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Acórdão 518/99ACTA
Aos vinte e dois de Setembro de mil novecentos e noventa nove, em sessão plenária do Tribunal Constitucional, achando-se presentes o Exmº. Conselheiro Presidente José Manuel Moreira Cardoso da Costa e os Ex.mos Conselheiros Artur Maurício, Messias Bento, Guilherme da Fonseca, Vítor Nunes de Almeida, José de Sousa e Brito, Alberto Manuel Tavares da Costa, José Manuel Bravo Serra, Maria Fernanda Palma, Maria dos Prazeres Beleza, Luís Nunes de Almeida e Maria Helena de Brito, foram trazidos à conferência – ao abrigo do disposto no nº 5 do artigo 12º da Lei nº 49/90, de 24 de Agosto – os presentes autos de apreciação da constitucionalidade e legalidade de referendo local.
Após debate e votação, foi, pelo Ex.mo Presidente, ditado o seguinte ACÓRDÃO Nº 518/99
I. Relatório.
1. O presidente da assembleia de freguesia da Moita, do município de Alcobaça, veio apresentar requerimento, em que, 'ao abrigo da Lei nº 49/90, de
24 de Agosto' pede a este Tribunal para 'autorizar e legalizar a realização de uma consulta local sobre a adesão da população da freguesia à sua desanexação do concelho de Alcobaça e respectiva mudança para o concelho da Marinha' (trata-se, obviamente, do concelho da Marinha Grande).
Juntou cópia do requerimento, de 26 de Agosto último, susbscrito por três membros dessa assembleia de freguesia, a solicitar a convocação de uma reunião extraordinária da mesma, tendo como único ponto da ordem de trabalhos a
'discussão, aprovação e marcação de uma consulta à população da freguesia sobre a anexação da mesma ao concelho da Marinha Grande'; bem como cópia da acta (com o número sessenta e nove) dessa sessão extraordinária da referida assembleia, realizada em 6 do mês corrente.
Tudo, por outro lado, foi remetido a este Tribunal por ofício do requerente, no qual se diz que a questão a colocar aos cidadãos eleitores será a seguinte: Concorda com a mudança da freguesia da Moita para o concelho da Marinha Grande?
II. Fundamentos.
2. O número de membros da assembleia de freguesia da Moita, do município de Alcobaça, é de nove (como pode apurar-se através da publicação Eleições para os órgãos das autarquias locais – 1997, editada pelo STAPE, p.
218).
Ora, da acta da dita sessão dessa assembleia, de 6 do corrente, consta que nela estiveram estiveram presentes todos esses seus membros, à excepção de um; e consta igualmente haver sido 'aprovado por unanimidade marcar uma consulta à população' – o que não pode, evidentemente, deixar de entender-se como respeitando à 'consulta' cuja realização constituía o objecto da reunião da assembleia.
Por outro lado, muito embora o requerimento acima referido se apresente, formalmente, apenas como para convocação de uma reunião extraordinária da assembleia de freguesia – tendo como objecto a matéria ou o assunto que no mesmo se indica – pode, com um mínimo de benevolência, aceitar-se que, dada a natureza dessa matéria ou desse assunto, tal requerimento incorpore já, implícita mas verdadeiramente, uma proposta para a realização da 'consulta' nele mencionada. Admitido isto, estaremos então, pois, diante de uma 'proposta' apresentada exactamente por um terço dos membros da assembleia de freguesia da Moita. Por outro lado ainda, não há-de atribuir-se qualquer relevo
(negativo) ao facto de, tanto nesse requerimento-proposta, como no requerimento dirigido a este Tribunal pelo presidente da freguesia da Moita, continuar a falar-se (como já se deixou perceber) de uma 'consulta' local – quando a qualificação constitucional é agora a de 'referendo' (a qual, no caso, só vem utilizada, acessoriamente, no ofício de remessa subscrito pelo requerente).
