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Procº nº 1087/98
2ª Secção. Relator:- BRAVO SERRA.
(Consº GUILHERME DA FONSECA)
I
1. A..., deduziu perante o Tribunal Tributário de 1ª Instância de Coimbra oposição à execução instaurada primitivamente contra S..., Ldª, em virtude de falta de pagamento, por esta sociedade, de contribuições ao Centro Regional de Segurança Social de Coimbra e relativas aos anos de 1979 e 1983, execução essa que veio a reverter contra o oponente, na qualidade de gerente responsável pela aludida sociedade.
Por sentença de 20 de Maio de 1995, o Juiz daquele Tribunal Tributário julgou improcedente a oposição, o que motivou o oponente a do assim decidido recorrer para a Secção de Contencioso Tributário do Supremo Tribunal Administrativo.
Recebidos os autos neste Supremo Tribunal, foi o mesmo declarado incompetente por acórdão de 31 de Janeiro de 1996, pois que se entendeu que competente para conhecer do recurso era o Tribunal Tributário de 2ª Instância, para onde, a pedido do recorrente, o processo veio a ser remetido.
2. Por acórdão de 4 de Março de 1997, o recurso veio a ser julgado improcedente, tendo o oponente recorrido, desta feita para a Secção de Contencioso Tributário do Supremo Tribunal Administrativo.
Na alegação que produziu, o recorrente, inter alia, sustentou a inconstitucionalidade do disposto no artº 16º do Código de Processo das Contribuições e Impostos, por violação dos princípios da justiça e da proporcionalidade que se extraem do artigo 2º e, bem assim, por violação dos artigos, 13º, 61º, nº 1, 62º e 81º, alínea f), estes como aquele da Constituição.
O Supremo Tribunal Administrativo, por acórdão de 30 de Setembro de
1998, negou provimento ao recurso, tendo, em síntese, por entre o mais, discreteado no sentido de não padecer de inconstitucionalidade a norma do artº
16º do Código de Processo das Contribuições e Impostos e que ao caso dos autos não era aplicável retroactivamente o disposto no artigo único do Decreto-Lei nº
68/87, de 9 de Fevereiro, ou do artº 13º do Código de Processo Tributário.
3. É deste aresto que vem interposto o vertente recurso para o Tribunal Constitucional ao abrigo da alínea b) do nº 1 do artº 70º da Lei nº
28/82, de 15 de Novembro, com vista à apreciação da inconstitucionalidade da norma contida no artº 16º do Código de Processo das Contribuições e Impostos.
Na alegação apresentada neste Tribunal, o recorrente concluiu do seguinte modo:-
'1. O douto Acórdão recorrido manteve a aplicação do disposto no artigo 16º do CPCI ao julgamento da legitimidade do recorrente na execução fiscal contra si revertida.
2. Todavia, tal dispositivo legal não deveria ter sido mantido ou aplicado, na estrita medida em que o mesmo padece de inconstitucionalidade material, por violação dos artigos 2º, 13º, 61º, nº 1, 62º, 81º, al. f), 86º e 106º da Lei Fundamental.
3. O regime de responsabilidade objectiva (ou de presunção inilidível de culpa, o que vai dar ao mesmo) em tal disposição consagrado viola os princípios do Estado de Direito e da Justiça, consagrados no artigo 2º da nossa Constituição. Com efeito, estabelece sem fundamento objectivo uma excepção do Princípio da culpa, fazendo recair sobre terceiros não responsáveis, sobre os quais não é viável qualquer juízo de censura, o pagamento de dívidas tributárias de sociedades comerciais.
4. Tal regime viola igualmente o Princípio da igualdade, na medida em que, por um lado, coloca o Estado, enquanto credor de sociedades comerciais, em posição de privilégio que nada justifica, e, por outro, em que premeia o gerente que abandona as suas funções, em prejuízo do gerente que, contra as adversidades do mercado e sem qualquer vislumbre de culpa, permanece à frente dos destinos da empresa.
5. O artigo 16º do CPCI infringe o disposto nos artigos 61º, nº 1, 62º, nº 1,
81, al. f) e 86º da Lei Fundamental, na medida em que institui um regime de violação coerciva da propriedade privada que não encontra fundamento razoável, e que institui um esquema de responsabilização que não só não protege como institui uma ameaça à iniciativa privada e à manutenção de uma concorrência equilibrada entre as empresas, aspectos básicos, como indiscutivelmente são, da opção pela economia de mercado que patentemente é consagrada pelo nosso texto constitucional.
6. O dispositivo legal aqui em crise afronta ainda o princípio da capacidade contributiva, acolhido no artigo 106º da Lei Fundamental, porquanto considera que, na prática, os gerentes e administradores das empresas são sujeitos passivos dos impostos por estas devidos, sem que tenha em conta a situação patrimonial dos referidos gerentes e administradores.
