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Proc. nº 511/2003
2ª Secção Rel.: Consª Maria Fernanda Palma
Acordam na 2ª Secção do Tribunal Constitucional
I Relatório
1. A., aposentado, instaurou, junto do Tribunal Administrativo do Círculo de Lisboa, acção para reconhecimento do direito ou interesse legítimo contra Caixa Geral de Depósitos, SA, pedindo o reconhecimento do direito à reclassificação profissional, uma vez que, quando foi admitido, como funcionário, na Caixa Geral de Depósitos, não foi ponderado o exercício de funções de chefe de secção no Montepio de Moçambique, no período compreendido entre 14 de Agosto de 1974 e 1 de Março de 1976. O autor havia requerido a reclassificação profissional, em 24 de Julho de 1998, tendo tal requerimento sido indeferido. O Tribunal Administrativo do Círculo de Lisboa, por decisão de 17 de Outubro de
2001, considerou o seguinte:
Sendo estes os factos relevantes, importa agora proceder ao respectivo enquadramento jurídico. O n° 2 do artigo 69° da LPTA estabelece que as acções para reconhecimento de um direito ou interesse legalmente protegido “só podem ser propostas quando os restantes meios contenciosos, incluindo os relativos à execução de sentença não assegurem a efectiva tutela jurisdicional do direito ou interesse em causa”. Configura-se neste preceito um pressuposto processual negativo que se reconduz a uma excepção dilatória inominada [Neste sentido, cfr. os Acórdãos do STA, de
9-3-89, in BMJ n° 385, pág. 411, de 14-5-92, proferido no Recurso n° 30.293, e de 9-6-92, proferido no Recurso n° 30.499]. Para averiguar se esta excepção se verifica há que efectuar o seguinte raciocínio: “em primeiro lugar, define-se com todo o rigor qual o direito ou interesse legítimo cuja tutela jurisdicional se pretende obter; depois, averigua-se se algum dos meios contenciosos “clássicos” ou “tradicionais” [isto
é que não sejam acções para o reconhecimento de direitos ou interesses legítimos] assegura a efectiva tutela jurisdicional do direito ou interesse em causa; em caso afirmativo, utilizar-se-á esse meio processual adequado; em caso negativo, poderá então [e só então] usar-se a acção para o reconhecimento do direito ou interesse legítimo” [Neste sentido, cfr. Prof. Freitas do Amaral, Direito Administrativo, Vol IV, 1988, pág. 291]. No caso em apreço, entendemos, no que fomos secundados pela Digna Magistrada do Ministério Público, que o autor tinha ao seu dispor o recurso contencioso directo da deliberação do Conselho Delegado de Pessoal e Assuntos Administrativos da Caixa Geral de Depósitos, datada de 1 5 de Setembro de 1998, a qual veio indeferir o pedido que formulara em 24-7-98 ao Administrador Geral da Caixa Geral de Depósitos, no sentido de que este se dignasse “proceder a uma reapreciação da reclassificação feita aquando da sua admissão na Caixa Geral de Depósitos” e “que o resultado obtido, em termos do que lhe for devido, produza efeitos a partir da data da sua admissão na Caixa Geral de Depósitos, inclusive, arrastando-se, até aos dias de hoje, à sua situação de aposentado”. Importa, pois, analisar se o pressuposto processual em causa continua a funcionar e, em caso afirmativo, se o autor dispunha de outro meio processual para obter uma tutela judicial efectiva e plena do seu direito. Na versão do texto constitucional de 1982, no n° 3 do artigo 268° estipulava-se que “é garantido aos interessados recurso contencioso com o fundamento em ilegalidade, contra quaisquer actos administrativos definitivos e executórios, independentemente da sua forma, bem como para obter o reconhecimento de um direito ou interesse legalmente protegido”. Contudo, com a revisão operada pela Lei Constitucional n° 1/89, as normas correspondentes passaram a ter a seguinte redacção:
“4 - É garantido aos interessados recurso contencioso, com fundamento em ilegalidade, contra quaisquer actos administrativos, independentemente da sua forma, que lesem os seus direitos ou interesses legalmente protegidos.
