqueles cujos terrenos não foram expropriados, uma vez que o seu património não
é assim reintegrado no valor real do bem que dele foi extraído pela expropriação.
[...].'
O recurso foi admitido por despacho de 5 de Julho de 2002 (fls.
893).
3. Notificados para produzir alegações, concluíram-nas assim os recorrentes (fls. 904 e seguintes):
'A. A justa indemnização, presente no nº 2 do artigo 62º da Constituição, deve respeitar o princípio da equivalência de valores e o princípio da igualdade dos cidadãos perante os encargos públicos. B. No caso em apreço, a justa indemnização a atribuir deveria atender ao valor de venda no mercado da construção, resultante do livre jogo da oferta e da procura e não a um valor ficcionado sempre diferente do valor de venda. C. O artigo 25º nº 1 do Código das Expropriações na interpretação que lhe é dada pelo douto acórdão recorrido, no sentido de o «valor da construção» aí referido ser necessariamente diferente do valor de venda do bem, viola o disposto no nº 2 do artigo 62º da Constituição.'
A recorrida Câmara Municipal de Sintra também produziu alegações, nas quais concluiu do seguinte modo (fls. 920 e seguintes):
'1 - Arguindo os Recorrentes de inconstitucionalidade não a norma em que se suporta a decisão recorrida, mas o entendimento que lhe foi dado pelas instâncias, não está preenchido o requisito da alínea b do nº 1 do art° 70 da Lei de organização, funcionamento e processo do Tribunal Constitucional.
2 - A compensação a que se refere o nº 1 do artº 25 do C. E. representa o valor de mercado, venda ou de compra e venda do bem expropriado como valor
«normativamente entendido» no sentido de «valor de mercado normal ou habitual» e por isso não especulativo.
3 - E sendo assim, como é, o entendimento do disposto no preceito referido em que se suportou a decisão recorrida não violou os limites da «justa indemnização» tal como a configura o disposto no nº 2 do art° 62 da Constituição da República.'
4. Atenta a questão prévia de não conhecimento do recurso suscitada pela recorrida, foi ordenada, por despacho de fls. 928, a notificação dos recorrentes para responderem, querendo, no prazo legal.
Na resposta, vieram os recorrentes sustentar a 'sindicabilidade da inconstitucionalidade do artigo 25º do Código das Expropriações na interpretação que lhe foi dada pela decisão judicial a quo' e, consequentemente, a improcedência da questão prévia suscitada pela recorrida (fls. 929 e seguintes).
Cumpre apreciar.
II
5. Constitui objecto do presente recurso a apreciação da conformidade constitucional da norma do artigo 25º, n.º 1, do Código das Expropriações, aprovado pelo Decreto-Lei n.º 438/91, de 9 de Novembro, que dispõe como segue:
'Artigo 25º
(Cálculo do valor do solo apto para a construção)
1. O valor do solo apto para a construção calcula-se em função do valor da construção nele existente ou, quando for caso disso, do valor provável daquela que nele seja possível efectuar de acordo com as leis e regulamentos em vigor, num aproveitamento economicamente normal, à data da declaração de utilidade pública, devendo ter-se em conta a localização e a qualidade ambiental.
[...].'
De acordo com a delimitação constante do requerimento de interposição do recurso (supra, 2.), pretendem os recorrentes que este Tribunal aprecie a norma questionada na interpretação segundo a qual o valor de construção a que se refere tal preceito não corresponde ao valor de construção resultante do livre jogo de mercado, mas a um valor normativo ideal, sempre diferente do valor de venda.
A norma do artigo 25º, n.º 1, do referido Código das Expropriações, se bem que em diversa dimensão interpretativa, já foi apreciada pelo Tribunal Constitucional no acórdão n.º 494/02 (publicado no Diário da República, II Série, n.º 9, de 11 de Janeiro, p. 488 s), tendo-se então concluído no sentido da sua não inconstitucionalidade.