Sendo assim – e atentas ainda as datas do requerimento a que acabou de aludir-se e da sessão da assembleia – concluir-se-á que alguns dos requisitos procedimentais, definidos na Lei nº 49/90 [ lei essa que, editada embora para regular as antes designadas 'consultas locais', se há-de efectivamente continuar a considerar em geral aplicável (como este Tribunal sublinhou, por exemplo, no seu Acórdão nº 391/98, publicado no Diário da República, II Série, de 9 de Novembro de 1998) aos agora denominados 'referendos' locais] , exigidos para a realização do referendo em apreço, se acham devidamente cumpridos: é o caso dos estabelecidos nos artigos 6º, nº 2, 8º, alínea b), e 10º.
3. Não obstante o que vem de ser dito, é manifesto que o requerimento do presidente da assembleia de freguesia da Moita não pode ser admitido – e isso, desde logo, porque não foi cumprido outro requisito do procedimento a observar para a deliberação da realização de um referendo local: trata-se, agora, do estabelecido no nº 1 do artigo 9º, também da Lei nº 49/90, segundo o qual as propostas de realização desses referendos, apresentadas por quem disponha de direito ou legitimidade para tanto, 'devem conter as perguntas a submeter aos cidadãos eleitores'. A essencialidade deste requisito procedimental é óbvia: só com a sua observância, na verdade, é possível deliberar consciente e objectivamente sobre a realização do referendo; mas, para além disso, também só com a sua observância ficará o correspondente órgão deliberativo em condições de dar cumprimento ao exigido no artigo 7º, ainda da Lei nº 48/90, sobre a 'formulação' das perguntas. E porque assim é, não é a falta desse requisito, tão pouco, suprível pelo enunciado apenas do objecto do referendo, ainda quando, porventura, este seja tal que dele decorra já, necessariamente, o conteúdo da pergunta: dada a razão de ser do requisito em causa, ele só se satisfaz com o seu exacto cumprimento
'formal', traduzido na inclusão, na proposta, do 'teor' (como justamente, e não por acaso, diz a lei) da pergunta. Ora, consoante já pode inferir-se do que ficou relatado, da dita 'proposta'
(tida por incorporada no requerimento de convocação da assembleia de freguesia da Moita) não consta expressamente o teor da pergunta a submeter a referendo – sendo que ele tão pouco consta da acta da reunião da assembleia ou do requerimento inicial (o que, aliás, sempre seria, em qualquer dos casos insuficiente), e apenas figura no ofício, supra mencionado, do presidente da assembleia de freguesia da Moita. Eis, por conseguinte, quanto logo bastaria para não admitir o requerimento em apreço e a realização do referendo a que o mesmo se reporta.
4. Há, porém, uma outra e decisiva razão para indeferir liminarmente o requerimento do presidente da assembleia de freguesia da Moita – e essa razão é da ilegalidade do referendo a que ele respeita, ilegalidade essa decorrente do objecto ou matéria do mesmo referendo.Com efeito: a) Nos termos do artigo 240º da Constituição, as autarquias locais só podem submeter a referendo dos respectivos cidadãos eleitores 'matérias incluídas na competência dos seus órgãos'. É esse o teor do preceito desde a última revisão constitucional, a qual, assim, eliminou a exigência, que, a tal respeito, nele antes se fazia, de que se devia tratar-se de matéria de 'exclusiva' competência desses órgãos. Por força dessa alteração da lei fundamental, deixou de haver obstáculo constitucional de princípio a que um referendo local possa versar sobre matéria que, sendo também (e até primacialmente) da competência de outros entes ou
órgãos, caiba igualmente, a algum título, ainda mesmo que só consultivo, na dos
órgãos do poder local. Simplesmente, no preceito constitucional citado acrescenta-se, ao passo transcrito, uma remissão para a lei - à qual cumprirá determinar, mais precisamente, os 'casos', os 'termos' e a 'eficácia' em e com que o referendo local pode ter lugar. Ora, a verdade é que na Lei nº 49/90 – a qual, como já se disse, há-de ter-se como permanecendo em geral aplicável aos, agora,
'referendos' locais, e que não foi ainda objecto de alteração depois da revisão constitucional de 1997 - persiste, no nº 1 do seu artigo 2º, o condicionamento, que a Constituição antes punha à admissibilidade desses referendos, de só poderem eles versar sobre matéria da competência 'exclusiva' dos órgãos autárquicos. Restará assim saber – como se pôs em relevo no Acórdão nº 390/98 deste Tribunal
