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Processo nº 384/99
2ª Secção Relator: Cons. Guilherme da Fonseca
Acordam na 2ª Secção do Tribunal Constitucional:
1.. O Ministério Público, limitando-se a invocar o 'artº3°, n° 1 al. f), nº2 da Lei n° 60/98 de 27/8 e artº 72° n° 3 da Lei n° 28/82 de 15/11', veio interpor recurso para o Tribunal Constitucional da sentença do Mmº Juiz do Tribunal Tributário de 1ª Instância do Porto (1° Juízo), de 22 de Janeiro de 1999, que decidiu julgar 'a impugnação parcialmente procedente no que respeita ao agravamento liquidado relativamente à taxa devida pela licença de construção e no que respeita à taxa de urbanização e agravamento, condenando-se a Câmara Municipal da Póvoa do Varzim a proceder à restituição dos respectivos montantes
à impugnante acrescidos dos juros indemnizatórios a contar nos termos do artº
24° do CPT e improcedente na parte relativa à taxa devida pela licença de construção em singelo' (a impugnante e ora recorrida 'IC, S.A.' sociedade anónima com sede na cidade da Póvoa do Varzim). Neste Tribunal. o recorrente Ministério Público, acedendo ao convite do Relator,
'para aperfeiçoar o requerimento de interposição do recurso de constitucionalidade', veio esclarecer:
'O recurso é interposto ao abrigo da alínea a) do n° 1 do artigo 70° da Lei n°
28/82 e funda-se na recusa de aplicação - com fundamento em inconstitucionalidade orgânica, decorrente de alegada violação dos artigos 106º, nºs 2 e 3 e 168º, alínea i) da Constituição da República Portuguesa - das normas constantes dos artigos 1º, 2° e 3° do Regulamento da Taxa Municipal de Urbanização da Câmara Municipal da Póvoa de Varzim, por se entender que a 'taxa de urbanização aí estabelecida a favor do município reveste a natureza de imposto, estando consequentemente subordinada aos imperativos da' Constituição fiscal’. Salienta-se que - relativamente às normas que prevêem agravamentos de taxas de construção e urbanização, constantes do artigo 6° do Regulamento da Taxa de Urbanização e do artigo 8º, observação 4ª do Regulamento e Tabela de Taxas e Licenças do mesmo município - a 'ratio decidendi' essencial foi a circunstância de a Câmara Municipal da Póvoa de Varzim carecer de competência para o estabelecimento das sanções pecuniárias aí previstas (não qualificadas como coimas), face ao disposto nos artigos 11° e 21° da Lei n° 1/87 (cfr. fls. 136), surgindo - na linha argumentativa da decisão recorrida - a referência à inconstitucionalidade formal do mesmo regulamento como mero 'obter dictum'.
2. Nas suas alegações, concluiu assim o recorrente Ministério Público:
'1º - Constando expressamente do preâmbulo ou introdução do Regulamento da Taxa Municipal de Urbanização da Póvoa de Varzim referência à lei habilitante, surgindo a edição de tal regulamento fundada na alínea a) do nº2 do artigo 39° do Decreto-Lei n° 100/84, de 29 de Março, e na alínea a) do artigo 11°da Lei n°
1/87, de 6 de Janeiro, não ocorre obviamente qualquer inconstitucionalidade formal de tal regulamento, por falta de menção ou indicação da respectiva lei habilitante.
2° - Como se decidiu no acórdão n° 639/95 do Plenário deste Tribunal Constitucional, é lícito às autarquias locais o estabelecimento e cobrança de taxas de urbanização, como contrapartida da efectiva realização de infra-estruturas urbanísticas que visem facultar aos munícipes a normal utilização das obras por eles realizadas, na sequência de anterior licenciamento.
3°- Tais receitas - independentemente do modo ‘presumido' como são calculadas, com base em índices estabelecidos em regulamento - têm natureza e estrutura sinalagmática, não se configurando como 'impostos', cujo estabelecimento está obviamente vedado às autarquias locais.
