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Proc. n.º 30/04
1ª Secção Relatora: Maria Helena Brito
Acordam, em conferência, na 1ª Secção do Tribunal Constitucional:
I
1. Por decisão sumária de fls. 107 e seguintes, não se tomou conhecimento do objecto do recurso interposto para este Tribunal por A., pelos seguintes fundamentos:
“[...]
4. O presente recurso foi interposto ao abrigo das alíneas b) e c) do n.º 1 do artigo 70º da lei do Tribunal Constitucional (supra, 3.). No que se refere à alínea c) deste preceito legal, é por demais evidente que os pressupostos processuais do recurso aí previsto não se encontram preenchidos no presente caso. Na verdade, percorrendo o texto da decisão recorrida (supra, 2.), facilmente se verifica que não foi recusada a aplicação de qualquer norma constante de acto legislativo, com fundamento na sua ilegalidade por violação de lei com valor reforçado. Assim sendo, não pode conhecer-se do objecto do presente recurso, no que diz respeito à alínea c) do n.º 1 do artigo 70º da Lei do Tribunal Constitucional.
5. Vejamos agora se os pressupostos processuais do recurso previsto na alínea b) do n.º 1 do artigo 70º da Lei do Tribunal Constitucional se encontram preenchidos.
5.1. Também aqui a resposta não pode deixar de ser negativa. Com efeito, um dos pressupostos processuais do recurso previsto nessa alínea b)
é a invocação pelo recorrente, durante o processo, da questão de inconstitucionalidade da norma que pretende ver apreciada pelo Tribunal Constitucional (cfr. também o artigo 72º, n.º 2, da Lei do Tribunal Constitucional). Ora – e exceptuando o caso da norma do artigo 50º-A, n.º 1, do Decreto-Lei n.º
433/82, de 27/10, na redacção do Decreto-Lei n.º 244/95, de 14/09 (cfr. supra,
1., conclusões 43 e 44) –, a recorrente não suscitou, durante o processo, a questão da inconstitucionalidade de qualquer norma, tendo-se limitado a imputar inconstitucionalidades a actos, decisões, despachos e comportamentos (cfr. supra, 1., conclusões 5, 27, 28, 34, 35, 40, 41, 42, 45, 55, 59), o que é algo de substancialmente diverso. Assim sendo – e, repete-se, exceptuando o caso da norma do artigo 50º-A, n.º 1, do Decreto-Lei n.º 433/82, de 27/10, na redacção do Decreto-Lei n.º 244/95, de
14/09 –, não pode conhecer-se do objecto do recurso, no que respeita à alínea b) do n.º 1 do artigo 70º da Lei do Tribunal Constitucional, por não ter a recorrente suscitado, durante o processo, a questão da inconstitucionalidade das normas que agora pretende ver apreciadas.
5.2. Relativamente à norma do artigo 50º-A, n.º 1, do Decreto-Lei n.º 433/82, de
27/10, na redacção do Decreto-Lei n.º 244/95, de 14/09, verifica-se que a recorrente, efectivamente, suscitou durante o processo a respectiva inconstitucionalidade, sustentando que a condenação em custas, sem prévia condenação pela prática da contra-ordenação, violaria o princípio da presunção de inocência e o princípio da constitucionalidade (cfr. supra, 1., conclusões 43 e 44). Todavia, a norma do artigo 50º-A, n.º 1, do Decreto-Lei n.º 433/82, de 27/10, na redacção do Decreto-Lei n.º 244/95, de 14/09, não foi aplicada na decisão recorrida. Com efeito, tal norma nem sequer podia ter sido aplicada, atendendo a que o referido artigo 50º-A regula o pagamento voluntário da coima que, no caso concreto, não ocorreu. A condenação da recorrente em custas teve lugar, diversamente, ao abrigo do disposto no artigo 94º do Decreto-Lei n.º 433/82, de
27/10, na redacção do Decreto-Lei n.º 244/95, de 14/09, como resulta da leitura da decisão da autoridade administrativa que lhe aplicou a coima (cfr. fls. 19 e
20). Assim sendo, não admira que a decisão recorrida se não pronuncie sobre a conformidade constitucional da norma do artigo 50º-A, n.º 1, do Decreto-Lei n.º
433/82, de 27/10, na redacção do Decreto-Lei n.º 244/95, de 14/09. Não tendo a decisão recorrida aplicado esta norma e constituindo a aplicação, na decisão recorrida, da norma cuja apreciação se requer ao Tribunal Constitucional um (outro) dos pressupostos processuais do recurso previsto na alínea b) do n.º
1 do artigo 70º da Lei do Tribunal Constitucional, conclui-se que não é também possível conhecer do objecto do presente recurso, relativamente à norma do artigo 50º-A, n.º 1, do Decreto-Lei n.º 433/82, de 27/10, na redacção do Decreto-Lei n.º 244/95, de 14/09.
