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Processo nº 1085/98
3ª Secção Relatora: Maria dos Prazeres Beleza
Acordam, na 3ª Secção do Tribunal Constitucional:
1. U... instaurou, no Tribunal de Competência Genérica de Macau, contra os herdeiros incertos e desconhecidos de V..., F... e L... e o Ministério Público e demais interessados incertos uma acção declarativa ordinária na qual pediu que fosse declarado 'o único e legítimo proprietário do domínio útil' do prédio urbano que identifica, por usucapião (artigos 1287º , 1316º, 1260º a 1263º e
1295º do Código Civil). Para o efeito, alega, em síntese, que o comprou a F... e a sua mãe, UC..., por documento particular, em 4 de Maio de 1973, data desde a qual exerceu 'à vista de toda a gente e sem oposição de ninguém, ininterruptamente, (...) em nome próprio a condição de proprietário do domínio
útil'. Contestando, o Ministério Público veio, em síntese, e apenas no que interessa ao presente recurso, opor que, não dispondo de 'título que legitimasse o domínio, permitindo, assim, considerar o prédio como propriedade privada (...), o terreno
é considerado vago, integrando-se no domínio privado do Território – art. 7º da Lei nº 6/80, de 5/7 (Lei de Terras). Pelo que, sobre o mesmo não poderão ser adquiridos direitos por usucapião – art. 8º da Lei de Terras.' De qualquer modo, e apesar de o autor não ter invocado o disposto no artigo 5º da mesma Lei, na redacção introduzida pela Lei nº 2/94/M, de 4 de Julho, do qual resultaria que, se o autor se encontrasse, efectivamente, 'na posse pública, contínua, pacífica e de boa fé, há mais de 20 anos, do prédio cujo domínio útil pretende usucapir (...)' se presumiria 'o seu aforamento pelo Território e que o respectivo domínio útil' seria 'adquirível por usucapião, nos termos da lei civil', o Ministério Público sustentou ainda que nunca seria 'adquirível por usucapião o domínio útil dos prédios cuja extensão (...) exceda em 10% a área ocupada pelos edifícios que nela estejam incorporados'. No caso, sendo de 63 m2 a área de construção e de 31 m2 a área descoberta, nunca poderia o autor beneficiar da aquisição que pretende. Veio então U... 'reduzir o (...) pedido para a aquisição, por usucapião, do domínio útil da totalidade da área coberta do prédio acrescida de 6,3 m2 (10% de
63 m2) da área descoberta', ao que o Ministério Público respondeu que 'o que resulta da Lei é que sempre que a área descoberta tenha extensão superior a 10% da área ocupada pelos edifícios que nela estejam incorporados, o prédio não é usucapível'. Opôs-se ainda à redução do pedido, que considerou não admissível. O Tribunal aceitou a redução do pedido e julgou a acção procedente, declarando o autor 'proprietário do domínio útil do prédio (...), prédio esse com 63 m2 de
área coberta com construção e 6,3 m2 de área descoberta (...)'. Salientou que solução diferente, além do mais, 'violaria frontalmente os arts. 13º e 62º, nº 1 da Constituição da República Portuguesa.' O Tribunal Superior de Justiça de Macau, porém, decidindo o recurso interposto pelo Ministério Público, julgou a acção improcedente e absolveu os réus do pedido. Conforme entendeu, o acolhimento do pedido do autor pressuporia a
'divisibilidade do imóvel pelas diversas parcelas que o integram o que não pode ocorrer.' Considerou que, 'exigindo a lei que a área descoberta do prédio não corresponda a mais de 10% da área ocupada pelos edifícios nele incorporados, tomou essa exigência como um dos requisitos essenciais para que possa funcionar a presunção legal de aforamento pelo Território, permissiva da possibilidade de aquisição por usucapião'. Não haveria, então, sequer, que falar em 'desrespeito dos princípios ou direitos consagrados na Constituição da República, uma vez que do que aqui se trata é única e exclusivamente cumprir um preceito legal limitador do exercício de um direito, que nada tem a ver, pois, com regras constitucionais que se restringem ao reconhecimento de tal direito, e nada mais'. Recorreu então U... para o Tribunal Constitucional, invocando a al. b) do nº 1 do artigo 70º da Lei nº 28/82, de 15 de Novembro, nos termos do requerimento de fls. 121. Convidado a completá-lo, pelo despacho de fls. 122, veio esclarecer que 'o presente recurso tem por objecto a decisão de aplicação da norma do nº 1 do artigo 2º da Lei 2/94/M na interpretação que à mesma foi dispensada pelo Douto Acórdão do Tribunal Superior de Justiça de Macau, e, concretamente, enquanto tal interpretação sustenta a não usucapibilidade do domínio útil de terrenos cuja área de logradouro exceda em mais de dez por cento a área ocupada por edifícios nele incorporados'. Em seu entender, esta 'interpretação viola as normas e princípios constantes dos artigos 13º, 18º, nº 3 e 62º da Constituição da República Portuguesa (...)'