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Processo nº 309/95 Plenário Rel. Cons. Tavares da Costa
Acordam, em plenário, no Tribunal Constitucional
I
1. - Um grupo de Deputados à Assembleia da República requereu ao Tribunal Constitucional, nos termos da alínea a) do nº 1 e da alínea f) do nº
2 do artigo 281º da Constituição da República (CR), e do nº 1 do artigo 51º da Lei nº 28/82, de 15 de Novembro, a declaração de inconstitucionalidade, com força obrigatória geral, das normas 'da alínea d) do nº 2 do artigo 36º e (d)os artigos 80º, 82º e 138º a 143º do Decreto-Lei nº 10/95, de 19 de Janeiro, que reformula a Lei do Jogo e altera o Decreto-Lei nº 422/89, de 2 de Dezembro', com o fundamento na 'violação do disposto nos artigos 13º, 26º, nº 2, 27º, 53º e nº
1 e nº 3 do artigo 58º, 59º e alínea d) do nº 1, nº 2 e nº 3 do artigo 168º, todos da Constituição da República Portuguesa'.
Na verdade, e mais correctamente, o que se pretende é obter a declaração de inconstitucionalidade das aludidas normas que, no entanto, integram o Decreto-Lei nº 422/89 – conhecido por Lei do Jogo –, na redacção que lhes foi dada pelo artigo 1º do Decreto-Lei nº 10/95.
2. - Dispõem essas normas como segue: Artigo 36º
(Restrições de acesso)
1 - ...
2 - Independentemente do disposto no número anterior, é vedada a entrada nas salas de jogo, designadamente, aos indivíduos:
----------------------- d) Empregados das concessionárias que prestam serviço em salas de jogos, quando não em serviço. Artigo 80º
(Outros empregados que prestam serviço nas salas de jogos)
1- Sem que façam parte dos quadros das salas de jogos, a solicitação das concessionárias, poderá a Inspecção Geral de Jogos autorizar a admissão nas mesmas salas de outros empregados, sejam ou não da concessionária, que ali assegurem a execução de tarefas necessárias.
2- A Inspecção Geral de Jogos poderá revogar a autorização concedida ao abrigo do número anterior quando se torne inconveniente a presença daquele pessoal nas referidas salas. Artigo 82º
(Deveres dos empregados que prestam serviço nas salas de jogos) Todos os empregados que prestam serviço nas salas de jogo são especialmente obrigados a:
...................... c) Cuidar da sua boa apresentação pessoal e usar, quando em serviço, o trajo aprovado pela concessionária, o qual, com excepção de um pequeno bolso exterior de peito, não poderá ter qualquer bolso.
Por sua vez, as normas dos artigos 138º a 143º integram a Secção III – 'Contra-ordenações praticadas pelos empregados das concessionárias' – do Capítulo IX do diploma, epigrafado 'Ilícitos e sanções'.
Os artigos 138º a 140º definem, como contra-ordenação, a violação, pelos empregados das concessionárias, de deveres que a Lei de Jogo faz impender sobre os mesmos e prevêem as correspondentes coimas e sanções acessórias. São preceitos que respeitam ao incumprimento de normas relativas à exploração prática do jogo (artigo 138º), à violação de outros deveres (artigo
139º), à participação no jogo ou nas receitas do jogo (artigo 140º), a empréstimos (artigo 141º), à posse ilegal de valores e à solicitação de gratificações (artigo 142º), e, finalmente, à sanção acessória de interdição temporária do exercício da profissão (artigo 143º).
3. - Os requerentes fundamentam do seguinte modo o seu pedido:
a) a alínea d) do nº 2 do artigo 36º do diploma, ao vedar a entrada nas salas de jogos aos empregados das concessionárias que prestam serviço em salas de jogos, quando não em serviço (incorrectamente, alude-se a 'empregados de concessionários que prestem serviço em salas de jogos'), configura um tratamento discriminatório e injustificado, violando, nessa medida, o 'princípio da igualdade e do direito à liberdade individual', consagrado no nº 2 do artigo
27º da Constituição da República (CR);
b) o artigo 80º, ao permitir uma admissão condicionada às salas de jogos, de empregados que não façam parte dos quadros dessas salas, configura uma forma de recrutamento de pessoal que, dadas as características específicas do trabalho em causa, coloca trabalhadores que executam o mesmo trabalho em situação de desigualdade, quer do ponto de vista de progressão na carreira, quer do salário e até da protecção no emprego, o que se tem por violador do princípio da igualdade, previsto no artigo 13º, do direito ao trabalho, no que diz respeito ao disposto nos nºs. 1 e 3 do artigo 58º (na numeração anterior ao texto da última revisão constitucional) e dos direitos dos trabalhadores consignados no artigo 59º, todos da CR;
c) ainda esta norma 'põe em causa' o Regulamento da Carteira Profissional dos Empregados de Banca nos Casinos, publicado no Boletim de Trabalho e Emprego (BTE) e aprovado em 27 de Julho de 1973;
d) a mesma norma (rectius o nº 2 da mesma norma), ao admitir a dispensa de empregados quando se torne inconveniente a sua presença nas salas, configura uma situação de despedimento sem justa causa, violando, como tal, o disposto no artigo 53º da CR;
e) a norma da alínea c) do artigo 82º, na sua parte final, ao dispor que o trajo profissional dos empregados das salas de jogos não tenham quaisquer bolsos, à excepção de um 'pequeno bolso exterior de peito', afecta 'a imagem social e fomenta uma suspeição sobre a idoneidade moral desses trabalhadores', o que se representa como violação dos seus direitos pessoais nomeadamente o direito ao bom nome e reputação e o direito à imagem, assim ofendendo o disposto no nº 1 do artigo 26º da CR;
f) as normas dos artigos 138º a 140º do diploma em referência
(integradas na Secção III – Violação dos deveres dos empregados – do Capítulo IX
– Ilícitos e sanções), foram aditadas sem credencial parlamentar, de acordo com o disposto na alínea d) do nº 1 e nos nºs. 2 e 3 do artigo 168º da CR (redacção anterior à Quarta Revisão Constitucional).
