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Processo n.º 669/13
1.ª Secção
Relator: Conselheiro José da Cunha Barbosa
Acordam na 1.ª secção do Tribunal Constitucional
I. Relatório
1. O Representante do Ministério Público junto do Tribunal de Trabalho de Leiria recorre para o Tribunal Constitucional ao abrigo da alínea a), do n.º 1, do artigo 70.º, da Lei n.º 28/82, de 15 de novembro, na sua atual versão (LTC), da decisão proferida por aquele tribunal, em 26 de abril de 2013, pela qual se recusou a aplicação do artigo 13.º, n.ºs 1 e 2, da Lei n.º 27/2010, de 30 de agosto, com fundamento em inconstitucionalidade material por violação do artigo 32.º da Constituição da República Portuguesa.
2. Deu causa aos presentes autos o recurso de impugnação judicial, interposto pela recorrida, da decisão administrativa da Autoridade para as Condições do Trabalho – Centro Local do Lis, pela qual lhe foi aplicada uma coima. Considerou o tribunal recorrido, quanto à questão da constitucionalidade do artigo 13.º, n.º 1 e 2, da Lei n.º 27/2010, de 30 de agosto, o seguinte:
«(...)
Com efeito retira-se de fls. 12 , do n.º 3 dos factos que à recorrente é imputada a prática da infração porque a “entidade empregadora tem o dever de organização e vigilância sobre a atividade dos seus condutores de forma a que estes deem cumprimento aos Regulamentos Comunitários que regem o transporte rodoviário, devendo para tanto não apenas dar a adequada formação, como fiscalizar o cumprimento das suas obrigações. No n.º 4 dos factos provados refere-se que a arguida “não comprovou” que a atuação do seu motorista foi contrária às suas ordens; no n.º 5, conclusivamente, que a arguida enquanto entidade empregadora, não atuou com o cuidado e diligência devida e de que era capaz, na organização dos tempos de trabalho dos seus motoristas, sendo responsável pela infração cometida pelo seu motorista”.
(...)
Ou seja, a Lei 27/2010 veio consagrar uma das soluções previstas pelo art. 10.º, n.º 3 do Regulamento, qual seja uma forma mitigada da responsabilidade objetiva ou presumida, pois que, consagrando a responsabilidade da empresa transportadora com base numa presunção de culpa, veio contudo permitir que esta alegue e prove não ter sido responsável pelo seu cometimento, para o que deverá demonstrar que organizou o trabalho de modo a que seja possível o cumprimento das imposições legais (...)”.
(...)
Assim, com este entendimento, também o disposto no art. 55.º n.º 1 do CT tem de se conjugar com aquelas normas legais e apenas constituir base para a condenação da entidade empregadora se a mesma tiver agido contra ou omitido dever que lhe coubesse e que essa ação/omissão lhe pudesse ser imputada a título de culpa devidamente concretizada e apurada pelas entidades responsáveis pela instrução do processo contraordenacional.
No regime contraordenacional (tal como no penal) vigora o princípio da culpa, tal como sempre seria imposto pela nossa Lei Fundamental, que no art. 1.º consagra a dignidade da pessoa humana e no art. 27.º, n.º 1 o direito à liberdade, tal como no art. 9.º alínea b) refere ser tarefa fundamental do Estado “Garantir os direitos e liberdades fundamentais e o respeito princípio do Estado de Direito Democrático”.
Assim para aplicação de uma coima exige-se que haja culpa, apreciada em concreto, caso-a-caso baseada em factos que sejam imputáveis ao agente a título subjetivo, obviando-se assim a qualquer condenação por responsabilidade objetiva, contrária aos preceitos constitucionais supra referidos também ao direito penal e contraordenacional vigente, como acontece com a dos presentes autos em que a condenação existe apenas porque a arguida é (objetivamente) a entidade empregadora do infrator.