4°- A eventual não realização efectiva e pontual pela autarquia da contra partida ou contraprestação que decorre do pagamento da referida taxa de urbanização, não a transmuta em imposto, apenas facultando ao particular a via da acção de incumprimento ou de restituição das quantias pagas.
5°- Termos em que deverá proceder o presente recurso'.
3. A sociedade recorrida apresentou contra-alegações, a sustentar a manutenção do julgado, e concluindo deste modo:
'1- Nos termos dos artºs 242° da C.R.P., artº 39º, n° 2, al 1) do Dec-Lei n°
10/84 de 29/3 (redacção da Lei 11°18/91, de 12/6 e 68 do Dec-Lei n° 445/91, de
20/11, com o esclarecimento dado pelo Dec-Lei n° 334/95, de 28/12, à redacção do artº 32° do Dec-Lei n° 448/91, de 29/11, a emissão de alvarás de licença de construção (ou reconstrução) está apenas sujeita ao pagamento das taxas a que se refere a al. b), do artº 11°, da Lei n° 1/87, de 6/1, pelo que
2- o artº 3°, al. b) e c) e 7° do Regulamento Municipal da Póvoa de Varzim que sujeita a 'taxa de urbanização' as obras de construção e reconstrução, a pagar com emissão daquela licença, enfermam de inconstitucionalidade orgânica,. por violação do artº 115º, nº 7, 106º, nº 2 e 3 e 168º n° 1, al i), da C.R.P.
3- As restantes normas relativas à cobrança da referida 'taxa de urbanização', não por causa da licença de construção ou reconstrução e apesar dela (cfr. Ac. n° 639/95. deste Tribunal) também padecem do mesmo vício de inconstitucionalidade orgânica, em virtude de, como consta da douta sentença recorrida, não existir nenhuma relação entre o montante exigido ao particular e a actividade prestada pela autarquia. com a realização de infra-estruturas urbanísticas, nos termos da al. a), do n° I. do artº 11, da referida Lei n°
1/87, invadindo deste modo a reserva da Assembleia da República quanto à criação de impostos (artº 168º nº1, al. i), da C.R.P.).
4- 0 montante exigido. a título de 'taxa de urbanização’ tem apenas em consideração o valor da construção licenciada, através do seu volume (nº de fogos), área de construção (número de m2 por cada piso), zona de implantação
(definidas em mapa anexo) e preço (custo da construção) e não a realização de quaisquer infra-estruturas urbanísticas, ainda que por remissão para instrumentos urbanísticos adequados.
5- Assim, sem a respectiva individualização não é possível verificar a contra prestação do serviço prestado, inerente ao conceito de taxa, pelo que
6- sendo o nexo abstracto e não sinalagmático está-se em face de um verdadeiro e próprio imposto, que apenas por lei pode ser criado.
7- Tais receitas destinam-se, pois, a financiar infra-estruturas gerais do município, como aliás consta da 'introdução' do Regulamento; 'cada nova construção ou cada aumento de área construí- da em prédios existentes comparticipe de forma significativa nos encargos gerais de urbanização do concelho';
8- Aliás, a inexistência de qualquer relação entre a ( eventual) realização de infra-estruturas urbanísticas pelo município, é facilmente verificável nos casos de reconstrução de edifícios já existentes - como é o caso dos autos - em que estas se mantêm as mesmas que já lá existiam e nas operações de loteamento, em que o promotor é obrigado a executá-las e, mesmo assim, terá de pagar a referida
'taxa de urbanização '.
9- Como imposto já assim foi considerada a 'taxa de urbanização'. instituída pelo referido Regulamento, por douto acórdão do S. T A. de 10/2/9-1 (Ap. D.R. de
20/12/96, p. 1071 e segts.).