7. Nestes termos, impunha-se que o douto Acórdão recorrido tivesse constatado e declarado a inconstitucionalidade do artigo 16º do CPCI, e que tivesse procedido ao julgamento da causa que lhe foi submetida com desaplicação do referido preceito legal.'
A solução e fundamentação que a estribava, constantes do memorando apresentado pelo primitivo relator, não lograram maioria na Secção, motivo porque se operou mudança de relator.
Cumpre decidir.
II
1. Está aqui em questão a norma ínsita no artº 16º do Código de Processo das Contribuições e Impostos, que reza assim:- Artigo 16.º
(Empresas e sociedades de responsabilidade limitada. Responsabilidade pessoal e solidária dos membros dos órgãos fiscais)
Por todas as contribuições, impostos, multas e quaisquer outras dívidas ao Estado, que forem liquidadas ou impostas a empresas ou sociedades de responsabilidade limitada, são pessoal e solidariamente responsáveis, pelo período da sua gerência, os respectivos administradores ou gerentes e ainda os membros do conselho fiscal nas sociedades em que o houver, se este expressamente sancionou o acto de que deriva a responsabilidade.
§ único. As pessoas referidas neste artigo poderão, ainda depois de finda a sua gerência, apresentar, em nome da sociedade, reclamação ou impugnação nos termos e com os fundamentos previstos neste Código relativamente às dívidas cuja responsabilidade lhes é atribuída, contando-se o prazo a partir do dia seguinte ao da sua citação.
Por outro lado, é evidente que, tendo em conta os poderes de cognição deste Tribunal, circunscritos que estão, na presente espécie recursória, à análise e decisão da questão de conformidade ou não conformidade com a Lei Fundamental de dada norma jurídica, não poderá aquilatar-se se, in casu, foi ou não correcta a decisão do Alto Tribunal a quo quando perfilhou o entendimento segundo o qual não era aplicável, quer o artigo único do Decreto-Lei nº 68/87, de 9 de Fevereiro, quer o regime do artº 13º do vigente Código de Processo Tributário.
2. Tocantemente ao regime que deflui da norma sub iudicio - e sem se deixar de referir que no aresto ora impugnado não há, verdadeiramente, alguma menção expressa de onde resulte que tal norma consagrou um sistema de presunção inilidível de culpa - teve já este Tribunal ocasião de se pronunciar.
Fê-lo por intermédio do seu Acórdão nº 328/84, publicado na 2ª Série do Diário da República de 9 de Novembro de 1994. Nesse Acórdão, conquanto estivesse em crise a norma constante do artº 13º do Decreto-Lei nº 103/80, de 9 de Maio, o que é certo é que, através dela, se tornou aplicável à falta de pagamento de contribuições do regime geral de previdência o que se prescrevia no artº 16º do Código de Processo das Contribuições e Impostos, na sequência, aliás, da regra que já se encontrava no Decreto-Lei nº 512/76, de 3 de Julho.
Consequentemente, a questão, analisada naquele Acórdão e conexionada com a de saber se fere, ou não, princípios ou preceitos que defluem ou se encontram consagrados no Diploma Básico um regime de acordo com o qual ficou estatuída uma responsabilização pessoal e solidária dos gerentes e administradores (e dos membros do conselho fiscal, quando o houvesse e desde que expressamente houvesse sancionamento do acto de onde derivou a responsabilidade) das empresas ou sociedades de responsabilidade limitada, responsabilização essa operada pelo exercício efectivo das funções de gerência ou administração, posta-se nos mesmos termos que no recurso ora em crise.
3. No mencionado Acórdão nº 328/94, concluiu o Tribunal, por maioria, que o citado regime não era conflituante com a Lei Fundamental.
Respigam-se aqui alguns passos da fundamentação que ao indicado aresto foram carreados. Assim, disse-se no mesmo:-
'................................................................................................
.................................................................................................
3. Num estudo dado à estampa nos números 334 a 336 dos Cadernos de Ciência e Técnica Fiscal, e intitulado «Da Responsabilidade Fiscal Subsidiária: A Imputação aos Gestores dos Débitos das Empresas à Previdência e o Artigo 16º do Código de Processo das Contribuições e Impostos», Ruy de Albuquerque e Meneses Cordeiro, após referirem que ‘[t]oda a situação de responsabilidade pressupõe, necessariamente, um dano’, e que, ‘[e]m casos particulares’, justificados por situações especiais, ‘o direito determina que um dano, primeiro ocorrido numa esfera, seja suportado pela esfera de um titular diferente’, discorrem sobre a existência de imputações objectivas e subjectivas dos danos, concluindo, a dado passo, que o artº 13º do D.L. nº 103/80 não visa ‘a qualidade formal de «gerente» ou «administador» ..., mas antes a situação material correspondente’ que é consubstanciada, ‘apenas com um exercício efectivo de funções’.
