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Proc. nº 853/96
2ª Secção Relator: Cons. Sousa e Brito
Acordam na 2ª secção do Tribunal Constitucional:
1 – M. C. e outros (ora recorrentes) instauraram no Tribunal Administrativo de Círculo do Porto, contra a Câmara Municipal de Braga (ora recorrida), acção de reconhecimento do direito à emissão de alvará de licença de utilização para habitação de um prédio sito na Rua da Igreja, melhor identificado nos autos. Alegaram, para o efeito, que o falecido marido e pai dos autores requereu à Câmara Municipal de Braga, em 16 de Novembro de 1990, a vistoria para efeito de habitação do prédio, tendo pago as respectivas taxas, vistoria que não chegou a realizar-se no prazo fixado por lei, pelo que se teria verificado um deferimento tácito do requerimento de 16 de Novembro supra referido.
2 – O Tribunal Administrativo de Círculo do Porto, por decisão de 25 de Maio de
1995, decidiu julgar improcedente, por não provada, a acção e, em consequência, absolveu a ré do pedido.
3 – Inconformados com esta decisão os autores interpuseram recurso para o Supremo Tribunal Administrativo. A concluir as alegações que então apresentaram disseram, designadamente, o seguinte:
'(...) XI – Por douta sentença de 95/05/25, que ora se impugna, o Tribunal «a quo» julgou improvada e improcedente a acção e absolveu a Câmara Municipal de Braga do pedido, por entender, em síntese, que o deferimento tácito do requerimento de vistoria de 16/11/90 havia sido revogado implicitamente pela notificação camarária de 04/03/91 (fls. 10 do P.A.). XII – Tal decisão, salvo o devido respeito, não tem fundamento, é injusta e infringe, entre outros, os normativos legais citados no ponto 2 das alegações dos AA/Agravantes que aqui se consideram de novo referidos. Com efeito esta douta sentença reconhece ter-se verificado «a presunção legal juris et de jure de deferimento tácito da emissão de alvará de licença de utilização» (fls. 80 v., linhas 21 a 23). Este deferimento tácito é um acto administrativo perfeitamente legal (DL 166/70, de 15 de Abril, art. 27º, 1,3 e 4, idem DL 445/91, art. 27º, 1 e 6), positivo, definitivo e executório, constitutivo de direitos, favorável aos administrados e, ipso facto, irrecorrível e absolutamente irrevogável, pois obriga a Câmara a emitir, sem mais, o respectivo alvará de licença de utilização. No mesmo sentido do seu art. 17º, 1, 3 e 4, é inequívoco o nº 4 do preâmbulo do DL 166/70 ao afirmar que se interpreta o silêncio da administração 'como consentimento e já não será possível decisão ou deliberação em sentido desfavorável'. A douta decisão recorrida erra ao pressupor que a baia de estacionamento não teria sido executada antes do pedido de vistoria (fls. 81, linhas 20 e 81 v. linhas 8 a 10). O acto de deferimento tácito não ocorreu em 14/01/91, como concluiu a sentença recorrida, mas sim às 24 horas do dia 31 de Dez. de 1990 (DL 166/70, art. 17º, 1 e 3). Mesmo que este acto fosse revogável, o que não concebe nem concede, a notificação de 04/03/91 em nada permite considerá-la acto revogatório implícito e sempre estaria fora de causa por incompetência «ratione temporis» dado ter sido feita depois do prazo legal de recurso contencioso (art. 77º do DL 100/84, de 28 de Março, art. 28º, 1, a) da LPTA e art. 18º, L, da LOSTA). Mais; a admitir-se que a notificação de 04/03/91 fosse acto revogatório, que não é, sempre careceria de fundamentação de facto e de direito por afectar direitos e interesses legalmente protegidos dos AA/Agravantes e contrariar parecer favorável aos mesmos (fls. 22 v.), violando a Constituição art. 266º e 268º, nº
3 («ex vi» 17º e 18º, nº 1) e DL 256-A/77, 17 Jun., art. 1º, e estando irremediavelmente inquinada do vício de violação de lei, por impossibilidade jurídica do seu objecto, sendo a esse título nula (João Raposo, Da revogação dos a.a., in «Contencioso Administrativo», Liv. Cruz, Braga, 1986, pg. 181)'.