6. Não procede a questão prévia de não conhecimento do objecto do recurso, levantada pela recorrida. Como salientam os recorrentes na resposta a tal questão prévia, o Tribunal Constitucional pacificamente tem entendido que a referência a 'norma', constante da alínea b) do n.º 1 do artigo 70º da Lei do Tribunal Constitucional, abrange 'norma em determinada interpretação' ou
'interpretação normativa'. Compreende-se que assim seja, dado que, como salienta Oliveira Ascensão (O Direito – Introdução e Teoria Geral – Uma Perspectiva Luso-brasileira, 6ª ed. revista, Coimbra, Almedina, 1991, p. 504-505), não sendo a norma um modelo prefixado e individualizado que o intérprete reconstitua – podendo mesmo dizer-se que a norma, enquanto realidade objectiva preexistente, não existe –, ela é uma criação do intérprete. Sendo uma criação do intérprete, é evidente que qualquer preceito legal – como é o caso do artigo 25º, n.º 1, do Código das Expropriações – pode comportar tantas normas quantas as interpretações que dele sejam feitas, pelo que sempre seria incompreensível rejeitar um recurso interposto ao abrigo da alínea b) do n.º 1 do artigo 70º da Lei do Tribunal Constitucional com o fundamento de que não fora questionada a norma 'em si mesma considerada'. Esta afirmação não significa que se confunda 'norma em determinada interpretação' com 'decisão judicial'. Com efeito, é possível ainda distinguir a criação do intérprete (a norma) da resolução do caso (a decisão judicial). E, enquanto a conformidade constitucional desta não pode ser sindicada pelo Tribunal Constitucional, a conformidade constitucional daquela já pode ser sindicada, naturalmente se tiver sido efectivamente perfilhada na decisão recorrida.
7. Nada obstando à apreciação do objecto do presente recurso, cabe averiguar se os recorrentes têm razão.
Ora, neste particular, a resposta não pode deixar de ser negativa.
Com efeito, o artigo 62º, n.º 2, da Constituição, ao determinar que a expropriação por utilidade pública implica o pagamento de justa indemnização, visa certamente banir a arbitrariedade e a desproporção no cálculo do valor da indemnização, mas não fixa qualquer critério rígido de cálculo do respectivo montante, cuja aplicação possa ser sindicada pelo Tribunal Constitucional em qualquer processo de expropriação.
Significa isto que de tal preceito constitucional não decorre a imposição, ao legislador, do critério de todo e qualquer valor de mercado do bem expropriado (ou o do valor de mercado da construção existente no bem expropriado), como pretendem os recorrentes.
Não obstante na perspectiva dos recorrentes esse valor de mercado ser o critério 'mais justo', a verdade é que ao Tribunal Constitucional não compete emitir um juízo de censura sobre um critério que, podendo não ser o
'mais justo', ainda assim se revela equitativo e, como tal, obedece aos parâmetros do artigo 62º, n.º 2, da Constituição. Por outras palavras, o Tribunal Constitucional não pode ser chamado a pronunciar-se sobre o melhor método de cálculo do valor da indemnização por expropriação por utilidade pública, pois que tal função compete ao legislador ou aos peritos.
Seguindo esta ordem de ideias, nenhuma arbitrariedade ou desproporção se vislumbra no entendimento acolhido na decisão recorrida, a que apenas esteve subjacente a rejeição de elementos conjunturais de especulação e nunca a aceitação de uma indemnização simbólica.
Por último, refira-se que, no acórdão n.º 210/93, de 16 de Março
(publicado no Diário da República, II Série, n.º 124, de 28 de Maio de 1993, p.
5609) – aliás citado quer no acórdão recorrido quer nas alegações da recorrida – expressamente se referiu que, não só a Constituição não fixa qualquer critério rígido de cálculo do valor da indemnização por expropriação, como não impõe a consideração do livre jogo da oferta e da procura no cálculo desse valor. Escreveu-se, entre o mais, nesse acórdão:
'[...]
