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Proc. nº 90/97
1ª Secção Rel.: Consº Tavares da Costa
Acordam na 1ª Secção do Tribunal Constitucional
I
1.1. - O Conselho Permanente do Conselho Superior da Magistratura, por acórdão de 12 de Maio de 1994, proferido no processo disciplinar instaurado ao juiz de direito L..., deliberou aplicar a esse magistrado a pena de demissão. Do assim decidido reclamou o mesmo para o Plenário do mencionado Conselho Superior da Magistratura, alegando vários vícios de violação de lei, no que não foi atendido, confirmando-se, assim, por acórdão de 17 de Janeiro de 1995, a pena de demissão. Reagiu o interessado mediante a interposição de recurso contencioso para o Supremo Tribunal de Justiça (STJ), 'ao abrigo do disposto nos artigos 168º e seguintes do Estatuto dos Magistrados Judiciais (doravante EMJ), aprovado pela Lei nº 21/85, de 30 de Julho (com as alterações introduzidas pelas Leis nºs.
2/90, de 20 de Janeiro, e 10/94, de 5 de Maio)', pedindo a revogação da deliberação impugnada, por enfermar de vícios de violação de lei, por erro quanto aos pressupostos de facto, e, designadamente: a) por enfermar de vício de violação de lei, ao contrariar 'os princípios da acumulação de infracções e do non bis in idem (artigos 14º, nº 1, do ED e 29º, nº 5 da CRP); b) por inconstitucionalidade da norma do artigo 95º, nº 1, do EMJ, 'por incompatibilidade com o sentido dos artigos 18º, nº 1, 53º e 114º da Constituição'. Subsidiariamente, requereu o interessado a substituição da pena de demissão pela de exoneração. O STJ, por acórdão de 5 de Dezembro de 1995, negou provimento ao recurso no tocante ao pedido principal, mas concedeu-o relativamente ao pedido subsidiário e, em consequência, substituíu a pena de demissão pela de exoneração, que aplicou. Não deixou este aresto de se debruçar sobre as suscitadas questões de constitucionalidade - a primeira, de resto, mais se configurando como dirigida à decisão em si - concluindo no sentido da não verificação de qualquer vício dessa natureza. Assim, e quanto ao princípio non bis in idem, acolhido no nº 5 do artigo 29º da CR, ponderou-se ( a fls. 288 dos presentes autos) que o acórdão recorrido considerou existir 'uma só infracção global' com suporte em todos os factos provados, 'inclusivé, os integrantes das infracções punidas com multa e suspensão pelo acórdão do Conselho Permanente, e daí que o acórdão do Plenário não tenha ofendido o dito princípio [...]'. Por sua vez, e no tocante à alegada inconstitucionalidade da norma do artigo
95º, nº 1, do EMJ, escreveu-se (a fls. 272-v. e 273):
'O recorrente invocou a inconstitucionalidade deste preceito legal ‘ao não densificar minimamente os conceitos de incapacidade de adaptação às exigências da função ou inaptidão profissional’, na medida em que atribui ao CSM, órgão da Administração, um poder discricionário ou de interpretação desses conceitos indeterminados, o qual não é compatível com o sentido dos artigos 18º nº 1
(força jurídica dos preceitos constitucionais respeitantes aos direitos fundamentais), 53º (segurança do emprego) e 114º (separação e interdependência de poderes) da Constituição da República Portuguesa. Quanto a isto, em primeiro lugar, importa dizer que o direito à segurança no emprego não é um direito absoluto, porquanto só são proibidos os despedimentos sem justa causa ou por motivos políticos ou ideológicos e acontece que existe justa causa de despedimento quando se verificam os pressupostos a que este artigo 95º faz corresponder a pena de demissão. Por outro lado, a Administração Pública, ao precisar o sentido e o alcance dos conceitos vagos e indeterminados, através da interpretação de textos legais em que eles se inserem, não actua no exercício de um poder discricionário mas sim no exercício de um poder vinculado e isto porque a Administração não pode escolher, de entre várias, a interpretação que entender, mas apenas a interpretação legalmente correcta (D. Freitas do Amaral, Direito Administrativo, Vol. II, 129, 132, 133, 134 e 165). Tanto basta para, sem ponta de dúvida, afastar a apontada inconstitucionalidade.'
Posteriormente, requerido o esclarecimento de 'obscuridades e ambiguidades' alegadamente constantes desse aresto de 5 de Dezembro de 1995, o mesmo Tribunal, por acórdão de 12 de Março de 1996, indeferiu o respectivo pedido.
