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Procº nº 100/2000.
2ª Secção. Relator:- BRAVO SERRA.
I
1. Sociedade C..., Ldª, impugnou a liquidação da quantia de Esc.
9.161.177$00 que lhe foi exigida pela Câmara Municipal de Vila Nova de Gaia a título de taxa municipal de urbanização pelo licenciamento de obras de construção particulares e de harmonia com o Regulamento de Taxas Municipais de Urbanização aprovado por deliberação camarária de 3 de Dezembro de 1990 e homologado por deliberação da respectiva Assembleia Municipal datada de 10 de Janeiro de 1991.
Por sentença de 27 de Outubro de 1999, lavrada no 2º Juízo do Tribunal Tributário de 1ª Instância do Porto, foi a impugnação considerada procedente.
Para tanto, e no que ora releva, nessa sentença escreveu-se assim:-
'...............................................................................................................................................................................................................................................................
Nos termos do art. 11º al. a) da Lei 1/87, de 06.01 (vulgo, Lei das Finanças Locais), em vigor à data da liquidação, os municípios podem cobrar taxas por realização de infra-estruturas urbanísticas.
Também o Regime Jurídico dos Loteamentos Urbanos, aprovado pelo Dec.-lei n.º 448/91, de 29.11, com as alterações introduzidas pela Lei n.º
26/96, de 01.08, estabelece a sujeição ao pagamento de taxas pela realização de infra-estruturas urbanísticas, não havendo lugar ao pagamento de quaisquer mais valias ou compensações do que as aí previstas no art. 16º (cf. art. 32º).
Nos termos do art. 242º da CRP, as autarquias locais dispõem de poder regulamentar, sendo a aprovação de regulamentos da competência das assembleias municipais sob proposta ou a pedido de autorização da câmara: art. 39º n.º 2 al. a) do Dec.-lei n.º 100/84, de 29.03, na redacção dada pela Lei n.º 18/91, de
12.06.
Prescreve ainda o art. 115º n.º 7 da CRP que os regulamentos devem indicar expressamente as leis que visam regulamentar ou que definem a competência subjectiva ou objectiva para a sua emissão (sublinhado nosso).
Neste contexto, tem o Tribunal Constitucional vindo a pronunciar-se, repetidamente, no sentido da inconstitucionalidade formal dos regulamentos que não contenham indicação expressa da lei habilitante, ou seja, da lei que visa regulamentar ou que lhes definem a competência, por violação do referido art.
115º n.º 7.
E, parafraseando Gomes Canotilho e Vital Moreira «Isto é assim, mesmo quando seja possível identificar a lei habilitante, pois a função da exigência de identificação expressa consiste não apenas em disciplinar o uso do poder regulamentar (obrigando o Governo e a Administração a controlarem, em cada caso, a habilitação legal de cada regulamento) mas também a garantir a segurança e a transparência jurídicas, sobretudo relevante à luz da principiologia do Estado de direito democrático.
Ora, analisado o Regulamento de Taxas Municipais de Urbanização, cuja cópia integral faz de fls. 59 a 77 destes autos, constata-se não conter o respectivo texto a indicação da lei habilitante.
Nesta perspectiva, é tal regulamento formalmente inconstitucional, incumbindo a este Tribunal a recusa da aplicação de qualquer das suas normas.
Consequentemente, porque fundamentada em norma formalmente inconstitucional, a liquidação da taxa aqui em causa não pode subsistir na ordem jurídica, impondo-se a respectiva anulação.
...............................................................................................................................................................................................................................................................'
2. Da sentença de que alguns passos se encontram transcritos recorreu para o Tribunal Constitucional o Representante do Ministério Público, o que fez por intermédio de requerimento do seguinte jaez:-
'O Representante do Ministério Público junto deste juízo, vem, nos termos dos art. 70, nº 1, alinea a, 72.º nº 1, alinea a e 72.º, nº 3 da Lei nº 28/82, de
15/11, interpor recurso da, aliás, douta sentença de fls. 81 e segs, relativamente à parte em que foi recusada, por inconstitucionalidade, a aplicação das normas, as quais se me afiguram ser, atenta a não indicação explicita de nenhuma e por mero palpite, as dos artigos 2º., alinea b). 5º do regulamento de fls. 60 e segs. e respectiva tabela anexa.
...............................................................................................................................................................................................................................................................'
