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Procº nº 495/97.
2ª Secção. Relator:- BRAVO SERRA.
I
1. A..., Ldª, intentou no Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa providência destinada a ser intimado o Presidente do Conselho de Administração do INFARMED - Instituto Nacional da Farmácia e do Medicamento, com o fim de este passar a entregar à requerente determinadas certidões e de lhe facultar a consulta integral de um de dado processo administrativo que correu termos por aquele Instituto, processo esse que se reportava à autorização de introdução no mercado de um medicamento comercializado por uma empresa concorrente da peticionante.
Por sentença de 20 de Janeiro de 1997, foi indeferida a solicitada providência, o que motivou que do assim decidido recorresse a A... para o Supremo Tribunal Administrativo, tendo, na alegação que então formulou, concluido, inter alia:-
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1ª A Lei nº 65/93 objectiva e densifica o direito constitucional dos cidadãos, em geral, ao acesso aos arquivos e registos administrativos, com o consequente princípio da administração aberta consagrado no artº 268º nº 2 da Constituição;
2ª Os artºs 82º e seguintes da LPTA regulam o direito de acesso dos interessados aos documentos administrativos, como acto preparatório de um meio de reacção contra actos da Administração que violem os seus direitos e interesses legalmente protegidos;
3ª Os artºs 82º e seguintes das LPTA cruzam dois direitos constitucionais: o do acesso dos cidadãos aos documentos da Administração com o do uso de meios contenciosos com vista à defesa dos seus direitos e interesses estabelecidos nos nºs 4 e 5 do artº 268º da Constituição:
4ª O âmbito da Lei nº 65/93 é mais amplo do que o dos artºs 82º e seguintes da LPTA, no que respeita à regulamentação do acesso, visto que o segundo abrange apenas os casos em que se pretenda preparar o uso de um meio de reacção;
5ª Os artºs 82º e seguintes da LPTA contêm matéria legal especial em relação à Lei nº 65/93.
6ª A Lei nº 65/93, apesar de ter entrado em vigor posteriormente, não alterou o regime dos artºs 82º e seguintes da LPTA, nos termos do artº 7º nº 3 do Código Civil;
7ª A aplicação da tramitação da Lei nº 65/93 ao caso da informação prévia ao uso dos meios contenciosos inviabilizaria ou dificultaria de forma intolerável esse uso, por incompatibilidade dos prazos decorrentes daquela tramitação com os de interposição de recurso contencioso;
8ª A aplicação dessa tramitação seria, assim, inconstitucional, por violação material do artº 268º nºs 4 e 5 da Constituição;
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14ª O dever funcional de sigilo previsto no artigo 17º do Decreto-Lei nº 72/91 não dá ao INFARMED a possibilidade de recusar a consulta e a passagem de certidões dos documentos em causa neste autos, solicitadas nos termos e para os efeitos do artigo 82 da LPTA, porquanto, se tivesse por objectivo restringir o exercício do direito à informação administrativa nos termos da lei, estaria eivado, não apenas de ilegalidade, mas também de inconstitucionalidade material e formal;
15ª O direito de informação decorrente do artigo 82º da LPTA é um direito prévio e instrumental relativamente ao exercício do direito de recurso contencioso dos actos administrativos e não se confunde com o previsto na Lei nº 65/93, nem com o consagrado nos artigos 61º e seguintes do CPA, configurando-se antes como uma prerrogativa autónoma que traduz a concretização no plano da lei ordinária de dois direitos constitucionalmente consagrados nos números 1, 4 e 5 do artigo
268º da lei fundamental;
16ª Ainda que, contra o que se sustenta, o artigo 82º, nº 1, e nº 3 da LPTA devesse ser interpretado como limitando a divulgação de documentos contendo segredos relativos à propriedade intelectual e segredos comerciais e industriais ou sobre a vida interna das empresas ficou claramente demonstrado que nem em abstracto, nem em concreto, a passagem de certidões dos documentos em causa nestes autos poria em causa a reserva legalmente reconhecida a eventuais segredos dessa natureza;
17ª Mas, ainda que assim não se entenda, a terem o alcance que o INFARMED pretende, o artigo 17º do Decreto-Lei nº 72/91, o artigo 10º da Lei 65/93, o artigo 62º, nº 1 do CPA e o artigo 82º, nº 1 e nº 3 da LPTA seriam materialmente inconstitucionais porquanto não são tão vastos os limites do direito à informação expressamente traçados no artigo 268º, nº 2 da Constituição, nem existem outros direitos constitucionais de carácter fundamental cujo respeito seja posto em causa pelo exercício do direito de acesso aos documentos entregues para instrução dos processos de introdução no mercado de medicamentos;
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2. Por acórdão de 6 de Maio de 1997, concedeu o Supremo Tribunal Administrativo provimento parcial ao recurso, determinando a intimação da entidade recorrida para, em quinze dias, facultar à recorrente a consulta dos documentos integrantes do processo de autorização de introdução no mercado do medicamento em causa nos autos e relativos à composição qualitativa e quantitativa dos respectivos componentes, documentação toxicológica e farmacológica, e providenciar pela passagem de certidões respeitantes aos citados documentos e, bem assim, do pedido a que se reporta o artº 14º do D.L. nº 72/91 e respectiva decisão fundamentada.