[...].”
2. Notificada desta decisão sumária, A. dela veio reclamar para a conferência, ao abrigo do disposto no n.º 3 do artigo 78º-A da Lei do Tribunal Constitucional (fls. 120 e seguintes), dizendo o seguinte:
“[...]
1 – A recorrente disse no item 3 in fine da motivação no recurso, que tinham sido violados, sobretudo os princípios da constitucionalidade e da legalidade
ínsitos no art. 3º, nº 2 da CRP e no seu art. 266º nº 2, embora se tenha referido por engano o nº 3, quando se desejava referir o nº 2 do art. 3º.
2 – Referiu-se mo item 10 da mesma parte da motivação do recurso aos Despachos Normativos do Ministério da Administração Interna nºs 24.798/29992 (2ª Série) – D.R. II série de 21/11/2002, e 521/98 (2ª Série) (cfr. o mesmo nas conclusões 2,
5, 7, 11 e sobretudo das conclusões 12, 13, 14, 15, 16 e 17).
3 – Na conclusão 15 do mesmo recurso diz-se que os mesmos Despachos Normativos são materialmente inconstitucionais.
4 – Na conclusão 17 volta-se a afirmar que estes Despachos Normativos são materialmente inconstitucionais; que são actos inválidos nos termos do art. 3º, nº 3 da CRP, porque violam este preceito (e outros artigos): Pretendeu-se escrever «nos termos do art. 3º nº 3, e 2, da CRP porque violam este preceito e os artigos tais e tais.
5 – Na conclusão 16 do mesmo recurso disse-se que do art. 3º nº 2 da CRP (e doutros artigos do mesmo Diploma Fundamental), se conclui que a competência dos
Órgãos Públicos e demais entidades públicas, é atribuída por lei – Lei da Assembleia da República – ou quanto muito Decreto-Lei autorizado.
6 – Passando aos itens da motivação do recurso, a recorrente disse no item 13 que do art. 3º nº 2, entre outros, resultava que os Despachos Normativos Ministeriais nº 521/98 (2ª Série), citado, e também o nº 24.498/2002 (2ª Série)
– DR II Série de 21/11/2002, citado, «… são materialmente inconstitucionais, são actos inválidos nos termos do art. 3º nº 3 da CRP, porque violam o art. 3º nº 2, o art. 237º nº 1 e o art. 266º nº 2-1-1 segmento, todos da CRP».
7 – Ora, o que é que tem o art. 3º nº 2 da CRP para se ter falado tanto nele? Já se havia dito no item 3 in fine, é sobretudo o princípio da constitucionalidade da acção do Estado e de todas as demais entidades públicas.
8 – O que significa que cada acto do Estado, legislativo, normativo, regulamentar, judicial, só pode ser praticado por quem possui competência constitucional para tal e ainda que observe a forma constitucional prevista, não podendo contrariar este princípio constitucional ínsito no conteúdo material do art. 3º nº 2 da CRP e onde quer que se encontra ao longo de outros preceitos da CRP, assim como não podem contrariar outros princípios constitucionais.