4 – O Supremo Tribunal Administrativo, por acórdão de 23 de Novembro de 1995, decidiu negar provimento ao recurso e, consequentemente, confirmar a decisão recorrida.
5 – Novamente inconformados os Recorrentes apresentaram novo recurso, desta fez para o Pleno da Secção, por considerarem que o acórdão recorrido estaria em oposição com o acórdão nº 36.899, de 7 de Março de 1995, proferido nos autos deste processo a fls. 66 a 72. Invocaram ainda os recorrentes a inexistência jurídica do pretenso acto revogatório do acto de deferimento tácito, bem como a nulidade do acórdão recorrido.
6 – Por parte do Relator do processo foi então proferido despacho de não recebimento do recurso por oposição, por considerar que o mesmo não era admissível, nos termos do art. 763º do Código de Processo Civil.
7 – Inconformados com o despacho que não lhe recebeu o recurso os recorrentes reclamaram para a Conferência que, por acórdão de 14 de Março de 1996, revogou o despacho reclamado e determinou, em sua substituição, a admissão do recurso interposto.
8 – Por Acórdão do Pleno da 1ª Secção do Supremo Tribunal Administrativo, de 3 de Outubro de 1996, foi então decidido declarar findo o recurso dada a inadmissibilidade do recurso por oposição referida a acórdão proferido no mesmo processo e não tomar conhecimento da alegada nulidade do acórdão recorrido.
9 – Ainda inconformados vieram os recorrentes de novo aos autos, desta vez para interpor recurso para o Tribunal Constitucional, o que fizeram através de um requerimento com o seguinte teor:
'A norma que se pretende ver apreciada é a aplicada pelo douto acórdão de
23/Nov/95 (fls. 119 a 126), confirmativo da douta sentença do TAC Porto de
95-5-25 (fls. 77 a 82), pela qual se admite que um acto constitutivo de direitos
(acto de deferimento tácito) possa ser afectado (revogado) pela Administração por eventual acto administrativo (acto revogatório implícito) sem respeitar os requisitos constitucionais e legais correspondentes, designadamente com absoluta falta de fundamentação expressa. Tal norma viola a do art. 268º, nº 3, da Constituição («ex vi» dos arts. 17º e
18º) e ainda as do art. 266º e do art. 3º, nº 3, da mesma. Os recorrentes suscitaram a questão da inconstitucionalidade nas seguintes peças processuais: o no nº 2 da alegação (fls. 86) e na conclusão XII da mesma (fls. 114 e
115); o nesse sentido, aliás, é o douto parecer do MP entre fls. 116 a 118; o na alegação de recurso por oposição de acórdãos (fls. 171) ao remeterem para o alegado a fls. 86, nº 2 e 114 a 115; o na reclamação para a Conferência no seu ponto 7 (pág. 4) e na alínea b) da sua conclusão (pág. 5); o no alegado em 27/03/96 em que requereram que a nulidade invocada pelo MP fosse considerada evidente inconstitucionalidade «por violar, entre outras, a norma do art. 268º, nº 3, da Constituição» e fosse apreciada e declarada conforme, entre outros, os artigos 206º e 277º, nº 1 da Constituição, para todos os devidos efeitos legais'.
10 – Recebido o recurso no Supremo Tribunal Administrativo e ordenada a sua remessa ao Tribunal Constitucional foram os recorrentes convidados pelo Relator, ao abrigo do disposto no artigo 75º-A, nº 5, da LTC, a indicar a norma cuja inconstitucionalidade foi suscitada durante o processo e se pretende que o Tribunal aprecie.
