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Proc. n.º 228/99 Plenário Cons. Vítor Nunes de Almeida
ACORDAM NO TRIBUNAL CONSTITUCIONAL:
1. – A. veio recorrer para este Tribunal da condenação que, em processo de contraordenação, lhe foi aplicada pelo Presidente da Comissão Nacional de Eleições, devendo pagar a coima no montante de um salário mínimo mensal nacional (61.300$00), acrescida de custas.
A condenação referida adveio do facto de a recorrente ter sido a primeira proponente da lista de cidadãos eleitores – 'Independentes por Soutelo', concorrente à freguesia de Soutelo, município de Vila Verde, nas eleições autárquicas de 14 de Dezembro de 1997, sem que, decorrido o respectivo prazo legal, tal lista tenha efectuado a prestação das contas da respectiva campanha eleitoral, nos termos previstos no artigo 20º, n.º1, da Lei n.º72/93, de 30 de Novembro.
Levantado o respectivo auto de notícia, foi A. notificada para os efeitos do artigo 50º-A do Decreto-Lei n.º 433/82, de 27 de Outubro, para se pronunciar sobre a contraordenação imputada, dizendo textualmente o seguinte:
' [...] a falta de conhecimento na realidade não impede ninguém de ser punido... mas, na simplicidade de homens de bem, sem saber se nos podiam conceder verbas para gastarmos, como fazem os partidos, partimos para a regra - de quem não tem dinheiro não tem vícios - e, com alguns tostões do nosso bolso, entre todos, lutamos com as poucas «armas» que possuímos. A conclusão é que sem apoio de ninguém, na realidade não temos despesas a apresentar, como nunca tivemos durante 12 anos, ou seja, foi a 3ª vez que surgiu a mesma lista e a mesma candidata. Pedimos imensas desculpas e compreensão de Vª. Exª. porque não era do nosso conhecimento termos de prestar tal informação.'
2. - Julgada verificada a contraordenação, no despacho de condenação, o Presidente da Comissão Nacional de Eleições disse:
'[...] 5. - Refere a arguida, na sua resposta que desconhecia a obrigatoriedade de prestação de contas. Houve a preocupação desta Comissão de fazer chegar ao conhecimento de todos os intervenientes a necessidade de cumprimento deste dever. Nomeadamente, antes de iniciado o prazo de apresentação de candidaturas, enviou para os Tribunais onde elas se verificariam um folheto explicativo da necessidade de serem prestadas contas, ainda que não tivessem sido movimentadas verbas de receitas e despesas, com o pedido de esses tribunais entregarem a cada uma das candidaturas, cópias desses folhetos. De resto, nunca poderá ser censurável o desconhecimento da lei para quem se prepara para intervir num acto eleitoral e se limita a assinar documentos que outros lhe apresentam, sem cuidar de se inteirar do seu conteúdo e das responsabilidades em que poderia incorrer.
6 - Nestes termos, julga-se verificada a contra-ordenação ao art. 20º da Lei
72/93, de 16 de novembro. Não estão apuradas circunstâncias que agravem ou atenuem a sua responsabilidade, além da invocada de não terem sido movimentadas verbas em dinheiro durante a campanha eleitoral, que nitidamente reduz muitíssimo a ilicitude do facto. Por isso, fixando o montante no seu mínimo legal, aplico à Sra. A. a coima do valor de um salário mínimo nacional.
[...].'