Prosseguindo, analisam aqueles autores, recenseando vária jurisprudência do Supremo Tribunal Administrativo, a questão de saber se a imputação a certos administradores ou gerentes da responsabilidade por débitos à Previdência requer, além do exercício efectivo de funções sociais, uma actuação ilícita e culposa, concluindo, neste particular, que se pode assentar ‘em que a imputação prevista no Decreto-Lei n.º 103/80, artigo 13º, funciona contra os gestores que, violando ilicitamente e com culpa os seus deveres, não promovam ou impeçam o acatamento das obrigações das empresas respectivas para com a Previdência’ (sublinhado nosso).
Mas, logo à frente, acrescentam que [a] necessidade de culpa e de ilicitude apenas aparentemente provoca uma particular restrição na responsabilidade de administradores e gerentes pelos débitos à Previdência’, já que, como o pagamento das contribuições a esta é algo dotado de interesse público, correspondendo a um dever legal, a obrigação de satisfação de tais débitos está, com base legal, incluída nas incumbências da gestão, pelo que a inobservância dos comandos legais de gestão é de presumir como culposa, gerando, por isso, ilicitude, salvo se existir uma causa de justificação (cfr. idêntica posição, a propósito da norma do artº 16º do C.P.C.I., tomada na decisão de 16 de Maio de 1962 do Tribunal de 2ª Instância das Contribuições e Impostos no 2º tomo da Colectânea de Acórdãos de 1964, 1966, 81 e segs.).
Daí que os autores que temos vindo de citar tivessem, no Aditamento ao referido estudo, defendido que, afinal, a disposição constante do artigo
único do D.L. nº 68/87, originada pela orientação jurisprudencial até então existente, mais não foi do que a consagração de uma interpretação legal de sentido idêntico ao dado pela jurisprudência às normas que, no domínio fiscal e das contribuições para o regime geral da Previdência, estabeleciam a responsabilidade subsidiária dos gestores e administradores das sociedades de responsabilidade limitada (cfr., em semelhante sentido, Rui Barreira in A Responsabilidade dos Gestores de Sociedades por Dívidas Fiscais, Revista Fisco,
2º ano, 6).
4. Seja como fôr, o que é certo é que no acórdão recorrido não foi seguida a tese segundo a qual o artigo único do D.L. nº 68/87 tem natureza interpretativa e, logo, eficácia retroactiva, com ressalva dos efeitos decorrentes das situações prescritas no artº 13º do Código Civil, pelo que, como acima se deixou assinalado, o que importa saber é se a norma do art 13º do D.L. nº 103/80, interpretada do modo como o foi naquele aresto, viola as disposições ou princípios que se encontram consagrados na Constituição.
4.1. Neste particular, afirma em primeiro lugar o recorrente que a interpretação conferida pelo aresto sob censura ofende desde logo o princípio da igualdade consagrado no artigo 13º da Lei Fundamental, pois que daí resulta um tratamento mais favorável para o gerente que não exerceu as funções de gerência, comparativamente com aquele que as exerceu de forma esforçada e diligente.
Não lhe assiste, porém, razão neste ponto.
Efectivamente, o princípio da igualdade exige a dação de tratamento igual àquilo que, essencialmente, fôr igual, reclamando, por outro lado, a dação de tratamento desigual para o que fôr dissemelhante, não proibindo, por isso, a efectivação de distinções. Ponto é que estas sejam estabelecidas com fundamento material bastante e, assim, se não apresentem como irrazoáveis ou arbitrárias
(cfr., na jurisprudência deste Tribunal, por todos, o Acórdão nº 188/90, publicado na 2ª Série do Diário da República de 12-SET-90).
Sendo assim, há que saber se existe arbitrariedade, irrazoabilidade ou não há fundamento bastante para a diferenciação de tratamento dado ao gerente ou administrador meramente nominal e que não exerce de facto a gerência ou administração da sociedade de responsabilidade limitada, e ao gerente ou administrador que, efectivamente, exerce tais funções.
A resposta a tal questão não pode deixar de ser negativa.
Na verdade, se o gerente ou o admnistrador meramente nominais não exercem de modo efectivo as funções de gerência ou administração, então não se pode dizer que a concreta condução dos negócios da sociedade se deve a qualquer actuação da sua parte. Ora, não resultando aquela condução da referida actuação, dever-se-á, também então, concluir que, se da primeira resultar a inobservância de deveres ou obrigações impostos à sociedade, tal inobservância não é assacável a acção ou omissão dos gerentes ou administradores meramente nominais, que não contribuíram para a gestão da sociedade.
Já, pelo contrário, de um ponto de vista lógico, é perfeitamente razoável e justificado que aos gerentes ou administradores que de direito e de facto exerceram funções de gerência ou administração - ou seja, tiveram uma actuação que, ao fim e ao resto, foi aquela que ditou a condução da vida negocial da sociedade - sejam assacados os aspectos positivos e negativos decorrentes dessa condução de vida negocial.
