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Processo n.º 814/96
1ª Secção Relator — Paulo Mota Pinto
Acordam na 1ª Secção do Tribunal Constitucional:
I. Relatório
1. M... e outros intentaram, no Tribunal Judicial da Comarca de Setúbal, em 20 de Setembro de 1993, acção de condenação com processo ordinário contra o Município de Palmela, nos termos do n.º 4 do artigo 40º da Lei de Bases do Ambiente (Lei n.º 11/87, de 7 de Abril), pedindo a condenação do município na execução das 'necessárias obras de reparação sanitária no Sítio da Cascalheira, por forma a repor as normais condições de salubridade' e na indemnização em 25
250 000$00 aos autores e em 600 000$00 a título de despesas. Em 15 de Março de 1994, por despacho saneador-sentença da M.mª Juiz do Tribunal do Círculo Judicial de Setúbal, foi o tribunal tido por incompetente para conhecer o objecto da acção que, visando 'a efectivação de responsabilidade civil de uma autarquia por actos de gestão pública', caberia antes ao competente Tribunal Administrativo de Círculo, nos termos da alínea h) do n.º 1 do artigo
51º do Decreto-Lei n.º 129/84, de 27 de Abril, tal como invocado, por excepção, na contestação do município de Palmela. Inconformados com a consequente absolvição do réu da instância, interpuseram os autores recurso para o Tribunal da Relação de Évora que, por Acórdão de 26 de Janeiro de 1995, lhes deu provimento ao agravo, considerando o Tribunal do Círculo de Setúbal competente, 'com base no artigo 40º, n.º4, da Lei n.º 11/87, de 7/4'. De tal decisão agravou o município réu, vindo o Supremo Tribunal de Justiça, por Acórdão de 7 de Dezembro de 1995, a dar provimento ao recurso, revogando o Acórdão recorrido e regressando à solução adoptada na 1ª instância.
2. Interposto recurso de tal decisão para o Tribunal Constitucional, por banda dos autores, com fundamento em recusa de aplicação da norma do artigo 45º, n.ºs
1 e 2, em razão da sua inconstitucionalidade, não foi tal recurso admitido, por manifestamente infundado, uma vez que o Acórdão recorrido não teria recusado a aplicação de tal norma, antes a teria interpretado 'com o sentido que se considerou correcto e conforme à Constituição', acrescentando-se que a outra interpretação – propugnada pelos autores – violaria, ela sim, a Lei Fundamental. Reclamaram os autores para o Tribunal Constitucional, que, pelo Acórdão n.º
1020/96 (publicado no Diário da República, II série, n.º 297, de 24 de Dezembro de 1996), deferiu a reclamação, admitindo o recurso interposto (presumivelmente) ao abrigo da alínea a) do n.º 1 do artigo 70º da Lei do Tribunal Constitucional, por entender que
'o Acórdão de que se pretende recorrer afastou explicitamente uma determinada interpretação das normas em causa, com fundamento (n)a sua incompatibilidade com a Constituição. Na verdade, afastou-se a interpretação segundo a qual seria atribuída competência aos tribunais comuns para o conhecimento do objecto de determinadas acções situadas, como a dos autos, em sede de direito do ambiente, com fundamento na incompatibilidade de tal regime com o disposto nos artigos
211º e 214º, n.º 3, da Constituição, na versão da Lei Constitucional n.º 1/89, de 8 de Julho.'