9 – Se esses actos contrariam este princípio constitucional ou outros princípios constitucionais, eles serão inválidos nos termos do art. 3º nº 3 da CRP. E, compete ao Tribunal Constitucional sindicar não só a constitucionalidade das normas em geral como também os princípios consignados na Constituição ex vi, do nº 1 do art. 277º da CRP.
10 – Portanto, o princípio da constitucionalidade do Estado e o princípio constitucional da acção do Estado, decorrem do conteúdo do art. 3º nº 2 da CRP. Dizendo numa linguagem mais simples, são princípios da competência constitucional do Estado – cada acto do Estado e das demais entidades públicas só pode ser praticado por quem tiver competência constitucional para tal, o que não fora o caso em relação aos Despachos Normativos sub judice.
11 – Disse-se, portanto, que o Ministro da Administração Interna violou os princípios da constitucionalidade em geral, da constitucionalidade da acção do Estado ou da competência constitucional, ao emitir aqueles dois Despachos Normativos nº 521/98 (2ª Série) e o nº 24.798/2002 (2ª Série) supra identificados, pois são Despachos Normativos. Contêm regras jurídicas aplicáveis aos Serviços Públicos, a Entidades Públicas, aos nacionais e aos nacionais de outros países em trânsito ou residentes em Portugal. E por isso os mesmos, por enfermarem de inconstitucionalidades, são sindicáveis pelo Tribunal Constitucional, são normas jurídicas genéricas.
12 – O princípio constitucional da acção do Estado ou da competência constitucional, nesta matéria, além de se encontrar no art. 3º, nº 2 da CRP encontra-se também no art. 168º nº 1-d) do mesmo Diploma Fundamental.
13 – Vejamos: A competência constitucional para regular o «regime geral da punição dos actos ilícitos de mera ordenação social e do respectivo processo» cabe à Assembleia da República ex vi art. 168º nº 1-d) da CRP.
14 – A Assembleia da República pelas Leis 24/82 de 23/08, 4/89 de 03/03, 13/95 de 05/05, deu autorizações legislativas ao Governo para por Decretos-Leis legislar sobre a matéria respeitante a contra-ordenações (art. 2º da Lei 24/82, de 23/08).
15 – Pela Lei 4/89 de 03/03 – art. 2º c) e g) e art. 3º, a Assembleia da República autorizou o Governo a definir regras de determinação da competência para aplicação das coimas, adaptar o processo das contra-ordenações ao novo Código Penal e à orgânica dos Tribunais e proceder a um reforço da tutela contra-ordenacional e aumento das garantias dos particulares…
16 – Pelos arts. 2º e 3º da Lei 13/95, de 05/05 a Assembleia da República deu uma extensa autorização ao Governo para legislar sobre o regime do ilícito de mera ordenação social, nomeadamente «aperfeiçoar as regras sob competência territorial das autoridades administrativas para a aplicação das coimas e das sanções acessórias…», art. 3º i).
17 – Pelo Despacho Normativo 521/98 (2ª série) – DR – II Série nº 7, de
09/01/80, o Ministro atribuiu competências a Serviços e a entidades públicas para aplicar sanções, a quem apresentar as defesas e testemunhas, proceder a inquirições, etc. (cfr. as conclusões 16 e 17 do recurso).
18 – Pelo Despacho Normativo nº 21.798/2002 (2ª Série) – DR II Série nº 269 de
21/11/2002, o Ministro da Administração Interna redefiniu a atribuição de competências sobre sanções a aplicar por infracções às disposições do Código da Estrada e seus regulamentos, que atribuiu a órgãos. E, atribuiu a vários serviços a competência para a instrução de processos e recurso a autoridades de polícia para auxílio à instrução dos mesmos.
19 – Afigurou-se-nos que estes Despachos Normativos repletos de regras jurídicas aplicáveis a Órgãos e Serviços e às populações nacionais e estrangeiras residentes ou em trânsito não podiam regular as competências indicadas face ao que impõem os princípios da constitucionalidade, da competência constitucional do Estado e da legalidade, ínsitos sobretudo nos arts. 3º, nº 2 e 112º e também nos arts. 165º d), 198º nº 1 – b), todos da CRP, entre outros. Tal ordenação jurídica tinha de ser feita pelos Decretos-Leis autorizados.