Trata-se, pois, de situações diferentes que, por isso mesmo, podem reclamar tratamento diferenciado, para o que existem sólidos fundamentos materiais revestidos de adequada razoabilidade. Daí que se haja de concluir que a interpretação conferida à norma sindicada pelo acórdão recorrido não ofende o artigo 13º do Diploma Básico .
E nem se argumente com o facto de uma tal interpretação ser um convite ao abandono do exercício da gerência de sociedades em situação económica difícil.
De facto, duas hipóteses se podem colocar:-
ou foi da actuação da própria gerência que resultaram dificuldades económicas para a empresa - caso em que a responsabilidade por essa circunstância há-de ser assacada aos gerentes que desempenharam de modo efectivo as suas funções;
ou foi designada a gerência ou a administração já em plena situação de crise da sociedade; neste último caso, os designados, sabiam que, ao aceitarem a gerência ou administração de jure et de facto, teriam de desenvolver uma actuação diligente e esforçada no sentido de tentar resolver a crise em que a empresa se encontrava mergulhada, sabendo, também, que tinham a seu cargo a condução da vida societária de molde a serem cumpridos os deveres e obrigações, designadamente os legais, que sobre ela impendiam; desejando aceitar - e exercer com efectividade - os cargos para os quais foram designados, incumbia-lhes a prossecução de uma gerência ou administração cuidada, esforçada e diligente (ubi commoda, ibi incommoda), já que da recuperação da empresa tirariam benefícios.
Estas considerações, efectuadas a propósito do princípio da igualdade constitucionalmente consagrado, são transportáveis quando se enfoque a questão sob o prisma da consagração, igualmente constitucional, da República Portuguesa como um Estado de direito democrático.
Na realidade, o princípio do Estado de direito democrático - que, nas palavras do Acórdão nº 93/84 (in Acórdãos do Tribunal Constitucional, 4º Vol.,
153 e segs.), tem contornos ‘fluidos, variando no tempo e segundo as épocas e lugares’, possuindo ‘um conteúdo relativamente indeterminado quando não acha directo apoio noutros preceitos constitucionais’ - é, como assinalam Gomes Canotilho e Vital Moreira (Constituição da República Portuguesa Anotada, 2ª edição, 74), ‘sobretudo conglobador e integrador de um amplo conjunto de regras e princípios constitucionais dispersos pelo texto constitucional’ e, muito embora não produza, a se, estatuições que não estejam traduzidas em outras disposições da Lei Fundamental, não exclui, à partida, a possibilidade de se colherem dele ‘preceitos que não tenham expressão directa em qualquer outro dispositivo constitucional’, como, verbi gratia, será o caso da protecção dos cidadãos contra a prepotência e o arbítrio (especialmente por parte do Estado)’.
Ora, como se alcançou já, não se divisa qualquer arbítrio na norma em questão, interpretada do jeito como o foi. De onde resulta a conclusão que, também por aí, não há ofensa do artigo 2º da Constituição.
4.2. Esgrime também o recorrente com o argumento de que a norma em apreço (na dita interpretação), vai levantar restrições irrazoáveis ao exercício da liberdade de escolha de profissão, pelo que, deste modo, ofende o nº 1 do artigo 47º da Constituição.
Quanto a este ponto, deverá sublinhar-se que se não vê em como a opção de assumir de direito e de facto a gerência ou a administração de uma sociedade de responsabilidade limitada - ainda que essa assunção represente a escolha de profissão - sabido que é já à partida que o exercício das respectivas funções implica, além do mais, uma actuação tendente a assegurar o cumprimento dos deveres e obrigações legais que recaiem sobre a empresa gerida ou administrada (e uma dessas obrigações será a satisfação das contribuições para a Previdência), vai implicar uma irrazoável restrição ou um injustificável escolho na liberdade de exercício de uma profissão, quer tomada esta na dimensão de um
«direito de defesa», quer na dimensão positiva ligada ao «direito ao trabalho».
São, na verdade, muitas as profissões que implicam o assumir de riscos, designadamente de natureza económica, que recaiem sobre quem as abraça, profissões que, todavia, não têm por objecto directo a condução da vida negocial do profissional, mas sim do ente para quem aquele presta serviço.
4.3. Identicamente o Tribunal entende não serem, pela interpretação dada à norma em crise, postergados o direito de livremente, nos quadros definidos pela Constituição e pela lei, e presente que seja o interesse geral, se exercer e desenvolver a iniciativa económica privada, bem como a garantia do direito à propriedade privada dos gerente ou administrador efectivos.
Diga-se desde já que, embora isso pareça decorrer da alegação do recorrente, não perfilha o Tribunal a opinião de que aqueles direito e garantia, com assento, respectivamente, nos artigos 61º, nº 1, e 62º, nº 1, da Constituição, têm uma necessária e directa ligação ou imbricação, assim se não postando como decorrência, quer recíproca, quer de um em relação a outra ou vice-versa (cfr., sobre o ponto, Gomes Canotiho e Vital Moreira, ob. e vol. cits.,328).
