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Processo nº 28/00 Plenário Rel. Cons. Tavares da Costa
(Consª. Maria dos Prazeres Pizarro Beleza)
Acordam, em plenário, no Tribunal Constitucional
I
1. - O Presidente da Assembleia de Freguesia de Vascões, concelho de Paredes de Coura, requereu, em 20 de Janeiro de 2000, ao Tribunal Constitucional, 'nos termos dos artigos 8º e 11º da Lei nº 49/90, e da deliberação desta Assembleia de Freguesia, tomada em sessão extraordinária, realizada em Janeiro de 2000', que se pronunciasse 'sobre a legalidade e constitucionalidade do referendo popular a efectuar aos eleitores da freguesia sobre se sim ou não pretendem a criação da área protegida do Corno do Bico, com a seguinte pergunta: Está de acordo com a criação da área Protegida do Corno de Bico?'
Com o requerimento juntou a acta da sessão extraordinária de 15 de Janeiro da Junta de Freguesia, na qual foi aprovado, por unanimidade, propor à Assembleia de Freguesia a realização da referida consulta popular e a da sessão extraordinária de 16 de Janeiro da Assembleia de Freguesia, na qual a proposta foi aprovada, também por unanimidade (estando presentes todos os seus membros, no número de sete – Eleições para os Órgãos das Autarquias Locais, 1997, Lisboa, ed. do STAPE).
O requerimento foi admitido liminarmente em 25 de Janeiro e distribuído no dia seguinte.
2. - Não ocorre nenhum obstáculo que impeça a apreciação do pedido.
Com efeito, tratando-se de uma consulta aos eleitores da Freguesia de Vascões (cfr. o nº 1 do artigo 3º da Lei nº 49/90), incumbe à respectiva Assembleia deliberar a sua realização (nº 1 do artigo 6º), tendo a Junta de Freguesia competência para a propor (artigo 8º). Foi respeitado o prazo fixado no nº 2 do artigo 6º para a aprovação da proposta. Quer a deliberação da Junta, quer a da Assembleia de Freguesia, foram aprovadas por unanimidade (cfr. artigo 10º da mesma Lei). O requerimento dirigido ao presidente do Tribunal Constitucional foi enviado dentro do prazo legal (oito dias, nos termos do disposto no nº 1 do artigo 11º) e veio acompanhado dos documentos necessários
(nº 2).
Finalmente, a consulta pretendida contém uma única pergunta (sendo o máximo de três, como resulta do nº 1 do artigo 9º).
Verifica-se, todavia, que não coincidem totalmente o texto proposto pela Junta de Freguesia ('Concordam com a criação ...?), o que foi aprovado pela Assembleia de Freguesia ('Concorda com a criação ...?') e aquele que consta do requerimento dirigido ao Tribunal Constitucional ('Está de acordo com a criação ...?').
É certo, por um lado, que estas sucessivas alterações não implicam nenhuma mudança no sentido da pergunta; mas igualmente exacto é que o texto, como decorre do disposto no nº 2 do artigo 9º da Lei nº 49/90, apenas pode ser alterado 'até ao termo do debate, pelo órgão com competência para as aprovar'. Assim sendo, considera-se relevante o que foi aprovado pela Assembleia de Freguesia: 'Concorda com a criação da Área Protegida do Corno de Bico? Sim ou não.'
3. - Pelo acórdão nº 1/2000 deste Tribunal não foi admitido um requerimento apresentado também pelo Presidente da Assembleia de Freguesia de Vascões no qual se requeria que o Tribunal Constitucional procedesse à
'apreciação da constitucionalidade e da legalidade de uma ‘consulta directa aos cidadãos eleitores’ sobre ‘a eventual criação de área protegida nos baldios e outras propriedades privadas, que a Câmara Municipal quer levar a efeito’'.
O requerimento não foi admitido porque,
'independentemente da questão de saber se e em que termos ou condições será admissível o referendo local sobre a matéria em causa, e, em caso afirmativo, se tais termos ou condições se achavam preenchidos na hipótese, tudo isto atento o limite do artigo 2º, nº 1, da Lei nº 49/90, mesmo numa interpretação corrigida, face ao disposto no artigo 240º, nº 1, da Constituição', ocorriam irregularidades que impediam o conhecimento do pedido.