11 – Em resposta à solicitação do Relator os recorrentes vieram esclarecer que a norma cuja inconstitucionalidade suscitaram 'foi a do artigo 77º, alínea b), do Decreto-Lei nº 100/84, de 29 de Março, na medida em que esta admite que órgãos autárquicos e seus titulares possam revogar de modo implícito e indirecto, isto
é, sem fundamentação expressa, anterior acto constitutivo de direitos, em violação flagrante e intolerável do art. 268º, nº 3, «ex vi» dos arts 17º e 18º, do art. 3º, nº 3 (2ª parte), do art. 206º, do art. 266º, nº 1 e 2 da Constituição da República Portuguesa e do regime dos direitos e garantias dos cidadãos e da segurança e confiança na ordem jurídica que a mesma estabelece'.
12 – Notificados para alegar os recorrentes disseram, a concluir, designadamente o seguinte:
'(...) Ora, ao contrário do doutamente estabelecido pelas decisões em causa do TAC do Porto e do STA, a revogação implícita, a revogação indirecta, de um acto constitutivo de direitos, porque carece em absoluto de fundamentação expressa, de facto e direito, é de todo ilegal, viola a Constituição e os princípios (art.
3º, nº 3), direitos e garantias fundamentais do cidadão. Ou seja, em relação a um direito adquirido, um acto da autarquia de sentido implícito não pode nunca ser uma resolução expressa final da Administração.Daqui resulta que o douto Acórdão do STA de 23/11/95 ao confirmar a sentença do TAC do Porto de 25/05/95, adoptando o sentido, fundamentação e decisão, aplicou uma norma que admite que as autarquias possam efectuar uma revogação implícita, uma revogação indirecta, sem qualquer fundamentação expressa, de anterior acto constitutivo de direitos, em violação flagrante e intolerável do art. 268º, nº
3, «ex vi» dos arts 17º e 18º, do art. 3º, nº 3 (2ª parte), do art. 206º, do art. 266º, nº 1 e 2 da Constituição da República Portuguesa e do regime dos direitos e garantias dos cidadãos e da segurança e confiança na ordem jurídica que a mesma estabelece. Na medida em que o art. 77º do DL 100/84, de 29 de Março, invocado pela sentença de 25/05/95, a fls. 81 verso, linha 12, permite uma revogação implícita e indirecta de acto constitutivo de direitos, sem qualquer fundamentação expressa, tem de ser considerado, nessa parte, inconstitucional.
(...) A administração não pode revogar a lei, logo estamos perante uma usurpação de poder e o acto revogatório está inquinado de inconstitucionalidade por violar o princípio da separação de poderes'.
13 – Por parte da recorrida não foi apresentada, dentro do prazo legal, qualquer alegação.
Corridos os vistos legais, cumpre decidir.
II - Fundamentação
14 – Cumpre, antes de mais, decidir se pode conhecer-se do objecto do recurso, uma vez que a decisão que o admitiu não vincula o Tribunal Constitucional
(artigo 76º, nº 3 da LTC). O recurso previsto na al. b) do nº 1 do artigo 70º da Lei do Tribunal Constitucional pressupõe, além do mais, que: i) o recorrente tenha suscitado, durante o processo e de forma processualmente adequada a inconstitucionalidade de determinada norma jurídica - ou de uma sua interpretação normativa - e que; ii) não obstante, a decisão recorrida a tenha aplicado no julgamento do caso como ratio decidendi. Pretendem os recorrentes ver apreciada a constitucionalidade da norma que se extrai do artigo 77º, alínea b), do Decreto-Lei nº 100/84, de 29 de Março, 'na medida em que esta admite que órgãos autárquicos e seus titulares possam revogar de modo implícito e indirecto, isto é sem fundamentação expressa, anterior acto constitutivo de direitos por considerarem estar em violação flagrante e intolerável do art. 268º, nº 3, «ex vi» dos arts 17º e 18º, do art. 3º, nº 3 (2ª parte), do art. 206º, do art. 266º, nº 1 e 2 da Constituição da República Portuguesa e do regime dos direitos e garantias dos cidadãos e da segurança e confiança