De qualquer modo, o direito de liberdade de iniciativa económica privada, como facilmente deflui do aludido preceito constitucional, não é um direito absoluto (ele exerce-se, nas palavras do Diploma Básico, nos quadros da Constituição e da lei, devendo ter em conta o interesse geral). Não o sendo - e nem sequer tendo limites expressamente garantidos pela Constituição (muito embora lhe tenha, necessariamente, de ser reconhecido um conteúdo mínimo, sob pena de ficar esvasiada a sua consagração constitucional) - fácil é concluir que a liberdade de conformação do legislador, neste campo, não deixa de ter uma ampla margem de manobra.
Neste contexto, mesmo que porventura se defendesse que a interpretação conferida à norma sub judice representava uma restrição à livre iniciativa económica privada, ainda assim essa «restrição» não tinha uma dimensão tal que fosse atingir o núcleo mínimo do respectivo direito constitucionalmente consagrado.
4.4. Resta, por último, apurar se o direito à propriedade privada do gerente ou administrador efectivo é, do ponto de vista constitucional, inadmissivelmente atingido pela interpretação normativa de que curamos.
Aduz neste ponto o recorrente que o artº 13º do D.L. nº 103/80, interpretado do modo como o foi, conduz a que o gerente veja ‘o seu património pessoal esvair-se em execução pelo pagamento das dívidas que não são directamente suas e para as quais não contribuiu culposamente’.
Não pode o Tribunal acompanhar um tal raciocínio.
Teoricamente, o âmbito objectivo do direito de propriedade abarca o direito de apropriação, pelas formas legítimas natural ou culturalmente sedimentadas, dos bens aptos a tanto, o direito de transmissão, entre vivos ou mortis causa, e, por fim, o direito de usar e fruir os bens de acordo com a sua função (cfr. Sousa Franco, Noções de Direito da Economia, I, 208; Meneses Cordeiro, em estudo intitulado A Constituição Patrimonial Privada, no 3º volume da obra colectiva denominada Estudos sobre a Constituição, defendeu que, com a Lei Fundamental, o «direito de propriedade ainda comportaria um outro sentido de natureza económica, justamente o de acesso de todos os cidadãos à propriedade privada sobre bens).
Todavia, a garantia de um tal direito, talqualmente o direito de livremente exercer a inicitiva privada, não é constitucionalmente irrestrita. Para uma tal asserção, basta atentar na subordinação à própria Lei Fundamental para que aponta o nº 1 do seu artº 62º.
Ora, mesmo que se entenda que o direito de propriedade privada consagrado naquele preceito é um direito fundamental de natureza análoga aos direitos, liberdades e garantias previstos no Título II da Parte I da Constituição (cfr. Gomes Canotilho e Vital Moreira, ob. e vol. cits., 129 e 334, Sousa Franco, na Revista da Ordem dos Advogados, ano 42, 643, e Afonso Vaz, Direito Económico, pag. 84), o que é certo é que não deixa ele de ter, como os direitos de que partilha análoga natureza, como certeiramente reconhece Vieira de Andrade (Os Direitos Fundamentais na Constituição Portuguesa de 1976, 215 e
216), ‘fronteiras definidas pela própria Constituição, que os cria ou recebe’, resultando por vezes os ‘efeitos limitadores da consagração de deveres funcionais inequivocamente dirigidos a certos direitos, devendo, por isso, ser contados entre os limites imanentes expressos (v., por exemplo, o dever de pagar impostos como limite ao direito de propriedade)’.
De outro lado, haverá que não olvidar que a segurança social é, também ela, um direito e um dever social (cfr. artº 63º da Constituição), incluído, tal como o direito de propriedade privada, no mesmo Título da Lei Fundamental e cujos objectivos de prossecução, radicados na dignidade social e da pessoa humana, podem permitir ao Estado social democrático a imposição de contribuições por parte de quem as possa prestar.
É certo que a Constituição, no respeitante à segurança social, faz imposições, mas tão só, expressamente, dirigidas ao Estado (nº 2 do mencionado artigo 63º). Isso, porém, não impede que o próprio texto constitucional (cits. artigo e número) se reporte ao sistema de segurança social como um sistema participado. E se é verdade que se tal sistema deve ser subsidiado pelo Estado, como resulta daquele preceito constitucional, isso não significa que ao respectivo financiamento devam ser alheios os particulares, designadamente aqueles que são potenciais beneficiários do sistema ou os empregadores que retiram benefícios da força de trabalho de outrem.
Compreende-se, assim, que o legislador, quanto ao financiamento da segurança social, disponha de amplo espaço de manobra, ao menos na exigência de contribuições, quer aos beneficiários dessa sistema, quer aos dadores de trabalho, o que, como um meio de concretização de um outro dever social, pode, eventualmente, acarretar restrições ao direito de propriedade - restrições essas que porventura implicam uma privação de parte do acervo patrimonial - tal como era ele perspectivado tradicionalmente (note-se, contudo, que o direito a não ser privado da propriedade, do ponto de vista constitucional, apenas se encontra garantido quando se trate de arbitrária privação, exigindo-se a justa indemnização nos casos de desapropriação previstos na lei e no Diploma Básico).
