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Proc. Nº 664/98
3ª Secção Rel. Cons. Tavares da Costa
Acordam na 3ª Secção do Tribunal Constitucional
I
1. - Nos presentes autos de avaliação fiscal extraordinária, instaurados por P... contra L..., Lda., recorreu esta última do parecer da comissão de avaliação para o Tribunal Judicial da comarca de Cascais e, subsequentemente, da decisão proferida pelo respectivo juiz, para o Tribunal da Relação de Lisboa.
O Desembargador relator, por despacho lavrado ao abrigo do artigo 700º, nº 1, alínea c), do Código de Processo Civil, julgou findo o recurso, por não conhecimento do seu objecto, tendo em consideração não caber o mesmo da decisão final proferida, nos termos do disposto no § único do artigo
15º do Decreto nº 37 021, de 21 de Agosto de 1948, aditado pelo Decreto Regulamentar nº 1/86, de 2 de Janeiro.
Proferido acórdão, em conferência, de acordo com o nº 3 daquele artigo 700º, em 23 de Abril de 1998, o Tribunal da Relação manteve a decisão de não conhecimento do recurso, e, do mesmo passo, não deu por verificado o alegado vício de inconstitucionalidade orgânica da norma do artigo
1º desse Decreto Regulamentar - questão que a recorrente suscitara nas alegações para a 2ª Instância [por violação das alíneas b) e q) do nº 1 do artigo 168º da Constituição da República].
2. - Inconformada, L..., Lda., recorreu para o Tribunal Constitucional, ao abrigo da alínea b) do nº 1 do artigo 70º da Lei nº 28/82, de
15 de Novembro, pretendendo ver apreciada a questão da constitucionalidade 'do artigo 1º do Decreto Regulamentar nº 1/86 e do § único do artigo 15º do Decreto nº 37 021, de 21 de Agosto de 1948'.
Cumprido o disposto no nº 5 do artigo 75º-A daquela Lei nº 28/82, dada a deficiência do requerimento de interposição de recurso, veio a interessada dizer que 'invocou a inconstitucionalidade orgânica do artigo 1º do Decreto Regulamentar nº 1/86, de 2/1, na parte em que aditou um parágrafo único ao artigo 15º do Decreto nº 37 021, de 21 de Agosto de 1948, por violação da reserva da competência legislativa da Assembleia da República, estabelecida no artigo 168º, nº 1, alíneas b) e q) da Constituição da República'.
No entanto, e dado o Tribunal Constitucional poder
'conhecer de outros fundamentos de inconstitucionalidade, ainda que não alegados pela parte ou suscitados ex officio pelo juiz a quo relativamente às questões de constitucionalidade que sejam objecto de recurso', pretende ainda invocar o vício daquele § único do artigo 15º, por violação do artigo 13º da Constituição da República, - 'na parte em que veda o acesso aos tribunais superiores em via de recurso, em processo com valor superior à alçada do Tribunal recorrido, para decisão da questão atinente à admissibilidade legal da avaliação extraordinária requerida'.
Recebido o recurso, alegaram as partes oportunamente.
A recorrente fá-lo com evidente deficiência conclusiva, considerando-se, no entanto, que tal deficiência não é, por si, obstaculizante para do alegado se retirar a imputação de inconstitucionalidade orgânica da norma aditada, seja por se tratar de matéria de direitos, liberdades e garantias, que constitui reserva da competência legislativa da Assembleia da República, salvo autorização ao Governo, que não houve, seja por implicar com a competência dos tribunais, de igual modo reservada (assim violando as alíneas b) e q) do nº 1 do artigo 168º da CR, na versão então em vigor), surpreendendo-se ainda o vício de inconstitucionalidade material, por ofensa ao citado artigo 13º da Lei Fundamental, dado depender do valor da causa a possibilidade de se recorrer ou não da decisão.
O recorrido, por sua vez, conclui do seguinte modo, equacionando, desde logo, a questão prévia da admissibilidade do conhecimento do recurso:
'1ª. O presente recurso não é admissível, devendo, pois, ser rejeitado, não se conhecendo do mesmo, uma vez que a Recorrente não suscitou a invocada questão da pretensa inconstitucionalidade da norma no processo no momento próprio, ou seja, no requerimento de interposição do Recurso de Apelação para o Tribunal da Relação de Lisboa, como obrigam os artigos 280º, nº 1, alínea b) da Constituição da República e 70º, nº 1, alínea b) da Lei do Tribunal Constitucional.