(Diário da República, II Série, de 9 de Novembro de 1998) – 'se se deve ter por implicitamente revogado nessa parte o nº 1 do artigo 2º da Lei nº 49/90 ou se, desaparecido o obstáculo constitucional, a proibição legal ainda se mantém'. b) Ainda, porém, que a resposta a esta pergunta deva ir no primeiro sentido (ou seja, no de que a norma legal está prejudicada pela Constituição) – uma coisa, porém, é certa: e é a de que uma assembleia de freguesia só poderá deliberar a realização de um referendo aos respectivos cidadãos eleitores, acerca da
'transferência' da mesma freguesia do município a que pertence para outro, se houver norma (que já não será agora, evidentemente, a Lei nº 49/90) a prever a intervenção, ainda que apenas 'consultiva', dos órgãos do poder local, e, mais especificamente, dos órgãos desse nível autárquico, no procedimento de reordenamento administrativo do território em que tal transferência se traduz. Mas não só isso: prevista essa intervenção, uma consulta referendária aos cidadãos eleitores da freguesia, destinada a determinar 'vinculadamente' (cfr. artigo 5º da Lei nº 49/90) a posição a assumir pelos respectivos órgãos autárquicos sobre a questão, só poderá ainda ter lugar desde que já estejam verificados os pressupostos ou as condições e tenha chegado o tempo – tudo conforme a lei estabelecer – do exercício, por esses órgãos, da correspondente
'competência'. Tal é o entendimento ou a doutrina que este Tribunal já deixou estabelecida no citado Acórdão nº 390/98 (versando sobre hipótese não idêntica, mas situada no mesmo domínio temático): na verdade, e como, recordando essa doutrina, se disse, depois, no Acórdão nº 113/99 (ainda não publicado), antes de chegado aquele momento os órgãos autárquicos em causa não 'dispõem' verdadeiramente de tal competência c) Pois bem: no artigo 164º, alínea n), da Constituição inclui-se na reserva absoluta da competência legislativa parlamentar a matéria da 'criação, extinção e modificação de autarquias locais e respectivo regime, sem prejuízo dos poderes das regiões autónomas': é assim indiscutível que a deliberação sobre a desanexação de freguesias de um município e a sua anexação a outro compete em exclusivo (isto é, sem possibilidade sequer de delegação no Governo) à Assembleia da República (ressalvada a competência dos órgãos regionais autónomos, a qual não vem agora ao caso). Mas a Constituição, no seu artigo 249º, também dispõe que 'a criação ou a extinção de municípios, bem como a alteração da respectiva área, é efectuada por lei, precedendo consulta dos órgãos das autarquias abrangidas'. Ora, traduzindo-se a 'transferência' de freguesias entre municípios justamente na
'alteração da área' destes, óbvio é que logo a lei fundamental assegura, aos
órgãos da freguesia ou freguesias envolvidas nesse eventual processo de reordenamento territorial, o direito (uma 'competência') de participação consultiva. Esta previsão constitucional já terá tido, porém, tradução e concretização ao nível legal? d) Numa análise muito estrita das coisas, poderá eventualmente sustentar-se que não – já que não se conhece disposição legal que directa e expressamente preveja, defina e regule a participação dos órgãos autárquicos num procedimento visando a 'transferência' de freguesias (ou a 'recomposição' de municípios)
É certo que na Lei nº 11/82, de 2 de Junho, sobre a 'Criação e extinção de autarquias locais', se prevê, no artigo 3º, alínea d), que a Assembleia da República, 'na apreciação das respectivas iniciativas deve, ter em conta', inter alia, 'os pareceres e apreciações expressos pelos órgãos do poder local'; e como, para além disso, no artigo 1º dessa Lei, ao definir-se o respectivo objecto, se diz que 'compete à Assembleia da República legislar sobre a criação ou extinção das autarquias locais e fixação dos respectivos limites'