Tendo-se, já neste Tribunal, convidado o recorrente a precisar o requerimento de interposição de recurso, dados os termos que no mesmo se surpreendiam, o Ex.mo Procurador-Geral Adjunto veio aos autos indicar que o recurso se deverá reportar 'à recusa de aplicação, com fundamento em inconstitucionalidade formal, decorrente de violação do artigo 115º, nº 7, da Constituição da República Portuguesa, das normas constantes dos artigos 1º, 2º, alínea b), 4º e 5º do Regulamento da Taxa Municipal de Urbanização da Câmara Municipal de Vila Nova de Gaia, enquanto definem a natureza e fins, a incidência e o cálculo da impugnada taxa, liquidada nos autos à recorrida'.
Determinada a feitura de alegações, rematou o recorrente a por si formulada com as seguintes alegações:-
'1º - Constando da ‘justificação’ da proposta regulamentar da taxa municipal de urbanização da Vila Nova de Gaia expressa menção da lei habilitante do regulamento que a aprova - e não havendo nos autos qualquer elemento que permita duvidar de que foi dada normal publicidade a tal texto, conjuntamente com o próprio articulado do regulamento, facultando-se aos interessados livre acesso ao documento que os incorpora -, deve considerar-se cumprido o requisito formal exigido pelo actual nº 8 do artigo 112º da Constituição da República Portuguesa.
2º - A exigência de que, nos regulamentos independentes, se mencione a lei que define a competência objectiva e subjectiva para a sua emissão, não implica a necessária especificação do órgão autárquico competente para a respectiva aprovação, bastando que de tal norma legal se infira com segurança qual a matéria a regulamentar e qual a pessoa colectiva pública legitimada para a edição das normas regulamentares.
3º - Como se decidiu no acórdão nº 639/95 do Plenário deste Tribunal Constitucional, é lícito às autarquias locais o estabelecimento e cobrança de taxas de urbanização, como contrapartida da efectiva realização de infra-
-estruturas urbanísticas que visem facilitar a normal utilização das obras por eles realizadas, na sequência de anterior licenciamento.
4º - Tais receitas - independentemente do modo ‘presumido’ como são calculadas, com base em índices estabelecidos em regulamento - têm a natureza e estrutura sinalagmática, não se configurando como ‘impostos’, cujo estabelecimento está obviamente vedado às autarquias locais.
5º - A eventual não realização efectiva e pontual pela autarquia da contrapartida ou contraprestação que decorre do pagamento da referida taxa de urbanização, não a transmuta em imposto, apenas facultando ao particular a via da acção de incumprimento ou de restituição das quantias pagas.
6º - Termos em que deverá proceder o presente recurso'.
De seu lado, a recorrida Sociedade C... Ldª, concluiu a sua alegação do seguinte modo:-
'1- A exigência constitucional prevista no art.º 115.º nº 7 (actual
112.º nº 8) CRP visa garantir a segurança e a transparência jurídicas.
2 - O regulamento que não cita a lei habilitante, em termos de os destinatários ficarem a saber qual a norma ou normas que definem a competência subjectiva e objectiva para a sua emissão, padece de inconstitucionalidade formal.
3 - Para que esta exigência seja cumprida é necessário que do próprio texto do regulamento conste a identificação da lei habilitante, quer subjectiva, quer objectiva.
4 - A justificação da lei habilitante constante da mera proposta de regulamento é insusceptível de cumprir esse requisito constitucional.
5 - Mesmo assim, essa proposta apenas indica as normas da lei de Finanças Locais e não à norma que atribui competência subjectiva à Câmara Municipal
6 - A taxa de urbanização ajuízada não pode ter o tratamento jurídico- -constitucional das taxas, mas o do imposto, e só a Assembleia da República ou o Governo por ela autorizado) a pode criar.
7 - A Taxa de urbanização ajuizada constitui contribuição ou tributo especial, sendo uma contribuição para maiores despesas.
8 - O pagamento da taxa de urbanização não dá direito a exigir do município que ele proceda ás correspondentes obras de manutenção e conservação nem ele se compromete a fazê-lo, se não a médio prazo, como, de resto, se confessa na justificação da proposta do Regulamento em causa.
9 - Além disso, o valor da taxa liquidada è manifestamente desproporcionado e, nenhuma relação tem com o custo do serviço prestado.
10 - Os critérios de determinação do montante da taxa elevam esta para 9.161.177$00 o que é absolutamente desproporcionado ao aumento de despesas que o município tem que suportar em consequência da obra que o recorrente quer fazer'.
Cumpre decidir.