Para atingir uma tal decisão, ponderou-se naquele aresto, para o que ora releva:-
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Nos termos dos nºs 2 e 3 do artº 82º da LPTA é afastado o dever das autoridades públicas de facultar a consulta de processos ou documentos e passar certidões quando se trate de matérias secretas ou confidenciais, aí se entendendo serem matérias secretas ou confidenciais 'aquelas em que a reserva se imponha para prossecução de interesse público especialmente relevante, designadamente em questões de defesa nacional segurança interna ou política externa, ou para tutela dos direitos fundamentais dos cidadãos,...'
No caso em apreço e tendo em conta o procedimento administrativo em causa e os documentos que o integram, o que importa primariamente considerar é o direito de informação procedimental tal como se mostra concretizado e regulado no seu exercício, nos artºs 61 a 64º do CPA porque, como vimos, a pretensão do recorrente se reconduz a esse âmbito, e também o citado artº 17º do DL 72/91, que juntamente com o artº 10º da Lei 65/93, vem invocado pela autoridade recorrida a justificar o seu entendimento sobre a limitação do direito à informação do requerente.
Nos termos do artº 62º do CPA ficam sob reserva, como não incluídos nos direitos de consulta e de obter certidões, enquanto integrantes do direito de informação procedimental, os documentos e processos classificados ou que revelem segredo comercial ou industrial ou segredo relativo à propriedade literária, artística ou científica, bem como os dados pessoais, não públicos de terceiros, constantes de documentos nominativos.
O direito à informação é configurado como um direito fundamental do administrado e, de acordo com a doutrina, de natureza análoga aos 'direitos, liberdades e garantias' enunciados na Constituição e sujeito ao respectivo regime (artºs 17º e 18º da CRP).
Como tal, está sujeito às limitações e restrições nos termos da lei estabelecidos.
Tal direito, embora seja, prima facie, um direito sem restrições constitucionalmente explícitas - ressalvadas as que constam do nº 2 do artº 268º da CRP que aqui não têm aplicação - não é um direito absoluto e, assim, quando se encontra em colisão com outros direitos ou bens constitucionalmente protegidos, não está impedida a legitimação da sua restrição, desde logo, no
âmbito do próprio sistema constitucional e da harmonização das respectivas normas.
Ora, no artº 17º do DL nº 72/91, subjacente à classificação como confidenciais dos elementos de instrução dos processos de autorização a que se refere aquele diploma, nomeadamente nos seus artºs 5º e 14º, desencadeados no INFARMED - tal como no artº 62º do CPA e artº 10º da Lei 65/93 e ainda nos artºs
1º e 47º do Código de Propriedade Industrial - está a ponderação de razões relacionadas com a protecção de direitos (de propriedade industrial e de propriedade intelectual e respectivos segredos comerciais e industriais) integrados no direito de propriedade privada, também constitucionalmente assumido como direito fundamental (artº 62º da CRP).
A prevalência que, porventura, dermos a um destes direitos em confronto (direito à informação e direito de propriedade intelectual e industrial e atinentes segredos), implica a postergação do conteúdo essencial do outro; isto é, a aplicação das normas atinentes ao direito à informação exclui as de protecção ao direito de propriedade e vice-versa.
Estaríamos, assim, na presença de uma colisão de direitos consagrados constitucionalmente cujas características não apontam para a existência de uma relação de hierarquia (uma vez que pertencem à mesma categoria de direitos fundamentais) nem de generalidade e especialidade.
Só através de uma casuística ponderação, com vista a uma possível harmonização dos referidos direitos em causa, nomeadamente através do critério metódico do melhor equilíbrio possível entre direitos colidentes poderá ser solucionada a questão dando a possível satisfação ao interesse invocado pela requerente, sem desvendar ou violar a confidencialidade dos documentos que porventura contenham segredos comerciais ou industriais e se mostrem incorporados no processo em causa.
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A aferição da sigilosidade ou confidencialidade dos documentos a que o particular pretende aceder deve ser feita, como reconhece a requerente, em relação a cada tipo de documento em concreto e não, em geral a todos os documentos que acompanham o processo de autorização de introdução do medicamento no mercado.