5 - É igualmente sempre garantido aos administrados o acesso à justiça administrativa para tutela dos seus direitos ou interesses legalmente protegidos”. Por seu turno, com a revisão constitucional operada pela Lei Constitucional n°
1/97, de 20/9, o n° 4 do artigo 268° da CRP passou a ter a seguinte redacção:
“4 - É garantido aos administrados tutela jurisdicional efectiva dos seus direitos ou interesses legalmente protegidos, incluindo, nomeadamente, o reconhecimento desses direitos ou interesses, a impugnação de quaisquer actos administrativos que os lesem, independentemente da sua forma, a determinação da prática de actos administrativos legalmente devidos e a adopção de medidas cautelares adequadas”. Constata-se, assim, que o legislador constitucional deixou de falar de um recurso para reconhecimento de direitos ou interesses legalmente protegidos, aludindo agora a um direito de acesso à justiça administrativa para tutela de tais direitos ou interesses. Perfilhando o entendimento dos Profs. Gomes Canotilho e Vital Moreira, in
“Constituição da República Portuguesa Anotada”, 3ª edição, 1993, a pág. 268,
“com a autonomização, na 2ª Revisão Constitucional [1989] de um preceito especificamente dedicado a garantir o acesso à justiça administrativa, não apenas para o “reconhecimento” [como se dispunha no texto anterior] mas também para a tutela de direitos e interesses legalmente protegidos, a constituição superou decididamente o quadro originário do recurso de anulação dos actos administrativos, abrindo caminho a acções de tutela positiva dos direitos do administrado perante a Administração. O seu significado principal consiste no reconhecimento ao administrado de uma protecção jurisdicional administrativa sem lacunas - princípio da plenitude da garantia jurisdicional administrativa -, permitindo-lhe o acesso à justiça para a defesa de direitos ou interesses legalmente protegidos, sem se condicionar essa acção à adopção de meio específicos de impugnação contenciosa [recurso contencioso] ou à existência de um acto administrativo”. Acolhendo esta posição, alguma jurisprudência do STA veio a entender que, após a revisão constitucional de 1989, o n° 2 do artigo 69° da LPTA devia considerar-se revogado, pelo que deixava de haver quaisquer obstáculos de natureza processual, fundados em erro na forma de processo, ilegitimidade ou excepção dilatória inominada, para o reconhecimento de direitos ou interesses legalmente protegidos perante a Administração nos tribunais administrativos [ Neste sentido, cfr. os Acórdãos do STA, de 4-5-93, proferido no recurso n° 31.976, de 13-7-93, publicado no BMJ nº 429, pág. 557, e de 19-4-94, proferido no recurso n°
33.191]. Propendemos, no entanto, na esteira da jurisprudência actualmente dominante, que a nova redacção do artigo 268° da CRP corresponde a um aperfeiçoamento do legislador constitucional, não sendo com ela incompatível o n° 2 do artigo 69° da LPTA interpretado no sentido de que o direito de acção para o reconhecimento de um direito ou interesse legalmente protegido só poderá ser exercitado quando o recurso contencioso não se mostre apto a garantir uma efectiva tutela jurisdicional do direito ou interesse em causa [ Neste sentido, cfr. os Acórdãos do STA, de 2-12-93, proferido no recurso n° 32.877, de 3-3-94, publicado nos AD n° 390, pág. 683, de 12-12-95, proferido no recurso n° 37.841, e de 31-3-98, proferido no recurso n° 38.367]. Com efeito, do facto de o n° 5 do artigo 268° da CRP não fazer depender o acesso
à justiça administrativa do prévio exercício de quaisquer outros meios impugnatórios, não decorre a inconstitucionalidade da exigência de determinados pressupostos processuais que o legislador ordinário possa estabelecer. Além disso, nada demonstra que o legislador constitucional tenha pretendido subverter o sistema tradicional, pondo na disponibilidade dos interessados o uso deste meio processual ou do recurso contencioso com eventual afastamento da segurança jurídica resultante do caso decidido, uma vez que esta acção pode ser intentada a todo o tempo [Neste sentido, cfr. os citados acórdãos do STA, de
3-3-94 e de 31-3-98]. Assim, o n° 2 do artigo 69° da CRP, interpretado no sentido útil acima assinalado, continua a ser conforme à Constituição na nova redacção dada ao seu artigo 268° pela Lei Constitucional n° 1/89, razão pela qual se continua a exigir a não verificação da excepção dilatória resultante daquele preceito.