Com efeito – alega-se – as alterações introduzidas pelo Decreto-Lei nº 10/95, modificaram a disciplina então existente para um regime de ilícito contra-ordenacional, muito mais gravoso para os trabalhadores (com a transformação – escreve-se – da violação de determinados deveres dos funcionários das concessionárias 'no pagamento de coimas cuja diferença de amplitude entre a máxima e a mínima é enorme'), do mesmo passo que 'retiraram' todo o procedimento disciplinar anteriormente previsto, na versão originária do Decreto-Lei nº 422/89, não prevendo outro, mas apenas 'coimas'. Ora, observa-se, este procedimento do legislador governamental, à revelia de autorização legislativa da Assembleia da República, revela-se constitucionalmente desconforme, por ofensa aos citados preceitos do artigo 168º da CR;
g) Acresce, por último, que sobre esta matéria não foi cumprido o disposto nos artigos 4º e 5º do Decreto-Lei nº 16/79, de 26 de Maio, nomeadamente no que diz respeito à publicação dos projectos e das propostas de nova legislação laboral e do prazo de apreciação pública dessa matéria laboral.
4. - O Primeiro-Ministro, notificado nos termos e para os efeitos dos artigos 54º e 55º, nº 3, da Lei do Tribunal Constitucional, nada disse.
Discutido em plenário o memorando apresentado nos termos do nº 1 do artigo 63º deste diploma legal e fixada a orientação do Tribunal, cumpre decidir. II
1. - A questão da constitucionalidade da norma do artigo 36º, nº 2, alínea d), da Lei do Jogo.
1.1. - Consideram os requerentes que esta norma ofende o 'direito
à liberdade individual', nos termos acolhidos pelo nº 2 do artigo 27º da Constituição, em conjugação com o princípio da igualdade, consagrado no artigo
13º do mesmo diploma.
Do contexto argumentativo que desenvolvem retira-se que se visa acautelar a dimensão da liberdade individual consubstanciada no direito de livre acesso a um determinado espaço aberto ao público – no direito de
'entrar e não entrar' no dito espaço: na sua matriz substantiva, a norma, ao vedar o acesso às salas de jogos dos casinos por parte dos trabalhadores das concessionárias que aí prestam serviço, na medida em que não o estejam a prestar, cerceará a 'liberdade individual' dos seus destinatários e integrará o que se qualifica de 'tratamento discriminatório e sem razão'.
A formulação irrestrita do direito, tal como o nº 1 do citado artigo 27º o contempla – 'todos têm direito à liberdade' – será a sede positiva mais correcta para se aferir o parâmetro de constitucionalidade, em harmonia com o artigo 3º da Declaração Universal dos Direitos do Homem, onde se garante o direito de todo o indivíduo à liberdade.
Certo é que as salas de jogos dos casinos, designadamente as dos chamados jogos tradicionais, de fortuna ou azar, constituem áreas de acesso condicionado pelo enquadramento jurídico que disciplina o direito de entrar livremente e livremente permanecer nesses espaços, a esta luz recortando-se a norma em apreço como uma restrição
'pessoal'.
Razões de ordem ética, social e económica estão na origem do condicionamento, face às implicações dessa natureza que a prática desse tipo de jogos comporta, mesmo na sua parcela subtraída à clandestinidade, e que têm mobilizado o legislador mediante a adopção de regulamentação apertada e de uma correspondente fiscalização.
Assim é que a Lei do Jogo, após definir os casinos como
'estabelecimentos do domínio privado do Estado ou para ele reversíveis, pelo mesmo afectados à prática e exploração dos jogos de fortuna ou azar e actividade complementares, em regime de concessão [...]' – como se lê no º 1 do seu artigo
27º -, passa a dispor sobre a reserva do direito de acesso a esses estabelecimentos, determinando não só que as salas desses jogos devem ser
'especialmente concebidas' de modo a que a sua prática e a das inerentes actividades não possa ser vista do exterior, como precisa as condições do respectivo ingresso e as categorias de pessoas que nelas podem permanecer e intervir na prática dos jogos, o que claramente revela o carácter reservado desses espaços.