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3. É deste aresto que vem , pela A..., interposto o vertente recurso, pretendendo, por seu intermédio, a apreciação da
(in)constitucionalidade das normas constantes dos artigos 17º do Decreto-Lei nº
72/91, de 8 de Fevereiro, 62º do Código de Procedimento Administrativo, 10º da Lei nº 65/93, de 26 de Agosto, na redacção conferida pela Lei nº 8/95, de 29 de Março, e 83º, nº 3, da Lei de Processo nos Tribunais Administrativos, aprovada pelo Decreto-Lei nº 267/85, de 16 de Julho, esclarecendo, na sequência de convite que, para o efeito, lhe foi formulado, que tal apreciação deveria incidir numa interpretação daquelas normas segundo a qual o 'direito geral à informação', o 'direito à informação procedimental' e o 'direito instrumental à informação', extraídos do artigo 268º da Constituição, 'podiam ser restringidos pela lei ordinária por razões de protecção de segredos comerciais, de segredos industriais, de segredos sobre a vida interna das empresas ou segredos relativos
à propriedade literária, artística ou científica'.
Determinada a feitura de alegações, rematou a recorrente a por si formulada com as seguintes «conclusões»:-
'a) os artigos 17º do Decreto-Lei nº 72/91, 10º da Lei nº 65/93, 62º do CPA e
82º da LPTA, na interpretação que lhes é dada pelo acórdão recorrido, excluem do direito à informação administrativa determinados documentos integrados no procedimento de autorização de introdução no mercado de medicamentos, com fundamento na necessidade de proteger a propriedade industrial e a propriedade intelectual e respectivos segredos comerciais e industriais; b) os artigos 17º do Decreto-Lei nº 72/91, 10º da Lei nº 65/93, 62º do CPA e 82º da LPTA, com a interpretação que lhes é dada pelo Supremo Tribunal Administrativo no acórdão recorrido, são materialmente inconstitucionais, por violação do artigo 268º nº 1, nº 2, nº 4 e nº 5 e do artigo 18º, nº 2 e nº 3 da Constituição, porquanto: i) os números 1, 2 e 4 do artigo 268º da Cons- tituição reconhecem o direito fundamental de acesso e de informação administrativa e as condições e limites do seu exercício relativa- mente a diversas situações de interesse dos administrados, a saber, o direito procedimen- tal de informação, o direito geral de acesso e o direito de informação instrumental da tutela jurisdicional efectiva, em particular, do direito de interposição de recurso conten- cioso; ii) de acordo com o artigo 268º nº 2 da Cons- tituição, apenas podem ser impostas restrições explícitas ao exercício do direito de informa- ção administrativa com fundamento na tutela dos valores e direitos aí exaustivamente enumerados - segurança interna e externa, investigação criminal e intimidade dos cidadãos; iii) são também apenas estas e não outras as restrições que podem ser estabelecidas ao direito de informação procedimental e instru- mental reconhecida nos números 1 e 4 do artigo 268º da Constituição; iv) da interpretação dada aos artigos 17º do Decreto-Lei nº 72/91, 10º da Lei nº
65/93, 62º do CPA e 82º da LPTA, decorre necessáriamente a restrição do exercício do direito à informação administrativa - em qualquer uma das suas vertentes subjectivas - relativamente a documentos que não podem ser qualificados como confidenciais por razões de tutela da segurança interna e externa, da investigação criminal e da intimidade dos cidadãos e, consequentemente também a limitação do direito fundamental de tutela jurisdicional, em particular, de recurso contencioso contra quaisquer actos administrativos; v) mesmo admitindo, por recurso à teoria das restrições implícitas, que o direito de informação pudesse ser restringido para tutela de outros direitos fundamentais constitucio- nalmente consagrados, em particular, do direito de propriedade privada, esta restrição não poderia justificar a exclusão absoluta do direito à informação sobre certas categorias de documentos com fundamento na necessidade de proteger segredos comerciais e industriais que de modo algum se podem qualificar como direitos de propriedade, ou como manifestações de qualquer direito de propriedade, em especial, da propriedade industrial e intelectual, direitos que, em todas as suas vertentes, não podem ser postos em causa pela divulgação ou pela publicidade; vi) ainda que, por recurso à aplicação da teoria das restrições implícitas, o direito de informação pudesse ser limitado para tutela de outros direitos fundamentais constitucional- mente consagrados, em particular, dos segredos comerciais e industriais relacionados com a propriedade industrial e intelectual, esta restrição não poderia por si só justificar a exclusão absoluta do direito à informação sobre certos documentos ou categorias de documentos, porquanto tal restrição é inadequada à protecção da