1.2. - Inconformado, atravessou o interessado dois requerimentos de interposição de recurso: a) a 28 de Março de 1996, interpôs recurso de agravo 'para o Pleno da Secção
[...] de Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal de Justiça', ou, 'caso assim se não entenda, para o Plenário das Secções Criminais, de acordo com o disposto na alínea b) do nº 1 do artigo 28º da Lei Orgânica dos Tribunais Judiciais (Lei nº 38/87, de 23 de Dezembro)'; b) a 10 de Abril seguinte, recorreu para o Tribunal Constitucional, nos termos da alínea b) do nº 1 do artigo 70º da Lei nº 28/82, de 15 de Novembro, o que - esclarece - fez à cautela, por ignorar se o Tribunal considerou ou não aplicável ao caso sub judice o artigo 75º desse diploma. Para efeitos deste segundo recurso, fundamentou-se em inconstitucionalidade:
'- do Acórdão, na parte em que viola o princípio do non bis in idem consagrado no nº 1 do artigo 14º do Decreto-Lei nº 24/84, de 16 de Janeiro e no nº 5 do artigo 29º da Constituição (vício invocado na petição do recurso contencioso);
- da norma do nº 1 do artigo 95º do Estatuto dos Magistrados Judiciais (Lei nº
21/85, de 30 de Julho), por incompatibilidade com o sentido dos artigos 18º, nº
1, 53º e 114º, nº 1, da Constituição (vício invocado na petição de recurso contencioso);
- da norma do nº 1 do artigo 168º do Estatuto dos Magistrados Judiciais, por violação do nº 3 do artigo 214º da Constituição;
- da reforma do acto administrativo, feita a fls. ... do acórdão recorrido, aplicando implicitamente os artigos 120º, 137º e 142º do Código de Procedimento Administrativo, em violação ao artigo 114º da Constituição'.
O Conselheiro relator, por despacho de 19 de Abril de 1996, não admitiu os recursos interpostos pelo primeiro requerimento, ao abrigo do disposto no artigo
9º, nº 1, alínea b), do Decreto-Lei nº 267/85, de 16 de Fevereiro, ex vi do artigo 178º da Lei nº 21/85, já citada, aguardando o trânsito da sua decisão para, seguidamente, se pronunciar quanto ao recurso de constitucionalidade. Na sequência, requereu o interessado acórdão da conferência (além de reforma quanto a custas do despacho), provocando novo acórdão, de 22 de Outubro de 1996, indeferindo as pretensões deduzidas e mantendo integralmente o despacho em causa. Suscitadas, de novo, 'obscuridades e ambiguidades' cujo esclarecimento foi requerido, o Supremo, por acórdão de 4 de Dezembro seguinte, indeferiu esse pedido.
1.3. - Notificado, vem, finalmente, o interessado interpor (novo) recurso para o Tribunal Constitucional, agora do acórdão de 22 de Outubro de 1996, ao abrigo da citada alínea b) do nº 1 do artigo 70º da Lei nº 28/82, porquanto:
'No acórdão (de 22/10/96) ora recorrido fez-se uma aplicação concreta das normas contidas nos artigos 168º, 174º, nº 2, e 178º da Lei nº 21/85, de 30 de Julho
(Estatuto dos Magistrados Judiciais), que viola os artigos 2º, 20º, nº 1, 32º, nº 1, e 212º, nº 5, da Constituição da República Portuguesa.'
A questão de constitucionalidade, lembra o recorrente, 'foi suscitada na reclamação para a conferência do despacho do Conselheiro Relator (de fls. 353 e seguintes) [é o despacho de 19 de Abril de 1996], a qual foi apreciada e decidida pela mesma conferência no acórdão ora recorrido (de 22/10/96)'.
2. - O recorrente, nas alegações oportunamente apresentadas, que cinquenta e três conclusões rematam, defende, em síntese, e considerando a delimitação feita no requerimento de interposição do recurso, que se está perante uma interpretação inconstitucional das convocadas normas do EMJ na medida em que, entendidas estas restritivamente, de modo a não admitirem um segundo grau de jurisdição:
a) viola-se o princípio do Estado de direito democrático, contido no artigo 2º da CR, e, bem assim, b) o direito à reapreciação judicial das decisões judiciais que afectem direitos fundamentais, consagrado no âmbito do direito de acesso ao direito e aos tribunais, reconhecido no artigo 20º, nº 1, da CR; c) de igual modo ofendendo-se o disposto no nº 1 do artigo 32º da CR, ao não se reconhecer esse duplo grau de jurisdição no âmbito do contencioso decorrente da aplicação de uma pena disciplinar com a gravidade da que lhe foi aplicada; d) sem prejuízo de, no tocante à norma do nº 1 do artigo 168º, estar em causa o disposto no nº 3 do artigo 214º da CR (hoje, nº 3 do artigo 212º), a respeito da competência dos tribunais administrativos.
O Conselho Superior da Magistratura ofereceu o merecimento dos autos. Corridos os vistos legais, cumpre decidir, após se ter dado oportunidade ao recorrente de se pronunciar sobre o eventual não conhecimento do objecto do recurso, ao que respondeu em termos que se considerarão adiante.