Ora, no caso sub judice, dos factos descritos na decisão administrativa não resulta a imputação (quer objetiva quer) subjetiva da infração à arguida, o que teria de ser baseado em factos concretos e precisos e não, como daquela se infere, em conclusões, juízos de valor e remissão para matéria de direito valendo-se da presunção de culpa “permitida” pela Lei.
Não resultando, assim, dos autos de contraordenação que tenha sido feita prova da culpa da entidade empregadora e estando nós no regime contraordenacional ao qual é aplicável subsidiariamente o regime penal, não prescindindo ambos da existência de culpa em concreto (não objetivada nem presumida) para uma eventual condenação tem a arguida que ser absolvida da prática da infração que lhe foi imputada por falta de prova do elemento subjetivo da infração e pelo juízo de inconstitucionalidade que defendemos quanto ao art. 13.º, n.ºs 1 e 2 do referido diploma por violação do princípio da culpa.
Com efeito bastou-se a decisão administrativa com o facto de o motorista ser trabalhador da arguida para, e sem mais, aplicar o diploma em questão, considerando esta responsável, não exigindo qualquer comportamento ilícito ou culposo por parte daquela em termos de ser possível assacar-lhe a responsabilidade pela prática da contraordenação como autora, coautora ou cúmplice. Baseou-se assim numa responsabilidade objetiva, motivo pelo qual entendemos dever a decisão ser revogada por aplicação de lei inconstitucional, arts. 277.º, n.º 1 e 2 da CRP.
(...)»
3. Nas suas alegações de recurso, o Ministério Público, louvando-se na jurisprudência constitucional mais recente, pugnou pela procedência do presente recurso, “não considerando inconstitucional o disposto no art. 13.º, n.º 1 e 2, da Lei n.º 27/2010, de 30 de agosto”.
Tudo visto, cumpre apreciar e decidir.
II. Fundamentação
4. O objeto do presente recurso é integrado pela norma constante do artigo 13.º, n.ºs 1 e 2, da Lei n.º 27/2010, de 30 de agosto, desaplicada nos presentes autos com fundamento em inconstitucionalidade material, por violação do artigo 32.º, da CRP. A presente questão de constitucionalidade foi já apreciada pela 1.ª Secção do Tribunal Constitucional, no acórdão n.º 206/2014, de 3 de março (disponível em www.tribunalconstitucional.pt), o qual remeteu integralmente para os fundamentos já constantes do acórdão n.º 45/2014, da 2.ª Secção (disponível em www.tribunalconstitucional.pt). Tais fundamentos são, no essencial, os seguintes:
«(...)
A Lei n.º 27/2010, de 30 de agosto, veio estabelecer o regime sancionatório aplicável à violação das normas respeitantes aos tempos de condução, pausas e tempos de repouso, e ao controlo da utilização de tacógrafos, na atividade de transporte rodoviário, transpondo a Diretiva n.º 2006/22/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 15 de março de 2006, alterada pela Diretiva n.º 2009/5/CE da Comissão, de 30 de janeiro de 2009.
A regulamentação internacional nesta matéria teve como objetivos harmonizar as condições de concorrência entre empresas de transporte rodoviário e melhorar as condições de trabalho e a segurança rodoviária. Na verdade, tais regras visam melhorar as condições de trabalho dos condutores, atuando sobre os tempos de condução, as pausas e os repousos, promovendo, assim, o descanso dos condutores e, simultaneamente, diminuindo os riscos de sinistralidade rodoviária. Por outro lado, harmonizam as condições de concorrência entre as empresas, porque todas devem incorporar os encargos das condições de trabalho e da segurança rodoviária nos custos da respetiva atividade.
Estes objetivos são prosseguidos através da fixação de limites máximos aos tempos de condução, de durações mínimas de pausas e períodos de repouso, de proibição de certas modalidades de pagamento do trabalho suscetíveis de agravar o risco de fadiga e de acidente, bem como na imposição de controlos e sanções por infração àquelas regras, a cargo das autoridades públicas.