propriedade industrial e comercial ou à salvaguarda de qualquer das suas manifestações e incompatível com o artigo 18º, nº 2 da Constituição; vii) ainda que, por recurso à aplicação da teoria das restrições implícitas, o direito de informação pudesse ser limitado para tutela de outros direitos fundamentais constitucional- mente consagrados, em particular, dos segredos comerciais e industriais relacionados com a propriedade industrial e intelectual, esta restrição não poderia por si só justificar a exclusão absoluta do direito à informação sobre certos documentos ou categorias de documentos, porquanto tal restrição é desnecessária à protecção da propriedade industrial ou comercial ou à salvaguarda de qualquer das suas manifestações e incompatível com o artigo 18º, nº 2 da Constituição; viii) ainda que, por recurso à aplicação da teoria das restrições implícitas, o direito de informação pudesse ser limitado para tutela de outros direitos fundamentais constitucional- mente consagrados, em particular, dos segredos comerciais e industriais relacionados com a propriedade industrial e intelectual, esta restrição não poderia por si só justificar a exclusão absoluta do direito à informação sobre certos documentos ou categorias de documentos, porquanto tal restrição é incompatível com o artigo 18º, nº 3 da Constituição, afectando o núcleo essencial do direito de recurso contencioso e do direito à informação administrativa; c) tem pois de concluir-se que o artigo 17º do Decreto-Lei nº 72/91, o artigo
62º do CPA, o artigo 10º da Lei nº 65/93 e o artigo 82º da LPTA, na medida em que permitam recusar o acesso a documentos apresentados para instrução de processos de autorização de introdução no mercado de medicamentos, com fundamento na protecção de direitos de propriedade industrial e de propriedade intelectual, ou na protecção de segredos comerciais e industriais, são materialmente inconstitucionais por violarem os artigos 18º, nºs 2 e 3, e 268º, nºs 1, 2, 4, e 5 da Constituição; d) o artigo 17º do Decreto-Lei nº 72/91, o artigo 62º do CPA, o artigo 10º da Lei nº 65/93 e o artigo 82º da LPTA, permitem, por parte de qualquer directamente interessado, ou titular de um interesse legítimo, maxime quando pretenda garantir a tutela jurisdicional dos seus direitos, consultar e obter certidões ou documentos apresentados para instrução de processos de autorização de introdução no mercado de medicamentos, excepto se tais documentos se referirem à segurança interna e externa, à investigação criminal e à intimidade da vida das pessoas, ou se a sua divulgação incondicional diminuir o conteúdo essencial de outro direito fundamental, o que nunca acontece quando este, por natureza, não puder ser posto em causa por qualquer divulgação ou publicidade, como sucede com o direito de propriedade.'
De seu lado, o Presidente do Conselho de Administração da INFARMED concluiu a sua alegação do seguinte modo:-
'1ª - Os dispositivos legais em questão não padecem da alegada inconstitucionalidade por não verificação do disposto no art. 268º, nº 2 da Constituição uma vez que não implica qualquer restrição ao direito de informação procedimental não autorizada pela Lei Fundamental;
2ª - Consubstanciando tão-somente uma explicita- ção dos limites imanentes do direito em causa, concretização que a Constituição não apenas permite como impõe para harmonização dos bens e valores nela tutelados;
3ª - Ainda que de uma restrição se tratasse sempre a mesma se encontraria conforme ao disposto no art. 268º/2 da Constituição, assumindo manifestamente as vestes de um preceito necessário, adequado e proporcional aos objectivos de tutela dos direitos de propriedade intelectual e industrial que pretende prosseguir'.
Cumpre decidir.
II
1. Na sequência da decisão tomada em Plenário deste Tribunal no Acórdão n.º 254/99 (proferido no processo n.º 456/97, ainda inédito e de que se junta fotocópia), que não julgou inconstitucionais as normas constantes dos artigos 17º, do Decreto-Lei nº 72/91, de 8 de Fevereiro, 62º, do Código de Procedimento Administrativo aprovado pelo Decreto-Lei nº 442/91, de 15 de Novembro, alterado pelo Decreto-Lei nº 6/96, de 31 de Janeiro, 10º, da Lei nº
65/93, de 26 de Agosto, na redacção dada pela Lei nº 8/95, de 29 de Março, e
82º, nº 3, da Lei de Processo nos Tribunais Administrativos aprovada pelo Decreto-Lei nº 267/85, de 16 de Julho (decisão que foi tomada com vários votos de vencido, de entre eles o do ora relator), impõe que aqui se siga a orientação ali expressa quanto ao juízo de não inconstitucionalidade.
III
Em face do exposto, decide este Tribunal negar provimento ao recurso. Lisboa, 9 de Junho de 1999 Bravo Serra José de Sousa e Brito Messias Bento Guilherme da Fonseca Maria dos Prazeres Pizarro Beleza José Manuel Cardoso da Costa