2ª. Mesmo que assim não se entenda, não pode ser acolhida a pretensão da Recorrente, pois, em primeiro lugar, a norma em causa mão respeita a direitos, liberdades e garantias; o que estaria aqui em causa seria, em tese, a vaexacta quaestio do ‘duplo grau de jurisdição’ ou ‘dupla instância’, questão essa que, de um lado, pelo menos in casu, não se integra nos direitos, liberdades e garantias, não existindo preceito constitucional a consagrar a ‘dupla instância’ ou ‘duplo grau de jurisdição’ em termos gerais.
3ª. Como clara e exemplarmente decidiu o já citado Acórdão do Tribunal Constitucional nº 270/95, ‘o conteúdo do direito a recorrer ou do direito a um grau de jurisdição não tem sido entendido pela jurisprudência do Tribunal Constitucional como uma directa emanação da Constituição. Dos artigos 20º e 212º apenas se deduz uma garantia contra violações radicais, pelo legislador ordinário, do sistema de recursos instituídos e da igualdade dos cidadãos na sua utilização’ - o que bem se vê não ser o caso em apreço.
4ª. Aquele mesmo Acórdão nº 270/95 - que versou precisamente sobre a questão da constitucionalidade da norma aqui em causa - bem esclareceu o seguinte: ‘No caso sobre que se decidir, como se procurará demonstrar, não se afigura arbitrária, desrazoável ou violadora da proporcionalidade e da igualdade de protecção jurídica a exclusão da possibilidade de recurso para a 2ª instância da decisão final proferida com processo de recurso de avaliação fiscal extraordinário. Está em causa um processo de tipo particular, basicamente de natureza administrativa
(processo de avaliação fiscal extraordinária), envolvendo matéria de natureza essencialmente técnica (avaliação de prédios urbanos para efeitos fiscais e de definição do valor da venda dos arrendamentos não habitacionais), que ocorre nas repartições de finanças...’
5ª. Estamos, pois, in casu, claramente fora do âmbito da alínea b) do nº 1 do artigo 165º, anterior 168º, da Constituição da República, sendo certo que já o estávamos antes, em boa verdade, sendo aqui, no caso em apreço, a questão da
‘dupla instância’ ou do ‘duplo grau de jurisdição’ uma falsa questão, pois o Decreto nº 37 021 assegura-o, mesmo com o § único do seu artigo 15º, ora em discussão, ao estabelecer a possibilidade de recurso da decisão da Comissão para o Tribunal da Comarca - possibilidade de que a Recorrente, no caso, até fez uso.
6ª. E também não colhe o argumento recentemente aduzido pela Recorrente segundo o qual aquela impossibilidade de recurso seria inconstitucional porque atentatória do artigo 13º, nº 1 da Constituição da República Portuguesa, mutatis mutandis pelo que acima foi aduzido.
7ª. Na verdade, este não é o único caso da ordem jurídica portuguesa em que a lei interrompe, por decisão sua, o curso dos recursos, baseando-se em vários factores - v.g., relevância das causas, natureza das questões -, os quais obrigam à conclusão de que o direito ao recurso não é um direito absoluto, que valha sem mais, sendo certo que o que cumpre apurar é se estão correctos, em leitura constitucional, os critérios que, em cada caso, determinam a disciplina dos recursos, vedando-os ou permitindo-os.
8ª. O critério valor da causa não é, nem pode ser, obviamente, o único critério a determinar a disciplina em matéria de recurso, sendo certo, por outro lado, que se é verdade que o princípio da igualdade manda aplicar a mesma disciplina ao que é igual, não é menos verdade que também manda tratar de modo desigual o que é desigual, e o que revela, para aferir essa igualdade ou essa desigualdade entre casos submetidos à norma, nesta sede, não é e não pode ser unicamente o valor da causa, mas também, e sobretudo, a natureza das questões - e é a especial natureza da questão da avaliação fiscal extraordinária que está aqui precisamente em causa.