3. Remetidos os autos ao Tribunal Constitucional, concluíram assim os autores as suas alegações:
'a) Os tribunais administrativos eram e são uma realidade judiciária, com as competências que lhes eram e são cometidas na Lei, independentemente da posição formal como eram e são tratados no texto constitucional. b) A alteração introduzida na Constituição pela reforma de 1989, no âmbito dos artigos 211º e 214º, não foi materialmente significativa e não traduziu uma alteração na ordem constitucional vigente. c) Trata-se de uma questão de competência, a saber , quem define o que são
‘litígios emergentes das relações jurídicas administrativas’. d) É de exclusiva competência da Assembleia da República, salvo autorização ao Governo, legislar sobre organização e funcionamento dos tribunais (art.168º, n.º
1 al. q) da CRP). e) A Constituição não atribui, no todo ou em parte, aos tribunais administrativos o conhecimento das acções relativas ao ambiente, nem denega, no todo ou em parte , o conhecimento destas mesmas acções nos tribunais comuns. f) O artigo 45º da Lei n.º 11/87 não utiliza a expressão ‘tribunais comuns’ com um sentido mais extenso que o habitual e neste aspecto o Acórdão recorrido não tem dúvidas que é este o sentido corrente de 'tribunais comuns' e que ‘não abrange portanto os tribunais administrativos’ (sic). g) A lei atribui aos tribunais comuns a competência para o conhecimento das acções previstas no âmbito das questões do ambiente, não distinguindo particulares e entidades públicas (Art. 45º n.ºs 1 e 2 da Lei 11/87), ora, onde o legislador não distingue que não o faça o intérprete. h) Resta ao intérprete descobrir as razões do legislador e ter como pressuposto que o legislador consagrou as soluções mais acertadas e soube exprimir o seu pensamento em termos adequados. i) Devia o Tribunal ‘a quo’ ter mantido a decisão de 2ª instância, o que não fez. j) Assim não entendendo, o Tribunal recorrido violou os artigos 40º, n.º 4, e
45º n.ºs 1 e 2, da Lei 11/87, de 7 de Abril, artigo 9º do Código Civil e, por omissão, os artigos 205º e 206º da CRP.' Terminam pedindo a revogação da decisão recorrida e a declaração de que 'a norma do artigo 45º, n.ºs 1 e 2, da Lei 11/87, de 7 de Abril, aplicada ao caso concreto dos autos, não afronta o n.º 3 do artigo 214º da Constituição' e, consequentemente, também a declaração de que 'os Tribunais comuns são competentes para conhecer o mérito dos autos'. Por sua vez, concluíam assim as alegações do município de Palmela:
'A questão suscitada pelos recorrentes – ser aplicada ao caso uma interpretação do art. 45º da Lei 11/87 diferente da acolhida pelo Supremo Tribunal de Justiça, declarando-se que essa outra interpretação também é conforme a Constituição – não pode ser objecto de recurso, pelo que deve o mesmo ser rejeitado (...)'
4. Tendo mudado o relator, por recomposição do Tribunal Constitucional, e corridos os vistos legais, cumpre apreciar e decidir. II. Fundamentos
5. É a seguinte a redacção das disposições constitucionalmente controvertidas nos presentes autos (n.ºs 1 e 2 do artigo 45º da Lei n.º 11/87, de 7 de Abril):
'Artigo 45º (Tribunal competente)
1. O conhecimento das acções a que se referem os artigos 66º, n.º3, da Constituição e 41º e 42º da presente lei é da competência dos tribunais comuns
2. Nos termos dos artigos 66º, n.º3, da Constituição e 40º da presente lei, os lesados têm legitimidade para demandar os infractores nos tribunais comuns para obtenção das correspondentes indemnizações.
3. (...).' Por sua vez, a redacção das normas convocadas nestas disposições era, à altura, a seguinte:
– Artigo 66º n.º 3 da Constituição:
'É conferido a todos o direito de promover, nos termos da lei, a prevenção ou a cessação dos factores de degradação do ambiente, bem como, em caso de lesão directa, o direito à correspondente indemnização.'
– Artigo 40º da Lei n.º 11/87 (Direitos e deveres dos cidadãos):
'1- É dever dos cidadãos, em geral, e dos sectores público, privado e cooperativo, em particular, colaborar na criação de um ambiente sadio e ecologicamente equilibrado e na melhoria progressiva e acelerada da qualidade de vida.
2- Às iniciativas populares no domínio da melhoria do ambiente e da qualidade de vida, quer surjam espontaneamente, quer correspondam a um apelo da administração central, regional ou local, deve ser dispensada protecção adequada, através dos meios necessários à prossecução dos objectivos do regime previsto na presente lei.
3- O Estado e as demais pessoas colectivas de direito público, em especial as autarquias, fomentarão a participação das entidades privadas em iniciativas de interesse para a prossecução dos fins previstos na presente lei, nomeadamente as associações nacionais ou locais de defesa do ambiente, do património natural e construído e de defesa do consumidor.