Nem por isso se pode, sem mais, concluir pela degradação, no plano constitucional, da liberdade pessoal dos indivíduos sujeitos a tal condicionamento, seja no contexto global do artigo 27º da Constituição – onde, mais precisamente, se cuida do direito à liberdade física,
à liberdade de movimentos, ou seja, do direito a não ser detido, aprisionado ou de qualquer modo fisicamente confinado a um determinado espaço ou impedido de se movimentar, como notam Gomes Canotilho e Vital Moreira, Constituição da República Portuguesa Anotada, 3ª edição, Coimbra, 1993, pág. 184 –, seja nos parâmetros mais latos de um direito geral de liberdade, especificamente na sua vertente respeitante ao desenvolvimento da personalidade, que a alteração ao nº
1 do artigo 26º da Constituição, operada pela IV Revisão Constitucional, veio destacar e tutelar explicitamente, no ponto de vista jurídico-constitucional.
É que, de qualquer modo, ainda que de uma restrição de direitos, liberdades e garantias se tratasse, a própria lei fundamental autorizá-la-ia, nos limites da salvaguarda de outros direitos ou interesses constitucionalmente protegidos – nº 2 do artigo 18º – o que porém, sempre haveria de ter lugar de forma adequada, necessária e proporcionada.
Na esteira do mesmo entendimento, não obstante a diferente matriz constitucional, este Tribunal não julgou inconstitucional a proibição de entrar nos casinos sancionada com pena ou medida de segurança privativa ou restritiva da liberdade, 'entendida esta no sentido do direito à liberdade pessoal, nos precisos termos em que esse mesmo direito foi especificamente reconhecido, e pela primeira vez, pela Magna Carta de 1215': acórdão nº 284/89, publicado no Diário da República, II Série, de 12 de Junho de
1989.
1.2. - Não se considera que a limitação do acesso de certas pessoas a certos locais, nos termos expostos, seja incompatível com a 'liberdade individual' desse mesmo grupo de pessoas, abstracta e objectivamente definido.
No entanto, ponto é que esse condicionamento não contenha um teor discriminatório, ou seja, não signifique uma exclusão dos destinatários de norma ditada arbitrária e desrazoavelmente.
Convocam os requerentes, a este respeito, o princípio da igualdade.
Coloca-se, assim, uma questão que, tendo a ver com um princípio estruturante do Estado de Direito democrático e do sistema constitucional global, dispensa ajuizar se o direito ao jogo de fortuna ou azar em espaços públicos para o efeito destinados por lei se recorta como 'direito fundamental'.
O princípio da igualdade, muito trabalhado jurisprudencial e doutrinariamente, postula que se dê tratamento igual a situações de facto essencialmente iguais e tratamento desigual a situações de facto desiguais, proibindo, inversamente, o tratamento desigual de situações iguais e o tratamento igual de situações desiguais (na jurisprudência do Tribunal Constitucional vejam-se, entre tantos outros, os acórdãos nºs. 39/88,
186/90, 187/90, 188/90, 330/93, 381/93, 516/93, 335/94, 565/96 e 319/2000, publicados, respectivamente, no Diário da República, I Série, de 3 de Março de
1988, e II Série, de 12 de Setembro de 1990, 30 de Julho de 1993, 6 de Outubro do mesmo ano, 19 de Janeiro e 30 de Agosto de 1994, e 16 de Maio de 1996, mantendo-se o último ainda inédito).
Assim, pode o legislador, no âmbito da sua liberdade de conformação, estabelecer diferenciações de tratamento, desde que fundadas racional e objectivamente e ditadas pela razoabilidade, sob pena de incorrer em arbítrio; por outras palavras, há-de ocorrer fundamento material suficiente que neutralize o arbítrio e afaste a discriminação infundada (o que importa, como observa J.C. Vieira de Andrade, é que não se discrimine para discriminar: cfr. Os Direitos Fundamentais na Constituição de 1976, Coimbra, 1987, pág. 299).
A este respeito, e pela sua pertinência no caso subjacente, ponderou-se no acórdão nº 563/96, na passagem que se transcreve:
«Perfila-se [...] o princípio da igualdade como 'princípio negativo de controlo' ao limite externo de conformação da iniciativa do legislador [...] sem que se lhe retire a plasticidade necessária para, em confronto com dois (ou mais) grupos de destinatários da norma, avalizar diferenças justificativas de tratamento jurídico diverso, na comparação das concretas situações fácticas e jurídicas postadas face a um determinado referencial ('tertium comparationis'). A diferença pode, na verdade, justificar o tratamento desigual , eliminado o arbítrio (cfr. a este propósito, Gomes Canotilho, in Revista de Legislação e de Jurisprudência, ano 124, pág. 327; Alves Correia, O Plano Urbanístico e o Princípio da Igualdade, Coimbra, 1989, pág. 425; acórdão nº 330/93).»