20 – O Governo, pelo Conselho de Ministros, é que podia esgotar, por uma só vez ou parcelarmente, por Decreto-Lei, a matéria autorizada a legislar sobre competências e sobre a instrução de processos – art. 3º nº 2, art. 165º d), art.
198º b), e art. 200º nº 1 e d), todos da CRP.
21 – O Ministro não pode estar ao longo de décadas a emitir Despachos Normativos sobre competências que só o Governo, como Órgão, foi autorizado a legislar por Decreto-Lei.
22 – O Ministro da Administração Interna não tinha competência constitucional para o efeito, usurpou competências da Assembleia da República, violou os princípios da constitucionalidade da acção do Estado, da competência constitucional, da legalidade democrática, ínsitos nos arts. 3º nº 2, art. 165º d), art. 198º b) e art. 200º nº 1, d) da CRP, sendo os Despachos Normativos, citados, inválidos nos termos do art. 3º nº 3 da CRP e organicamente inconstitucionais.
23 – Por uma ordem de razões mais extensa, a recorrente disse nos itens da motivação 8, 10, 11 e 12 – 2º parágrafo, que o nº 2 do art. 34º do Dec.-Lei nº
433/82, de 27/10, revisto e republicado pelo Dec.-Lei nº 244/95, de 14/09 e também os Despachos Normativos nº 521/98 – DR II Série de 09/01/98, e nº
24.798/2002 – DR. II Série de 21/11/2002, são materialmente inconstitucionais, são actos legislativo e normativos inválidos nos termos do art. 3º nº 3, por violarem, entre outros, sobretudo o art. 3º nº 2 da CRP. Tendo-se referido no item 3 in fine da motivação a violação dos princípios da constitucionalidade e da legalidade constantes do art. 3º nº 2 da CRP.
24 – As mesmas afirmações constam das conclusões 5, 12, 13, 14, 15, 16 e 17.
25 – Portanto, foram postos em causa os mesmos princípios – constitucionalidade em geral, constitucionalidade da acção do Estado ou competência constitucional e legalidade (cfr. os mesmos itens e as mesmas conclusões).
26 – Porém, acrescentou-se mais, que os mesmos Despachos Normativos citados e o nº 2 do art. 34º do Dec.-Lei nº 433/82, de 27/10, também eram materialmente inconstitucionais, porque os Despachos Normativos integravam o nº 2 do art. 34º, citado, e este artigo permitia ser integrado por Despachos Normativos, violando o art. 112º nº 6 da CRP.
27 – Mas, acrescentou-se na conclusão 16 e 17, que todos – Despachos Normativos citados e o art. 34º nº 2, citado, violavam o art. 3º nº 2 da CRP, entre outros, e que eram inválidos nos termos do art. 3º nº 3 da CRP.
28 – Portanto, a preocupação desta 1ª parte da impugnação foi sempre com a competência. Interessando aqui quer a competência de quem aplicou a coima agravada quer sobretudo com a competência por parte do Ministro, que com aqueles dois Despachos Normativos permitiu que fosse aplicada a coima agravada.
29 – Daí se ter falado bastante na violação do art. 3º nº 2 da CRP e dos seus princípios integrantes.
30 – Também o art. 112º da CRP é integrador de vários princípios, como da hierarquia das fontes, tipicidade das leis, princípios da legalidade, vinculação constitucional do legislador, princípio ordenador como segundo princípio ordenador da estrutura normativa.
31 – Assim, os Despachos Normativos, citados, ao integrarem o art. 34º nº 2, citado, e este ao permitir e ordenar ser integrado por Despachos Normativos, todos violaram o art. 112º nº 6 e o art. 3º nº 2, ambos da CRP e permitiram a aplicação da coima agravada.