na ordem jurídica que a mesma estabelece'. Vejamos, pois, em primeiro lugar, se os recorrentes suscitaram, durante o processo e de forma processualmente adequada, a questão de constitucionalidade que agora pretendem ver apreciada. Referem os recorrentes, no requerimento de interposição do recurso de constitucionalidade, que suscitaram a questão de constitucionalidade nas seguintes peças processuais: i) no nº 2 da alegação (fls. 86) e na conclusão XII da mesma (fls. 114 e 115); ii) na alegação de recurso por oposição de acórdãos (fls. 171) ao remeterem para o alegado a fls. 86, nº 2 e 114 a 115; iii) na reclamação para a Conferência no seu ponto 7 (pág. 4) e na alínea b) da sua conclusão (pág. 5); iv) no alegado em 27/03/96 em que requereram que a nulidade invocada pelo MP fosse considerada evidente inconstitucionalidade «por violar, entre outras, a norma do art. 268º, nº 3, da Constituição» e fosse apreciada e declarada conforme, entre outros, os artigos 206º e 277º, nº 1 da Constituição, para todos os devidos efeitos legais'. Em primeiro lugar importa referir que de entre as peças processuais a que os recorrentes fazem referência apenas importa considerar a primeira – isto é, as alegações de recurso para o Supremo Tribunal Administrativo – uma vez que, como este Tribunal tem vindo a afirmar repetidamente (veja-se, entre muitos nesse sentido, os acórdãos nºs 62/85, 90/85 e 450/87, in Acórdãos do Tribunal Constitucional, 5º vol., p. 497 e 663 e 10º vol., pp. 573, respectivamente) a inconstitucionalidade de uma norma jurídica só se suscita durante o processo quando tal se faz em tempo de o tribunal recorrido a poder decidir e em termos de ficar a saber que tem essa questão para resolver - o que exige que a questão seja suscitada antes de esgotado o poder jurisdicional do juiz sobre a matéria a que a mesma inconstitucionalidade respeita (ou seja: em regra, antes da prolação da sentença). Vejamos então se, como alegam, os recorrentes suscitaram a questão de constitucionalidade que agora pretendem ver apreciada - a questão da constitucionalidade da norma do artigo 77º, alínea b) do Decreto-Lei nº 100/84, de 29 de Março - no nº 2 da alegação de recurso para o STA (fls. 86) e na conclusão XII da mesma peça processual (fls. 114 e 115).
É o seguinte o teor, nessa parte, daquela peça processual:
'O Direito aplicável: Entre outras, e para além das alegadas na p.i. e nas alegações de agravo de fls. , aplicam-se ao caso «sub judice» as seguintes normas: Constituição, arts. 266º e 263º, 1 e 3 a 6, «ex vi» dos artigos 17º e 18º. DL. 166/70, 15/Abril, art. 17º, 1, 3 e 4. DL. 256-A/77, 17/Junho, art. 1º DL. 445/91, 20/Nov., art. 26º, nº 7 («a contrario») e nº 8, art. 27º, nº 6 e art. 62º, em especial os nºs 1, 2, 7 e 9. DL. 100/84, 29/Março, art. 77º' (nº 2 de fls. 86).
'Tal decisão, salvo o devido respeito, não tem fundamento, é injusta e infringe, entre outros, os normativos legais citados no ponto 2 das alegações dos AA/Agravantes que aqui se consideram de novo referidos. Com efeito esta douta sentença reconhece ter-se verificado «a presunção legal juris et de jure de deferimento tácito da emissão de alvará de licença de utilização» (fls. 80 v., linhas 21 a 23). Este deferimento tácito é um acto administrativo perfeitamente legal (DL 166/70, de 15 de Abril, art. 27º, 1,3 e 4, idem DL 445/91, art. 27º, 1 e 6), positivo, definitivo e executório, constitutivo de direitos, favorável aos administrados e, ipso facto, irrecorrível e absolutamente irrevogável, pois obriga a Câmara a emitir, sem mais, o respectivo alvará de licença de utilização. No mesmo sentido do seu art. 17º, 1, 3 e 4, é inequívoco o nº 4 do preâmbulo do DL 166/70 ao afirmar que se interpreta o silêncio da administração 'como consentimento e já não será possível decisão ou deliberação em sentido desfavorável' (fls. 