4- Os cidadãos directamente ameaçados ou lesados no seu direito a um ambiente de vida humana sadio e ecológicamente equilibrado podem pedir, nos termos gerais de direito, a cessação das causas de violação e a respectiva indemnização.
5- Sem prejuízo do disposto nos números anteriores, é reconhecido às autarquias e aos cidadãos que sejam afectados pelo exercício de actividades susceptíveis de prejudicarem a utilização dos recursos do ambiente o direito às compensações por parte das entidades responsáveis pelos prejuízos causados.'
– Artigo 41º da Lei n.º 11/87 (Responsabilidade objectiva)
'1- Existe obrigação de indemnizar, independentemente de culpa, sempre que o agente tenha causado danos significativos no ambiente, em virtude de uma acção especialmente perigosa, muito embora com respeito do normativo aplicável.
2- O quantitativo de indemnização a fixar por danos causados no ambiente será estabelecido em legislação complementar.'
– Artigo 42º da Lei n.º 11/87 (Embargos administrativos)
'Aqueles que se julguem ofendidos nos seus direitos a um ambiente sadio e ecologicamente equilibrado poderão requerer que seja mandada suspender imediatamente a actividade causadora do dano, seguindo-se, para tal efeito, o processo de embargo administrativo.' As questões prévias relativas à verificação dos pressupostos do recurso e à fixação do respectivo objecto foram já decididas, no presente processo, pelo citado Acórdão n.º 1020/96, pelo qual deferiu a reclamação e se admitiu o recurso, tendo por objecto a apreciação da constitucionalidade do artigo 45º, n.ºs 1 e 2 da citada Lei n.º 11/87, na interpretação de acordo com a qual atribuem aos tribunais judiciais competência para julgar as acções referidas nessa disposição legal.
6. O que está em causa é, pois, o juízo de inconstitucionalidade, formulado no acórdão recorrido, em relação aos n.ºs 1 e 2 do artigo 45º da Lei de Bases do Ambiente. Tal juízo de inconstitucionalidade foi assim justificado:
'Admitindo (...) que o legislador de 1987 podia pôr a cargo dos tribunais comuns o contencioso administrativo em matéria de ambiente, temos hoje de ler as determinações do legislador nessa sede como se tal lhe estivesse vedado.' Será assim? Uma leitura estrita da Constituição poderia eventualmente levar a uma conclusão positiva, uma vez que, nas palavras de Gomes Canotilho/Vital Moreira, 'a letra do preceito constitucional parece não deixar margem para excepções, no sentido de consentir que estes tribunais possam julgar outras questões ou que certas questões de natureza administrativa possam ser atribuídas a outros tribunais. E se é certo que o primeiro ponto não causa dificuldade, já o segundo as levanta, visto não serem poucas as áreas em que a lei tradicionalmente confia a outros tribunais a competência para o julgamento de questões que em princípio se devem ter por administrativas (...). Por isso, melhor se diria que estes tribunais são os tribunais comuns em matéria administrativa e fiscal, à imagem da norma relativa aos tribunais judiciais (artigo 213º, n.º 1), mas só forçadamente é que o presente texto consente tal interpretação' (Gomes Canotilho/Vital Moreira, Constituição da República Portuguesa Anotada, 3ª E., Coimbra, 1993, pág. 814). No Acórdão n.º 372/94 (publicado no Diário da República, II Série, de 7 de Setembro de 1994), o Tribunal Constitucional fez a síntese do seu entendimento em relação 'às funções em matéria de contencioso administrativo atribuídas aos tribunais militares por diplomas ordinários', que se considerou não poder deixar de ser 'transponível, nalguma medida, quanto à consagração formal, no diploma básico, dos tribunais administrativos e fiscais, operada em 1989.' Invocando-se o Acórdão n.º 81/86 (publicado nos Acórdãos do Tribunal Constitucional, vol. 7, tomo I, págs. 103 e segs.), escreveu-se nesse Acórdão n.º 372/94 o que se passa a transcrever:
'Sendo os tribunais órgãos de soberania, quer vistos estes no seu conjunto, quer cada um de per si, detêm eles a competência que, quer directa, quer implicitamente, lhes seja conferida pela Constituição; Quando essa competência lhes advenha da lei ordinária, torna-se necessário que a lei fundamental, de igual modo, directa ou indirectamente, conceda autorização para tanto ou remeta para tal lei a fixação da competência; Sempre que a Constituição, ela mesma, defina a competência de determinada categoria de tribunais, há que concluir que na mão do legislador ordinário não pode ficar o poder de alargar essa competência a áreas que na lei básica se não prevêem; Mesmo nos casos em que a Constituição autoriza que seja a lei ordinária a definir a competência da referida categoria ou remeta para a mencionada lei tal definição, sempre deverá ela respeitar as competências que o diploma básico entendeu consagrar no seu texto para as restantes categorias; As funções inseridas na competência autorizada ou remetida, quanto à sua definição, para a lei ordinária, de todo o modo, terão que conformar-se «com a natureza e função geral de cada uma» das categorias dos tribunais;
É «razoável e é lógico» que, ao tratar de tribunais especificamente vocacionados, ou seja, de categorias especiais de tribunais, a Constituição se ocupe da respectiva definição de competência (ainda que, para determinadas áreas concretas, possa devolver para a lei ordinária essa definição), sob pena de, não o fazendo, se postarem eles como tribunais sem funções específicas, o que redundaria numa sua existência sem significado, já que, perante o sistema jurídico vigente, delas se ocupariam os tribunais judiciais mercê da sua competência genérica; Constituindo, no fundo, a atribuição de competências especificas a categorias especiais de tribunais uma limitação ou «compressão da competência dos tribunais de vocação genérica», tem de haver, para tanto, uma «explícita autorização constitucional» (mesmo que sendo esta constituída pela remissão para a lei).' Falhando, no caso, uma remissão do texto constitucional para a lei, ou a atenuação da previsão constitucional pelo adjectivo ‘comuns’, teria de se concluir, então, como no citado aresto, que 'não existe competência de órgãos de soberania que não esteja determinada ou autorizada na Constituição’' ou seja, que não pode haver 'competência sem base constitucional'.
7. Mais recentemente, porém, o Tribunal Constitucional tem propendido para uma leitura menos estrita do texto constitucional nesta matéria – assim, nos Acórdãos n.ºs 746/96, 965/96 e 347/97 (publicados, respectivamente, no Diário da República, II Série, de 4 de Setembro de 1996, 21 de Dezembro de 1996 e de 25 de Julho de 1997). Neste último Acórdão, enumeraram-se diversas situações em que se atribui competência aos tribunais judiciais para apreciação de questões administrativas
(julgamento de recursos de aplicação de coimas; recursos de decisões administrativas em matéria de patentes; certos casos de contencioso de actos dos conservadores e notários; e ainda, embora em termos não análogos, recurso das decisões do Conselho Superior da Magistratura), e sublinhou-se que, do ponto de vista garantístico, 'não existem razões para subtrair parcelas de competência ao Supremo Tribunal de Justiça para as atribuir ao Supremo Tribunal Administrativo'. Além disso, escreveu-se:
'(...) a norma constante do artigo 214º, n.º3, da Constituição, na medida em que consagrou constitucionalmente uma solução previamente ensaiada no plano infraconstitucional, não teve a intenção de ferir de inconstitucionalidade material superveniente normas que, apesar de uma aparente contradição literal, integravam coerentemente o regime então vigente, e que, por isso, são compatíveis com o sentido normativo que se apura do referido preceito constitucional, tendo em conta os elementos interpretativos histórico e teleológico.'