II
1. - O presente recurso de constitucionalidade, interposto ao abrigo da alínea b) do nº 1 do artigo 70º da Lei nº 28/82, de 15 de Novembro, diz respeito ao acórdão de 22 de Outubro de 1996 e com ele pretende o interessado que o Tribunal Constitucional aprecie a constitucionalidade das normas dos artigos 168º, 174º, nº 2, e 178º do EMJ, alegadamente aplicadas nessa decisão em violação do disposto nos artigos 2º, 20º, nº 1, 32º, nº 1, e 212º, nº 5, da CR (este último correspondendo ao artigo 210º, nº 5, do texto resultante da Revisão aprovada pela Lei Constitucional nº 1/97, de 20 de Setembro). Sendo este o objecto do recurso, como flui inequivocamente da leitura do respectivo requerimento de interposição (fls. 439), coloca-se, no entanto, o problema do seu conhecimento - questão, de resto, que o acórdão recorrido aflorou, sem se pronunciar decisivamente sobre ela, sendo certo que, admitido inicialmente o recurso pelo Conselheiro relator, essa decisão não vincula o Tribunal Constitucional, de acordo com o disposto no nº 3 do artigo 76º da citada Lei nº 28/82.
2.1. - Considerem-se, num primeiro momento, as normas impugnadas, na parte que interessa. Diz-nos o artigo 168º caber recurso para o Supremo Tribunal de Justiça das deliberações do Conselho Superior da Magistratura (nº 1), funcionando o Supremo, para efeitos de apreciação desse recurso, 'através de uma secção constituída pelo seu vice-presidente e por quatro juízes, um de cada uma das secções, anual e sucessivamente designados, tendo em conta a respectiva antiguidade, cabendo ao vice-presidente voto de qualidade' (nº 2). Acrescenta o artigo 174º que, no caso de o recurso dever prosseguir, o relator ordena o envio de cópias ao Conselho Superior da Magistratura, a fim de responder no prazo de dez dias (nº 1), remetendo o Conselho ao Supremo, com a resposta ou no prazo dela, o processo ali organizado, o qual é devolvido após o julgamento do recurso (nº 2). Finalmente, o artigo 178º estabelece que são subsidiariamente aplicáveis as normas que regem os trâmites processuais dos recursos do contencioso administrativo interpostos para o Supremo Tribunal Administrativo.
2.2. - Ora, o recorrente entendeu reagir ao acórdão de 5 de Dezembro de 1995, proferido pela Secção do Supremo Tribunal de Justiça prevista no nº 2 do citado artigo 168º, dirigindo-se ao 'Pleno da Secção de Contencioso Administrativo' desse Tribunal ou, se assim se não entender, ao Plenário das Secções Criminais do mesmo Tribunal, mas esse recurso não foi admitido por, nomeadamente, inexistência do Pleno dessa Secção. Por outro lado, considerou-se, então, 'as disposições dos artigos 168º a 178º da Lei nº 21/85, nomeadamente qualquer destes dois textos legais, não prevê recurso de agravo, ou de qualquer outra espécie, do acórdão do STJ, que recaia sobre deliberação da CSM'. Pelo contrário, acrescentou-se, 'da parte final do nº 2 do artigo 174º da Lei nº 21/85, onde se preceitua que o processo após o julgamento do recurso é devolvido ao C.S.M., depreende-se que não há recurso dos acórdãos do STJ, pois que, de contrário, o processo poderia não ser desde logo devolvido ao C.S.M.'. E, observou-se, ainda:
'O artigo 178º da Lei nº 21/85, ao dizer subsidiariamente aplicáveis as normas que regem os trâmites processuais dos recursos de contencioso administrativo interpostos para o STA, apenas pretende significar que este recurso regulado nos referidos artigos 168º a 178º segue, nos casos omissos, a tramitação dos recursos de contencioso administrativo interpostos para o STA, isto é, as formalidades destes últimos e de modo algum teve a propósito de admitir mais um grau de jurisdição, a possibilidade de mais um recurso, caso isto seja possível no caso destes recursos para que subsidiariamente remete.'
Este entendimento do Conselheiro relator foi sufragado pelo acórdão recorrido - o de 22 de Outubro de 1996 - que dele veio, de imediato - conhecendo de mérito após problematizar a tempestividade da suscitação da questão - a considerar não padecer de inconstitucionalidade, dada a inexigência constitucional de um duplo grau de jurisdição nestes recursos.