114 e 115). A douta decisão recorrida erra ao pressupor que a baia de estacionamento não teria sido executada antes do pedido de vistoria (fls. 81, linhas 20 e 81 v. linhas 8 a 10). O acto de deferimento tácito não ocorreu em 14/01/91, como concluiu a sentença recorrida, mas sim às 24 horas do dia 31 de Dez. de 1990 (DL 166/70, art. 17º, 1 e 3). Mesmo que este acto fosse revogável, o que não concebe nem concede, a notificação de 04/03/91 em nada permite considerá-la acto revogatório implícito e sempre estaria fora de causa por incompetência «ratione temporis» dado ter sido feita depois do prazo legal de recurso contencioso (art. 77º do DL 100/84, de 28 de Março, art. 28º, 1, a) da LPTA e art. 18º, L, da LOSTA). Mais; a admitir-se que a notificação de 04/03/91 fosse acto revogatório, que não é, sempre careceria de fundamentação de facto e de direito por afectar direitos e interesses legalmente protegidos dos AA/Agravantes e contrariar parecer favorável aos mesmos (fls. 22 v.), violando a Constituição art. 266º e 268º, nº
3 («ex vi» 17º e 18º, nº 1) e DL 256-A/77, 17 Jun., art. 1º, e estando irremediavelmente inquinada do vício de violação de lei, por impossibilidade jurídica do seu objecto, sendo a esse título nula (João Raposo, Da revogação dos a.a., in «Contencioso Administrativo», Liv. Cruz, Braga, 1986, pg. 181)'.
Do que antecede resulta evidente que, ao contrário do que sustentam, os recorrentes não suscitaram aí, ao menos de forma processualmente adequada, a inconstitucionalidade do artigo 77º, alínea b), do Decreto-Lei nº 100/84, de 29 de Março. Por um lado, no nº 2 das alegações de recurso (fls. 86) limitam-se os recorrentes a indicar, em jeito de síntese, os preceitos - da Constituição e de vários outros diplomas legislativos - que, em seu entender, são relevantes para a decisão da causa, o que, manifestamente, não constitui uma forma adequada de suscitar uma questão de constitucionalidade normativa em termos de permitir um posterior recurso para o Tribunal Constitucional ao abrigo da alínea b) do artigo 70º da LTC. Por outro lado, também na Conclusão XII os recorrentes não imputam a inconstitucionalidade a qualquer norma jurídica, designadamente ao artigo 77º, alínea b) do Decreto-Lei nº 100/84, mas ou à própria decisão recorrida ou ao acto administrativo notificado em 4 de Março de 1991. Ora, como resulta expressamente do disposto nas diversas alíneas do nº 1 do artigo 70º da Lei nº 28/82, e tem sido por inúmeras vezes repetido por este Tribunal (cfr., a título de exemplo, o acórdão nº 20/96, in Diário da República, II série, de 16 de Maio de 1996), o recurso de fiscalização concreta da constitucionalidade tem por objecto a apreciação da constitucionalidade de normas jurídicas e não das decisões judiciais ou dos actos administrativos que as apliquem. Em suma: da transcrição feita supra decorre, efectivamente, que os recorrentes não suscitaram aí, ao menos de forma clara e perceptível, qualquer questão de constitucionalidade normativa – isto é, reportada a uma norma jurídica ou a uma sua dimensão - em termos de o tribunal recorrido se dever pronunciar sobre ela – daí que, efectivamente, não o tenha feito. Não tendo, pois, sido suscitada durante o processo a questão de constitucionalidade que os recorrentes pretendem ver apreciada, conforme exige a al. b) do nº 1 do artigo 70º da lei do Tribunal Constitucional, ao abrigo da qual é interposto o recurso, tal obsta, só por si, à possibilidade de conhecer do objecto do mesmo.
III – Decisão. Por tudo o exposto, decide-se não conhecer do objecto do recurso. Custas pelo recorrente, fixando-se a taxa de justiça em seis unidades de conta. Lisboa, 26 de Janeiro de 2000 José de Sousa e Brito Messias Bento Guilherme da Fonseca Luís Nunes de Almeida Bravo Serra Maria dos Prazeres Pizarro Beleza José Manuel Cardoso da Costa