É esse entendimento mais recente deste Tribunal que se reitera nos presentes autos, no sentido de inexistência de uma reserva absoluta de matérias substancialmente administrativas aos tribunais administrativos, não sendo proibida constitucionalmente uma atribuição pontual a outros tribunais da competência para conhecer de questões substancialmente administrativas. Aliás, uma interpretação em sentido contrário do texto constitucional implicaria, nas palavras de Vieira de Andrade,
'a inconstitucionalização – ou, pelo menos, suscitaria dúvidas e questões sobre a constitucionalidade – de leis importantes e de práticas de longa tradição, designadamente em matéria de política judiciária, contraordenações e expropriações por utilidade pública, uma revolução que só poderia operar-se se tivesse sido claramente assumida pela revisão constitucional.' Todavia,
'(...) o preceito – artigo 214º, n.º 3, da Constituição – contém a mera definição da área própria (do âmbito-regra) da ‘nova’ ordem judicial administrativa e fiscal no contexto da organização dos tribunais, sem com isso pretender necessariamente estabelecer uma reserva material absoluta. Dessa definição do âmbito-regra (que corresponde à justiça administrativa em sentido material) deriva para o legislador ordinário tão-sómente a obrigação de respeitar o núcleo essencial da organização material das jurisdições (...) Mas só isso: não fica proibida a atribuição pontual a outros tribunais do julgamento (por outros processos) de questões substancialmente administrativas, sendo certo que essas ‘remissões’ orgânico-processuais (muitas delas tradicionais) podem ter justificações diversas, devendo por isso, incluir-se na margem de escolha política e, portanto, de liberdade constitutiva própria do poder legislativo.'
[A Justiça Administrativa (Lições), Livraria Almedina, Coimbra, 1999, pág.17] Ora, no presente caso, não pode considerar-se desprovida de qualquer justificação, do ponto de vista do legislador (e segundo a interpretação do artigo 45º da Lei n.º 11/87 que está em causa), a atribuição de competência aos tribunais comuns para conhecer das acções, fundadas no exercício dos direitos e no cumprimento dos deveres dos cidadãos relativamente a um ambiente sadio e equilibrado, e destinadas a efectivar responsabilidade civil por danos causados ao ambiente, bem como a exigir a suspensão da actividade em causa. Na verdade, trata-se, no presente caso, de acções que poderão ser interpostas, quer contra entidades privadas, quer contra entidades públicas, e que respeitam, não só a uma matéria cuja tematização jurídica autónoma é relativamente recente
– a da protecção do ambiente –, como especificamente à responsabilidade civil e
à prevenção de danos ao ambiente. Assim, poderá considerar-se relevante o intuito do legislador de não dividir por duas ordens de tribunais diferentes a apreciação das acções relativas a esta matéria – em que, repete-se, poderão estar em causa tanto entidades públicas como privadas, sem que as normas em que se funda a presente acção contenham especificidades para o tratamento da actuação das primeiras (assim, a acção em causa foi fundada no artigo 40º, n.º 4 da Lei n.º 11/87, segundo o qual 'os cidadãos directamente ameaçados ou lesados no seu direito a um ambiente de vida humana sadio e ecologicamente equilibrado podem pedir, nos termos gerais de direito, a cessação das causas de violação e a respectiva indemnização'). Ora, independentemente de um eventual paralelo com outras situações em que se atribui competência aos tribunais judiciais para apreciação de questões administrativas, que não mereceram censura de inconstitucionalidade por este Tribunal, o que é certo é que as referidas possíveis justificações para a interpretação das normas em causa – sem que caiba aqui apreciar se ela se revela como a melhor no plano infra-constitucional – permitem considerar que a subtracção à jurisdição administrativa (e a correspondente atribuição aos tribunais judiciais) da competência para o conhecimento de acções como a que está em questão nos presentes autos não representa um esvaziamento do núcleo essencial de competências dessa jurisdição, que pudesse e devesse
(eventualmente) ter-se por constitucionalmente desconforme. Pode, pois, concluir-se pela inexistência de inconstitucionalidade na interpretação do artigo 45º, n.ºs 1 e 2, da Lei de Bases do Ambiente, segundo a qual conferem competência aos tribunais judiciais, enquanto tribunais comuns, para conhecer das acções que referem. III. Decisão Nos termos e pelos fundamentos expostos o Tribunal Constitucional decide: a. Não julgar inconstitucionais as normas do artigo 45º, n.ºs 1 e 2, da Lei de Bases do Ambiente, na interpretação segundo a qual conferem competência aos tribunais judiciais, enquanto tribunais comuns, para conhecer das acções nelas referidas; b. Em consequência, conceder provimento ao recurso.
Lisboa, 13 de Julho de 1999 Paulo Mota Pinto Vítor Nunes de Almeida Maria Fernanda Palma Alberto Tavares da Costa Artur Maurício Maria Helena Brito Luís Nunes de Almeida