9ª. A questão em discussão neste processo não é uma questão que contenda com princípios estruturantes do nosso ordenamento jurídico, sendo eminentemente técnica (quase diríamos, pericial), nem, aliás, a possibilidade de reapreciação da decisão está em boa verdade negada, pois que da decisão da aludida Comissão cabe sempre recurso para o Tribunal da Comarca.
10ª. Por fim, também não pode colher a alegada violação da alínea q) do nº 1 do artigo 168º da Constituição da República [actual alínea p) do nº 1 do artigo
165º] pelo § único do artigo 15º do Decreto nº 37 021, introduzido pelo já mencionado Decreto Regulamentar, uma vez que, nas esclarecedoras palavras do mencionado Acórdão do Tribunal Constitucional nº 270/95: ‘... pode agora concluir-se que a norma do § único do artigo 15º do Decreto 37 021, na redacção do Decreto Regulamentar nº 1/86, não versa sobre matéria relativa à ‘competência dos tribunais’. Essa norma reporta-se a matéria de processo civil, que não se encontra reservada à Assembleia da República. Assim, tal norma não viola o disposto na alínea q) do nº 1 do artigo 168º da Constituição’.
11ª. Tudo visto, de um jeito ou de outro, encontra-se votada à improcedência a pretensão da Recorrente.'
Notificada para, querendo, responder à deduzida questão prévia, a recorrente entende não proceder a mesma, considerando, designadamente, a jurisprudência do Tribunal Constitucional, com expressão, por exemplo, no acórdão nº 124/98, publicado no Diário da República, II Série, de 30 de Abril de
1998.
II
1. - São três os problemas a considerar: a. a questão prévia do não conhecimento do objecto do recurso;
b) a eventual inconstitucionalidade orgânica da norma do
§ único do artigo 15º do Decreto nº 37 021, de 21 de Agosto de 1948, enquanto aditada pelo Decreto Regulamentar nº 1/86, de 2 de Janeiro;
c) a eventual inconstitucionalidade material da mesma norma, enquanto violadora do princípio da igualdade.
Sobre estas três questões nos debruçaremos.
2. - No entendimento do recorrido, a suscitação da questão de inconstitucionalidade normativa é extemporânea, no tocante à pretendida violação do artigo 13º da Constituição da República (na verdade, se bem que a conclusão
1ª das suas alegações não exprima limitação alguma, retira-se do discurso argumentativo desenvolvido - e, de resto, só assim logicamente se compreende - que o recorrido alude à inconstitucionalidade material).
Ora, se não subsistirão dúvidas quanto à oportunidade da suscitação no que à inconstitucionalidade orgânica respeita, equacionada que foi a tempo de a Relação a conhecer e sobre ela se pronunciar, já, com efeito, é só na reacção ao convite feito pelo ora relator, nos termos do citado artigo 75º-A da Lei nº 28/82, que a recorrente vem invocar a violação daquele preceito constitucional, afirmando o propósito de, em sede alegatória, 'invocar tal vício', como efectivamente o fez.
Assiste, em princípio, razão ao recorrido quando discorda de tão tardia suscitação, designadamente convocando a jurisprudência deste Tribunal que implica dever a mesma ocorrer em momento em que o tribunal recorrido ainda possa pronunciar-se sobre a questão - o que pressupõe que a mesma tenha lugar antes de proferida a decisão de que se recorre e de modo a que o tribunal a quo fique a saber que a tem de afrontar e decidir. Neste sentido, a jurisprudência é vasta e uniforme, sem lugar a leituras de diferente perspectiva, bastando citar os invocados acórdãos nºs. 468/91, 263/92 ou 270/95, publicados no Diário da República, II Série, de 18 de Dezembro de 1991 e 21 de Julho de 1995, respectivamente, o primeiro e o terceiro, e sumariando no Boletim do Ministério da Justiça, nº 419, págs. 757, o segundo.
No entanto, não é menos certo que o Tribunal vem entendendo, também, poder conhecer de outros fundamentos de inconstitucionalidade, ainda que não alegados pelas partes ou suscitados ex officio pelo juiz a quo, relativamente às questões de constitucionalidade que sejam objecto do recurso. Assim, e por exemplo, se exprimiu o acórdão nº 124/98 de que a recorrente se serve - publicado no citado Diário, II Série, de 30 de Abril de 1998 - apoiado no artigo 79º-C da Lei do Tribunal Constitucional, que delimita os poderes de cognição deste Tribunal.