II
1. As normas de cuja apreciação no presente aresto se cura encontram-se incluídas no denominado Regulamento de Taxas Municipais de Urbanização, aprovado na sessão da Assembleia Municipal de Vila Nova de Gaia ocorrida em 10 de Janeiro de 1991 na sequência de uma proposta aprovada pela respectiva Câmara Municipal em reunião ordinária de 3 de Dezembro de 1990, sendo que tal Regulamento foi publicitado por intermédio de «edital» datado de 18 de Janeiro de 1991 e entrou em vigor decorridos dez dias deste última data.
Como se alcança dos autos, na aludida proposta, emanada da Câmara Municipal de Vila Nova de Gaia, foi efectuada uma «nota justificativa» onde, por entre o mais, se referia que '[n]o entanto e porque os encargos a satisfazer não podem definir-se caso a caso por forma incontroversa, o meio mais equitativo para melhorar a situação actual servindo a prazo o maior número de munícipes, é o da aplicação da TAXA MUNICIPAL de URBANIZAÇÃO pela realização de infraestruturas urbanísticas, ao abrigo da Lei das Finanças Locais (alínea a) do artigo 11º da Lei 1/87 de 6 de Janeiro)'.
Contudo, no Regulamento aprovado pela Assembleia Municipal daquele concelho em 10 de Janeiro de 1991 e no «edital» que o publicitou e a que acima se fez referência, não se lobriga qualquer indicação da «lei» (tomada esta no sentido substancial) habilitadora da respectiva emissão.
Na verdade, pode ler-se no mencionado «edital», no que ora releva:-
'...............................................................................................................................................................................................................................................................
FAZ PÚBLICO com vista ao conhecimento geral dos habitantes do Concelho, que a Câmara Municipal da sua presidência aprovou o Regulamento de Taxas Municipais de Urbanização, na sua reunião ordinária de 3 de Dezembro passado, regulamento que foi igualmente aprovado na Sessão da Assembleia Municipal realizada no dia 10 de Janeiro de 1991 e que é do teor seguinte: REGULAMENTO DE TAXAS MUNICIPAIS DE URBANIZAÇÃO Artº. 1º. - NATUREZA E FINS Constitui TAXA MUNICIPAL DE URBANIZAÇÂO (TMU) a contraprestração devida ao Município pelas utilidades prestadas aos particulares para realização ou beneficiação das infra-estruturas urbanísticas consequentes às operações de Loteamento, Construção e Ampliação de edifícios e ainda de mudanças de utilização dos edifícios, designadamente as constantes nos Planos de Actividades. Artº. 2º. - INCIDÊNCIA A TAXA MUNICIPAL DE URBANIZAÇÂO incide sobre as seguintes operações: a) - Loteamento; b) - Construção de Edifícios; c) - Ampliação de edifícios existentes; d) - Alteração da utilização de edifícios existentes;
................................................................................................................................................................................................................................................................ Artº. 4º. - CÁLCULO DA TMU
1. O cálculo da TMU resulta da aplicação da seguinte fórmula: TMU (esc.)=S (m2) x C (esc./m2) x [(I 1 x Y) + (I 2 x W)] em que: S (M2) - é a superfície total de pavimentos prevista na operação, medida pelo extradorso das paredes exteriores, destinados ou não à habitação, excluindo anexos, garagens e pavimentos de vão de cobertura não habitáveis. C (esc./m2) - é o custo de construção por metro quadrado de área bruta de acordo com o referido no nº 7 da Portaria 828/88 de 29/12, aplicado à habitação a custos controlados. I 1 e I 2 - coeficientes que dependem do tipo de operação sobre que incide a TMU; (I 1 aplicado aos loteamentos e I 2 às construções, ampliações ou alterações de uso).
y - é um factor dependente da localização do loteamento por zonas do Concelho.
w - é um factor que depende do tipo de utilização das áreas construídas ou a construir.
2. - Os limites das zonas do Concelho a que se refere i factor Y, deverão ser aprovados pela Câmara Municipal quando se justificar a alteração dos respectivos valores por zona, tal como o estabelece a alínea b) do Artigo 6º.
3. - Os coeficientes e factores previstos no número anterior terão os seguintes valores: a) - C = 33.700$00 (para vigorar em 1991 até à publicação da Tabela anual que o actualize) (1). b) I 1 = 0,00 quando se trate da operação de construção, ampliação ou alteração de uso. c) - I 1 = 0,010 quando se trate de operações de loteamento. d) - I 2 = 0,00 quando se trate de operações de loteamento. e) - I 2 = 0.035 quando se trate de operações de construção, localizadas em lotes aprovados com base nos Decretos-Lei 289/73 ou 400/84 e que tenham sido sujeitos ao pagamento da anterior Taxa Municipal de Urbanização, aprovada em Outubro de 1988. f) - I 2 = 0.045 quando se trate de operações de construção, ampliação ou alteração de uso com excepção das localizadas em lotes aprovados pelos D.L.