****** A questão que agora se coloca é a de saber se, através da interposição de recurso contencioso da deliberação do Conselho Delegado de Pessoal e Assuntos Administrativos da Caixa Geral de Depósitos, de 15-9-98, através do qual foi indeferida a sua pretensão, o autor poderia obter a efectiva tutela jurisdicional do direito “à reclassificação profissional com o exclusivo fundamento de ter exercido funções de chefe de secção numa instituição bancária
- o Montepio de Moçambique - no período compreendido entre 14-8-64 a 1-3-76 por ser esta última a sua categoria profissional como funcionário bancário”. Assim, há que averiguar se a decisão judicial que viesse a ser proferida em sede de recurso contencioso que, acolhendo a argumentação do autor, decretasse a anulação da deliberação do Conselho Delegado de Pessoal e Assuntos Administrativos da Caixa Geral de Depósitos, traduziria a aplicação de um critério de interpretação da lei e definiria a sua situação jurídica quanto à reclassificação profissional, com o exclusivo fundamento de ter exercido funções de chefe de secção numa instituição bancária - o Montepio de Moçambique - no período compreendido entre 14-8-64 a 1-3-76, por ser esta última a sua categoria profissional como funcionário bancário.
É nosso entendimento que a execução da sentença anulatória que eventualmente viesse a ser proferida em sede de recurso contencioso permitiria ao autor obter o direito à pretendida reclassificação profissional que pretende com a presente acção, uma vez que a Caixa Geral de Depósitos ficaria vinculada à interpretação da lei acolhida na decisão judicial. Na verdade, o meio processual próprio da execução de julgados previsto no artigo
11º do DL n° 256-A/77, de 17/6, contém em si mesmo os mecanismos que asseguram o efectivo cumprimento das decisões, sendo o meio processual também aplicável à execução das decisões proferidas nas acções de reconhecimento de direito [Cfr. o disposto no artigo 70° da LPTA]. Assim, esta acção não contém em si mesma qualquer acréscimo de eficácia na tutela jurídica que assegura, em comparação com o recurso contencioso. Nesta conformidade, verifica-se que com a interposição de recurso contencioso daquela deliberação do Conselho Delegado de Pessoal e Assuntos Administrativos da Caixa Geral de Depósitos o autor poderia obter a efectiva tutela jurisdicional do direito que pretende fazer valer com a presente acção. Assim, estava o autor obrigado a interpor o competente recurso contencioso da aludida deliberação que, de modo individual e concreto, definiu a sua situação jurídica, indeferindo a sua pretensão. Não tendo o autor recorrido daquela deliberação no prazo previsto no artigo 28° da LPTA, a mesma consolidou-se na ordem jurídica como caso decidido ou caso resolvido, obstando a que por via da presente acção possa agora conseguir a modificação daquele acto [Neste sentido, cfr. o já referido Acórdão do STA, Pleno, de 31-3-98, proferido no recurso n° 38.367].
Consequentemente, a ré foi absolvida da instância.
2. A. interpôs recurso da decisão de 17 de Outubro de 2001 para o Tribunal Central Administrativo, sustentando a inconstitucionalidade do artigo 69º, nº 2, da Lei de Processo nos Tribunais Administrativos, por violação do artigo 268º da Constituição (fls. 47). O Tribunal Central Administrativo, por acórdão de 5 de Junho de 2003, considerou o seguinte:
Tudo visto, cumpre decidir. Dispõe o art. 69º, nº 2, da LPTA, que importa ao caso, que as “acções [de reconhecimento de um direito ou interesse legítimo] só podem ser propostas quando os restantes meios contenciosos, incluindo as relativas à execução de sentença, não assegurem a efectiva tutela jurisdicional do direito ou interesse em causa”. Este nº 2 do art. 69º da LPTA tem levantado controvérsia na jurisprudência e na doutrina face ao preceituado no art. 268, nº 3 da Constituição da República – Revisão de 1982 – e no art. 268º, nºs 4 e 5 da Constituição da República – Revisão de 1989. A garantia contenciosa de reconhecimento de direitos ou interesses legalmente protegidos, consagrado no nº 3 do art. 268º da Constituição – Revisão de 1982 – foi estabelecida pelo legislador constitucional não como meio alternativo, mas como meio complementar, face a condutas lesivas dos direitos ou interesses juridicamente tutelados. Ao estabelecer a regra da complementaridade do meio processual em causa, o nº 2 do art.69º da LPTA consubstancia uma adequação dos meios de tutela processual aos fins a atingir, estabelecendo como que um nexo de correspondência entre o direito a defender e o meio processual a utilizar para o efeito. Face ao art. 268º da Constituição, resultante da Revisão de 1989 e nomeadamente ao seu nº 5 (com a Revisão de 1997 passou a constar do nº 4 do referido art.