Nesta postura, é perfeitamente admissível do ponto de vista constitucional que a sociedades de responsabilidade limitada que tenham trabalhadores ao seu serviço sejam exigidas contribuições para o sistema de segurança social.
Sendo assim, se pela condução da vida da sociedade devem ser responsabilizados os suportes humanos que, efectivamente, desempenham funções de administração ou gerência e cujos deveres funcionais impõem que a sociedade administrada ou gerida proceda à atempada satisfação das referidas contribuições, é razoável e justificado - por isso não sendo arbitrário - que, na falta dessa satisfação, e excutidos que sejam os bens da sociedade, responda o património dos gerentes ou administradores, na medida do dano causado pelo não cumprimento ou mora na satisfação daquelas obrigações legais e pela objectiva não prossecução dos indicados deveres funcionais.
Não se verifica, desta arte, pela interpretação dada à norma em análise, uma restrição inadequada, desnecessária, irrazoável ou injustificada ao direito de propriedade privada em face daqueloutro à segurança social.
................................................................................................................................................................................................................................................'
4. Reafirma-se no vertente aresto a corte argumentativa acima abundantemente transcrita.
Mas, a mais dela, ainda se aditam as considerações seguintes.
A primeira reside em que o denominado «princípio da culpa» invocado pelo recorrente, não tem, seguramente, afora o domínio criminal e contra-ordenacional e, quiçá, o domínio sancionatório público, uma consagração a se na Lei Fundamental de sorte a implicar que, para além daqueles domínios, seja constitucionalmente vedada, em casos específicos, a responsabilização pelo cumprimento de obrigações independentemente da prova concreta (ou mesmo impedindo essa prova) de factos de onde se extraia a imputação subjectiva ao responsabilizado.
A segunda redunda em que não se vislumbra ofensa do artigo 106º da Constituição.
Na verdade, neste particular, não se pode passar em claro que é postura do ora impugnante aquela de acordo com a qual não se lobrigaria enfermidade constitucional num regime que prescrevesse a responsabilização de um gerente ou de um administrador que, efectivamente ou de modo real, não cumpriu culposamente as obrigações a que se refere o corpo do artº 16º do Código de Processo das Contribuições e Impostos, o que leva implícito, em reverso, que igualmente se não depararia um tal vício se esse regime viesse a permitir a prova de que os gerentes ou administradores (maxime os meramente nominais) não actuaram com culpa.
Simplesmente, quer no caso de se ter provado a culpa do gerente ou administrador, quer no caso de, a ser estatuída uma presunção ilidível, o gerente ou administrador não ter logrado a sua falta de culpa - o que redundaria na exigência do cumprimento das assinaladas obrigações fundada na consagração da sua responsabilidade solidária -, então nem por isso se pode concluir que essa exigência, na altura em que é formulada, tem em linha de conta a capacidade contributiva daqueles sujeitos passivos que, na realidade das coisas, a podem não ter.
III
Em face do exposto, nega-se provimento ao recurso, condenando-se o recorrente nas custas processuais, fixando a taxa de justiça em dez unidades de conta. Lisboa, 20 de Outubro de 1999 Bravo Serra Maria Fernanda Palma Guilherme da Fonseca (vencido, conforme declaração de voto junta ao acórdão nº
328/94) Paulo Mota Pinto (vencido nos termos da declaração de voto que junto) Declaração de voto
1. Votei vencido por entender que o artigo 16º do Código de Processo das Contribuições e Impostos, a vedar a prova de inexistência de culpa dos administradores ou gerentes no não pagamento (ou no surgimento da impossibilidade de pagamento) de dívidas fiscais – isto é, a cominar uma responsabilidade objectiva por tais dívidas –, é inconstitucional por violação do princípio da igualdade e por ser afectar desproporcionadamente direitos de particulares, em relação aos objectivos que visa. Isto, para além de tal regime se afigurar inconveniente por convidar ao abandono da gestão de empresas em situação difícil, sobretudo se não abranger administradores apenas de direito (o que, se se compreendia como tentativa de mitigar o excesso de dureza da cominação legal, não só era inadequado a tal, como acentuava aquele incentivo ao abandono da gestão – cfr. o Acórdão n.º 328/94 e respectivos votos de vencido). O regime em questão veio, como se sabe, a ser rejeitado pelo Decreto-Lei n.º
68/87, de 9 de Fevereiro, que mandou aplicar à responsabilidade dos administradores e gerentes por dívidas fiscais o artigo 78º do Código das Sociedades Comerciais, equiparando, desta forma, as condições de responsabilidade perante o Estado às exigidas em face de outros lesados (isto é, exigindo a prova da culpa). E diferente era também o regime do artigo 13º do Código de Processo Tributário, ao admitir que a presunção de culpa dos administradores e gerentes fosse afastada (sobre as vicissitudes desta responsabilidade subsidiária e as questões que levantava, v. J.J. Teixeira Ribeiro, anotação in Revista de Legislação e de Jurisprudência, n.º 3815, págs.