32 – Nenhuma lei pode conferir a actos de outra natureza o poder de, com eficácia externa integrar qualquer dos seus preceitos. E é por isso que se afigura que os Despachos Normativos, citados violaram o art. 112º nº 6 da CRP, além de violarem também os princípios constitucionais da competência constitucional, da constitucionalidade e da legalidade.
33 – Mas, é óbvio que ao violar também os princípios do art. 3º nº 2, se põe aqui de novo não só a violação do princípios da competência constitucional e da constitucionalidade em relação aos Despachos Normativos Ministeriais, identificados, por parte do Ministério, mas também em relação ao legislador autorizado sobre competências por parte da Assembleia da República.
34 – O legislador autorizado pela Assembleia da República tinha de tratar das competências autorizadas nos únicos Decretos-Leis que emitiu e não utilizar depois os Regulamentos (Despachos Normativos) para concretizar o que só o podia ser pelos Decretos-Leis autorizados.
35 – O art. 34º nº 2 é inconstitucional infringindo o art. 3º nº 2 da CRP nos princípios da competência constitucional e da constitucionalidade aqui ínsitos. Mas, também é inconstitucional por violar o princípio da hierarquia das fontes do art. 112º nº 6 da CRP, e por violar o art. 165º nº 1 e d) e art. 198º nº 1 e b) da CRP.
36 – E não restam dúvidas a ninguém que foram as normas sobre as quais se arguiu a inconstitucionalidade, assim como os princípios que serviram de fundamento à aplicação de uma coima agravada pelo decisor administrativo, e depois absorvida pela sentença do Tribunal da 1ª Instância, que não analisou o fundo da questão sempre arguida, falta de competência.
37 – E por isso se plasmaram na decisão inicial de condenação assim como na sentença da 1ª Instância afrontas directas à Constituição, não admissíveis num Estado de Direito.
38 – Na verdade julgadas que fossem inconstitucionais as normas apontadas a arguida, ora recorrente, não podia de forma alguma ser condenada da maneira em que o foi.
39 – Logo, foram oferecidas todas as condições legais para se julgar inconstitucionais pelo Tribunal recorrido ou através de uma conscienciosa análise do Tribunal Constitucional.
[...].”
3. O representante do Ministério Público junto do Tribunal Constitucional respondeu à referida reclamação nos seguintes termos (fls. 132):
“[...]
1 – A presente reclamação é manifestamente improcedente.
2 – Na verdade, a argumentação expendida pela reclamante em nada abala os fundamentos da decisão reclamada, no que se reporta à evidente inverificação dos pressupostos de recurso.
[...].”
Cumpre apreciar.
II
4. Não obstante a extensão da presente reclamação (supra, 2.), sem dificuldade se conclui que nela não são tratadas as questões apreciadas na decisão sumária reclamada (supra, 1.) e que determinaram o não conhecimento do objecto do recurso. Dito de outro modo, a reclamação trata de matéria alheia à apreciada na decisão sumária reclamada e, por isso, não é susceptível de abalar os fundamentos dessa decisão. Com efeito, em ponto algum do requerimento agora apresentado a ora reclamante procurou impugnar as razões em que assentou a decisão sumária reclamada.
Não tendo tal reclamação, atendendo ao seu carácter irrelevante, impugnado os fundamentos da decisão sumária reclamada, não existem motivos, quer para apreciar nesta sede as considerações tecidas pela reclamante, quer para alterar essa decisão.
Tem assim razão o Ministério Público (supra, 3.), quando sustenta a manutenção da decisão sumária reclamada, por manifesta improcedência da presente reclamação.
III
5. Nestes termos, e pelos fundamentos expostos, indefere-se a reclamação, mantendo a decisão sumária de fls. 107 e seguintes, na qual se concluiu no sentido do não conhecimento do objecto do recurso.
Custas pela reclamante, fixando-se a taxa de justiça em vinte unidades de conta, sem prejuízo do apoio judiciário concedido.
Lisboa, 30 de Março de 2004
Maria Helena Brito Carlos Pamplona de Oliveira Rui Manuel Moura Ramos