3. - É contra esta decisão que A. se insurge, recorrendo para este Tribunal. No requerimento de recurso, alega-se essencialmente que: o o a recorrente é pobre, não tendo bens ou rendimentos próprios, vivendo a expensas dos pais; o o não sabia que o seu contributo para a democracia lhe podia acarretar prejuízos materiais; o o desconhecia a obrigatoriedade de apresentar contas que eram inexistentes; o o actuou com manifesta falta de intencionalidade, não lhe podendo ser assacada qualquer responsabilidade por negligência, mera culpa e muito menos dolo; o o não existe, assim, qualquer ilicitude na sua conduta, sendo certo que a sua punição irá afastar cidadãos da vida participativa; o o a sua conduta, por falta de consciência da ilicitude não é grave e, não havendo negligência, culpa e muito menos dolo, não tendo decorrido qualquer vantagem patrimonial da infracção para si própria, não deve ser aplicada qualquer coima, a qual, com a forma que reveste viola o princípio de justiça e da proporcionalidade; o o ou, quando muito, poderia aplicar-se a pena de admoestação, essa sim, já adequada para a conduta da recorrente. Cumpre apreciar e decidir.
4. - A Lei n.º 72/93 de 30 de Novembro sobre financiamento dos partidos políticos e das campanhas eleitorais estabelece efectivamente no seu artigo 20º que 'no prazo máximo de 90 dias a partir da data da proclamação oficial dos resultados, cada candidatura presta contas discriminadas da sua campanha eleitoral à Comissão Nacional de Eleições'.
Para a não prestação de contas rege o artigo 25º da Lei, onde se estabelece que 'Os candidatos e primeiros proponentes de grupos de cidadãos eleitores que não prestem contas eleitorais nos termos do artigo 20º e do n.º2 do artigo 21º são punidos com a coima mínima no valor de um salário mínimo mensal nacional e máxima no valor de 10 salários mínimos mensais nacionais'.
A proclamação oficial dos resultados da eleição em causa foi feita através do Diário da República, n.º 51, Iª Série-B Suplemento, de 2 de Março de 1998, distribuído em 29 de Abril de 1998.
Não tendo sido as contas apresentadas dentro do período de 90 dias referido, consumou-se o comportamento contra-ordenacional.
5.- Nos termos do regime geral das contra-ordenações, que é aplicável no presente caso, age sem culpa quem actua sem consciência da ilicitude do facto, se o erro lhe não for censurável (artigo 9º, n.º1) e, se o erro lhe for censurável, a coima pode ser especialmente atenuada (n.º2 do mesmo artigo 9º, do Decreto-Lei n.º 432/82, de 27 de Outubro, na redacção do Decreto-Lei n.º 2444/95, de 14 de Setembro).
Em face desta norma, pergunta-se se a não apresentação de contas por alegado desconhecimento de um tal dever implica um juízo de reprovação, tendo em conta a pessoa da recorrente e o contexto sócio-económico em que se insere, designadamente no plano da não exigibilidade do conhecimento desso dever.
Certo é que a Comissão Nacional de Eleições fez chegar ao conhecimento de todos os intervenientes a necessidade de cumprir o dever de prestação de contas. 'Nomeadamente, antes de iniciado o prazo de apresentação de candidaturas, enviou para os tribunais onde elas se verificariam um folheto explicativo da necessidade de serem prestadas contas, ainda que não tivessem sido movimentadas verbas de receitas e despesas, com o pedido de esse tribunais entregarem a cada uma das candidaturas, cópias desse folheto', conforme se lê no despacho recorrido que aplicou a coima. Trata-se de uma matéria fáctica que não
é infirmada pela recorrente.
Por outro lado, os autos não fornecem elementos que permitam concluir pelo não conhecimento, por parte da primeira proponente da lista, da obrigação que sobre ela impendia. Entende assim o Tribunal que a recorrente teve oportunidade de conhecer os deveres decorrentes da candidatura de que foi primeira proponente, tanto mais que se trata de deveres específicos dirigidos apenas aos cidadãos que pretendem exercer actividade política. A recorrente, apesar de tal oportunidade, veio a alhear-se do cumprimento daquela obrigação de, no prazo máximo de 90 dias a contar da data da proclamação oficial dos resultados das eleições autárquicas, prestar contas à CNE. Isto, sem embargo de a própria 'falta de consciência da ilicitude' - que nos termos do regime geral das contra-ordenações justifica a especial atenuação da coima, segundo o nº 2 do artigo 9º do Decreto-Lei nº 433/82, de 7 de Outubro, na redacção do Decreto-Lei nº 244/95, de 14 de Setembro - lhe continuar a ser censurável, tendo em conta as acrescidas responsabilidades cívicas em que incorre alguém que assume, voluntariamente, o estatuto de primeiro subscritor de uma lista de cidadãos eleitores.