. Acrescentou ainda que suscitara a questão da inconstitucionalidade, inicialmente levantada oficiosamente pela sentença da 1ª Instância, nas contra-alegações de recurso para o Tribunal Superior de Justiça de Macau. O Tribunal Superior de Justiça de Macau não admitiu o recurso de constitucionalidade, considerando que não se podia entender ter 'sido levantada no decurso do processo, nos termos em que a expressão é tida pelo artº 70º, nº
1, al. b), da Lei nº 28/82, de 15 de Novembro (...)', nos termos constantes do despacho de fls. 128, confirmado pelo acórdão de fls. 147. Pelo Acórdão nº 489/98 do Tribunal Constitucional, de fls. 194, foi todavia julgada procedente a reclamação de fls. 133, pelo que o recurso veio a ser admitido.
2. Nas alegações, em síntese, o recorrente reafirmou que a interpretação da norma contida no nº 1 do artigo 2º da Lei 2/94/M perfilhada pelo acórdão recorrido viola, por um lado, a tutela constitucional do direito de propriedade e, por outro, o princípio da igualdade. Quanto ao primeiro, fundamentalmente porque equivaleria, como foi referido pela sentença da 1ª Instância, a uma expropriação sem indemnização; quanto ao segundo, e como também salientou aquela sentença, porque discriminaria de forma injustificada, arbitrariamente, aqueles que detivessem a posse de um prédio cujas áreas, coberta e descoberta, se contivessem dentro do limite dos 10% e aqueles que, com igual posse, ultrapassassem esse limite. Ora a verdade é que é possível, relativamente a estes, reduzir aos limites legais a área descoberta a adquirir por usucapião. Por outro lado, a interpretação adoptada pelo acórdão recorrido violaria ainda a proibição constitucional de leis que restrinjam direitos, liberdades e garantias com efeitos retroactivos, constante do nº 3 do artigo 18º da Constituição. Com efeito, a norma impugnada viria 'negar virtualidade aquisitiva à posse sobre um determinado bem'. Finalmente, admitindo que venha a entender-se que a interpretação adoptada pelo acórdão recorrido tenha sido 'imposta segundo as regras e princípios de conformação do procedimento metódico geral da interpretação jurídica (...), não estando afastada a sindicância de Vossas Excelências, estaria a mesma, como de imediato se fará notar, arredada da possibilidade de conservação da norma legal em questão por recurso a um princípio de interpretação da lei conforme a constituição, devendo a mesma, pura e simplesmente, ser pronunciada inconstitucional. A nota imediatamente antes enunciada levará, aliás, a que, subsidiariamente, vá pedida a declaração de inconstitucionalidade da norma do nº
1 do artigo 2º da Lei 2/94/M'. O Ministério Público, nas contra-alegações, começando por observar que o objecto do recurso consiste 'na norma do artigo 2º, nº 1, da citada Lei nº 2/94/M, tal como foi interpretada e aplicada na decisão recorrida – a proferida pelo Tribunal Superior de Justiça de Macau: e tal interpretação traduziu-se, afinal, em considerar que não é viável, em processo declaratório comum, operar a divisão material do prédio, em termos de se mostrar respeitado o limite físico de 10% estabelecido naquela norma legal, mediante destacamento de tal parcela, realizada unilateralmente pelo autor perante os serviços cadastrais'. Seriam as características do Território que explicariam as especialidades que a Lei de Terras define, por confronto com o regime do Código Civil, para a aquisição de direitos reais de gozo sobre imóveis. E, em rigor, não estaria em causa a 'legitimidade constitucional de tais especificidades de regime (...), discutindo-se apenas a forma idónea e adequada para se operar a 'redução quantitativa da área usucapível', de modo a não resultar excedido o limite físico de 10% da área construída'. Assim, a norma impugnada em nada ofende 'o preceito constante do artigo 62º, nº