Entre elas, verificava-se que na acta então enviada, correspondente à reunião da Assembleia de Freguesia em que havia sido deliberado proceder à consulta, não figurava a indicação da pergunta (ou das perguntas) a submeter à apreciação dos eleitores. Apenas se dizia, na referida acta, que a ordem de trabalhos da reunião havia consistido no 'pedido de consulta directa aos cidadãos sobre a eventual criação da Área Protegida do Corno de Bico', e que tinha sido aprovado.
A essa data já tinha entrado em vigor o Decreto Regulamentar nº 21/99, de 20 de Setembro, que criou 'a Paisagem Protegida do Corno do Bico' (artigo 1º).
4. - Segundo o nº 1 do artigo 2º da Lei nº 49/90, as consultas locais só podem incidir 'sobre matéria da exclusiva competência dos órgãos autárquicos'. Este Tribunal já teve, todavia, a oportunidade de afirmar que hoje, face ao texto constante do nº 1 do artigo 240º da Constituição ('As autarquias locais podem submeter a referendo dos respectivos cidadãos eleitores matérias incluídas nas competências dos seus órgãos ...'), se pode colocar o problema de saber se eventualmente 'se deve ter por implicitamente revogado nessa parte o nº 1 do artigo 2º da Lei nº 49/90 ou se, desaparecido o obstáculo constitucional, a proibição ainda se mantém' (acórdão nº 390/98, publicado no Diário da República, II Série, de 9 de Novembro de 1998).
Deixar-se-á, no entanto, a questão em aberto, importando verificar se a consulta pretendida recai ou não sobre matéria da competência do
órgão autárquico que aprovou a realização do referendo, a Assembleia de Freguesia de Vascões.
5. - Sobre a mesma questão, colocada por outra autarquia, pronunciou-se, com a data de hoje, este Tribunal Constitucional, no seu acórdão nº 94/2000.
Tendo ocorrido mudança de relator, por vencimento, seguir-se-á muito de perto o que, a respeito de problemática em tudo semelhante, se ponderou naquele aresto.
II
1. - As autarquias locais, diz-nos o nº 2 do artigo 235º da CR, são pessoas colectivas territoriais dotadas de órgãos representativos, que visam a prossecução de interesses próprios das populações respectivas.
Estes interesses, escreve-se no acórdão nº 398/99, inédito, não podem deixar de ser os interesses comuns dos cidadãos residentes na
área da autarquia, diferentes dos interesses nacionais e que também o podem ser relativamente aos de outras comunidades.
No tocante à defesa e protecção do meio ambiente e da qualidade de vida do respectivo agregado populacional, que esses mesmos interesses pressupõem, não poderá deixar-se de sublinhar que o cumprimento dos objectivos inerentes ao desenvolvimento de uma política de ambiente é constitucionalmente considerado como tarefa fundamental do Estado, que lhe incumbe levar a cabo [cfr. artigos 9º, alínea e), e 66º da CR].
Assim se compreendia, ao tempo da vigência do Decreto-Lei nº 100/84, de 29 de Março, que se atribuísse às autarquias locais 'o que diz respeito aos interesses próprios, comuns e específicos das respectivas populações', sem prejuízo da sua concretização se efectuar 'no respeito pelo princípio da unidade do Estado e pelo regime legalmente definido de delimitação e coordenação de actuações da administração central e local em matéria de investimentos públicos', elencando-se exemplificativamente, nas atribuições dos
órgãos autárquicos, 'a defesa e protecção do meio ambiente e da qualidade de vida do respectivo agregado populacional' [cfr., o nº 1 e alínea i) e o nº 2 do artigo 2º desse diploma]; na mesma linha, dispõem hoje os municípios de atribuições no domínio do ambiente e saneamento básico [alínea l) do nº 1 do artigo 13º da Lei nº 159/99, de 14 de Setembro] e as freguesias no domínio do ambiente e salubridade [alínea h) do nº 1 do artigo 14º do mesmo texto], no quadro em que a descentralização de poderes tem por finalidade assegurar 'o reforço da coesão nacional e da solidariedade inter-regional e promover a eficiência e eficácia da gestão pública assegurando os direitos dos administrados' (nº 1 do seu artigo 2º).