9. O artigo 62º, nº 2, da Lei Fundamental, ao estabelecer que a expropriação por utilidade pública só pode ser efectuada com base na lei e mediante o pagamento de «justa indemnização», consagra claramente o princípio da indemnização como um pressuposto de legitimidade do acto expropriativo (cfr. F. Alves Correia, As Garantias do Particular na Expropriação por Utilidade Pública, Coimbra, 1982, p.
120-122 e 156-162) ou, por outras palavras, como «um elemento integrante do próprio acto de expropriação» (cfr. Gomes Canotilho/Vital Moreira, Constituição da República Portuguesa Anotada, vol. I, 2ª ed., Coimbra, Coimbra Editora, 1984, p. 337. Cfr. também F. Alves Correia, Formas de Pagamento da Indemnização na Expropriação por Utilidade Pública – Algumas Questões, Separata do Número Especial do Boletim da Faculdade de Direito de Coimbra, «Estudos em Homenagem ao Prof. Doutor António de Arruda Ferrer Correia», 1984, Coimbra, 1991, p. 15, 16, nota 4). Aquele preceito constitucional determina que a indemnização por expropriação deve ser justa, mas não define qualquer critério indemnizatório de aplicação directa e objectiva, nem contém qualquer indicação sobre o método ou mecanismo de avaliação do prejuízo derivado da expropriação. É este um problema de técnica legislativa, cuja escolha foi deixada pela Constituição ao legislador ordinário
(cfr. F. Alves Correia, O Plano Urbanístico e o Princípio da Igualdade, Coimbra, Almedina, 1990, p. 532,546). Apesar disso, a expressão «justa indemnização», inserta no artigo 62º, nº 2, da Lei Fundamental, não pode ser considerada como uma fórmula vazia. É, antes, uma fórmula carregada de sentido, na qual podem ser colhidos importantes limites à discricionaridade do legislador ordinário.
10. Em obra recente, F. Alves Correia (cfr. O Plano Urbanístico e o Princípio da Igualdade, cit., p. 532 e ss.) defende que o conceito constitucional de «justa indemnização» leva implicado três ideias: a proibição de uma indemnização meramente nominal, irrisória ou simbólica; o respeito pelo princípio da igualdade de encargos; e a consideração do interesse público da expropriação. Atendo-nos apenas à primeira e à segunda dimensões – aquelas que têm a ver com o princípio da justiça da indemnização visto na direcção do expropriado –, dir-se-á, com o autor referido, que no conceito de justa indemnização vai implícito o sentido de que devem ser rejeitados por inconstitucionais os critérios conducentes a uma indemnização meramente nominal (blösse Nominalentschädigung), a uma indemnização puramente irrisória ou simbólica ou a uma indemnização simplesmente aparente. Estar-se-á perante uma indemnização meramente simbólica quando, por exemplo, a lei, baseando-se num critério abstracto, que não faça qualquer referência ao bem a expropriar e ao seu valor segundo o seu destino económico, permite indemnizações que não se traduzem numa compensação adequada do dano infligido ao expropriado. Além disso, no conceito de justa indemnização vai implicada necessariamente a observância do princípio da igualdade, na sua manifestação de igualdade dos cidadãos perante os encargos públicos. Uma indemnização justa (na perspectiva do expropriado) será aquela que, repondo a observância do princípio da igualdade violado com a expropriação, compense plenamente o sacrifício especial suportado pelo expropriado, de tal modo que a perda patrimonial que lhe foi imposta seja equitativamente repartida entre todos os cidadãos. Segundo o autor citado, o princípio da igualdade, como elemento normativo inderrogável que deve presidir à definição dos critérios de indemnização por expropriação, desdobra-se em duas dimensões ou em dois níveis fundamentais de comparação: o princípio da igualdade no âmbito relação interna e o princípio da igualdade no domínio da relação externa da expropriação. No campo da relação interna da expropriação, confrontam-se as regras de indemnização aplicáveis às diferentes expropriações. Neste domínio, o princípio da igualdade impõe ao legislador, na definição de regras de indemnização por expropriação, um limite inderrogável: não pode fixar critérios de indemnização que variem de acordo com os fins públicos específicos das expropriações (v.g. critérios de indemnização diferentes para as expropriações de imóveis destinados