268º), e uma vez que nele se pretendeu manter a efectiva tutela jurisdicional dos direitos ou interesses legalmente protegidos, embora com o esclarecimento de que a referida acção não depende da existência de um acto administrativo ou de esse acto ser recorrível, será em atenção a esse objectivo segundo as circunstâncias de cada caso concreto, que se decidirá se foi correcta ou incorrectamente feito o uso desse novo meio processual. Assim, actualmente, continua a funcionar o pressuposto processual constante do nº 2 do art. 69º da LPTA sempre que o recurso e respectiva execução de sentença anulatória se apresente como via adequada a uma eficaz tutela jurisdicional dos direitos ou interesses legalmente protegidos, caso em que é injustificado e desnecessário o exercício do direito de acção. Na verdade, para nós, se se chegar à conclusão que o recurso é o meio adequado à tutela judicial efectiva das posições subjectivas dos particulares, o recurso terá de ser a via escolhida, não podendo o particular prescindir do recurso e escolher a via da acção – cfr. a propósito SANTOS BOTELHO, in “Contencioso Administrativo”, 1995, pág. 263. Conclui-se do exposto que é indevido o uso da acção para o reconhecimento do direito ou interesse legítimo se, perante a apreciação casuística a situação, o recurso contencioso, e a consequente execução do julgado, se revelam idóneos a garantir a tutela jurisdicional efectiva do direito ou interesse em causa.
* Fazendo então a apreciação casuística da situação em apreço, afigura-se-nos dizer o seguinte:
- O pedido do Autor consiste no reconhecimento do seu direito “à categoria profissional de chefe de secção e, consequentemente, o direito à reclassificação profissional”;
- Como resulta da matéria de facto dada como provada na sentença recorrida, em
24 de Outubro de 1998 o ora recorrente expôs e requereu ao Administrador da Caixa Geral de Depósitos a reapreciação da reclassificação feita aquando da sua admissão na Caixa Geral de Depósitos e que o resultado obtido, em termos do que lhe fosse devido, produzisse efeitos a partir da data da sua admissão naquela CGD, até aos dias de hoje, à sua situação de aposentado;
- Esse requerimento do ora recorrente veio a ser indeferido por deliberação do Conselho Delegado de Pessoal e Assuntos Administrativos da Caixa Geral de Depósitos, datada de 15 de Setembro de 1998, com o fundamento de “não haver lugar a qualquer reclassificação profissional, uma vez que a integração do autor
(ora recorrente) nos quadros da CGD foi efectuada em observância da regulamentação vigente à data da sua admissão e, nessa conformidade, foi-lhe considerado, para efeitos de classificação profissional, o tempo de serviço prestado no Montepio de Moçambique.
- O ora recorrente reclamou desse despacho de indeferimento, tendo Conselho Delegado de Pessoal e Assuntos Administrativos da Caixa Geral de Depósitos, por deliberação datada de 24 de Novembro de 1998, mantido o indeferimento. No caso dos autos evidencia-se que o ora recorrente poderia ter reagido e impugnado a deliberação do Conselho Delegado de Pessoal e Assuntos Administrativos da Caixa Geral de Depósitos, datada de 15 de Setembro de 1998, através da via contenciosa, o que manifestamente não fez. Ora, como se afirma na sentença recorrida “a execução da sentença anulatória que eventualmente viesse a ser proferida em sede de recurso contencioso permitiria ao autor obter o direito à pretendida reclassificação profissional que pretende com a presente acção, uma vez que a Caixa Geral de Depósitos ficaria vinculada à interpretação da lei acolhida na decisão judicial”. No caso sub judice, existindo já um acto administrativo, consolidado na ordem jurídica, como caso decidido ou resolvido, anteriormente definido pela entidade com competência dispositiva na matéria que está em causa na acção, e, uma vez que relativamente a tal matéria, a impugnação do aludido acto administrativo e subsequente execução do julgado era de molde a conferir a tutela aos interesses do recorrente, está-lhe vedado o uso do meio processual da acção de reconhecimento de direito ou interesse legítimo previsto no nº 2 do artigo 69º da LPTA (cfr., entre outros, Acs. Tribunal Constitucional nº 84/99, in DR II Série de 1/7/1999; nº 105/99, in DR II Série, de 15/5/1999 Acs. do STA de
9/4/2003, nº 256/03; de 19/12/2001 in Rec. nº 47710; de 10/1/2001 in Rec. nº
46633; de 26/2/1998 in Rec. nº 41429; e de 18/2/1997 in Rec. n 40257). Assim sendo, a sentença recorrida não merece a censura que lhe é dirigida pelo recorrente, devendo, pois, ser confirmada.
Em consequência, negou provimento ao recurso.