3.1. - A questão de constitucionalidade ora colocada abriu uma segunda via de recurso para o Tribunal Constitucional e foi suscitada na sequência do despacho do Conselheiro relator que não recebeu o agravo para o 'Pleno da Secção do Contencioso Administrativo' ou, subsidiariamente, para o 'Plenário das Secções Criminais', tendo a sua matriz no acórdão que àquele despacho se seguiu, de 22 de Outubro de 1996, uma vez requerida a conferência pelo ora recorrente. Na verdade, o acórdão anterior, de 5 de Outubro de 1995, debruçou-se apenas, naturalmente, sobre as questões de inconstitucionalidade já então levantadas: a da norma do artigo 95º, nº 1, da Lei nº 21/85 (elenco dos casos de aplicação das penas de aposentação compulsiva e de demissão), por ofensa, nomeadamente, do princípio non bis in idem, com assento no nº 5 do artigo 29º da CR, e violação do direito à segurança no emprego (artigo 53ºda CR), num enquadramento constitucional que o interessado veio, ainda, a alargar significativamente. Ora, o acórdão recorrido a ter em conta - ou seja, o de 22 de Outubro de 1996 - postado perante essa 'segunda' problemática de constitucionalidade, duvida da sua tempestiva dedução, confortando-se, aliás, na jurisprudência do Tribunal Constitucional que cita (acórdãos nºs. 94/88 e 169/93, que se encontram publicados no Diário da República, II Série, de 22 de Agosto de 1988 e Boletim do Ministério da Justiça, nº 424, págs. 212 e segs., respectivamente); esgotado, em princípio, o poder jurisdicional com a sentença, a reclamação de nulidades já não é, por regra, o momento processual idóneo e atempado para suscitar questões dessa natureza, só assim não sucedendo naquelas situações excepcionais em que o interessado não disfrutou de oportunidade para as equacionar antes de a decisão ser proferida (ou quando for confrontado com uma aplicação normativa anómala de modo a não lhe ser exigível um pertinente juízo de prognose). Entretanto, já neste Tribunal, o interessado foi ouvido sobre o eventual não conhecimento do objecto do recurso, vindo defender ter suscitado a questão antes de esgotado o poder jurisdicional do juiz - no caso, a Secção reunida em Plenário. E. designadamente, invocou o disposto no nº 3 do artigo 70º da Lei nº
28/82 (texto resultante da Lei nº 13-A/98, de 26 de Fevereiro), que equipara expressamente aos recursos ordinários as reclamações dos despachos dos juízes relatores para a conferência.
3.2. - A jurisprudência do Tribunal Constitucional é reiterada e uniforme: constitui pressuposto de indispensável verificação para a admissibilidade deste tipo de recurso, entre outros, que a suscitação da questão de constitucionalidade - que deve ser adequadamente formulada, de modo a ser clara e perceptivelmente entendida e, como tal, correctamente identificada - ocorra durante o processo, entendendo-se esta expressão em sentido funcional, tal que a arguição da inconstitucionalidade suceda em momento em que o tribunal recorrido ainda dela possa conhecer. A esta luz e uma vez que, em regra, a eventual aplicação de norma inconstitucional não constitui erro material, não é causa de nulidade da decisão judicial nem a torna obscura ou ambígua, entende-se que a aclaração de uma decisão judicial ou a reclamação da sua nulidade não constituem, já, em princípio, meios idóneos e atempados para suscitar a questão de constitucionalidade (cfr., neste sentido, entre tantos outros, o acórdão nº.
155/95, publicado no Diário da República, II Série, de 20 de Junho de 1995) Só assim não será naqueles casos muito particulares em que, como se observou, o recorrente não teve oportunidade processual para, antes de esgotado o poder jurisdicional do tribunal recorrido, suscitar a questão, por se entender não ser razoável exigir o ónus de considerar antecipadamente uma interpretação normativa, pelo seu cariz imprevisível, anómalo ou insólito (cfr., neste sentido, inter alia, os acórdãos nºs. 62/85, 90/85 e 160/94, publicados no Diário da República, II Série, de 31 de Maio, 11 de Julho de 1985 e 28 de Maio de 1994, respectivamente). Simplesmente, no caso, não se está perante suscitação de inconstitucionalidade em reclamação por nulidades, mas em reclamação para a conferência do despacho do relator - que não admitiu o recurso de agravo - relativa à matéria para a qual tem a conferência, ainda, poderes de cognição, daí que o momento de suscitação da questão de constitucionalidade não obste ao conhecimento do objecto do recurso.