1, da Lei Fundamental'; não está em causa a propriedade, mas tão somente, a posse do autor, não podendo 'inferir-se daquele preceito da Constituição da República Portuguesa a ideia de que ao possuidor deve ser sempre reconhecido o direito de usucapião sobre o imóvel possuído, através da aplicação de um regime-regra, estabelecido em geral na lei civil.' Só deveria, assim, confrontar-se a norma em causa com o princípio da igualdade; e, nesta perspectiva, não se afigura 'solução arbitrária ou discricionária' a de 'não poder ter lugar na acção declaratória intentada, mediante delimitação ou
'destacamento' de certa parcela, realizada unilateralmente pelo autor'. E não é arbitrária porque seria ao autor que, de acordo com o critério geral de repartição do ónus da prova, caberia demonstrar 'que a área não construída do imóvel não excede o limite físico decorrente do preceituado no citado artigo 2º, nº 1', não competindo 'ao tribunal, na acção escolhida pelo autor, proferir decisão que pressuponha ou dirima a questão da 'divisibilidade do imóvel pelas diversas parcelas que o integram'. Em seu entender, 'nada obsta a que o A. possa, através dos procedimentos adequados e perante as competentes entidades, proceder ao desmembramento de um prédio que originariamente se configurava como unitário, demonstrando que se trata de prédio divisível e destacando dele precisamente a parcela que' se conformasse 'com os limites quantitativos fixados naquele artigo 2º', tornando desta forma 'viável a pretendida aquisição por usucapião'. A improcedência da acção instaurada não o impediria, como decorre do disposto no artigo 673º do Código de Processo Civil. Conclui, portanto, pela não inconstitucionalidade da norma impugnada.
3. Não tem, porém, razão o Ministério Público, no que toca è definição da norma que, tendo sido efectivamente aplicada pelo Tribunal Superior de Justiça de Macau, constitui o objecto do presente recurso. Com efeito, nada no acórdão recorrido permite concluir que só por razões, no fundo, de natureza processual é que a acção foi julgada improcedente. O que o Tribunal Superior de Justiça de Macau decidiu foi, diferentemente, que a procedência do pedido pressuporia 'a divisibilidade do imóvel pelas diversas parcelas que o integram o que não pode ocorrer'. Expressamente afirmou que a lei
(em concreto, o nº 1 do artigo 2º da Lei nº 2/94/M) considerava a exigência de que 'a área descoberta do prédio não corresponda a mais de 10% da área ocupada pelos edifícios nela incorporados (...) como um dos requisitos essenciais par que possa funcionar a presunção legal de aforamento pelo Território, permissiva da possibilidade de aquisição por usucapião'. Ou seja: da interpretação da decisão recorrida decorre que se entendeu que só ocorria a presunção de aforamento pelo Território se a área descoberta não excedesse em 10% a área descoberta. Se esse limite fosse excedido, a presunção – e, portanto, a possibilidade de aquisição do domínio útil por usucapião – não se verificaria. Só esta interpretação, aliás, explica a absolvição do pedido, e não da instância, consequência a que a escolha da via processual errada leva. Constitui, assim, objecto do presente recurso a norma constante do nº 1 do artigo 2º da Lei 2/94/M na interpretação segundo a qual não é possível a aquisição por usucapião do domínio útil de prédios urbanos cuja área de logradouro exceda em mais de dez por cento a área ocupada pelos edifícios nela incorporados, interpretação perfilhada e aplicada pelo Acórdão do Tribunal Superior de Justiça de Macau e acusada de inconstitucional pelo recorrente, por violação 'das normas e princípios constantes dos artigos 13º, 18º, nº 3 e 62º da Constituição da República Portuguesa'. Não é possível, na verdade, atender ao pedido subsidiário, formulado nas alegações de recurso. Conforme decorre da lei (artigos 69º da Lei nº 28/82, de
15 de Novembro e 684º do Código de Processo Civil e tem sido afirmado por este Tribunal (cfr. a título de exemplo, o acórdão nº 243/97 deste Tribunal), nas alegações o recorrente pode restringir o objecto do recurso, mas não ampliá-lo.