49-50, A. P. Dourado, 'A responsabilidade tributária dos gerentes: pressupostos', Fisco, Setembro de 1993, págs. 38 e segs., J.L. Saldanha Sanches/Rui Barreira, 'Culpa no incumprimento e responsabilidade dos gerentes', Fisco, Maio-Junho 1995, págs. 98 e segs., Diogo Leite de Campos, 'A responsabilidade subsidiária, em direito tributário, dos gerentes e administradores das sociedades', Revista da Ordem dos Advogados, Agosto de 1996, págs. 477-97, Paulo Pitta e Cunha/Jorge Costa Santos, Responsabilidade tributária dos administradores e gerentes, Lisboa, 1999, págs. 9-93). Actualmente, o artigo 24º, n.º 1, alíneas a) e b), da Lei Geral Tributária
(aprovada pelo Decreto-Lei n.º 398/98, de 17 de Dezembro) admite, também, a prova de que o não pagamento não foi imputável aos administradores, ou exige a prova da culpa no surgimento da insuficiência patrimonial. No presente processo está, porém, apenas em questão a constitucionalidade do artigo 16º do Código de Processo das Contribuições e Impostos enquanto previa uma responsabilidade puramente objectiva – por outras palavras, enquanto estabelecia uma presunção absoluta de culpa. É esse o objecto do presente recurso.
2. A meu ver, a ofensa ao princípio da igualdade resulta, justamente, de na imposição de responsabilidade por dívidas sociais se fazer tábua rasa da existência de culpa dos administradores e gerentes. É certo que, como se diz no Acórdão, a exigência de culpa para imposição de responsabilidade não é objecto de genérica consagração constitucional. Contudo, como salientou o próprio legislador do Decreto-Lei n.º 68/87, de 9 de Fevereiro, o 'princípio da culpa é na responsabilidade civil de decisivo relevo para a configuração da esfera jurídica das pessoas, na qual elas se poderão disponivelmente mover', e
'pressupõe uma regra de justiça' (sobre o fundamento do princípio da culpa e seu valor moral e pragmático, v. C. A. Mota Pinto, Teoria geral do direito civil, 3ª ed., Coimbra, 1985, págs. 118-9). O que, sendo obviamente relevante à luz de eventual fim sancionatório do preceito, não pode também deixar de ser considerado na definição dos limites de fins puramente garantísticos do Estado, que levam a fazer impender o dever de responder sobre pessoas diversas do originário devedor fiscal. Ao prescindir da culpa o regime em questão equipara, a meu ver sem fundamento bastante, os administradores ou gerentes que exerceram uma gestão social irrepreensível – eventualmente mesmo com diligência e competência extraordinárias – àqueles que nela foram (porventura grosseiramente) negligentes, ou, até, que causaram o não cumprimento dolosamente. Ora, a desigualdade entre estas situações não pode deixar de ser relevante sob o ponto de vista jurídico-constitucional, e a sua equiparação não encontra fundamento justificativo, nem num intuito sancionatório, nem numa finalidade garantística do regime legal (que para tal teria de ser desproporcionadamente valorizada em relação aos sacrifícios que imporia). A ofensa ao princípio da igualdade resulta, pois, da inexistência de diferenciação entre administradores e gerentes diligentes e administradores e gerentes negligentes – e não da discriminação entre Estado e outros credores, ou entre administradores sociais e outros devedores, ou, ainda, de uma diferença de tratamento de gerentes de facto e gerentes de direito. O Acórdão n.º 328/94 analisou esta última para o regime (paralelo) da responsabilidade por dívidas à segurança social, incidindo sobretudo aí a sua fundamentação – embora não deixando de pressupor a conformidade constitucional da responsabilidade objectiva, a qual é justificada (nomeadamente considerando a distinção entre gerentes de facto e apenas de direito) porque, diz-se, ou as dificuldades económicas resultaram da actuação da gerência em causa, ou, se esta foi assumida em plena situação de dificuldade, os futuros gerentes sabiam que, estando a empresa em má situação, lhes incumbia uma gestão particularmente exigente, esforçada. Ora – e o ponto é relevante precisamente em sede de preclusão da prova da inexistência de culpa –, pode não ter sido da actuação da gerência que se pretende responsabilizar, porventura exercida de forma diligente e avisada, que resultaram as dificuldades económicas, mas de outras circunstâncias, como a conjuntura económica geral (já para não falar de casos em que os impostos não foram pagos para evitar situações de 'urgência social' com salários por pagar). Nestes casos, não pode argumentar-se com o referido conhecimento pelos administradores e gerentes da situação da empresa, e de que lhes incumbe uma gestão exigente e esforçada, e, chegado o momento da efectivação da responsabilidade, vedar-se-lhes a possibilidade de provar justamente esse esforço e diligência, presumindo, juris et de jure, a sua culpa.