Ora, o princípio da igualdade não funciona apenas na vertente formal e redutora da igualdade perante a lei; implica, do mesmo passo, a aplicação igual de direito igual (cfr. Gomes Canotilho, Constituição Dirigente e Vinculação do Legislador, Coimbra, 1982, pág. 381; Alves Correia, ob. cit., pág. 402), o que pressupõe averiguação e valoração casuísticas da 'diferença' de modo a que recebam tratamento semelhante os que se encontrem em situações semelhantes e diferenciado os que se achem em situações legitimadoras da diferenciação'.
O nº 2 do artigo 13º da Constituição enumera uma série de factores que não justificam tratamento discriminatório, assim actuando como que presuntivamente – presunção de diferenciação normativa a envolver violação do princípio da igualdade - , enunciação, no entanto, meramente exemplificativa: cfr., v.g., os acórdãos nºs. 203/86 e 191/88, publicados no Diário da República, II Série, de 26 de Agosto de 1986, e I Série, de 6 de Outubro de 1988, respectivamente, na esteira do parecer nº 1/86 da Comissão Constitucional – in Pareceres da Comissão Constituiconal, vol. 1º, págs. 5 e segs., maxime pág. 11.
A verificação de uma situação como a presente, portadora de diferenciação, pressupõe cuidar da sua fundamentação material em ordem a verificar se se mostra inadequada, desproporcionada e, no fim de contas, arbitrária.
Torna-se, assim, necessário – como o citado acórdão nº
593/96 sublinhou – aferir jurídico-constitucionalmente a diferença, nos parâmetros finalístico, de razoabilidade e de adequação que o princípio da igualdade subentende.
1.3. - Face às considerações expostas, que à incidência do princípio da igualdade respeitam, não se tem por 'discriminatório e sem razão' o condicionamento de acesso concretizado na norma em causa.
Na verdade, o jogo é permitido – como já se observou – apenas em locais a ele especificamente destinados, denominados casinos, situados em áreas pré-determinadas, as áreas de jogo, com exploração atribuída pelo Estado, em regime de exclusivo, a entidades privadas, através de concessão – as concessionárias das zonas de jogo (cfr. José de Oliveira Ascensão e António Menezes Cordeiro, parecer publicado na Revista de Direito Público, ano II, nº 3, Janeiro de 1988, págs. 52 e segs.).
A regulamentação do acesso a esses espaços é ditada por considerações de teor ético, social e económico, sendo consequência da opção entre a interdição absoluta da prática dos jogos em causa – medida que historicamente se revelou ser ineficiente, incrementando a prática clandestina desses jogos – e uma legalização sujeita a regulamentação apertada, a fim de, por esse modo, se tornar viável 'assegurar a honestidade do jogo e de trazer alguns benefícios para o sector público', se quisermos citar a filosofia pragmática do próprio legislador, nas palavras do preâmbulo do Decreto-Lei nº
10/95.
Há, por conseguinte, uma particular intenção normativa de protecção de interesses que justifica a interdição do acesso de um grupo delimitado de trabalhadores – que são apenas aqueles que mantêm uma relação funcional com os próprios espaços cujo acesso lhes é vedado. A medida, longe de ser desrazoável, compreende-se, quer à luz da garantia de transparência na prática dos jogos – a 'honestidade do jogo'- , desse modo minimizando as possibilidades de fraude, ao evitar-se 'confusão' ou 'cumplicidade', ou o seu risco, entre jogadores e empregados das salas, quer na perspectiva do profissionalismo destes últimos, assim mais inequivocamente assegurado.
É, por conseguinte, com esta iluminação que se deve compreender a disciplina que rege a actuação daqueles trabalhadores, que, de resto, flui de outras balizas legalmente impostas. Assim, e nomeadamente, a proibição que tomem parte do jogo, por si ou por interposta pessoa [artigo 83º, nº 1, alínea a), da Lei do Jogo], que contraiam empréstimos nas salas de jogos
[alínea b) do mesmo preceito], que tenham em seu poder fichas do modelo em uso nos casinos para a prática dos jogos e dinheiro ou símbolos convencionais que o representem, cuja proveniência ou utilização não possam ser justificadas pelo normal funcionamento do jogo [alínea c) da norma citada].
1.4. – Observe-se, ainda, que a situação sub judicio não tem paralelo com as tratadas, seja no acórdão nº 479/94, seja no acórdão nº 185/96, publicados no Diário da República, I Série-A, de 24 de Agosto de 1994 e de 28 de Março de 1996, respectivamente.
No primeiro destes arestos estava em causa a privação da liberdade de circulação ou a obrigação de permanência em determinado local; no segundo, a frequência de locais de livre acesso ao público, condicionada por mero regulamento.