4. Está, assim, apenas em causa saber se infringe ou não a lei fundamental a interpretação que o Tribunal Superior de Justiça de Macau deu ao seguinte preceito do artigo 2º da Lei nº 2/94/M, de 4 de Julho:
'1. A extensão dos prédios urbanos a que se refere o nº 4 do artigo 5º da Lei nº
6/80/M, na redacção dada por esta Lei, não pode exceder em dez por cento a área ocupada pelos edifícios que nela estejam incorporados'. O nº 4 do artigo 5º para onde se faz a remissão, por sua vez, dispõe que
'4. Não havendo título de aquisição ou registo deste, ou prova do pagamento de foro, relativo a prédio urbano, a sua posse por particular, há mais de vinte anos, faz presumir o seu aforamento pelo Território e que o respectivo domínio
útil é adquirível por usucapião nos termos da lei civil.' Não vem agora ao caso entrar na apreciação das divergências e dificuldades levantadas sobre a possibilidade de aquisição, por usucapião, do domínio útil dos prédios, quer do domínio público, quer do domínio privado do Território de Macau, nem avaliar da real alteração que a Lei nº 2/94/M introduziu, neste ponto, na Lei nº 6/80/M, expostas e comentadas, desenvolvidamente, por ANTUNES VARELA, em A aquisição de imóveis por usucapião no Teritório de Macau, na Revista de Legislação e de Jurisprudência, anos 126º e 127º, e em comentário ao assento do Tribunal Superior de Justiça de Macau de 18 de Outubro de 1995, na Revista cit., anos 129º e 130º e por Jorge Castelo Branco, em Domínio privado, domínio público e usucapião de terrenos vagos do Território de Macau, in Revista Jurídica de Macau, A questão das Terras em Macau, nº especial de 1997, pág. 477 e segs. Apenas há que situar a norma em crise no contexto da Lei de Terras de 1980. Com efeito, o artigo 8º da Lei nº 6/80/M, na redacção anterior à que lhe foi dada pela Lei nº 2/94/M, proibia a aquisição de direitos 'por meio de usucapião ou acessão imobiliária' relativamente aos terrenos do domínio público e do domínio privado do Território. A Lei nº 2/94/M, todavia, veio excepcionar, através da alteração deste artigo
8º, os casos previstos no artigo 5º – ou seja, aqueles em que tenha havido concessão do domínio útil, por aforamento, a particulares, mantendo todavia o Território a titularidade do domínio directo, como decorre da leitura do (novo) nº 3 do artigo 5º referido, segundo o qual 'O domínio útil de prédio urbano objecto de concessão por aforamento pelo Território é adquirível por usucapião, nos termos da lei civil'. A presunção atrás transcrita, constante do nº 4 deste mesmo artigo 5º, tem, assim, como efeito que, em casos de falta de título de aforamento, ou de registo, se vem, então, proteger a situação daqueles que, por um longo período de tempo (mais de vinte anos) tiveram a posse correspondente, facultando-lhes a respectiva aquisição por usucapião. Nada de particular existe, aliás, na aquisição por usucapião de um direito real sobre um imóvel por virtude da posse.