3.3. - Resta saber em que termos o recorrente coloca as questões de constitucionalidade quando reage ao despacho do Conselheiro relator que não lhe admitiu o agravo, reclamando para a conferência e provocando, assim, a prolação do acórdão ora em apreço, o de 22 de Outubro de 1996. Tendo presente a delimitação do objecto dessa reacção, tal como viria a ser feita no requerimento de interposição de recurso para este Tribunal - pertinente
às normas dos artigos 168º, 174º, nº 2, e 178º EMJ - o recorrente, então como reclamante para a conferência, suscitou toda uma problemática que assim pode condensar-se:
a) o despacho que não lhe recebeu o agravo interposto do acórdão de 5 de Dezembro de 1995, para o Pleno da Secção de Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal de Justiça ou, caso assim não se entenda, para o Plenário das Secções Criminais do mesmo Tribunal, violou as disposições conjugadas dos artigos 178º do EMJ e do artigo 103º, alínea a), da Lei de Processo nos Tribunais Administrativos (LPTA) - Decreto-Lei nº 267/85, de 16 de Julho; b) na verdade, extraindo-se desta última norma a regra geral do duplo grau de jurisdição, que norma alguma do EMJ afasta, a garantia de recurso assegura-se com a intervenção do Plenário do STJ, funcionando este Supremo como tribunal de instância, de acordo com o disposto no nº 5 do artigo 212º da CR (hoje, nº 5 do artigo 210º); c) o mencionado despacho, por conseguinte, ao desrespeitar o estatuído nesses preceitos legais, enferma de inconstitucionalidade, por violação do artigo 212º, nº 5, citado; d) por outro lado, o tribunal para o qual recorreu não é inexistente, mas sim o Supremo Tribunal de Justiça que, em segundo grau de jurisdição, funciona em Plenário; e) a esta luz, interpretar o nº 2 do artigo 174º do EMJ como vedando essa possibilidade de recurso na medida em decreta que após o julgamento o processo deve ser logo devolvido ao CSM, é conceder-lhe um sentido que o legislador certamente não pretendeu dar; f) ou seja, é uma interpretação que esvaziaria de utilidade o preceito, cuja incorrecção é atestada na medida em que não se compadeceria, sequer, com a interposição de recurso para o Tribunal Constitucional; g) finalmente, o despacho interpretou restritivamente o disposto no artigo 178º do EMJ, ao defender, sem fundamentar, que a norma apenas pretende significar que o recurso segue, nos casos omissos, a tramitação dos recursos de contencioso administrativo interpostos para o Supremo Tribunal Administrativo; h) essa interpretação não pode ter acolhimento, pois o mencionado artigo 178º, sob pena de se tornar em norma remissiva praticamente inútil, manda aplicar à tramitação do processo contencioso a lei geral que regula todas as fases da sua tramitação, designadamente a fase de recurso, com excepção da parte que é expressamente regulada no EMJ.
O reclamante foi ainda mais longe, terminando por suscitar a própria inconstitucionalidade da norma do artigo 168º, por violação do disposto no artigo 214º, nº 3, da CR (hoje, nº 3 do artigo 212º), na medida em que atribui aos tribunais comuns o julgamento de litígios materialmente administrativos. E termina:
'Assim, o despacho reclamado, ao fundar-se, expressamente, nos artigos 168º,
174º, nº 2, e 178º do EMJ, com a interpretação restrita supra referida, aplicou ao caso sub judice três normas inconstitucionais, por violarem o artigo 20º, nº
1, da Constituição, o qual garante a todos o acesso aos diversos níveis jurisdicionais que o processo comporte, isto é, que o legislador ordinário tiver estabelecido'.
4.1. - No tocante aos alegados vícios do despacho reclamado, na medida em que se lhe imputa violação das disposições combinadas dos artigos 178º do EMJ e das alínea a) do artigo 103º da LPTA - 'enfermando, assim, de inconstitucionalidade, por violação do artigo 212º, nº 5, da Constituição' - do mesmo passo se discordando do modo como então foi encarado e aplicado o disposto no artigo
174º, nº 2, do EMJ, afigura-se manifesto não estar em causa um qualquer controlo normativo, susceptível de abrir a via do recurso de constitucionalidade, mas sim a própria decisão judicial, em si mesma considerada, que aplicou essas normas e foi confirmada pelo acórdão subsequente à reclamação. Ora, como é pacífico, não compete ao Tribunal Constitucional apreciar a conformidade constitucional de uma decisão judicial qua tale, o que, ao representar uma 'queixa' do acto do juiz, não tem cabimento no nosso ordenamento jurídico. Sem embargo de se reconhecer nem sempre ser fácil surpreender a linha divisória entre o controlo de uma norma jurídica aplicada por um tribunal, mormente quando se está em face de uma determinada dimensão interpretativa, e o de uma decisão judicial que, por si e de forma autónoma, se tem por violadora de direitos, liberdades e garantias, o certo é que, in casu, é o critério de aplicação pela decisão recorrida das normas em questão que se pretende apreciar. Discute-se a aplicação da norma do artigo 178º do EMJ, na medida em que se articulou a mesma com o disposto no artigo 103º, alínea a), da LPTA e se pretende que outra articulação ocorra; discute-se a literalidade que à norma do artigo 174º, nº 2, do EMJ se concedeu, defendendo-se outra solução que permita a 'subida' dos autos ao Plenário. Ou seja, não se coloca a questão da compatibilidade de uma dada interpretação das normas dos artigos 178º e 174º, nº 2, citados, com o texto constitucional, mas pretende-se discutir - reabrindo o problema - o critério que levou a entidade julgadora a aplicar essa e não outra dimensão interpretativa das normas. O que, por conseguinte, escapa ao controlo do recurso de constitucionalidade, não integrando o seu objecto, pelo que deles não se conhecerá.
4.2. - Não se apresenta com tão meridiana clareza a questão relacionada com a norma do artigo 168º do EMJ. Defende o recorrente que a esta norma foi dada uma interpretação constitucionalmente censurável, num duplo enfoque: por um lado, violou-se o disposto no nº 3 do artigo 214º da CR, na medida que aí se dispõe ser da competência dos tribunais administrativos o julgamento das acções e recursos contenciosos que tenham por objecto dirimir os litígios emergentes das relações jurídicas administrativas; por outro lado, desrespeitar-se-ia o disposto no nº 1 do artigo 20º da Lei Fundamental ao não se garantir a totalidade estabelecida pelo legislador ordinário aos diversos níveis jurisdicionais que o processo comporte.