Anteriormente, esta matéria encontrava-se regulada no Decreto-Lei n.º 272/89, de 19 de agosto, o qual, preenchendo um vazio legislativo, visou dar cumprimento ao Acordo Europeu Relativo ao Trabalho das Tripulações dos Veículos Que Efetuem Transportes Internacionais Rodoviários (AETR), aprovado para ratificação pelo Decreto n.º 324/73, de 30 de junho, e aos Regulamentos (CEE) n.º 3820/85 e n.º 3821/85, ambos de 20 de dezembro de 1985. Neste diploma não existia um preceito que expressamente imputasse as infrações ao empregador ou ao trabalhador em matéria de tempos de condução e repouso, pelo que a jurisprudência e a doutrina pronunciavam-se pela responsabilização de quem tivesse o domínio do facto (vide João Soares Ribeiro, em “Responsabilidade contraordenacional dos trabalhadores por conta de outrem”, em Questões laborais, Ano I (1994), n.º 1, pág. 41-42).
A Lei n.º 116/99, de 4 de agosto, veio alterar esta situação, ao aprovar um novo regime geral das contraordenações laborais, em cujo artigo 4.º consagrava genericamente a responsabilidade da entidade patronal pelas infrações laborais. A jurisprudência dividiu-se entre a que considerava que o empregador, por via de uma responsabilidade presumida, seria o responsável pela contraordenação e a que entendia que, detendo o motorista o controle do veículo e estando ele também obrigado à observância das normas existentes nessa matéria, a responsabilidade do empregador dependia da prova da verificação da materialidade da infração e da culpa do mesmo na sua ocorrência.
Com a aprovação do Código de Trabalho de 2003, a consequente revogação da citada Lei n.º 116/99, e perante a inexistência de norma idêntica ao mencionado artigo 4.º, passou a entender-se ser necessária a demonstração da imputabilidade ao empregador da autoria material da contraordenação.
Em 11 de abril de 2007 entrou em vigor o Regulamento (CE) n.º 561/2006, do Parlamento Europeu e do Conselho, que, para além do mais, estabeleceu no 1.º parágrafo, do n.º 3, do artigo 10.º que as empresas de transportes são responsáveis por qualquer infração cometida pelos condutores da empresa, ainda que essa infração tenha sido cometida no território de outro Estado-Membro ou de país terceiro.
A jurisprudência voltou a dividir-se quanto à necessidade de concretização por normas internas daquela disposição regulamentar e consequentemente quanto à imputação legal ao empregador da responsabilidade pelas infrações cometidas em matéria de tempos de condução e repouso dos condutores de transporte rodoviário (vide uma resenha dessa jurisprudência, feita por João Soares Ribeiro, em “Tempos de condução, de repouso, e pausas no transporte rodoviário”, na Revista do Ministério Público, Ano 31, n.º 124, pág. 157-158).
Entretanto viria a ser aprovado o Decreto-Lei n.º 237/2007, de 19 de junho, que, apesar de pretender regular alguns aspetos do tempo de trabalho dos trabalhadores móveis e prevendo no seu artigo 10.º, n.º 2, que o empregador é responsável pelas infrações ao disposto nesse diploma, no artigo 8.º, n.º 4, excecionou a sua aplicação aos condutores que estão obrigados ao uso de tacógrafo, quanto a algumas infrações, nomeadamente as que respeitavam aos intervalos de descanso e seu registo.
O Código do Trabalho aprovado em 2009 veio, no entanto, dispor de forma genérica no artigo 551.º, n.º 1, que o empregador é o responsável pelas contraordenações laborais, ainda que praticadas pelos seus trabalhadores no exercício das suas funções, sem prejuízo da responsabilidade cometida por lei a outros sujeitos.
É esta também a orientação do artigo 13.º, da Lei n.º 27/2010, de 30 de agosto, aqui em apreciação, onde se lê:
“1 — A empresa é responsável por qualquer infração cometida pelo condutor, ainda que fora do território nacional.