É, porém, necessário indagar a razão de ser da limitação legal definida pelo já citado nº 1 do artigo 2º da Lei nº 2/94/M, já referida, quanto à extensão da
área que pode ser adquirida por esta via. Não foi discutida, neste recurso, a constitucionalidade do limite de 10% em si mesmo considerado. Aliás, como se disse, o pedido inicialmente formulado na acção foi reduzido de acordo com ele. Questiona-se aqui, tão somente, a interpretação dada pelo Tribunal Superior de Justiça de Macau a esta limitação legal. Para o Tribunal Superior de Justiça de Macau, se a área descoberta não exceder em 10% a área do edifício (ou dos edifícios) nela incorporados, a aquisição pode operar-se, verificados os demais requisitos legais; se exceder, não há aquisição em porção nenhuma, nem do edifício, nem do terreno circundante.
É esta interpretação que o recorrente considera lesiva dos princípios e das normas constitucionais que refere.
Na verdade, se porventura se poderá compreender a limitação fixada tendo em conta as especificidades de Macau – em particular, 'a reduzida extensão territorial e a alta densidade demográfica, a quase inexistência de explorações agrárias (...), a construção na vertical e a saturação das partes velhas da cidade', a par de todas as outras características apontadas, tal como estas, no preâmbulo da Lei nº 6/80/M como justificação para o regime específico que consagrou, já se não afigura aceitável a solução do 'tudo ou nada' que o Tribunal Superior de Justiça de Macau adoptou, do ponto de vista do princípio da igualdade, constitucionalmente garantido.
Da inúmera jurisprudência deste Tribunal quanto às exigências deste princípio decorre, como é sabido, que apenas se proíbem discriminações arbitrárias, ou seja, tratamento desigual não materialmente fundado (ver, por exemplo, o acórdão nº 340/92, publicado no Diário da República, II Série, de 17 de Novembro de 1992, ou o acórdão nº 185/98, publicado no mesmo Diário da República, II Série, de 26 de Março de 1998).
É o que sucede no caso presente. Com efeito, a interpretação adoptada coloca as seguintes alternativas: ou o caso concreto se enquadra dentro do limite legalmente definido, podendo o domínio útil ser adquirido por usucapião, ou, pela simples razão de ser ultrapassado esse limite, o detentor vê a sua situação totalmente desprotegida à luz do direito, podendo, a qualquer momento, ser privado da mera detenção do prédio pelo Território. Ou seja: se duas pessoas exercerem, há mais de vinte anos, a mesma posse sobre dois prédios, em igualdade de condições, uma vê a sua situação juridicamente tutelada e consolidada, nos termos previstos no artigo 4º da Lei nº 2/94/M (celebração do contrato de aforamento com o Território), porque a área do prédio não construída não excede mais de 10% da área da parte edificada e a outra vê-se impossibilitada de legitimar, à face do Direito, a sua posse pela única e exclusiva razão de ser proporcionalmente maior o logradouro de que dispõe, sem lhe ser permitido reduzi-lo aos limites legais.
É uma discriminação não fundada materialmente, incompreensível, quer do ponto de vista das razões do regime especial das Terras vigente em Macau, quer da perspectiva que informou o legislador de 1994, cujos intuitos de regularização de situações de facto e de protecção dos detentores se depreendem da mera leitura das alterações que introduziu no diploma de 1980.
A norma impugnada neste recurso viola, consequentemente, o princípio da igualdade (artigo 13º da Constituição).
Assim, decide-se:
a) Julgar inconstitucional, por violação do princípio da igualdade, consagrado no artigo 13º da Constituição, a norma constante do nº 1 do artigo 2º da Lei 2/94/M, de 4 de Julho, na interpretação segundo a qual não permite a aquisição por usucapião do domínio
útil de qualquer parte de prédios urbanos sempre que a área do logradouro exceda em mais de dez por cento a área ocupada pelos edifícios nela incorporados;
b) Consequentemente, julgar procedente o recurso, devendo a decisão recorrida ser reformulada de acordo com o juízo de inconstitucionalidade. Lisboa, 26 de Maio de 1999 Maria dos Prazeres Pizarro Beleza Messias Bento José de Sousa e Brito Alberto Tavares da Costa José Manuel Cardoso da Costa