3. A. interpôs recurso de constitucionalidade, ao abrigo do artigo 70º, nº 1, alínea b), da Lei do Tribunal Constitucional, para apreciação da conformidade à Constituição da norma do artigo 69º, nº 2, da Lei de Processo nos Tribunais Administrativos. Junto do Tribunal Constitucional o recorrente apresentou alegações, que concluiu do seguinte modo: II - Conclusões:
- Violação do conteúdo e extensão do artigo 268°,nº 4 da CRP;
- O artigo 69°, nº 2 da LPTA, restringe o contencioso administrativo ao da mera anulação. Sendo que,
- O artigo 268°, nº 4, da CRP, no seu verdadeiro conteúdo, tem implícita uma verdadeira autonomização das acções face ao contencioso de anulação.
- O carácter residual dado às acções de reconhecimento de um direito ou interesse legítimo, conforme o artigo 69º, nº 2 da LPTA, viola o preceito constitucional (artigo 268°, nº 4 da CRP).
- O artigo 268°, nº 4 da Constituição, diz na sua redacção que o particular pode usar de quaisquer meios, nomeadamente acção de reconhecimento de um direito ou interesse legítimo, sem que esta tenha de ser a “cauda” do contencioso de anulação.
- O artigo 268°, nº 4 da CRP, menciona a impugnação de actos administrativos em segundo lugar, relativizando-o, superando, definitivamente, o tradicional contencioso limitado,
- Pelo que a norma em causa, artigo 69º, nº 2, da LPTA, em confronto com o preceito Constitucional já mencionado, é inconstitucional, porquanto no seu conteúdo e determinada a interpretação deve ser a norma conforme a Constituição,
- A norma em causa deverá ser sujeita a uma interpretação em conformidade com a Constituição. Pelo que, Se requer, face ao exposto, que: A) Se conheça do recurso relativamente à norma do artigo 69°, nº 2 da Lei do Processo nos Tribunais Administrativos, no seu confronto com o disposto no artigo 268°, nº 4 da Constituição da República Portuguesa. E finalmente, B) Seja julgado inconstitucional o disposto no artigo 69º, nº 2 da LPTA, por todos os motivos invocados e pelos demais que doutamente serão supridos. E, em consequência proceder à anulação da decisão recorrida.
Por seu turno, a Caixa Geral de Depósitos contra-alegou, concluindo o seguinte: Termos em que e nos demais de Direito deve negar-se provimento ao presente recurso interposto, julgando como não inconstitucional a norma do artigo 69.º, n.º 2, da LPTA, confirmando-se o douto Acórdão recorrido, e em consequência absolvendo o Recorrido da instância.
Cumpre apreciar.
II Fundamentação
4. Nos presentes autos de fiscalização concreta da constitucionalidade, em que figura como recorrente A. e como recorrida a Caixa Geral de Depósitos, é submetida à apreciação do Tribunal Constitucional a norma do artigo 69º, nº 2, da Lei de Processo nos Tribunais Administrativos, interpretada no sentido de não ser admissível a acção para reconhecimento de um direito quando, havendo acto administrativo recorrível, o recurso de anulação se apresentar como via adequada a uma tutela jurisdicional eficaz dos direitos e interesses legitimamente protegidos.
5. A questão que constitui o objecto do presente recurso de constitucionalidade já foi apreciada pelo Tribunal Constitucional. Com efeito, nos Acórdãos nºs 84/99 (D.R., II Série, de 1 de Julho de 1999),
104/99 (D.R., II Série, de 10 de Abril de 1999), 105/99 (D.R., II Série, de 15 de Maio de 1999), e 469/99 (D.R., II Série, de 14 de Março de 2000) – cf., ainda, quanto a questão substancialmente idêntica, o Acórdão nº 435/98, D.R., II Série, de 10 de Dezembro de 1998 –, o Tribunal Constitucional decidiu não julgar inconstitucional a norma impugnada. Não suscitando o presente recurso qualquer questão nova que deva ser apreciada, remete-se para a jurisprudência citada, concluindo-se pela não inconstitucionalidade da norma do artigo 69º, nº 2, da Lei de Processo nos Tribunais Administrativos, na dimensão com que foi interpretada e aplicada pela decisão recorrida.
III Decisão
6. Em face do exposto, o Tribunal Constitucional decide negar provimento ao presente recurso, confirmando, consequentemente, a decisão recorrida.
Custas pelo recorrente, fixando-se a taxa de justiça em 15 UCs.
Lisboa, 23 de Março de 2004
Maria Fernanda Palma Mário José de Araújo Torres Benjamim Rodrigues Paulo Mota Pinto Rui Manuel Moura Ramos