5.1. - Não assiste razão ao recorrente na medida em que defende a inconstitucionalidade da norma do artigo 168º do EMJ, ao prever o recurso em
único grau de jurisdição - para a Secção de Contencioso do Supremo Tribunal de Justiça. Esta questão vem, desde logo, posta em conexão com a alegada violação do nº 3 do artigo 214º da CR (na redacção actual do texto constitucional correspondendo ao nº 3 do artigo 212º).
É certo que este preceito comete aos tribunais administrativos o julgamento das acções e recursos contenciosos que tenham por objecto dirimir os litígios emergentes das relações jurídicas administrativas. O que não significa, no entanto, tendo presente o artigo 168º, nº 1, em sindicância, que o comando constitucional seja interpretado, necessariamente, como devendo ser resolvidos pelos tribunais administrativos todos e quaisquer litígios emergentes das relações jurídicas de direito administrativo, das relações jurídicas administrativas públicas ou em que um dos sujeitos, pelo menos, actue na veste de autoridade pública, munido de um poder de imperium, com vista à realização do interesse público legalmente definido, como este Tribunal vem entendendo em diversos arestos (cfr., inter alia, os acórdãos nºs. 607/95, 746/96 e 687/98, publicados no Diário da República, II Série, de 15 de Março e 4 de Setembro de
1996, os dois primeiros, respectivamente, mantendo-se inédito o último. Na Doutrina, cfr. Gomes Canotilho e Vital Moreira, Constituição da República Portuguesa Anotada, 3ª ed., Coimbra, 1993, págs. 815; J.C. Vieira de Andrade, A Justiça Administrativa (Lições), Coimbra, 1998, págs. 14 e segs.). Como igualmente se observou no acórdão nº 347/97 - publicado no Diário citado, II Série, de 25 de Julho de 1997 - ao apreciar a legitimidade constitucional do nº 1 do artigo 168º do EMJ, 'o artigo 214º, nº 3 [hoje, artigo 212º, nº 3] da Constituição, consagra a criação de uma jurisdição administrativa ordinária, ou seja, dá uma jurisdição administrativa autónoma. Porém, isso não significa necessariamente que todos os litígios emergentes de qualquer relação administrativa devam ser dirimidos pelos tribunais administrativos. Com efeito, o que se pretendeu foi o estabelecimento de uma competência comum, genérica, dos tribunais administrativos para apreciar os litígios jurídico-administrativos, não uma reserva absoluta de competência'. Assim, preservados o sentido e a teleologia da competência dos tribunais administrativos (e fiscais) - cfr. Trabalhos Preparatórios da Revisão Constitucional, vol. IV, 1989, pág. 4134 - não existe impedimento constitucional
à atribuição pontual da competência aos tribunais judiciais para a apreciação de determinadas questões de natureza administrativa.
Na linha desta orientação jurisprudencial e doutrinária, que se acolhe, não se surpreende vício constitucional na secção de contencioso estabelecida nos termos do nº 2 do artigo 168º do EMJ, com a composição aí mencionada, obedecendo a critérios estritamente objectivos em que, como se sublinha nos acórdãos nºs.
687/98, já citado e nº 40/99, inédito, os pressupostos de designação dos juízes designados para essa secção obedecem a rigorosos e vinculativos critérios determinados por lei e em termos que se subtraiem a qualquer traço de discricionariedade. Com efeito, como se escreveu neste acórdão nº 687/98, 'a secção do contencioso administrativo é [...] presidida pelo vice-presidente do Supremo Tribunal de Justiça, que é um juiz deste Supremo Tribunal eleito pelos juízes que o compõem
(cfr. artigo 34º, nº 2, conjugado com o artigo 30º, nº 1, da Lei Orgânica dos Tribunais Judiciais, Lei nº 38/87, de 23 de Dezembro). E integra, além dele, mais quatro juízes do mesmo Supremo Tribunal, sendo dois das secções cíveis (um de cada uma dessas secções), um da secção criminal e um da secção social (cfr. o artigo 168º [...] conjugado com os artigos 21º, nº 1, da citada Lei Orgânica, artigo 2º do Decreto-Lei nº 214/88, de 17 de Julho, e mapa IV anexo a este decreto-lei, na redacção do Decreto-Lei nº 222/94, de 24 de Agosto)'. E, como então mais se disse, enquanto a distribuição dos juízes pelas diferentes secções é feita pelo Presidente do Supremo que tomará 'em conta as conveniências de serviço, o grau de especialização de cada um e as preferências que manifestar' (cfr. artigo 22º da Lei Orgânica), a entrada de cada juiz a fazer parte da secção do contencioso administrativo depende da antiguidade de cada um na secção de que faz parte. De resto, existe uma razão de tradição jurídica a reter, na solução legislativa adoptada: a existência de tribunais administrativos era meramente facultativa quando a lei, pela primeira vez, atribuíu ao Supremo Tribunal de Justiça competência para julgar os recursos interpostos das deliberações do plenário do Conselho Superior da Magistratura - o que aconteceu no Estatuto dos Magistrados Judiciais, aprovado pela Lei nº 85/77, de 13 de Dezembro (cfr. artigo 175º, entretanto alterado pelo Decreto-Lei nº 348/80, de 3 de Setembro), daí passando para o actual Estatuto. A este propósito, escreveu-se, nomeadamente, no citado acórdão nº 347/97:
'[...] também se realizou aqui a atribuição da competência para apreciação dos recursos das deliberações do Conselho Superior da Magistratura aos tribunais judiciais, neste caso ao Supremo Tribunal de Justiça. Correspondeu tal situação
à própria tradição. Na verdade, estas competências foram exercidas pelo Supremo Tribunal de Justiça e não se previa, na versão primitiva da Constituição, a obrigatoriedade da existência de tribunais administrativos.'