à abertura de vias férreas, ao rasgo de auto-estradas, à execução dos planos urbanísticos, etc.), com os seus objectos (v.g. critérios diferenciados de indemnização para as expropriações de imóveis e móveis, prédios rústicos e prédios urbanos, solos agrícolas e solos urbanizados, etc.) e com o procedimento a que elas se subordinam. O princípio da igualdade não permite que particulares colocados numa situação idêntica recebam indemnizações quantitativamente diversas ou que sejam fixados critérios distintos de indemnização que tratem alguns expropriados mais favoravelmente do que outros grupos de expropriados. Aquele princípio obriga o legislador a estabelecer critérios uniformes de cálculo da indemnização, que evitem tratamentos diferenciados entre os particulares sujeitos a expropriação. No domínio da relação externa da expropriação, comparam-se os expropriados com os não expropriados, devendo a indemnização por expropriação ser fixada num montante tal que impeça um tratamento desigual entre os dois grupos. A observância do «princípio da igualdade dos cidadãos perante os encargos públicos» na expropriação por utilidade pública exige que esta seja acompanhada de uma indemnização integral (volle Entschädigung) ou de uma compensação integral do dano infligido ao expropriado. Aquele princípio impõe que a indemnização por expropriação possua um «carácter reequilibrador» em benefício do sujeito expropriado, objectivo que só será atingido se a indemnização se traduzir numa «compensação séria e adequada» ou, noutros termos, numa compensação integral do dano suportado pelo particular. Na perspectiva de F. Alves Correia, o critério mais adequado ou mais apto para alcançar uma compensação integral do sacrifício patrimonial infligido ao expropriado e para garantir que este, em comparação com outros cidadãos não expropriados, não seja tratado de modo desigual e injusto, é o do valor de mercado (Verkehrswert), também denominado valor venal, valor comum ou valor de compra e venda do bem expropriado, entendido não em sentido estrito ou rigoroso, mas sim em sentido normativo. Com a expressão «valor de mercado normativamente entendido», designa o autor que se vem citando «o valor de mercado normal ou habitual», não especulativo, isto
é, um valor que se afasta, às vezes substancialmente, do valor de mercado resultante do jogo da oferta e da procura, já que está sujeito, frequentes vezes, a correcções, as quais são ditadas por exigências da justiça. Uma boa parte destas manifesta-se em reduções que são impostas pela especial ponderação do interesse público que a expropriação serve, como a eliminação dos elementos de valorização puramente especulativos e das mais-valias ou aumentos de valor ocorridos no bem expropriado, em especial nos terrenos, que tenham a sua origem em gastos ou em despesas feitas pela colectividade. Mas, noutros casos, aquelas traduzem-se em majorações, devido à natureza dos danos provocados pelo acto expropriativo (para mais desenvolvimentos, cfr. F. Alves Correia, O Plano Urbanístico, cit., p. 550 e ss.).
[...].'
As considerações constantes do acórdão transcrito permitem, pois, concluir que não é inconstitucional a norma do artigo 25º, n.º 1, do Código das Expropriações de 1991, na interpretação apontada pelos recorrentes.
III
8. Nestes termos, e pelos fundamentos expostos, o Tribunal Constitucional decide: a) Não julgar inconstitucional a norma do artigo 25º, n.º 1, do Código das Expropriações aprovado pelo Decreto-Lei n.º 438/91, de 9 de Novembro, na interpretação apontada pelos recorrentes; b) Consequentemente, negar provimento ao recurso, confirmando a decisão recorrida no que se refere à questão de constitucionalidade. Custas pelos recorrentes fixando-se a taxa de justiça em quinze unidades de conta.
Lisboa, 18 de Março de 2003 Maria Helena Brito Pamplona de Oliveira Luís Nunes de Almeida Artur Maurício José Manuel Cardoso da Costa