10- As receitas da 'taxa de urbanização' não podem ser cobradas de modo
'presumido' - como pretende o Mº Pº nas conclusões das suas doutas alegações - em função do valor da construção, pois não se vê onde possa subsistir, neste caso, a bilateralidade caracterizadora do conceito de taxa, não conferindo o direito à utilização individualizada ou efectiva de qualquer infraestrutura urbanística realizada pelo município, sendo certo que o próprio Regulamento preceitua que não substitui a cobrança de outros encargos - de que dá exemplos - qualificados também como infra-estruturas urbanísticas.
11- Aliás, essa ‘presunção' é contraditória com o princípio da legalidade, uma vez que este princípio deve aplicar-se a todos os gravames coactivos - no sentido de que todos os elementos objectivos geradores da taxa devem constar da lei - como refere Nuno Sá Gomes (Manual de Direito Fiscal, pag. 47 a 49- pois, a oposição que a Constituição faz entre .criação de impostos e legislar sobre o sistema fiscal (artº 168°, 11° nº 1n al i), só faz sentido se se entender que se pretendeu abranger todas as cobranças de prestações patrimoniais coactivas, estabelecidas a favor de entidades públicas, semi-públicas ou que exerçam funções públicas.
12- E. como refere José Robin de Andrade (Taxas Municipais - Limites à sua fixação (Parecer Jurídico), se as taxas têm como pressuposto necessário a existência de uma utilidade concreta proporcionada ao administrado por um ente público, também as regras de fixação do quantitativo da taxa devem respeitar esse princípio, sob pena de haver uma subversão da substancia da contra partida que é a essência da taxa.
13- Por isso, também, nesta sede há que considerar o princípio da proporcionalidade, não sendo possível no caso dos autos (reconstrução), estabelecer, por falta de termo de comparação, a medida da equivalência entre o pagamento e o serviço.
14- Basta notar que no caso dos autos a 1ª licença pagou 142.041$00 e a 2ª licença, após cassação da 1ª, por revogação, com redução de cércea, pagou só a título de 'taxa de urbanização', a quantia de 26.824.555$00.
15- Este montante tem, pois, por exclusiva finalidade como resulta do exposto, a obtenção de receitas. sem que assista à impugnante o direito de exigir qualquer prestação municipal em contrapartida do pagamento, até por que o município a nada se obrigou'.
4. Tudo visto, cumpre decidir . O Mmº Juiz a quo começou por anunciar na sentença recorrida as 'questões que importam decidir', e que, no que aqui interessa, são:
- 'Da constitucionalidade das normas que impõem os agravamentos das taxas de construção e urbanização;(a primeira questão)
- Da constitucionalidade do Regulamento da Taxa Municipal de Urbanização' (a segunda questão) Quanto à primeira questão, depois de se entender na sentença que 'face ao texto do Regulamento e Tabela de Taxas e Licenças verifica-se que, do mesmo não consta a lei habilitante, pelo que é patente a inconstitucionalidade formal do mesmo', e, portanto 'não podia com base no mesmo ser liquidado o agravamento cuja liquidação se impugna', acrescentou o Mmº Juiz, como ratio decidendi, e argumentando nesse sentido, a partir da consideração de que 'se trata de uma prestação com natureza sancionatória', que 'não pode a Câmara Municipal da Póvoa do Varzim exigir os referidos agravamentos uma vez que carece de competência para o efeito face ao disposto nos artº 11°e 21°da Lei n° 1/87'. Relativamente à segunda questão, e reportada ela às normas dos artigos 1º e 2° do Regulamento em causa, o Mmº Juiz expraiou o discurso que se segue:
'Na taxa de urbanização, cujo regulamento nos ocupa, o que se verifica é que não existe nenhuma relação entre o montante exigido ao particular e a actividade prestada pela autarquia. A taxa é exigida independentemente de terem sido realizados trabalhos pela autarquia de construção ou melhoramento das infra-estrutura urbanísticas. Tal conclusão resulta da forma de calculo da mesma expressa no artigo 5° do citado regulamento. Ali não se exige que a autarquia tenha realizado as referidas obras. A taxa é calculada apenas de acordo com o volume e destino da construção, independentemente daquelas terem sido ou não realizadas. Da factualidade apurada o que resulta é que a Câmara Municipal não procedeu a quaisquer obras de ampliação, melhoramento ou construção de