No acórdão nº 479/94, designadamente, não se colocava um problema de limitação ou restrição da liberdade, onde a liberdade de alguém se movimentar e circular sem estar confinado a um determinado espaço se concretizava numa perturbação periférica daquele direito, sem atingir o exercício das faculdades fundamentais que o integram. Como então se observou, a mera liberdade de movimentação é apenas limitada numa certa dimensão, não podendo, assim, contrapor-se à privação da liberdade: a privação da liberdade atinge directamente uma dimensão da dignidade da pessoa humana, enquanto a mera restrição ou limitação da liberdade apenas condiciona o pleno desenvolvimento dessa dimensão.
Este entendimento das coisas foi retomado pelo segundo dos acórdãos citados para fundamentar um juízo de inconstitucionalidade na medida em que a matéria respeitante à liberdade e ao direito de circulação, constitucionalmente consagrados nos artigos 27º e 44º, inscrevendo-se no âmbito dos direitos, liberdades e garantias, não pode, em caso algum, nos seus aspectos substantivos, ser confiada ao poder regulamentar, como, então, era o caso.
2. - A questão da constitucionalidade da norma do artigo 80º da Lei do Jogo.
2.1. - Vem igualmente suscitada a conformação constitucional desta norma, geradora, na tese dos requerentes, de condições de desigualdade entre trabalhadores na execução de tarefas idênticas – o que, para além de desencadear uma situação violadora do princípio da igualdade, repercute-se seja na perspectiva da progressão na carreira e no salário, seja no âmbito da protecção do emprego.
É questão que se passa a abordar, desde logo se sublinhando que, por não radicar no âmbito da fiscalização de constitucionalidade, não se cuidará da alegada violação do Regulamento da Carteira Profissional dos Empregados de Banca dos Casinos, aprovado em 23 de Julho de 1973 e publicado no Boletim dos Instituto Nacional de Trabalho e Previdência, nº 34, de 15 de Setembro desse ano (texto, aliás, parcialmente declarado inconstitucional, com força obrigatória geral, pelo acórdão nº
197/2000, publicado no Diário da República, I Série-A, de 5 de Maio último).
2.2. - Adiante-se já não se surpreender vício de inconstitucionalidade nas perspectivas equacionadas.
O preceito, na sua redacção originária, previa que, a solicitação das concessionárias, a Inspecção-Geral de Jogos autorizasse a admissão nas salas de jogos de certos empregados da concessionária que não fizessem parte do pessoal dos quadros dessas salas, a fim de aí assegurarem as
'funções necessárias', como as de 'assistir aos clientes, elucidando-os sobre as diversas formas de jogar'.
Na versão actual, que decorre do Decreto-Lei nº 10/95, essa possibilidade continua a prever-se, a fim de se assegurar aí a execução de
'tarefas necessárias' por outros empregados, admitindo-se agora que eles possam ou não ser da concessionária (nº 1), sem prejuízo da revogação da autorização
'quando se mostre inconveniente' a presença de terceiros (nº 2).
Ora, se bem que o inciso legal não comporte um apurado e desejável grau de determinação, de modo a especificarem-se as tarefas a desempenhar pelo pessoal não pertencente aos quadros, a ratio da norma aponta para um nível de complementariedade e adjuvância – próprio das actividades auxiliares – que deixa intocado o conteúdo funcional nuclear do pessoal dos quadros das salas de jogos, assim se afastando uma leitura do preceito como um meio enviezado de permitir ou facilitar a substituição destes últimos trabalhadores na realização das suas tarefas específicas por banda de elementos estranhos.
De resto, é significativa a intervenção que, neste domínio, tem a Inspecção-Geral de Jogos: se verificar, designadamente, que o pessoal dos quadros não assegura adequadamente o regular funcionamento de todos os serviços 'nos termos legal e estruturalmente definidos', por, nomeadamente, ser insuficiente, deve essa entidade notificar a respectiva concessionária para, no prazo de 15 dias, alterar o quadro do pessoal ou fazer prova de que o funcionamento do serviço se encontra regularizado (cfr. os nºs. 3 e 4 do artigo
77º da Lei do Jogo); por outro lado, não só a entrada ao serviço desse pessoal a ele 'estranho' está sujeito a um procedimento autorizativo da Inspecção-Geral dos Jogos, como a eventual revogação dessa autorização está ligada à
'inconveniência' da manutenção desses trabalhadores (cfr. o nº 2 do artigo 80º).
A revogação da autorização não importa o despedimento, de modo a colocar-se com legitimidade o problema da segurança no emprego: a natureza dos serviços a desempenhar posiciona-se, relativamente aos trabalhadores da própria concessionária, como uma variação transitória, ditada por razões de organização desses mesmos serviços, pontuais e alheias ao estatuto funcional dos trabalhadores, sendo certo que, para aqueles que não sejam oriundos da concessionária, a virtualidade da revogação não potencia, em si, uma desvinculação unilateral característica de um despedimento ad nutum.
Finalmente, as mesmas razões conduzem a que também não se surpreenda violação do princípio da igualdade.