2 — A responsabilidade da empresa é excluída se esta demonstrar que organizou o trabalho de modo a que o condutor possa cumprir o disposto no Regulamento (CEE) n.º 3821/85, do Conselho, de 20 de dezembro, e no capítulo II do Regulamento (CE) n.º 561/2006, do Parlamento Europeu e do Conselho, de 15 de março.
3 — O condutor é responsável pela infração na situação a que se refere o número anterior ou quando esteja em causa a violação do disposto no artigo 22.º.
4 — A responsabilidade de outros intervenientes na atividade de transporte, nomeadamente expedidores, transitários ou operadores turísticos, pela prática da infração é punida a título de comparticipação, nos termos do regime geral das contraordenações.”
Neste preceito consagra-se uma presunção iuris tantum de imputação da violação de um dever de comportamento à entidade patronal dos condutores de transporte rodoviário.
Entende-se que, se um condutor não observar algum dos deveres estabelecidos na presente lei, sendo essa inobservância tipificada como contraordenação, há uma presunção que a respetiva infração se deve à circunstância da entidade patronal não ter adotado as medidas necessárias que impedissem a ocorrência do evento contraordenacional. O estabelecimento dessa presunção dispensa a alegação e prova dos factos materiais donde se pudesse extrair a responsabilidade do empregador pelos atos do condutor que é seu trabalhador, mas não deixa de permitir que aquele possa demonstrar que organizou o serviço de transporte rodoviário de modo a que o condutor ao seu serviço pudesse ter cumprido a norma que inobservou, excluindo assim a sua responsabilidade.
Ora, conforme já tem referido este Tribunal, no âmbito das contraordenações, a imputação de um facto a um agente tem por referente legal e dogmático um conceito extensivo de autoria de matriz causal, conceito este segundo o qual é considerado autor de uma contraordenação todo o agente que tiver contribuído causal ou cocausalmente para a realização do tipo, ou seja, que haja dado origem a uma causa para a sua realização ou que haja promovido, com a sua ação ou omissão, o facto ilícito, podendo isso ocorrer de qualquer forma (cfr. Frederico Lacerda da Costa Pinto, em “O ilícito de mera ordenação social”, na Revista Portuguesa de Ciência Criminal, Ano 7, Fasc. 1, pág. 25-26).
O relevo da opção legal por um conceito extensivo de autor no âmbito da responsabilidade contraordenacional, por oposição ao conceito restritivo de autoria que vigora, em regra, no domínio do direito penal, é especialmente percetível nas hipóteses em que, como na presente situação, os factos cometidos envolvem a estrutura orgânica e funcional de uma empresa.
Esta construção é uma decorrência lógica da existência no direito de mera ordenação social de normas de dever, cujo incumprimento é sancionado com coimas. Se o sistema impõe deveres a um leque alargado de destinatários é porque lhes reconhece capacidade para os cumprir e também para os violar. Daí que, apurando-se a violação do dever legalmente estabelecido os destinatários do mesmo serão responsáveis por essa violação. “O critério de delimitação da autoria neste tipos de ilícito não é o do domínio do facto, mas sim o da titularidade do dever” (Frederico Lacerda da Costa Pinto na ob. cit., pág.48).
É nesta lógica que, em casos como este, a regra de imputação colocada pelo conceito extensivo de autor conduzirá à responsabilização da entidade dirigente titular do dever de garante sempre que se tenha verificado o resultado (a inobservância do dever) que ela se encontrava legalmente incumbida de evitar.
Impendendo sobre a entidade patronal, o dever legal de garantir o cumprimento das regras respeitantes aos tempos de condução, pausas e tempos de repouso e ao controlo da utilização de tacógrafos, na atividade de transporte rodoviário, ela é contraordenacionalmente responsabilizável, nos termos previstos no diploma em análise, não apenas nas hipóteses em que, por ação sua, tiver originado diretamente o resultado antijurídico, mas ainda no contexto de uma contribuição omissiva, causal ou cocausalmente promotora do resultado típico presumida, quando a infração é cometida pelo condutor que se encontra ao seu serviço.