infraestruturas em consequência da construção do prédio a que se reportam os autos. o que aliás resultou da demolição de um outro prédio. Ou seja, àquele pagamento não corresponde por banda da autarquia qualquer contra partida. Não tem a figura em análise o carácter sinalagmático que caracteriza as taxas. Logo, sendo aquele montante exigido sem qualquer contrapartida, deve aquele ter o mesmo tratamento dos impostos (sem prejuízo de doutrinalmente poder ser classificado de 'contribuição especial', as quais contudo não tem merecido da nossa doutrina um tratamento específico - cfr. Lições de Direito Fiscal, Edição da Faculdade de Direito de Lisboa, 1984, pág. 94 e 95). Nestes termos, e sendo aquele tributo (entenda-se este em sentido amplo) um imposto, o diploma que o cria. teria que ter sido emitido pela Assembleia da República, ou pelo Governo ao abrigo de autorização legislativa daquela, de acordo com o artº 168° al. i) da Constituição da República. Não o tendo sido, está o referido regulamento ferido de inconstitucionalidade orgânica por violar o disposto no artº 106°nº2 e 3, 168°al. i) da CRP'.
5. Sendo o requerimento de interposição do recurso de constitucionalidade o momento processual próprio para se definir o objecto desse recurso, é claro no presente caso que tal definição vem feita pelo recorrente Ministério Público nestes termos, que foram já transcritos:
'O recurso é interposto ao abrigo da alínea a) do n° 1 do artigo 70° da Lei n°
28/82 e funda-se na recusa de aplicação - com fundamento em inconstitucionalidade orgânica. decorrente de alegada violação dos artigos 106°, nºs 2 e 3 e 168º, alínea i) da Constituição da República Portuguesa - das normas constantes dos artigos 1º 2° e 3° do Regulamento da Taxa Municipal de Urbanização da Câmara Municipal da Póvoa de Varzim, por se entender que a 'taxa de urbanização aí estabelecida a favor do município reveste a natureza de imposto, estando consequentemente subordinada aos imperativos da 'Constituição fiscal'. Donde resulta que a apreciação a fazer do mérito do presente recurso de constitucionalidade confina-se só àquela indicada segunda questão, a da constitucionalidade do Regulamento da Taxa Municipal de Urbanização, o que leva ao afastamento da outra questão, a também indicada primeira questão, a da constitucionalidade das normas que impõem os agravamentos das taxas de construção e urbanização, que, por isso, não preenche o objecto daquele recurso.
6. Os questionados artigos do Regulamento da Taxa Municipal de Urbanização da Póvoa do Varzim. aprovado pela Assembleia Municipal, 'nos termos da alínea a) do n° 2 do artigo 39° do Decreto-Lei n° 100/84 de 29 de Março e da alínea a) do artigo II° da Lei n° 1/87 de 6 de Janeiro' em 2 de Maio de 1990, com as alterações aprovadas em datas posteriores (30 de Abril e 26 de Dezembro de 1991 e 30 de Junho de 1993) dispõem, como se segue:
'Artº1° Conceito Constitui Taxa Municipal de Urbanização, a seguir designada por Taxa de Urbanização. a compensação devida ao Município pela realização de infraestruturas urbanísticas na área do Concelho da Póvoa do Varzim. Art°2° Infraestruturas Urbanísticas Consideram-se infraestruturas urbanísticas para efeito deste regulamento: a) A execução de trabalhos de construção, ampliação ou de reparação da rede viária, nela se compreendendo, em especial, a abertura, alargamento, pavimentação e reparação de vias municipais, caminhos vicinais e arruamentos urbanos; b) A execução de trabalhos de urbanização inerentes a equipamentos urbanos, tais como parques de estacionamento, passeios, parques, espaços livres e arborizados e jardins; c) A construção e reparação de redes de drenagem de esgotos domésticos e de colectores pluviais, bem como de elementos depuradores; e) A execução de trabalhos de construção e ampliação da rede eléctrica. quando os mesmos não sejam da responsabilidade da EDP, bem como respeitantes à iluminação pública; f)A recolha e tratamento de lixo; g) Aquisição de terrenos para equipamentos;
: Art°3°
Âmbito de Aplicação
1- Estão sujeitos à Taxa de Urbanização, nos termo do presente regulamento: a) As obras de construção, ou ampliação de edifícios; b) As obras de reconstrução, quando determinem qualquer alteração estrutural do edifício primitivo e que não consista no simples cumprimento do R. G.E. U. e demais legislação aplicável.