3. - A questão da inconstitucionalidade da norma do artigo
82º, alínea c), parte final, da Lei do Jogo.
3.1. - Outra das questões suscitadas respeita ao inciso final da alínea c) do artigo 82º que, ao dispor sobre os 'deveres dos empregados que prestam serviço nas salas de jogos', preceitua serem estes especialmente obrigados a cuidar da sua boa apresentação pessoal e a usar, quando em serviço, o trajo aprovado pela concessionária, o qual – e este é o trecho normativo questionado – 'com excepção de um pequeno bolso exterior de peito, não poderá ter qualquer bolso'.
Os autores do pedido entendem que este segmento normativo não observa o disposto no nº 1 do artigo 26º da Constituição, concretizando uma violação dos direitos pessoais dos trabalhadores destinatários da norma, nomeadamente no tocante ao bom nome e reputação e ao direito à imagem que esta norma constitucional acautela.
3.2. - A problemática subjacente tem a ver com a tutela da personalidade, convocando uma das formas em que o direito geral de personalidade se desdobra.
Escreveu Antunes Varela que o facto de ser possível reunir numa síntese, como a do direito geral da personalidade, todos os atributos que integram a individualidade de cada ser humano, não condena ab initio, no plano da dogmática jurídica, o esforço analítico de autonomização conceitual de algum desses atributos, como a vida, a saúde, a liberdade ou a integridade física. Essencial, diz-nos este autor, 'é que haja realmente formas diversificadas de tutela dentro da área geral da personalidade e que tais ramificações possam servir de base criteriosa à entronização de direitos subjectivos diferentes' (cfr. 'Alterações Legislativas do Direito ao Nome', in Revista de Legislação e de Jurisprudência, ano 116, nº 3710, pág. 144).
Estes direitos tutelam 'descentralizadamente' a personalidade (cfr. Paulo Mota Pinto, 'O Direito à Reserva sobre a Intimidade da Vida Privada' in Boletim da Faculdade de Direito da Universidade de Coimbra, vol. LXIX, 1993, pág. 500) e estão ordenados à satisfação dos diversos interesses nos quais essa personalidade está em jogo, interesses cuja forma de protecção e respectivos limites determinam o regime particular de cada direito. Sem prejuízo, não são os mesmos concebíveis ilimitadamente, conhecendo restrições que decorrem da ponderação casuística dos interesses, das exigências da vida comum, da própria natureza do bem da personalidade tutelado.
3.3. - No caso em apreço, e se bem se compreende, não está posta em dúvida a exigência do uso do trajo profissional, como tão pouco se questiona o aprumo e correcção do vestuário usado pelos empregados das salas de jogos tradicionais dos casinos. O que se equaciona, perante a regulamentação legal desse trajo, é a intangibilidade, em parâmetros constitucionais, do direito que esses trabalhadores são titulares à conformação da sua aparência pessoal externa.
Tem este direito a ver com o livre desenvolvimento da personalidade dos seus titulares e, nessa medida, com a garantia das suas identidade e integridade, sendo certo que o direito geral de personalidade radica no princípio da dignidade da pessoa humana que o artigo 1º da Constituição proclama.
De resto, em caso dotado de certa afinidade com o presente, em que se apreciava a eventual inconstitucionalidade de norma que sujeitava o pessoal adstrito ao Regulamento dos Transportes em Automóveis a apresentar-se em serviço devidamente uniformizado e barbeado, o Tribunal Constitucional entendeu não se estar perante o direito à imagem, garantido pelo nº 1 da Constituição, mas sim face ao direito à determinação da aparência externa, incluído no direito geral de personalidade, constitucionalmente garantido (cfr. acórdão nº 6/84, publicado no Diário da República, II Série, de
2 de Maio de 1984). Como então se escreveu, o direito em referência, relacionado com a dignidade da pessoa humana, implica um mínimo de dignidade, respeitando a susceptibilidade dos outros, o seu decoro, os seus conceitos de uma certa respeitabilidade, o direito a não ser afrontada com situações que molestem na maneira de estar na vida e de conviver – o que tem a ver, em última instância, com os direitos de personalidade, inerentes à própria pessoa humana.
Assim, e hoje de modo mais explicitamente evidenciado na redacção do nº 1 do artigo 26º da Constituição advinda da IV Revisão Constitucional, a liberdade geral de acção, que o direito ao desenvolvimento da personalidade subentende, veda ao legislador dispor do 'espaço interno' no qual cada indivíduo 'pertence a si próprio' – e que constitui o núcleo essencial de conformação privada da vida – mas nem por isso é incompatível com limitações, que não só haverão de respeitar o princípio da proporcionalidade, 'assim assegurando o conteúdo da liberdade de acção em face dos princípios materiais que o pretendam limitar', como terão essas limitações de ser adequadas, necessárias e não alheadas da relação com o fim prosseguido, 'exigindo-se uma apreciação da relação entre o sacrifício da liberdade em questão e o princípio que o justifica', a ser 'tanto mais estrita quanto mais a intervenção legislativa tocar formas elementares de manifestação de liberdade de acção humana, ou, em particular, aspectos de personalidade' (cfr. Paulo Mota Pinto, 'O Direito ao Livre Desenvolvimento da Personalidade', in Portugal-Brasil Ano 2000, obra colectiva, Coimbra, 1999, pág.223).