Naqueles parâmetros constitucionais e no respeito pela sua observância, a Lei nº 11/87, de 7 de Abril – Lei de Bases do Ambiente – estabelece, como princípio geral, terem todos os cidadãos direito a um ambiente humano e ecologicamente equilibrado e o dever de o defender, incumbindo ao Estado, por meio de organismos próprios e por apelo a iniciativas populares e comunitárias, promover a melhoria da qualidade de vida, quer individual, quer colectiva (nº 1 do artigo 2º), visando a política do ambiente optimizar e garantir a continuidade de utilização dos recursos naturais, qualitativa e quantitativamente, como pressuposto básico de um desenvolvimento auto-sustentado
(nº 2 do artigo 2º).
Nesta tarefa devem participar os diferentes grupos sociais, intervindo na formulação e execução da política do ambiente e ordenamento do território, fazendo-o, como nos diz a alínea c) do artigo 3º do diploma em referência, através dos órgãos competentes da administração central, regional e local e de outras pessoas colectivas de direito público ou de pessoas e entidades privadas.
Sendo a paisagem um componente ambiental humano nos termos da Lei nº 11/87, de acordo com o nº 3, alínea a), do seu artigo 17º, para atingir os objectivos que o diploma se propõe, no que se refere à defesa da paisagem como unidade estética e visual, 'serão condicionados pela administração central, regional e local, em termos a regulamentar, a implantação de construções, infra-estruturas viárias, novos aglomerados urbanos ou outras construções que, pela sua dimensão, volume, silhueta, cor ou localização, provoquem um impacto violento na paisagem preexistente, bem como a exploração de minas e pedreiras, evacuação e acumulação de resíduos e materiais usados e o corte maciço do arvoredo' (nº 1 do artigo 18º).
Por sua vez, como instrumentos da política de ambiente e do ordenamento do território, prevê-se, além do mais, a classificação e criação de áreas, sítios ou paisagens protegidas, sujeitas a estatutos especiais de conservação [cfr., o nº 1, alínea c), do artigo 27º], podendo as áreas protegidas ter âmbito nacional, regional ou local, consoante os interesses que procuram salvaguardar, sendo da competência da administração central, regional ou local, ou ainda particular, a iniciativa da classificação e conservação de
áreas protegidas, de lugares, sítios, conjuntos e objectos classificados às mesmas competindo, consoante o âmbito, a regulamentação da respectiva gestão
(artigo 29º).
2. - No desenvolvimento do regime jurídico estabelecido pela Lei de Bases do Ambiente, o Decreto-Lei nº 19/93, de 23 de Janeiro, cometeu às autarquias locais e às associações de municípios a gestão das áreas protegidas, dispondo no nº 2 do seu artigo 4º que as áreas protegidas de interesse regional ou local são geridas pelas respectivas autarquias locais ou associações de municípios.
Prevendo diversas categorias de áreas protegidas de interesse nacional (parque nacional, reserva natural, parque natural e monumento natural), cuja gestão pertence ao Serviço Nacional de Parques, Reserva e Conservação da Natureza (SNPRCN), o diploma classifica como paisagem protegida as áreas protegidas de interesse regional ou local (cfr., artigos 2º, nºs. 3 e
4, e 4º, nº 1).
A paisagem protegida é definida como 'uma área com paisagens naturais, seminaturais e humanizadas, de interesse regional ou local, resultantes da interacção harmoniosa do homem e da Natureza que evidencia grande valor estético ou natural', tendo a classificação de paisagem protegida, por efeito, possibilitar 'a adopção de medidas que, a nível regional ou local, permitam a manutenção e valorização das características das paisagens naturais e seminaturais e a diversidade biológica' (artigo 9º, nºs. 1 e 2).