2 - A Taxa de Urbanização não substitui a cobrança de outros encargos de âmbito municipal, sujeitos a regime próprio, designadamente os referentes a taxas ou tarifas relacionadas com ligação à rede de esgotos e a sua conservação bem como de outros relativos a reembolsos com a execução de ramais de água e de saneamento'.
7. O Ministério Público recorrente começa por registar, na conclusão 1ª das suas alegações, que 'não ocorre obviamente qualquer inconstitucionalidade formal de tal regulamento, por falta de menção ou indicação da respectiva lei habilitante', questão que, aliás, não vem posta na sentença recorrida, quanto à já identificada segunda questão, devendo-se esse registo à circunstância de nas alegações se fazer uma remissão ( e transcrição) para as alegações apresentadas noutro processo, com o n°1005/98, respeitando ao Regulamento da Taxa Municipal de Urbanização de Amarante. no qual foi já proferido o acórdão n° 357/99, Diário da República, II Série, n° 52 de 2 de Março de 2000. Por consequência. admitindo que. mesmo na falta de pronúncia do tribunal a quo sobre tal questão, há que tomar posição sobre ela, dir-se-á apenas, como se diz naquela conclusão 1ª, que 'não ocorre obviamente qualquer inconstitucionalidade formal', pois o regulamento ora em causa foi editado com fundamento na 'alínea a) do n° 2 do artigo 39° do Decreto-Lei n° 100/84 de 29 de Março e na alínea a) do artigo 11°da Lei n° 1/87 de 6 de Janeiro' (é o que se lê na introdução do Regulamento editado pela Assemb1eia Municipal da Póvoa do Varzim e nada mais importa adiantar, remetendo só para a fundamentação do acórdão n° 357/99, a esse propósito). Em conclusão, e nesta parte. não procede a invocação daquele vício de inconstitucionalidade formal, com referência às normas em questão do citado Regulamento.
8. Acontece que o Tribunal Constitucional já se pronunciou, em caso similar ao destes autos (Proc. nº 364/99), no sentido da não inconstitucionalidade, 'por violação do disposto nos nºs 2 e 3 do artigo 106º, e alínea i) do nº 1 do artigo
168º da Constituição', das citadas normas dos artigos 1º, 2º, e 3º e fê-lo no acórdão nº 410/2000, tirado em sessão plenária, publicado no Diário da República, II Série, nº 270, de 22 de Novembro de 2000.
Assim sendo, impõe-se que, in casu, na sequência da doutrina fixada por aquele acórdão e para o qual se remete, se conclua aqui também pela não desconformidade das normas constantes dos artigos já identificados do Regulamento da Taxa Municipal de Urbanização da Câmara Municipal da Póvoa do Varzim, aprovado em 2 de Maio de 1990 e alterado em 30 de Junho de 1993 e em 3 de Maio de 1995. Com o que tem de proceder o presente recurso.
9. Termos em que, DECIDINDO, concede-se provimento ao recurso, devendo ser reformada a sentença recorrida, de acordo com o presente juízo de constitucionalidade. Lisboa, 13 de Dezembro de 2000 Guilherme da Fonseca Maria Fernanda Palma Paulo Mota Pinto Bravo Serra José Manuel Cardoso da Costa