Ou seja, se bem que tardiamente apresentado, o problema da eventual violação do princípio da igualdade, sendo a mesma a norma em causa, não limita o tribunal a conhecer da desconformidade constitucional da norma apenas à luz do concreto fundamento invocado pela parte (cfr., v.g., o acórdão nº 226/94, publicado na II Série do citado jornal oficial, de 13 de Julho de
1994, que encontra a 'essência do disposto no artigo 79º-C' na possibilidade de uma determinada norma aplicada na decisão recorrida Ter sido 'atacada' pela parte com um dado fundamento de inconstitucionalidade e ulteriormente o Tribunal Constitucional venha a verificar que a mesma norma padece de vício de inconstitucionalidade por força de um fundamento de desvalor constitucional distinto do invocado pelo recorrente).
Se assim é para uma situação com esse recorte, não deixará de o ser se, formalmente, a suscitação for tardia, desde que o tribunal venha a considerar pertinente e correcto o enfoque de constitucionalidade que passe por esses parâmetros.
Não se tem, assim, por procedente a questão do não conhecimento (parcial) do objecto do recurso de constitucionalidade.
3. - Defende a recorrente a inconstitucionalidade orgânica da norma do § único do artigo 15º do Decreto-Lei nº 37 021, aditado pelo Decreto Regulamentar nº 1/86.
O Governo, em sua tese, legislou sem credencial parlamentar em matéria que, no entanto, está abrangida na área da competência legislativa da Assembleia da República (reserva relativa). Assim, por um lado, ao dispor no sentido de restringir o direito de acesso aos tribunais, na medida em que impede, seja qual for o valor do processo, o recurso da decisão final da
1ª instância, está a invadir o âmbito dos direitos, liberdades e garantias; por outro lado, nessa mesma medida, toca e interfere na área da competência dos tribunais.
3.1. - Entende-se, no entanto, quanto à primeira das equacionadas questões de inconstitucionalidade - violação da alínea b) do nº 1 do artigo 168º da Constituição da República [a que, hoje, corresponde a alínea b) do nº 1 do artigo 165º] - não estarem em causa 'direitos, liberdades e garantias'.
Com efeito, se é verdade que o nº 1 do artigo 20º da Constituição da República a todos assegura 'o acesso ao direito e aos tribunais para defesa dos seus direitos e interesses legalmente protegidos', como recorda e argumenta o recorrente, do comando constitucional não só não deriva inevitavelmente um direito ilimitado de recorrer de todas as decisões jurisdicionais, como, exceptuando certas áreas de processo penal, não se pode afirmar que a garantia da via judiciária envolva sempre, necessariamente, o direito a um duplo grau de jurisdição.
Esta constatação - que a jurisprudência do Tribunal Constitucional tem apoiado -, se impede o legislador ordinário de eliminar pura e simplesmente a faculdade de recorrer em todo e qualquer caso ou de a inviabilizar na prática, já não o inibe de , com ampla margem de manobra na conformação concreta do direito ao recurso, regular a existência dos recursos e a recorribilidade das decisões - como se observou, de resto, no acórdão nº
638/98, publicado no Diário da República, II Série, de 15/5/99, com o apoio da jurisprudência aí citada.
Por seu turno - e como aí se escreveu - se o direito de propriedade, numa certa dimensão, se reveste de natureza análoga à dos direitos, liberdades e garantias - pelo que lhe seria aplicável, nos termos do artigo 17º da Constituição da República, o regime para aqueles preceitos, apesar desse direito não se encontrar enunciado no Título II da Parte I do diploma -, a dimensão em causa é a correspondente ao direito de ninguém ser privado da sua propriedade, designadamente garantindo-se que a expropriação só poderá ocorrer com base na lei e mediante o pagamento de uma justa indemnização (nº 2 do artigo
62º), nesse enquadramento não se moldando a norma questionada, que se refere a um aspecto particular, o da alteração do valor das rendas, insusceptível de afectar esse núcleo essencial do direito de propriedade.
Não há, por conseguinte, a inconstitucionalidade alegada.
3.2. - A conclusão semelhante se chega relativamente à
'organização e competência dos tribunais'.