As áreas protegidas podem ser de âmbito nacional, sendo, nesse caso, a sua classificação feita por decreto regulamentar e obrigatoriamente precedida de inquérito público e audição das autarquias locais e dos ministérios competentes. (artigos 13º, nºs. 1 e 3, preceito integrado no capítulo II do diploma, relativo a 'Áreas protegidas de âmbito nacional').
As áreas protegidas de âmbito regional e local, classificadas, como se disse, de paisagem protegida, são igualmente constituídas por decreto regulamentar, após proposta do SNPRCN ao Ministro competente, mediante iniciativa, nesse sentido das autarquias locais e das associações de municípios (artigos 26º e 27º).
Pelo Decreto Regulamentar nº 21/99, de 20 de Setembro, e ao abrigo do disposto no artigo 27º daquele Decreto-Lei nº 19/93, foi criada a Paisagem Protegida do Corno do Bico como área protegida de âmbito regional
(artigo 1º), gerida pela Câmara Municipal de Paredes de Coura (artigo 4º).
Dotada de uma comissão directiva e de um conselho consultivo (artigo 5º), este último é constituído por várias entidades, entre as quais as 'juntas de freguesia da área da Paisagem Protegida consideradas em conjunto e em sistema rotativo, com mandato de um ano' [artigo 9º, alínea c) do seu nº 1].
Esta área protegida assim criada – como paisagem protegida – tem por objectivo específico a conservação da natureza e a valorização do património natural do Corno do Bico como pressuposto de um desenvolvimento sustentável e a promoção do repouso e do recreio ao ar livre em equilíbrio com os valores naturais salvaguardados e, consoante consta do preâmbulo justificativo da iniciativa governamental, considerou-se, na sua criação, 'a vontade demonstrada pelas populações' e foi 'ouvida a autarquia de Paredes de Coura'.
3. - O legislador atribui a gestão das áreas protegidas de interesse regional (como é o caso da Paisagem Protegida do Corno do Bico) às respectivas autarquias locais ou associações de municípios.
Perante a secura do texto legislativo – nº 2 do artigo
4º do Decreto-Lei nº 19/93 – perguntar-se-á a que categorias de autarquias locais se refere o legislador, nomeadamente se essas autarquias são os municípios e as freguesias ou apenas os primeiros.
A dúvida terá pertinência uma vez que o âmbito territorial de uma área protegida, designadamente se de interesse regional, respeitará facilmente não apenas a uma mas sim a duas ou mais autarquias, permitindo colocar o problema da competência de uma dada assembleia de freguesia para intervir, levando a efeito um referendo que não se reduz a consulta popular nem muito menos se trata de uma sondagem de opinião, mas é dotado de natureza vinculativa.
Note-se que os municípios dispõem hoje de atribuições e competência no domínio do ambiente e do saneamento básico, enquanto as freguesias as têm no quadro do ambiente e salubridade.
Relativamente aos primeiros, a própria Lei nº 159/99 estabelece a competência dos órgãos municipais para o planeamento, a gestão de equipamentos, e a realização de investimentos em vários domínios (nº 1 do artigo
26º), competindo aos órgãos municipais, particularmente, propor a criação de
áreas protegidas de interesse nacional, regional ou local [cfr., a alínea c) do nº 2 desse artigo 26º]. Já no tocante às freguesias, as suas atribuições e a competência dos respectivos órgãos abrangem o planeamento, a gestão e a realização de investimentos, 'nos casos e nos termos previstos na lei', como nos diz o nº 2 do artigo 14º do mesmo texto legal, sendo certo que, por seu turno, a Lei nº 169/99, de 18 de Setembro, não atribui a estes órgãos autárquicos uma concreta competência, semelhante à prevista para os órgãos municipais.
Destaque-se, no tocante a estes últimos, o disposto na alínea m) do nº 2 do artigo 64º deste Lei nº 169/99, nos termos da qual compete
à Câmara Municipal, no âmbito do planeamento e desenvolvimento, 'assegurar, em parceria ou não com outras entidades públicas ou privadas nos termos da lei, o levantamento, classificação, administração, manutenção, recuperação e divulgação do património natural, cultural, paisagístico e urbanístico do município, incluindo a construção de monumentos de interesse municipal'.