(sublinhou-se, como é óbvio, a parte final), bem poderia ver-se naquele primeiro preceito uma previsão genérica da 'participação' consultiva dos órgãos autárquicos em certa espécie de procedimentos legislativos que abrangeria, afinal, ainda o que agora está em causa. Simplesmente, poderia logo obtemperar-se que esta seria uma leitura 'alargada' da alínea d) do artigo 3º, conjugada com o artigo 1º, da Lei nº 11/82, e não consentida pelas situações que visa expressamente contemplar, a saber, a
'criação e extinção' de autarquias: a referência do seu artigo 1º à 'fixação dos limites da circunscrição territorial' haveria, pois, de ser entendida apenas no quadro estrito dessas situações. Mas ainda que – até por um fundamento de semelhança ou identidade de razão – se aceite uma tal leitura, então, na verdade, o que teremos, no caso, será justamente tão-só uma previsão genérica da
'participação consultiva' dos órgãos autárquicos no processo de reorganização territorial das autarquias, abrangendo efectivamente todas as modalidades de tal reorganização, mas carecendo de que o legislador 'defina', quanto a cada uma de tais modalidades, o modo e os termos dessa participação. Ora, o legislador já o fez, indiscutível e inequivocamente, quanto à 'criação' de novas autarquias: assim, nos artigos 5º e 8º, nº 2, da Lei nº 142/85, de 18 de Novembro, quanto aos municípios; e nos artigos 3º, alínea a), e 7º, nº 1, alínea f), da Lei nº 8/93, de 5 de Março, quanto às freguesias. Só que, como estas disposições se reportam, de maneira directa e expressa, tão-só justamente
à 'criação' das correspondentes autarquias, dir-se-á que outras situações de reordenamento territorial autárquico, e nomeadamente a que ao caso importa, não foram ainda contempladas pelo legislador. Eis – nesta visão estrita ou estremada das coisas, e que suponha ser insuficiente, por si só, a indicação constitucional – quanto então bastaria para concluir que as assembleias (ou as juntas) de freguesia ainda não dispõem de competência, sequer consultiva, para pronunciarem-- se sobre a desanexação, dos municípios a que pertencem, das correspondentes autarquias, e para concluir, por conseguinte, pela inadmissibilidade da realização do referendo local ora em apreço. d) Uma tão estrita visão das coisas está longe, porém, de impor-se como necessária. E poderá mesmo sustentar-se que uma atenta análise de todos os dados legais (e constitucionais) que importa ter presentes conduzirá, mais razoavelmente, a outro resultado – no que toca à existência, ou não, de uma regulamentação legal aplicável à participação consultiva dos órgãos autárquicos, não apenas na 'criação' de novas autarquias, mas ainda noutras modalidades de reorganização territorial e, nomeadamente, da agora em causa. Com efeito – e cingindo-nos a esta última – não pode deixar de notar-se, desde logo, que a antes referida Lei nº 142/85, se leva a epígrafe de 'Lei-quadro de criação de Municípios', e se, no seu artigo 1º, enuncia esta 'criação' como seu objecto, já no seu artigo 2º revela um propósito regulamentar bastante mais amplo, ao reportar-se às iniciativas (legislativas) que visem a criação, extinção e modificação dos municípios, e ao indicar os 'factores de decisão' que a Assembleia da República deverá ter em conta na sua apreciação delas. E um tal propósito confirmá-lo-á, depois, o artigo 6º, o qual, sob a epígrafe de
'proibição temporária da criação de municípios', rege também expressamente, como se vê pelo seu nº 1, para a 'extinção' e a 'modificação territorial' destes. Sendo assim, e muito embora nas suas restantes disposições (em particular nas que se reportam à consulta dos órgãos autárquicos) o diploma contemple apenas expressamente a 'criação' de municípios, dir-se-á que tais disposições haverão de ter-se por igualmente aplicáveis a essas outras situações – porventura com as necessárias adaptações. E isso tanto mais - no que respeita às que agora importam - quanto no dito artigo 2º, ao elencarem-se os 'factores de decisão' que o Parlamento deverá ponderar, se começa logo por apontar a vontade das populações abrangidas, expressa através dos órgãos autárquicos representativos, consultados nos termos do artigo 5º desta lei [ é o teor da alínea a) do mesmo artigo] . Só que, se se perfilhar esta outra leitura da Lei nº 142/85, então claro é que a participação consultiva (ou a 'audição') dos órgãos autárquicos nesses outros procedimentos de reorganização territorial há-de seguir exactamente o modo e os termos nela previstos, e dirigidos em primeira linha à 'criação' de municípios. Ora, o que a lei dispõe a esse respeito é o seguinte: – que o projecto ou proposta de lei de criação de novo município deverá obter parecer favorável das assembleias das freguesias a integrar no novo município (artigo 5º); – que, admitido o projecto ou proposta de lei, o Presidente da Assembleia da República