3. A violação do princípio da igualdade é reforçada por a regra que a consuma, afectando o direito de propriedade dos administradores e gerentes, se revelar também, em meu juízo, não só desnecessária, como desproporcionada em relação aos fins que visa. O próprio legislador do Decreto-Lei n.º 68/87, de 9 de Fevereiro, salientou que 'perde hoje [rectius, perdia já então] 'cada vez mais sentido dotar o Estado, enquanto credor social, de um estatuto desproporcionadamente privilegiado' (itálico aditado). Na verdade, duvida-se da necessidade dessa responsabilidade objectiva. Não só o próprio legislador abandonou tal posição, como não se crê que ela seja o único meio de obter o cumprimento das obrigações fiscais das sociedades comerciais. Aliás, não está estabelecida uma relação entre a alteração de regime e o pagamento de impostos pelas sociedades comerciais – isto é, que até 1987 (com responsabilidade objectiva) o grau de cumprimento era maior, tendo diminuído em consequência da introdução do regime de responsabilidade subjectiva, entre 1987 e 1991 (sendo ainda, nesta lógica, de esperar uma melhoria a partir desse ano, com presunção de culpa, embora ilidível). Nem é aceitável a objecção de que, com uma presunção juris tantum (como a partir de 1991), a prova de inexistência de culpa se fará em regra, inviabilizando a satisfação das obrigações fiscais. Pelo contrário, considerando a dificuldade de provar a inexistência de culpa depois de demonstrado o não pagamento ou a insuficiência do património social (v. J. J. Teixeira Ribeiro, anotação cit., pág. 50: 'se era difícil à Fazenda Pública fazer a prova positiva da culpa, ainda é mais difícil aos administradores ou gerentes fazer a sua prova negativa'), excluir em absoluto tal prova será antes, nos casos em que ela, apesar de tudo, se lograria, tendencialmente 'fechar os olhos' à diligência comprovável – e, portanto, solução particularmente excessiva. Acresce que a responsabilização objectiva dos administradores e gerentes se revela também, em muitos casos (porventura a maioria), inadequada, quer a um objectivo sancionatório – como o é sempre a previsão de responsabilidade objectiva –, quer a fins garantísticos. Quanto a estes, note-se que a própria imposição de uma garantia objectiva (como que uma 'fiança legal') aos administradores e gerentes levará estes a precaver os seus bens pessoais. E, fora destas hipóteses, em muitos casos a desproporção entre o património pessoal dos administradores e o volume de negócios da sociedade, bem como as dívidas fiscais destas, é tal que aquele património não chega sequer para pagar tais dívidas, embora se esgote inteiramente na sua 'garantia'. A consequência é, nesses casos, a perda total do património dos administradores sem sequer se garantir a satisfação das obrigações fiscais. E o efeito previsível deste regime resumia-se, pois, a colocar a administração fiscal em posição de total comodidade – sobretudo se se entendesse que lhe não cabia provar a violação de quaisquer normas legais, mas apenas o exercício da gerência, sem correr risco de que os administradores conseguissem demonstrar a sua diligência. Ou seja, como dizem J. L. Saldanha Sanches e Rui Barreira (ob. cit., pág. 98): 'um regime simples, claro e inteiramente injusto'. A observação, ainda que perfunctória, do direito comparado reforça, aliás, a convicção de desnecessidade e inadequação da medida: regime idêntico não se encontra nos ordenamentos jurídicos mais próximos do nosso (assim, por exemplo, nos direitos espanhol e alemão), e, como se disse, mesmo entre nós acabou por ser abandonado. E compreende-se também, portanto, que se veja defendida a inconstitucionalidade da norma em questão, com argumentação análoga, por parte significativa da doutrina (embora, nalguns casos, não só para a responsabilidade objectiva mas também para a mera presunção juris tantum de culpa dos administradores, que não está em questão no presente caso) – v. D. Leite de Campos, 'A responsabilidade...', cit., págs. 480-3, Diogo Leite de Campos/Mónica Leite de Campos, Direito tributário, Coimbra, 1996, pág. 337, J. A. Seabra de Figueiredo, 'A responsabilidade subsidiária dos gerentes ou administradores na lei fiscal', Vida Económica, 1997, pág. 28, nota 34, P: Pitta e Cunha/J. Costa Santos, ob. cit., págs. 94 e segs. (e também o voto de vencido do Cons. Castro Martins no Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo de 6 de Março de 1996, in Acórdãos doutrinais do Supremo Tribunal Administrativo, n.º 422, pág. 191). Nestes termos, teria julgado o artigo 16º do Código de Processo das Contribuições e Impostos, interpretado no sentido de prever uma responsabilidade objectiva, inconstitucional. José Manuel Cardoso da Costa