Mas, para além disto, e mesmo admitindo a competência dos órgãos das freguesias para propor a criação de áreas protegidas, tem-se por questionável que o poder de tomar a iniciativa de classificar uma área como protegida comporte reversamente o poder de propor a extinção ou a alteração de
área já criada pela via legalmente exigida, na medida em que é sustentável que só se a lei a contemplasse se poderia ter em conta uma eventual competência para propor a desclassificação dessas áreas.
4. - Por outro lado, encontrando-se criada uma área de paisagem protegida por diploma legislativo emanado do Governo, a questão da desclassificação dessa mesma área, extinguindo-a, colocada quase de imediato em termos de referendo necessariamente vinculativo – se é esse o sentido da pergunta referendária, só aparentemente unívoca, como se verá – significa, desde logo, atribuir ao órgão autárquico assembleia de freguesia uma competência que não lhe foi atribuída e, do mesmo passo, afrontar, violando-o, o disposto no artigo 7º, nº 2, da Lei nº 49/90, na medida em que se pressupõe uma resposta de concordância ou de discordância com a deliberação de órgão de soberania (que não
é o que determina a realização da consulta).
5. - Sem embargo, mesmo para quem entenda que, no caso, existe competência dos órgãos das freguesias e que, por outro lado, a competência para propor a classificação implica a de propor a desclassificação, mesmo para esses depara-se-lhes uma pergunta que, na verdade, não se presta a uma inequívoca resposta mediante simples afirmativa ou negativa.
Com efeito, só prima facie a redacção da pergunta parece que a molda dilemática e bipolarmente, de modo a não suscitar dúvidas no espírito do seu leitor que, assim, ao responder em determinado sentido, estaria, lógica e necessariamente, a aceitar uma das soluções propostas e a rejeitar a outra.
É que, no concreto caso, a pergunta sugere dúvidas e gera equívocos, sendo só aparente a sua clareza.
Não faz sentido, referendar a criação de uma área protegida já criada – a menos que outro sentido esteja contido na pergunta, com o objectivo de os eleitores respectivos se pronunciarem a respeito da manutenção da área já criada.
A lógica da bipolaridade que o referendo subentende encontra-se, assim, seriamente afectada, uma vez que a pergunta proporciona – ou pode proporcionar – perplexidade nos destinatários, induzindo-os a crer que essa criação ainda não teve lugar, ou, então, que a sua finalidade é a do apuramento da vontade popular visando uma iniciativa tendente a eliminar essa área protegida. De qualquer modo, está-se perante uma pergunta que não permite uma resposta clara de sim ou não.
Da 'objectividade, clareza e precisão para respostas de sim ou não', a que alude o nº 6 do artigo 115º da CR – se se recorrer a esta norma – conclui-se que à pergunta não assistem clareza e precisão, sendo certo, como este Tribunal já ponderou, que 'a mera possibilidade de se atribuir mais de um sentido à pergunta denota o seu carácter equívoco e a consequente falta de clareza' (cfr., acórdão nº 531/98, publicado no Diário da República, I Série-A, de 30 de Julho de 1998).
Sendo assim, a aceitação da pergunta, tal como formulada está, no concreto contexto legal que a envolve, representaria violação ao disposto no nº 1 do artigo 7º da Lei nº 49/90.
III
Em face do exposto, decide o Tribunal Constitucional pronunciar-se pela ilegalidade do referendo local que, na sua reunião de 16 de Janeiro de 2000, a Assembleia de Freguesia de Vascões, concelho de Paredes de Coura, deliberou apresentar à apreciação deste Tribunal. Lisboa, 16 de Fevereiro de 2000 Alberto Tavares da Costa Luís Nunes de Almeida Maria Fernanda Palma José de Sousa e Brito Vítor Nunes de Almeida Artur Maurício Paulo Mota Pinto Bravo Serra Messias Bento Guilherme da Fonseca Maria dos Prazeres Pizarro Beleza (vencida, nos termos da declaração junta) José Manuel Cardoso da Costa