6.- Isto posto, na apreciação e graduação da responsabilidade que impendem sobre a arguida, importa ter em conta que no despacho em apreciação a coima foi fixada no seu mínimo legal de um salário mínimo mensal por se ter atendido a que 'Não estão apuradas circunstâncias que agravem ou atenuem a sua responsabilidade, além da invocada de não terem sido movimentadas verbas em dinheiro durante a campanha eleitoral, que nitidamente reduz muitíssimo a ilicitude do facto'. Por outro lado, aceita-se que a recorrente 'é pobre, não possui quaisquer bens ou rendimentos, vivendo a expensas dos pais', conforme veio dizer nos autos . Acresce ainda que é esta a primeira vez em que receberam aplicação as normas que impõem a obrigação de apresentação de contas nas eleições para os órgãos autárquicos. Tal circunstância alguma influência terá tido no comportamento dos proponentes de candidaturas de cidadãos eleitores, que ainda não teriam apreendido na íntegra as consequências das suas omissões, e alguma relevância há-de merecer. Aceite o circunstancialismo descrito nos presentes autos, entende o Tribunal que tudo aconselha a que, independentemente do uso da faculdade prevista no nº2 do artigo 18º do Decreto-Lei nº 433/82, de 27 de Outubro, de que o Tribunal se poderia servir, se lance mão do poder de dispensar a aplicação da pena, nos termos que se encontram prescritos no nº1 do artigo 74º do Código Penal, até porque, em medida significativa, no caso em apreciação, se verifica a concorrência das situações indicadas nas alíneas desta última disposição.
DECISÃO Em face do exposto, ponderando o que se prescreve nos artigos 1º, 9º, n.º 2, e
32º, todos do Decreto-Lei n.º 433/82, de 27 de Outubro, na redacção do Decreto-Lei n.º 244/95, de 14 de Setembro, e 74º, n.º 1, do Código Penal, concedendo-se em parte provimento ao recurso, considera-se a recorrente A. autora do ilícito previsto e punido pelas disposições conjugadas dos artigos
20º, n.º 1, 19º, n.º 1, e 25º, n.º 1, todos da Lei n.º 72/93, de 30 de Novembro, mas, dispensando-se a aplicação de coima. Custas pela recorrente, fixando a taxa de justiça em 1 UC (artigo 87º, n.º1, alínea c), do Código das Custas Judiciais). Lisboa, 8 de Julho de 1999 Vítor Nunes de Almeida Alberto Tavares da Costa Paulo Mota Pinto Bravo Serra Luís Nunes de Almeida Maria Helena Brito Artur Maurício Messias Bento José de Sousa e Brito Guilherme da Fonseca (vencido, conforme declaração de voto da Consª Maria Fernanda Palma) Maria Fernanda Palma (vencida, nos termos da declaração de voto junta). Declaração de voto Votei vencida o presente Acórdão pelos fundamentos seguintes:
A Os fundamentos da decisão recorrida e os factos provados
1. A recorrente nos presentes autos foi a primeira subscritora da lista de cidadãos eleitores Independentes por Soutelo, concorrente às eleições autárquicas de 14 de Dezembro de 1997. Tendo sido condenada pela prática de uma contra-ordenação referente à não prestação de contas à Comissão Nacional de Eleições (cf. artigos 19º, nº 1, 20º, nº 1, e 25º, nº 1, da Lei nº 72/93, de 30 de Novembro), alega o desconhecimento da obrigação de prestação de contas que sobre si impendia. Na decisão recorrida afirma-se ter havido a preocupação de fazer chegar ao conhecimento de todos os intervenientes o conhecimento do dever legal de prestação de contas, através do envio para os tribunais de um folheto explicativo. Todavia, dos autos não resulta com segurança que tenha existido um efectivo conhecimento e compreensão por parte da recorrente de todos os deveres inerentes ao acto de subscrição de uma lista de cidadãos eleitores. Na verdade, os elementos constantes do processo apenas permitem concluir com segurança que foram criadas condições gerais e exteriores pela Comissão Nacional de Eleições para que os membros das listas tomassem conhecimento dos respectivos deveres legais. A subscrição da lista por parte da ora recorrente