Ao que acresce, como ainda no mesmo local se observa, que as garantias dos recorrentes no recurso contencioso para o Supremo Tribunal de Justiça são, aliás, idênticas às do recurso contencioso que corre perante o Supremo Tribunal Administrativo. Como se faz notar no citado acórdão, 'os fundamentos são os do recurso a interpor dos actos do Governo (cfr. artigo 168º, nº 3); o recurso, tem, em regra, efeito meramente devolutivo (cfr. artigo 170º, nº 1, do Estatuto, na redacção da Lei nº 10/94, de 5 de Maio); e o formalismo é idêntico ao do recurso perante o Supremo Tribunal Administrativo, sendo, de resto, aplicáveis subsidiariamente «as normas que regem os trâmites processuais» (cfr. artigos
171º a 178º do Estatuto).'
5.2. - Das razões apontadas, já decorre que não tem igualmente razão o recorrente, ao convocar o artigo 20º da CR, para questionar a norma do artigo
168º do EMJ, na dimensão mencionada. Desde logo, sendo constitucionalmente admissível a competência dos tribunais judiciais para a apreciação de questões administrativas - embora se admita que o seja a título pontual - as objecções porventura suscitáveis perante uma norma como a do nº 1 do artigo 20ºda CR não são, em princípio, suportáveis. Por outro lado, e agora com mais directa incidência sobre a questão sub judice, o facto de caber recurso em um único grau de jurisdição - para a Secção do Contencioso do Supremo Tribunal de Justiça - das decisões do Plenário do Conselho Superior da Magistratura não tem proporcionado à jurisprudência do Tribunal Constitucional um juízo de censura a respeito da constitucionalidade desse regime, como se lê no acórdão nº 365/95, publicado no Diário da República, II Série, de 31 de Julho de 1995, entendimento posteriormente reafirmado em acórdãos ainda inéditos, como os nºs. 687/98 e 40/99. A jurisprudência do Tribunal Constitucional têm-se pronunciado pela não exigência de um duplo grau de jurisdição em matéria de recursos. Esse duplo grau está constitucionalmente consagrado apenas em matéria penal e na medida (mas só na medida) em que o direito ao recurso integra o núcleo essencial das garantias de defesa previstas no artigo 32º da CR, como se observou no acórdão nº 638/98, publicado no Diário da República, II Série, de 15 de Maio de 1999, entre tantos outros. Não se vê, tão pouco, em face do exposto, que a disciplina jurídica existente de algum modo atente contra o Estado de direito democrático, consagrado no artigo
2º da Constituição, pois sendo ele, fundamentalmente, um princípio conglobador e integrador do conjunto de regras e princípios dispersos pelo texto constitucional que 'densificam a ideia da sujeição do poder a princípios e regras jurídicas, garantindo aos cidadãos liberdade, igualdade e segurança', como escrevem Gomes Canotilho e Vital Moreira, ob. cit., pág. 63, ficou suficientemente demonstrado que a norma impugnada não viola esse princípio. Como, aliás, não viola as garantias da defesa consagrados no artigo 32º da Lei Fundamental, quando precipitadas no processo disciplinar, contrariamente ao defendido pelo recorrente. A mesma filosofia mantém-se, aliás, no novo diploma sobre a organização e o funcionamento dos tribunais judiciais, a Lei nº 3/99, de 13 de Janeiro, revogatória da Lei nº 38/87 (cfr. artigo 150º), com início de vigência nos termos do seu artigo 151º. A essa conclusão se chega não só através da leitura do nº 2 do novo artigo 27º, de acordo com o qual haverá no Supremo Tribunal de Justiça 'uma secção para julgamento dos recursos das deliberações do Conselho Superior da Magistratura, constituída pelo mais antigo dos seus vice-presidentes, que tem voto de qualidade, e por um juiz de cada secção, anual e sucessivamente designado, tendo em conta a respectiva antiguidade', mas também da ponderação das competências do Supremo, em plenário, em pleno das secções ou nas secções, segundo a sua especialização (cfr. artigos 33º a 37º do diploma).