289/73 ou 400/84 e que tenham sido sujeitos ao Pagamento da anterior Taxa Municipal de Urbanização, aprovada em Outubro de 1988. g) - y = 1,00 dentro do perímetro urbano da cidade. h) - y = 1,00 nas Orlas Marítima e Fluvial. i) - y = 1,00 nas restantes áreas do Concelho. j) - W = 0.50 quando se destine a habitação unifamiliar em que S/< 250 m2, ou a habitação multifamiliar quando a área bruta por fogo for inferior a 120 m2, incluindo em qualquer dos casos a áreas de garagem adestrita a cada habitação. l) - W = 0,80 quando se destine à restante habitação, indústria, armazéns e equipamentos colectivos, incluindo os de interesse turístico. m) - W = 1 ,00 quando se destine a comércio ou outros fins não previstos nas alíneas anteriores. Artº. 5º. TABELA DE APLICAÇÃO DA TMU
1. A fim de facilitar a determinação da TMU, a Câmara Municipal publicará anualmente e de acordo com os critérios do Artigo 4º, nºs 1 a 3, uma tabela de aplicação da TMU.
2. A tabela de cálculo da TMU a aplicar no ano de 1991 e até à publicação da Tabela anual que a substituirá, consta do anexo a este Regulamento.
3. O montante da Taxa a cobrar é o que resulta do produto da superfície total de pavimentos e licenciar (S) pelo valor da Tabela da TMU, em função do tipo de operação e da parcela a urbanizar, da área geográfica e do uso a licenciar.
4. Quando for dada à fracção ou ao prédio utilização diversa da inicialmente prevista e/ou quando se proceder à sua ampliação, será cobrada no momento da emissão da nova licença de utilização e/ou ampliação, a diferença entre o valor inicialmente pago e o que seria devido pala nova utilização e/ou pela totalidade da área resultante da ampliação nos termos do disposto no nº 3 deste Artigo, não havendo em qualquer caso lugar a reembolso por parte da Câmara Municipal.
5. Quando a ampliação de construção respeitar a edifícios existentes ou licenciados com três pisos ou mais (excluindo caves), correspondendo essa ampliação ao aumento do número de pisos, o montante da taxa a cobrar calculado nos termos do nº 3 deste Artigo, deverá ser agravado pela aplicação do factor correctivo 2,0.
................................................................................................................................................................................................................................'
2. A normação acima transcrita não é, indubitavelmente, de perspectivar como uma normação que unicamente detém eficácia jurídica dirigida à administração autárquica de Vila Nova de Gaia por forma a reger seus aspectos puramente organizatórios e esgotando, assim, os seus efeitos no interior do serviço, antes apresentando uma eficácia «externa» directamente repercutível nos munícipes, mais concretamente, em quem pretenda levar a efeito algumas das actividades relacionadas com loteamento, construção de edifícios, ampliação de edifícios existentes e alteração da utilização de edifícios existentes (cfr., Afonso Queiró, Teoria dos Regulamentos, na Revista de Direito e Estudos Sociais, XXVIII, 5 e seguintes, e Coutinho de Abreu, Sobre os Regulamentos Administrativos e o Princípio da Legalidade, 99).
Em consequência, o Regulamento das Taxas Municipais de Urbanização sub specie, porque necessariamente ligado a uma lei que o deva preceder [cfr. a alínea a) do artº 11º da Lei nº 1/87, de 6 de Janeiro, e a alínea a) do artº 8º do Decreto-Lei nº 94/84, de 29 de Março, vigentes ao tempo da edição de tal Regulamento], deveria citá-la, justamente por força do comando vertido no nº 7 do artigo 115º da versão da Constituição decorrente da Lei Constitucional nº
1/89, de 8 de Julho.