3.4. - Nesta perspectiva, que se acolhe, não se vê, no entanto, que o uso obrigatório do trajo profissional – só parcialmente contestado – colida com a autonomia pessoal e o livre desenvolvimento da personalidade, afrontando o nº 1 do artigo 26º da Constituição.
A configuração desse trajo constitui uma exigência ou condicionamento imposto indiscriminadamente a todos os empregados das salas de jogos dos casinos, não permitindo que se gerem suspeições razoáveis sobre a idoneidade moral desses trabalhadores e, ao invés, assumindo-se como meio de eliminar ou atenuar, antecipada e preventivamente, suspeições que sobre eles recaiam eventualmente, o que lhes preserva a respectiva idoneidade moral, o bom nome e a reputação.
Não se surpreende, deste modo, que a impugnada imposição legal acolha um sinal distintivo tomado por terceiros como degradante ou humilhante para quem o use, nem tão pouco para os próprios, de modo a representar-se como irrazoável limitação a essa faceta do direito à própria aparência que complementa a personalidade de cada um.
4. - A questão da constitucionalidade das normas dos artigos
138º a 143º da Lei do Jogo.
4.1. - No dizer dos requerentes, as alterações introduzidas pelo Decreto-Lei nº 10/95 no texto primitivo destas normas – o do Decreto-Lei nº
422/89 – significam a aprovação de um regime que para os trabalhadores se tornou
'bastante mais gravoso': se, por um lado, deixou de se dispor sobre o procedimento disciplinar até então aí previsto, por outro lado criou-se um sistema contra-ordenacional dotado de coimas 'cuja diferença de amplitude entre a máxima e a mínima é enorme', convertidas, no cômputo geral, em 'pesadas penas'.
Consideram os requerentes ter ocorrido violação do disposto na alínea d) do nº 1 e nºs 2 e 3 do artigo 168º da Constituição, na redacção anterior à IV Revisão Constitucional, a que hoje corresponde o artigo
165º.
Segundo observam, não se deu cumprimento ao disposto nos artigos 4º e 5º da Lei nº 16/79, de 26 de Maio – diploma que estabelece o regime de participação das organizações de trabalhadores na elaboração da legislação do trabalho (por lapso evidente designam o diploma como decreto-lei) - , e também não se mostram parlamentarmente credenciadas as alterações feitas, uma vez que não foram objecto da prévia autorização legislativa da Assembleia da República.
4.2. - O requerimento inicial começa por arguir a falta de cumprimento do disposto nos artigos 4º e 5º citados, designadamente no tocante à publicação dos projectos e propostas de nova legislação laboral e aos prazos para a sua apreciação pública, o que – alega-se – configura vício de procedimento do diploma que introduziu as alterações na ordem jurídica, significando falta de audiência dos representantes dos trabalhadores na sua elaboração.
Suposto que as normas em causa integram, todas elas, legislação de trabalho , a verdade é que a afirmação é contrariada pela expressa referência contida no preâmbulo do Decreto-Lei nº 10/95, onde consta que 'foram ouvidos os sindicatos e a associação das empresas concessionárias das zonas de jogo'.
Não pode, na verdade, dar-se como provada a ocorrência de tal vício.
Com efeito, a jurisprudência do Tribunal Constitucional tem-se pronunciado, a este respeito, no sentido de o direito de participação das organizações de trabalhadores no processo de produção legislativa, lato sensu entendida, dever ser explicitamente referenciado como observado, sob pena de se presumir, se bem que ilidivelmente, que a audição das associações sindicais interessadas, afinal, não ocorreu (assim, v.g., os acórdãos nºs. 451/87, 15/88,
93/92, 124/93, 229/94, 362/94, publicados na I Série do Diário da República, de
14 de Dezembro de 1987, 3 de Fevereiro de 1988, 28 de Maio de 1992, 3 de Março de 1993, 23 de Abril e 15 de Junho de 1994, respectivamente).
Não é este o caso dos autos, como se retira da expressa menção preambular.
De qualquer modo, e como se observou noutro aresto deste Tribunal, a exigência de intervenção formal no procedimento legislativo e, bem assim a publicitação do processo participativo, tal como vêm contempladas na Lei nº 16/79, ou no Decreto-Lei nº 45-A/84, de 3 de Fevereiro, é matéria posicionada a nível infra-constitucional, não gerando, enquanto tal, vício de inconstitucionalidade (cfr. acórdão nº 430/93, publicado no Diário citado, I Série-A, de 22 de Outubro de 1993).