6.1. - Há, no entanto, que considerar ainda a questão da eventual inconstitucionalidade de um único grau de jurisdição no tocante às decisões do plenário do Conselho Superior da Magistratura, independentemente do que anteriormente se teve em conta, como situação passível de ser ponderada à luz do princípio da igualdade, acolhido no nº 1 do artigo 13º da Lei Fundamental, problemática equacionável dada a desvinculação do Tribunal Constitucional, nos seus poderes de cognição quanto aos fundamentos invocados, às normas ou princípios constitucionais ou legais expressamente convocados [artigo 79º-C da Lei nº 28/82, de 15 de Novembro].
É esta uma perspectiva já refutada por este Tribunal quando, no acórdão nº
336/95 - publicado no Diário da República, II Série, de 31 de Julho de 1995 - e nos demais aí citados, para os quais se remete, não censura jurídico-constitucionalmente o único grau de jurisdição, dado o acesso aos tribunais não se encontrar moldado e garantido, em parâmetros de constitucionalidade, em todos os casos, como direito a um duplo grau de jurisdição. Aí e, designadamente, na esteira de Gomes Canotilho, para quem a operatividade do princípio da igualdade passa pela comparação das situações fácticas e concretas dos diferentes grupos de destinatários da actividade legislativa, a fim de se saber se entre eles se verificam diferenças fácticas com peso suficiente para justificar um tratamento jurídico diferenciado (cfr. Revista de Legislação e de Jurisprudência, ano 124, pág. 327), foi entendido que o legislador, ao optar pelo não reconhecimento do duplo grau de jurisdição - limitando o direito ao recurso das deliberações do Conselho Superior da Magistratura à Secção do Contencioso do Supremo Tribunal de Justiça e das do Conselho Superior dos Tribunais Administrativos e Fiscais ao pleno da 1ª Secção do Supremo Tribunal Administrativo, ao invés do sucedido com as deliberações do Conselho Superior do Ministério Público - não agiu irrazoável ou desproporcionadamente, tão pouco se podendo afirmar que a disparidade de soluções traduza uma distinção arbitrária ou isenta de fundamento material bastante. Não se desconhece, obviamente, a alteração introduzida no Decreto-Lei nº 129/84, de 27 de Abril - Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais (ETAF) - pelo Decreto-Lei nº 229/96, de 29 de Novembro, mercê da qual a Secção do Contencioso do Supremo Tribunal Administrativo, pelas suas Subsecções, passou a conhecer dos recurso dos actos administrativos ou em matéria administrativa praticados pelo Conselho Superior dos Tribunais Administrativos e Fiscais e seu Presidente [cfr. nova redacção da alínea c) do nº 1 do artigo 26º, introduzida pelo artigo 1º do novo diploma], com recurso para o pleno da Secção do Contencioso Administrativo
[cfr. nova redacção da alínea a) do nº 1 do artigo 24º]. No entanto, de semelhante constatação não se retira mais do que a inexistência de uma organização estrutural do Supremo Tribunal de Justiça a permitir, ao invés da relativa ao Supremo Tribunal Administrativo, dois graus de jurisdição. Admitida a liberdade de conformação do legislador ordinário na opção por um ou mais graus de jurisdição em matéria de recursos - com excepção dos casos de decisões condenatórias em processo penal - a limitação do direito ao recurso das deliberações do Conselho Superior da Magistratura para a Secção do Contencioso do Supremo Tribunal de Justiça, não constituindo, porventura, a solução óptima, não integra uma forma irrazoável ou desproporcionada do cerceamento desse mesmo direito, nem, na perspectiva da igualdade, se reveste de arbitrariedade, dando lugar a situações diferenciadas, sem fundamento material bastante. Por outro lado, não pode esquecer-se que a composição da Secção do Contencioso é diferente, visto ser constituída por cinco magistrados e não apenas por três como sucede com as Subsecções da Secção do Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo.
6.2. - As considerações expostas militam no sentido da não inconstitucionalidade, afastando, assim, uma alegável violação do princípio da igualdade.
III
Em face do exposto, decide-se:
a) não tomar conhecimento do objecto do recurso de constitucionalidade no tocante às convocadas normas dos artigos 174º, nº 2, e 178º da Lei nº 21/85, de
30 de Julho (Estatuto dos Magistrados Judiciais); b) não julgar inconstitucional a norma do artigo 168º do mesmo diploma legal; c) consequentemente, negar provimento ao recurso, confirmando a decisão recorrida no que à matéria de constitucionalidade equacionada respeita.
Lisboa, 22 de Junho de 1999 Alberto Tavares da Costa Vítor Nunes de Almeida Fernanda Palma Paulo Mota Pinto Artur Maurício Helena de Brito José Manuel Cardoso da Costa