O domínio desta reserva parlamentar, tal como doutrinal e jurisprudencialmente se vem considerando, reporta-se às 'modificações de competência judiciária (competência material ou territorial) que não assumam carácter meramente processual ou adjectivo, como é o caso da estatuição em causa
(cfr. Gomes Canotilho e Vital Moreira, Constituição da República Portuguesa Anotada, 3ª ed., Coimbra, 1993, pág. 675). Nesta perspectiva, que tem dominado a jurisprudência constitucional, se a reserva parlamentar abrange toda a matéria de organização e competência dos tribunais, já não respeita às modificações de competência judiciária, material ou territorial, com carácter meramente processual. E vem-se entendendo que, nessa lógica, subtraem-se ao âmbito da reserva parlamentar as normas definidoras de condições de admissibilidade de recursos, de indiscutível carácter processual, que só mediatamente se repercutem na delimitação da competência dos tribunais superiores (cfr. O citado acórdão nº
270/95, editado, de resto, na sequência de anteriores arestos com a mesma orientação, caso dos acórdãos nºs. 33/88 e 271/92, publicados, respectivamente, no Diário da República, I Série, de 22 de Fevereiro de 1988 e II Série, de 23 de Novembro de 1992).
Nada impedia, por conseguinte, que o Governo, no uso da sua competência regulamentar própria, procedesse à regulamentação da Lei nº
2030, de 22 de Junho de 1948, editando o Decreto Regulamentar nº 1/86, e, mais tarde, aditando-lhe o ora impugnado § único ao artigo 15º desse texto.
É que, como se escreveu naquele acórdão nº 270/95, a determinação dos casos em que tem lugar recurso depende de normas que, em primeira linha, disciplinam requisitos ou pressupostos de admissibilidade de recursos e não de normas de competência propriamente ditas, embora delas resulte, indirectamente, a delimitação dos casos de intervenção dos tribunais superiores.
4. - Resta abordar a questão de inconstitucionalidade material, por violação do princípio da igualdade.
A este respeito, o Tribunal Constitucional, no recente acórdão nº 202/99, de 6 de Abril de 1999, ainda inédito, proferido em plenário, nos termos do artigo 79º-D da sua Lei Orgânica, se bem que por maioria, 'não julgou inconstitucional a norma constante do § único do artigo 15º do Decreto nº
37 021, de 21 de Agosto de 1948, na redacção do Decreto Regulamentar nº 1/86, de
2 de Janeiro, na parte em que não permite o acesso aos tribunais superiores em via de recurso, em processo com valor superior à alçada do tribunal recorrido, para discussão da questão atinente à admissibilidade legal da avaliação extraordinária'.
Dessa maneira se uniformizou jurisprudência na matéria, dada a existência de decisões em sentido colidente - como os acórdãos nºs.
696/98, da 1ª Secção, de 15 de Dezembro de 1998, e 638/98, da 2ª Secção, de 4 de Novembro de 1998.
No mencionado acórdão nº 202/99, expressamente se afrontou o problema de inconstitucionalidade agora equacionada, por suposta violação do artigo 13º da Lei Fundamental, na medida normativa levada à decisão e acima transcrita - e que é a medida normativa discutida nos presentes autos.
Resta, assim, aplicar a doutrina fixada em plenário ao caso vertente, o que, nesta parte, leva a negar provimento ao recurso.
III
Em face do exposto, decide-se a. não julgar inconstitucional a norma constante do § único no artigo 15º do Decreto nº 37 021, de 20 de Agosto de 1948, na redacção do Decreto Regulamentar nº 1/86, de 2 de Janeiro, na parte em que determina a irrecorribilidade da decisão final do recurso interposto para o tribunal da 1ª Instância da decisão da comissão fiscal de avaliação , em matéria de avaliação de rendas, por considerar que ela não implica quer violação do disposto no artigo 13º da Constituição da República, quer por violação da alínea b) ou da alínea q) do nº 1 do artigo 168º do mesmo texto, na versão à época vigente [a que correspondem hoje as alíneas b) e p) do nº 1 do artigo 165º]; b) em consequência, negar provimento ao recurso.
Custas pelo recorrente ,fixando a taxa de justiça em 15
(quinze) unidades de conta. Lisboa, 20 de Outubro de 1999- Alberto Tavares da Costa Maria dos Prazeres Pizarro Beleza Messias Bento José de Sousa e Brito Luís Nunes de Almeida