2.1. Na verdade, tem, de há muito e a este respeito, o Tribunal Constitucional assumido uma jurisprudência segundo a qual a exigência constante daquela norma do Diploma Básico não é dirigida unicamente aos regulamentos do Governo, dos órgãos das Regiões Autónomas ou das autarquias locais, antes abarcando todos os órgãos da Administração a quem a lei confira competência regulamentar, exigência essa que, no fundo, visa que se torne ostensiva e explicitamente garantida a subordinação de toda a actividade administrativa (e, no caso, regulamentar) à lei (princípio da primariedade ou da precedência de lei), deste modo sendo constitucionalmente ilegítimos todos os regulamentos que não observem aquela imposição (cfr., v.g., os Acórdãos números 76/88, publicado na 1ª Série do Diário da República de 21 de Abril de 1988, 268/88, idem, 2ª Série, de 21 de Dezembro de 1988, 196/94, idem, idem, de 19 de Maio de 1994,
319/94, idem, idem, de 3 de Agosto de 1994, 375/94, idem, idem, de 10 de Novembro de 1994, e 457/94, idem, 1ª Série, de 4 de Janeiro de 1995, cujas considerações seria fastidioso aqui repetir; cfr., ainda, Gomes Canotilho e Vital Moreira, Constituição da República Portuguesa Anotada, 3ª edição, 514 e seguintes, que, expressamente, referem que a dupla exigência de precedência de lei e do dever de citação da lei habilitante 'torna ilegítimos não só os regulamentos carecidos de habilitação legal mas também os regulamentos que, embora com provável fundamento legal, não individualizam expressamente este fundamento').
Ressalta ainda daquela jurisprudência (cfr., designadamente, o citado Acórdão nº 319/94 e os Acórdãos números 63/88, publicado nos Acórdãos do Tribunal Constitucional, 11º volume, 645 e seguintes, 253/88, in 2ª Série do Diário da República de 9 de Fevereiro de 1989, e 160/93, nos Acórdãos do Tribunal Constitucional, 24º volume, 381 e seguintes) que será de aceitar que a menção da lei habilitante, embora não deva ser efectuada de modo tácito, possa sê-lo de modo implícito ou indirecto.
3. Ora, no Regulamento em crise, que, como se viu, foi aprovado na sessão da Assembleia Municipal ocorrida em 10 de Janeiro de 1991, não consta, minimamente que seja, qualquer indicação de onde se extraia, directa ou indirectamente, implícita ou explicitamente, qual a lei definidora da competência do órgão de que emanou tal Regulamento e, bem assim, qual a lei que habilitaria a emissão de normas com o conteúdo das ora em causa.
E nem se diga que para tal efeito seria bastante o passo constante da «nota justificativa» (acima transcrita) da proposta que serviu de base ao dito Regulamento e que foi levada a efeito pelo executivo da autarquia em causa.
É que, por uma banda, daquele Regulamento - que, afinal, consubstancia o corpo normativo que se intenta saber se obedece à prescrição vertida no nº 7 do artigo 115º da Lei Fundamental - não consta qualquer «nota explicativa» tal como a que se surpreende na aludida proposta, bem como do mesmo não consta uma qualquer outra asserção de onde se pudesse extrair, por um lado, qual a lei atributiva da competência à Assembleia Municipal de Vila Nova de Gaia para editar as normas respeitantes às taxas municipais de urbanização cujas natureza, fins, incidência e cálculo ali foram estipuladas e, de outro, qual a lei permissora daquela estipulação.
Por outra banda, tendo em conta o edital a que acima se fez referência e que publicitou o indicado Regulamento, é por demais claro que os destinatários das normas ora em questão ficam totalmente desprovidos do conhecimento da lei habilitante, assim se não alcançando os valores da certeza e transparência que o preceito constitucional ínsito no nº 7 do artigo 115º do Diploma Básico visa acautelar.
Juízo idêntico ao agora formulado foi, aliás, também seguido já por este Tribunal no seu Acórdão nº 509/99 publicado na 2ª Série do Diário da República de 17 de Março de 2000.
E, alcançado que é um tal juízo de inconstitucionalidade formal, inútil se torna avaliar se o Regulamento em apreço padece, ou não, de inconstitucionalidade orgânica.
III
Em face do exposto, o Tribunal decide:-
a) Julgar formalmente inconstitucionais, por violação do nº 7 do artigo 115º da Constituição, na versão decorrente da Lei Constitucional nº 1/89, de 8 de Julho, as normas constantes dos artigos 1º, 2º, alínea b), 4º e 5º do Regulamento das Taxas Municipais de Urbanização aprovado na Sessão de 10 de Janeiro de 1991 da Assembleia Municipal de Vila Nova de Gaia e, em consequência,
b) Negar provimento ao recurso.
Lisboa, 17 de Maio de 2000 Bravo Serra Guilherme da Fonseca Paulo Mota Pinto José Manuel Cardoso da Costa