4.3. - Resta saber se a iniciativa legislativa sob censura carecia de autorização parlamentar por se incluir no âmbito da alínea d) do nº 1 do artigo 168º: 'regime geral de punição das infracções disciplinares, bem como dos actos ilícitos de mera ordenação social e o respectivo processo'.
Ora, as normas em causa definem a infracção de certos deveres ou a prática de certos comportamentos como contra-ordenações e estabelecem as correspondentes coimas; ou seja, não 'interferem' na definição da natureza do ilícito ou no tipo de sanções e seus limites, nem tão pouco nas linhas gerais da tramitação processual a seguir para aplicação dessas sanções, sendo certo que a competência exclusiva do Parlamento se circunscreve, neste caso, ao regime geral.
É ao Parlamento que cabe determinar o regime geral desta matéria, competindo ao Governo um espaço de desenvolvimento da produção normativa da sua competência que não afronte as linhas estruturantes do regime geral.
A jurisprudência do Tribunal Constitucional tem, de resto, perfilhado este entendimento: ao Governo compete, concorrentemente com a Assembleia da República, definir, alterar e eliminar contra-ordenações e, bem assim, modificar a sua punição, enquanto constitui matéria reservada do Parlamento, integrando o regime geral do ilícito de mera ordenação, a definição da natureza do ilícito contra-ordenacional, a definição do tipo de sanções aplicáveis às contra-ordenações e a fixação dos respectivos limites e das linhas gerais da tramitação processual a seguir para a aplicação concreta de tais sanções, como, por exemplo, se decidiu nos acórdãos nºs. 56/84 e 74/95, publicados no Diário da República, I Série, de 9 de Agosto de 1984 e II Série, de 12 de Junho de 1995, bem como no acórdão nº 472/97, ainda inédito.
Permite o exposto afirmar que cabe na competência legislativa governamental própria a 'modificação' de ilícitos disciplinares em ilícitos de mera ordenação social, como é o caso. Ponto é que os regimes gerais de cada um desses tipos de ilícito não sejam postos em causa.
Ora, no requerimento inicial não se arguem especificamente eventuais soluções, consagradas nas normas em causa, que contrariem o 'regime geral', seja do ilícito disciplinar, seja do ilícito contra-ordenacional, limitando-se os requerentes a pretender que tais normas, genericamente, carecem de autorização parlamentar – o que, em face do já exposto, conduz à inverificação do apontado vício.
Sem embargo, sempre se acrescentará que, analisadas as normas na especialidade, não se vê que elas ultrapassem os limites do 'regime geral' do ilícito contra-ordenacional.
Assim, e designadamente:
- não o ultrapassam no tocante aos montantes das coimas que estabelecem, uma vez que os limites mínimo e máximo delas – situando-se, respectivamente, entre 30.000$00 e 300.000$00 (artigo 138º, nº 1), 10.000$00 e
100.000$00 (artigo 139º, nº 1), 50.000$00 e 500.000$00 (artigo 140º, nº 1),
50.000$00 e 500.000$00 artigo 141º, nº 1) e 10.000$00 e 100.000$00 (artigo 142º, nº 1) – estão dentro dos definidos, não só pelo Decreto-Lei nº 244/95, de 14 de Setembro (que deu ao Decreto-Lei nº 433/82, de 27 de Outubro, contendo o 'Regime geral das contra-ordenações', a sua actual redacção), mas já pelo Decreto-Lei nº
356/89, de 17 de Outubro, do qual constava a redacção daquele 'Regime geral' em vigor à data da emissão do Decreto-Lei nº 10/95 (que é de 10 de Janeiro) – limites, estes últimos, que eram, respectivamente, de 500$00 e 500.000$00;
- por outro lado, tão-pouco o ultrapassam no que se refere à sanção acessória do nº 1 do artigo 143º (interdição temporária do exercício da profissão), já que tal sanção se enquadra dentro do disposto no artigo 21º, nº 1, alínea b), do dito 'Regime geral'. Com efeito, aí se prevê justamente a possibilidade de a lei, simultaneamente com a coima, determinar esse tipo de sanção (cfr. para uma situação algo semelhante, o acórdão deste Tribunal nº 69/90, publicado no Diário da República, II Série, de 17 de Julho de
1990). III
Em face do exposto, o Tribunal Constitucional decide não declarar a inconstitucionalidade, com força obrigatória geral, das normas dos artigos 36º, nº 2, alínea d), 80º, 82º, alínea c), parte final, e 138º a 143º do Decreto-Lei nº 422/89, de 2 de Dezembro, na redacção que lhes foi dada pelo Decreto-Lei nº 10/95, de 19 de Janeiro. Lisboa, 17 de Outubro de 2000 Alberto Tavares da Costa Maria Fernanda Palma Maria dos Prazeres Pizarro Beleza José de Sousa e Brito Maria Helena Brito Vítor Nunes de Almeida Artur Maurício Paulo Mota Pinto Bravo Serra Messias Bento Guilherme da Fonseca José Manuel Cardoso da Costa