[ ...] ordena a instauração do processo no âmbito da respectiva comissão parlamentar (artigo 7º, nº 1), abertura essa que será comunicada ao Governo, para que este, nos 90 dias seguintes, forneça à Assembleia, sob a forma de relatório (a elaborar por uma comissão constituída nos termos indicados na lei) os elementos susceptíveis de instrução do processo (artigo 7º, nºs 2 e 3); – e que esse relatório, para além dos elementos referidos no nº 1 do artigo 8º, será ainda instruído com cópias autenticadas das actas dos órgãos das autarquias locais envolvidas, ouvidos nos termos do artigo 5º desta lei (artigo 8º, nº 2). Quer isto dizer que – tal como na situação paralela da criação de freguesias, e tal como para essa situação se salientou no Acórdão nº 390/98 e se recordou no Acórdão nº 113/99 – também no caso da criação de municípios a participação dos
órgãos autárquicos, mais precisamente, das assembleias de freguesia, no correspondente processo legislativo, só cabe após iniciado esse processo com a apresentação da correspondente proposta ou do correspondente projecto de lei, e não antes. Pois bem: a entender-se que o regime da Lei nº 142/85 é igualmente aplicável aos casos de 'transferência' de freguesias entre municípios, então, também só depois de apresentado um projecto ou uma proposta de lei visando uma 'transferência' dessa natureza caberá ouvir a respectiva assembleia de freguesia: antes disso (e retomando agora, para o caso, o que atrás se disse em termos genéricos) sempre faltaria a tais órgãos 'competência', stricto sensu (isto é, 'competência' enquanto a faculdade de praticar um acto com relevo ou eficácia jurídica sobre a matéria) para se pronunciar sobre a questão. e) Do que vem de dizer-se, resulta, pois, necessariamente: ou (numa leitura em absoluto literal da lei, e restrita a esta) que os órgãos das freguesias não dispõem (ou não dispõem ainda), pura e simplesmente, de qualquer competência em matéria de 'transferência' da respectiva autarquia para outro município; ou
(numa leitura da lei porventura mais razoável, se não mesmo constitucionalmente imposta) que só a terão no quadro de um processo legislativo que venha a ser aberto na Assembleia da República em ordem a esse objectivo. Donde que – mesmo admitindo, também como hipótese, que, em face da mudança constitucional, se há-de considerar prejudicada a limitação legal dos referendos locais a matérias da competência 'exclusiva' dos respectivos órgãos: v. supra, alínea b) – seguramente, e pelo menos, nunca se poderá considerar como versando matéria da competência dos órgãos da freguesia um referendo sobre a transferência da autarquia para outro município, convocado pela respectiva assembleia previamente a qualquer iniciativa legislativa com esse objectivo, e que não se pré-ordena, consequentemente, a fixar o sentido de qualquer posição que, a tal respeito (a respeito de uma tal iniciativa), essa assembleia haja sido chamada a manifestar. Eis, assim, como não pode deixar de concluir-se que o referendo em apreço, que a assembleia de freguesia da Moita deliberou convocar, é ilegal, em razão da matéria sobre que pretende versar. III. Decisão.
5. Nos termos expostos, e ao abrigo do disposto na alínea a) do nº 3 do artigo
12º da Lei nº 49/90, de 24 de Agosto, o Tribunal Constitucional decide não admitir o requerimento de apreciação da constitucionalidade e da legalidade do referendo local que a assembleia de freguesia da Moita, do município de Alcobaça, na sua sessão extraordinária de 6 do corrente, deliberou realizar, sobre a desanexação dessa freguesia do respectivo município e a sua anexação ao município da Marinha Grande. Artur Maurício Messias Bento Guilherme da Fonseca Vítor Nunes de Almeida José de Sousa e Brito Alberto Tavares da Costa Bravo Serra Maria Fernanda Palma Maria dos Prazeres Pizarro Beleza Luís Nunes de Almeida Maria Helena Brito José Manuel Cardoso da Costa