consubstanciou um primeiro acto de participação política, eventualmente isolado. A lista não realizou despesas durante a campanha. Por último, o critério legal de determinação do responsável pela infracção (o primeiro subscritor da lista) não consubstancia, do ponto de vista racional, o único critério possível, nem mesmo um critério absolutamente previsível. Assim, trata-se de um regime novo, aplicado a uma lista de cidadãos eleitores (e não, por exemplo, a um partido, com uma organização tendencialmente mais eficaz) que não efectuou despesas nem obteve receitas (não havendo, nessa medida, contacto com questões pecuniárias), sendo responsável pela infracção o primeiro subscritor da lista (diferentemente do que acontece com os partidos). A decisão condenatória, porém, não se fundamenta na prova do efectivo conhecimento da obrigação de prestar contas por parte da arguida. Não considera, consequentemente, os elementos referidos. Todavia, todos estes elementos fundamentam a subsistência de uma dúvida plausível desde logo acerca da representação intelectual por parte da arguida das obrigações emergentes da prática do acto de subscrição de uma lista concorrente às eleições autárquicas, nomeadamente da obrigação (que impende sobre o primeiro subscritor) de realizar e de apresentar as contas da campanha à Comissão Nacional de Eleições ou pelo menos de um conhecimento preciso dos termos daquela obrigação. Finalmente, o não conhecimento efectivo ou pelo menos o não conhecimento preciso do comando legal não correspondeu a uma atitude de indiferença ou necessariamente à falta de comportamento adequado a obter a informação necessária, tendo em conta as particulares condições de participação política de arguida, a sua inexperiência e o facto de não terem existido receitas e despesas associadas à candidatura. Deste modo, ter-se-á que concluir que dos factos provados não resulta um conhecimento preciso da proibição legal no caso concreto nem uma consciência clara da prática de um acto ilícito punível com uma coima.
B A qualificação jurídica dos factos
2. Considerando não ter sido provado que a arguida conhecia rigorosamente a necessidade de prestar contas à Comissão Nacional de Eleições, no seu caso concreto, estaremos perante um mero desfasamento entre a valoração que faz de uma determinada obrigação que sobre si impende e a valoração efectivamente vigente no ordenamento jurídico, configurada no Decreto-Lei nº 433/82 (artigo
9º) e no Código Penal (artigo 17º) como um erro sobre a ilicitude? No caso concreto, o conhecimento impreciso impede uma verificação das condições de liberdade de motivação pelo Direito. Trata-se de uma situação que se coloca necessária e logicamente antes da directa falta da consciência da ilicitude, na medida em que o agente, nesta situação, não tem acesso a todos os elementos razoavelmente indispensáveis à formação da sua consciência jurídica. Consequentemente, não estará em causa a censura da deficiente formação da consciência jurídica do agente (o que Figueiredo Dias designa como erro de valoração - cf. Problema da Consciência da Ilicitude no Direito Penal, 4ª edição, 1995, p. 396 e ss), mas sim um eventual incumprimento de um dever de diligência na apreensão de todos os elementos objectivos necessários à formação dessa consciência. Teria, portanto, aplicação nos autos o disposto no artigo 8º, nº 2, do Regime Geral das Contra-Ordenações (aprovado pelo Decreto-Lei nº 433/82, de 27 de Outubro). Ora, o artigo 8º, nº 1, do Decreto-Lei nº 433/82, estabelece que só é punível o facto praticado com dolo ou, nos casos previstos na lei, com negligência. Uma vez que o artigo 25º, nº 1, da Lei nº 72/93, de 30 de Novembro, não prevê a negligência, a contra-ordenação aí prevista é necessariamente dolosa. Desse modo, nos termos do referido artigo 8º, nº 2, haverá que concluir pela exclusão do dolo e da responsabilidade contra-ordenacional.