Competindo-lhe enquanto entidade patronal organizar o transporte rodoviário de modo a que o condutor ao seu serviço cumpra as normas que regulamentam essa atividade, designadamente as regras laborais, não se revela arbitrária, nem injustificada, a presunção de que a inobservância dessas regras por parte do condutor tem a sua causa na deficiente organização daquela atividade, estando nós perante o funcionamento de uma mera presunção relativa a factos.
Se uma construção deste tipo pode ser problemática no domínio do direito penal, já em sede de direito de mera ordenação social em que apenas está em jogo a aplicação de coimas, não suscita qualquer reserva, tanto mais que, neste caso, se permite que a entidade patronal afaste a sua responsabilidade contraordenacional, demonstrando que organizou o serviço de transporte rodoviário de modo a que o seu condutor pudesse ter cumprido a norma que inobservou, ilidindo assim aquela presunção.
Como se escreveu no Acórdão 336/2008, desta 2.ª Secção do Tribunal Constitucional:
“…existem, desde sempre, razões de ordem substancial que impõem a distinção entre crimes e contraordenações, entre as quais avulta a natureza do ilícito e da sanção (vide FIGUEIREDO DIAS, em “Temas Básicos da Doutrina Penal”, pág. 144-152, da ed. de 2001, da Coimbra Editora).
A diferente natureza do ilícito condiciona, desde logo, a eventual incidência dos princípios da culpa, da proporcionalidade e da sociabilidade.
É que “no caso dos crimes estamos perante condutas cujos elementos constitutivos, no seu conjunto, suportam imediatamente uma valoração – social, moral, cultural – na qual se contém já a valoração da ilicitude. No caso das contraordenações, pelo contrário, não se verifica uma correspondência imediata da conduta a uma valoração mais ampla daquele tipo; pelo que, se, não obstante ser assim, se verifica que o direito valora algumas destas condutas como ilícitas, tal só pode acontecer porque o substrato da valoração jurídica não é aqui constituído apenas pela conduta como tal, antes por esta acrescida de um elemento novo: a proibição legal.” (FIGUEIREDO DIAS, na ob. cit., pág. 146).
Não se trata aqui “de uma culpa, como a jurídico-penal, baseada numa censura ética, dirigida à pessoa do agente e à sua atitude interna, mas apenas de uma imputação do facto à responsabilidade social do seu autor; dito de outra forma, da adscrição social de uma responsabilidade que se reconhece exercer ainda uma função positiva e adjuvante das finalidades admonitórias da coima” (FIGUEIREDO DIAS em “O movimento da descriminalização e o ilícito de mera ordenação social”, in “Jornadas de Direito Criminal: O Novo Código Penal Português e Legislação Complementar”, I, pág. 331, da ed. de 1983, do Centro de Estudos Judiciários).
Estas diferenças não são nada despiciendas e deverão obstar a qualquer tentação de exportação imponderada dos princípios constitucionais penais em matéria de penas criminais para a área do ilícito de mera ordenação social.”
(…).»
5. Esta jurisprudência foi retomada no acórdão n.º 144/2014, da 3.ª Secção (disponível em www.tribunalconstitucional.pt).
Sendo a fundamentação nela vertida plenamente transponível para os presentes autos, e não se verificando quaisquer circunstâncias que justifiquem o seu afastamento, há que formular idêntico juízo de não inconstitucionalidade quanto à norma em causa.
III. Decisão
6. Pelo exposto, decide-se:
a) Não julgar inconstitucional a norma constante dos n.ºs 1 e 2 do artigo 13.º, da Lei n.º 27/2010, de 30 de agosto;
b) Em consequência, conceder provimento ao recurso, determinando-se a reforma da decisão recorrida em conformidade com o decidido quanto à questão de constitucionalidade.
Sem custas.
Lisboa, 6 de maio de 2014. – José da Cunha Barbosa – Maria de Fátima Mata-Mouros – João Caupers – Maria Lúcia Amaral – Joaquim de Sousa Ribeiro.