3. Mas mesmo que não se entenda que, no caso sub judice, estamos verdadeiramente perante um erro sobre uma proibição nos termos do artigo 8º, nº
2, do Regime Geral das Contra-Ordenações, cuja natureza é o de um verdadeiro erro sobre a factualidade típica - sendo antes a situação qualificável como erro sobre a ilicitude, por o agente dispor ainda de um conhecimento, embora impreciso, de que aquela actividade esta sujeita a vários deveres legais - sempre haveria que rejeitar a censurabilidade de tal erro. Com efeito, não resulta da consciência ética geral, naturalmente, que seja necessário prestar contas numa eleição local em que não houve despesas. A própria actividade de prestação de contas por parte dos agentes da participação política corresponde a uma exigência de uma democracia desenvolvida, pretendendo regular a isenção da actividade política (no seu desiderato de realização do interesse geral) relativamente a outros sectores do poder social e dos interesses particulares que o sustentam. Deste modo, considerando o facto de estarmos perante eleições locais e a participação de cidadãos sem grande experiência política, não poderemos considerar que esteja associada a um vago ou impreciso conhecimento da lei uma censurável falta de consciência da ilicitude. Diferentemente de hipóteses em que a consciência da ilicitude que justifica a censura do agente coincide com uma consciência ética comum ou com o mero reconhecimento de que o facto é proibido pelo Estado, neste caso é necessária uma consciência da ilicitude mais precisa, para, de acordo com o princípio da culpa, justificar a censura do facto. A punição pelo ilícito contra-ordenacional, neste caso, estaria suportada meramente pela violação do dever de conhecer as exigências legais e não directamente pela sua violação plenamente consciente e livre. Ora, não só a contra-ordenação aqui em causa não corresponde a uma mera violação de deveres de cuidado e de conhecimento como também o agente não revelou verdadeiramente menosprezo ou falta de consideração pelos deveres legais, revelando apenas inexperiência e imprecisa compreensão do Direito. Finalmente, a impregnação deste ilícito contra-ordenacional de uma elevada componente repressiva conduziria, nesta fase de implementação de um novo sistema, a uma forte inibição da actividade política por parte de cidadãos que não têm, à partida, experiência e cultura política desenvolvidas, desmotivando-os ou tornando-os meros exemplos para aprendizagem por outros das regras da participação política. A fundamentação do ilícito num dever de informação precisa compreende-se quando o agente tenha outras qualificações (nomeadamente por se tratar de partido político) e numa fase mais avançada da participação política ao nível local dos cidadãos no nosso país. Assim, também em face do disposto no artigo 9º do Decreto-Lei nº 433/82, haveria que concluir que a culpa do agente não seria suficiente para fundamentar um juízo de censurabilidade.
4. Finalmente, não será aceitável afirmar a censurabilidade e vir a dispensar a pena numa situação em que é manifesto que a razão do não sancionamento não é meramente relevante no plano preventivo. Trata-se, antes, de uma situação em que os agentes não dispuseram de todas as condições para em plena inteligência e liberdade se motivarem pelo Direito. A pena de culpa, neste caso, vem a ser justificada meramente num plano de prevenção geral o que contraria o princípio da culpa e a máxima que lhe é inerente de que cada pessoa é um fim e não um meio para o Direito. Maria dos Prazeres Pizarro Beleza (vencida, por entender que, não sendo punível a negligência - cfr. O nº 1 do artº 8º do DL 433/82, de 27.10 -, não foram obtidos elementos probatórios suficientes para concluir no sentido da existência de dolo, sendo certo que não pode o Tribunal presumi-lo). José Manuel Cardoso da Costa